Kiểm soát sự du nhập của sinh vật ngoại lai xâm hại nhìn từ góc độ pháp lý

Kiểm soát sự du nhập của sinh vật ngoại lai xâm hại nhìn từ góc độ pháp lý

Tác giả: PGS.TS. Phan Huy Hồng – ThS. Danh Phạm Mỹ Duyên – ThS. Đặng Hoa Trang

Xem thêm:

• Những vấn đề pháp lý về kiểm soát nhập khẩu loài ngoại lai ở Việt Nam – TS. Vũ Thị Duyên Thủy & ThS. Phạm Thị Mai Trang
• Áp dụng nguyên tắc phòng ngừa nhằm kiểm soát nhập khẩu sinh vật ngoại lai trong bối cảnh tự do hóa thương mại – ThS. Nguyễn Thị Thu Thảo

TỪ KHÓA: Sinh vật ngoại lai,

Sinh vật ngoại lai (SVNL) xâm hại du nhập vào các quốc gia bằng nhiều đường khác nhau, có thể phân thành ba đường chính: (i) du nhập tự nhiên theo dòng chảy của sông và biển hoặc phát tán trong gió; (ii) du nhập có chủ đích; (iii) du nhập không có chủ đích. Trong khi con người có rất ít khả năng can thiệp vào sự phát tán tự nhiên của SVNL xâm hại, thì bằng nhiều công cụ, trong đó có công cụ pháp luật con người có thể kiểm soát tốt sự du nhập có chủ đích và không có chủ đích của SVNL xâm hại. Bởi vậy, bài viết không đề cập việc kiểm soát SVNL xâm hại thông qua du nhập tự nhiên, mà tập trung vào vấn đề kiểm soát SVNL xâm hại du nhập có chủ đích và không có chủ đích bằng công cụ pháp luật. Trước hết, bài viết đề cập vấn đề nhận diện SVNL và SVNL xâm hại dựa trên quy định của Công ước Đa dạng sinh học và Luật Đa dạng sinh học năm 2008; tiếp đó nêu một số tác động điển hình của SVNL xâm hại đến phát triển kinh tế và môi trường tại Việt Nam và một số nước trên thế giới; cuối cùng phân tích công cụ pháp luật kiểm soát sự du nhập có chủ đích và không có chủ đích của SVNL và đề xuất các biện pháp pháp lý kiểm soát có hiệu quả hơn sự du nhập của SVNL xâm hại bằng các con đường này.

1. Nhận diện sinh vật ngoại lai, sinh vật ngoại lai xâm hại

Khái niệm SVNL, SVNL xâm hại đã được định nghĩa tại Quyết định VI/23 của Hội nghị Các bên tham gia Công ước Đa dạng sinh học (CBD).[1] Theo đó SVNL là loài, phân loài hay đơn vị phân loại thấp hơn được đưa ra khỏi vùng phân bố tự nhiên trong quá khứ hoặc vùng phân bố tự nhiên hiện tại của chúng, kể cả các bộ phận bất kỳ của sinh vật như: các giao tử, hạt thực vật, trứng động vật hay chồi mầm của những loài này có thể sống sót và sau đó sinh sản được. Còn SVNL xâm hại là SVNL du nhập và/hoặc phát tán, đe dọa đến đa dạng sinh học.

Ngày 14/02/1995, Việt Nam chính thức trở thành thành viên của CBD.[2] Ngày 13/11/2008, Quốc hội ban hành Luật Đa dạng sinh học. Dựa trên định nghĩa của Hội nghị các bên tham gia CBD, Luật này định nghĩa loài ngoại lai là loài sinh vật xuất hiện và phát triển ở khu vực vốn không phải là môi trường sống tự nhiên của chúng, còn loài ngoại lai xâm hại là loài ngoại lai lấn chiếm nơi sinh sống hoặc gây hại đối với các loài sinh vật bản địa, làm mất cân bằng sinh thái tại nơi chúng xuất hiện và phát triển.[3]

Có thể nêu một số ví dụ về SVNL xâm hại như sau: loài rắn ăn thịt Bioga iregularis là tác nhân dẫn đến sự tuyệt chủng của nhiều loài bản địa tại đảo Guam ở Thái Bình Dương. Chúng được đưa lên đảo Guam vào khoảng đầu năm 1950 và đã làm 10 trong số 13 loài chim rừng, 2 trong số 3 loài có vú, 9 trong số 12 loài bò sát trên đảo Guam biến mất hoàn toàn.[4] Để phòng trừ SVNL xâm hại, hàng năm châu Phi phải tiêu tốn khoảng 60 triệu USD. Các nghiên cứu tại Mỹ và Ấn Độ cho thấy chi phí để đối phó với SVNL xâm hại ở các quốc gia này xấp xỉ 130 tỷ USD mỗi năm. Tại Anh, hằng năm mất 334 triệu USD cho việc diệt trừ các loài cỏ dại ngoại lai xâm hại.[5] Tại Việt Nam, Tổ chức nông lương thế giới (FAO) đã phải viện trợ khẩn cấp 250.000 USD nhằm hỗ trợ kỹ thuật cho Việt Nam diệt ốc bươu vàng. Cả nước phải huy động lực lượng và chi phí để diệt ốc bươu vàng lên tới hàng trăm tỷ đồng.[6]

Tuy nhiên cũng có thể thấy, không phải tất cả SVNL đều là sinh vật gây hại, bởi thực tiễn chứng minh rằng, nhiều sinh vật khi du nhập vào môi trường mới không làm mất cân bằng sinh thái và thậm chí đóng vai trò quan trọng đối với nền kinh tế quốc gia. Chẳng hạn, cây khoai tây, cừu… là những loài ngoại lai được nhập vào Việt Nam đã đem đến cho Việt Nam nhiều cải thiện về mặt kinh tế cũng như lương thực. Như vậy, một loài ngoại lai chỉ được xem là loài ngoại lai xâm hại khi sự xuất hiện của chúng tác động tiêu cực đến hệ sinh thái bản địa, nền kinh tế cũng như tính ổn định của một quốc gia.

2. Con đường du nhập và các biện pháp kiểm soát sinh vật ngoại lai xâm hại

2.1. Kiểm soát du nhập có chủ đích

Đối với con đường du nhập có chủ đích, SVNL đi vào vùng nội địa của các quốc gia thông qua hoạt động nhập khẩu một cách hợp pháp hoặc bất hợp pháp (buôn lậu). Tuy nhiên, phạm trù kiểm soát SVNL xâm hại được đề cập ở đây chỉ là việc kiểm soát SVNL xâm hại thông qua con đường nhập khẩu hợp pháp.

Kiểm soát sự du nhập của SVNL xâm hại thông qua con đường nhập khẩu hợp pháp là một quá trình, được thực hiện theo 3 bước dựa trên cung đường di chuyển của chúng. Cụ thể là trước khi qua biên giới, tại biên giới và sau khi qua biên giới. Tuy nhiên, biện pháp phòng ngừa chỉ thực sự hữu ích khi SVNL xâm hại chưa vào được biên giới Việt Nam. Điều đó có nghĩa, các biện pháp kiểm soát SVNL xâm hại trước khi vào biên giới và tại cửa khẩu sẽ có ý nghĩa đặc biệt quan trọng.

Giai đoạn trước khi qua biên giới: trước khi SVNL đến cửa khẩu thì mọi biện pháp kiểm soát cũng chỉ dừng lại ở việc dự báo, việc dự báo càng chính xác bao nhiêu thì hiệu quả của biện pháp phòng ngừa càng cao bấy nhiêu. Thực tế cho thấy, việc phát hiện kịp thời một loài sinh vật có phải là loài ngoại lai xâm hại hay không là điều không dễ dàng. Phần lớn SVNL du nhập vào Việt Nam được xếp vào danh mục SVNL xâm hại chỉ khi chúng đã sinh trưởng một thời gian, tạo lập được quần thể và gây ra những hậu quả đáng tiếc. Nguyên nhân chủ yếu là do danh mục SVNL có nguy cơ xâm hại của Việt Nam mang tính dự báo chưa cao.

Hiện nay, để dự báo SVNL có nguy cơ xâm hại, chúng ta đã ban hành “Danh mục sinh vật ngoại lai có nguy cơ xâm hại đã xuất hiện ở Việt Nam” và “Danh mục sinh vật ngoại lai có nguy cơ xâm hại chưa xuất hiện ở Việt Nam”.[7] Đáng lưu ý, đối với những loài chưa xuất hiện ở Việt Nam thì chỉ được ghi nhận là SVNL có nguy cơ xâm hại khi đã gây hại tại hai quốc gia trở lên có điều kiện sinh thái tương tự với Việt Nam.[8] Do đó, việc cập nhật kịp thời thông tin về SVNL xâm hại ở các quốc gia này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Tuy nhiên, Việt Nam hầu như chưa có đàm phán song phương hoặc đa phương với các quốc gia có hệ sinh thái tương tự về việc trao đổi thông tin. Vì vậy, danh mục SVNL có nguy cơ xâm hại của Việt Nam mang tính dự báo chưa cao là điều khó tránh khỏi. Nhưng theo chúng tôi, nếu một SVNL đã gây ra những hậu quả tiêu cực cho một quốc gia cũng đủ cơ sở để dự báo chúng có khả năng gây hại ở quốc gia khác có hệ sinh thái tương tự, nên việc xác định SVNL có nguy có gây hại hay không chỉ cần dựa trên tiêu chí “đã gây hại ở một quốc gia có hệ sinh thái tương tự” mà không nhất thiết phải là hai quốc gia như hiện nay.

Giai đoạn tại cửa khẩu: nhận thức được nguy cơ tác động tiêu cực của SVNL đến môi trường và phát triển kinh tế, pháp luật của hầu hết các quốc gia đều thiết lập một “hàng rào phòng ngự” để ngăn chặn ngay từ đầu sự xâm nhập của SVNL xâm hại tại cửa khẩu. Tại Việt Nam, mục 3 Chương IV Luật Đa dạng sinh học năm 2008 đã quy định trách nhiệm của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Tài nguyên và Môi trường trong việc kiểm soát SVNL xâm hại. Các bộ này đã ban hành tiêu chí xác định SVNL xâm hại và danh mục các loài ngoại lai xâm hại. Chúng ta cũng đã có quy định về kiểm dịch và phân tích nguy cơ dịch hại đối với động, thực vật trước khi nhập khẩu vào Việt Nam tại Luật Bảo vệ và kiểm dịch thực vật năm 2013 và Luật Thú y năm 2015. Danh mục động thực vật thuộc diện phải kiểm dịch hoặc phân tích nguy cơ dịch hại do Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ban hành là tương đối khái quát.[9] Việc quy định khái quát như vậy sẽ giúp cơ quan chức năng không bỏ sót đối tượng cần kiểm dịch. Điều này cho thấy Việt Nam đã có những nỗ lực nhất định nhằm kiểm soát sự du nhập của SVNL xâm hại. Tuy nhiên, thành quả của hoạt động ngăn chặn và kiểm soát SVNL xâm hại trên thực tế còn rất hạn chế. Điều này xuất phát từ những bất cập sau:

Thứ nhất, các quy định về quy trình đánh giá rủi ro đối với các loài SVNL là động vật hiện nay vẫn chưa hoàn thiện. Quy trình đánh giá rủi ro ở nội dung này được xem xét ở hai khía cạnh: (i) kiểm dịch và phân tích nguy cơ dịch hại; (ii) đánh giá tác động của SVNL đối với hệ sinh thái bản địa trong trường hợp sinh vật này được phép nhập khẩu. Trong khi quy trình đánh giá rủi ro đối với các loài sinh vật là thực vật theo quy định tại Thông tư số 36/2014/TT-BNNPTNT[10] tương đối đầy đủ và rõ ràng, thì đối với SVNL là động vật, Việt Nam chưa có quy định riêng về đánh giá tác động của SVNL đối với hệ sinh thái bản địa mà chỉ đơn thuần là xét nghiệm dịch hại và các mầm bệnh[11] có trong động vật, sản phẩm động vật được nhập khẩu. Biện pháp này chỉ hiệu quả trong việc ngăn chặn các loài ngoại lai là nấm, virus, tảo gây ra dịch bệnh sống ký sinh trên động vật nhập khẩu mà không đánh giá được bản thân sinh vật này có phải SVNL xâm hại hay không. Chẳng hạn, một số SVNL hoàn toàn mới không mang dịch bệnh nhưng khi đưa vào môi trường tự nhiên của Việt Nam, nó có thể sinh trưởng nhanh chóng khiến môi trường sống của sinh vật bản địa bị thu hẹp, hoặc phá vỡ chuỗi thức ăn tự nhiên của hệ sinh thái bản địa và trở thành SVNL xâm hại. Trước tình hình đó, cần thiết phải có những quy định cụ thể về quy trình đánh giá tác động của SVNL là động vật đối với hệ sinh thái bản địa, đây cũng là một vấn đề pháp lý đáng lưu tâm nếu chúng ta muốn hoàn thiện các quy định về kiểm soát và ngăn chặn sự du nhập của SVNL xâm hại vào Việt Nam.

Thứ hai, nâng cao trình độ của các chủ thể thực thi nhiệm vụ kiểm soát SVNL xâm hại: vấn đề nâng cao trình độ của các chủ thể quản lý và thực thi nhiệm vụ kiểm soát SVNL tuy không phải là một vấn đề pháp lý nhưng việc nâng cao trình độ cho các chủ thể này có thể được xem như là một biện pháp bổ trợ để có thể hạn chế một cách thấp nhất loài ngoại lai xâm hại có thể hiện diện trên lãnh thổ Việt Nam. Bởi lẽ, một khi chính sách pháp luật đã hoàn thiện, chúng ta lại cần đội ngũ áp dụng pháp luật chuyên môn có nghiệp vụ và kỹ năng cao. Hiện nay, theo khảo sát của Tổng cục Môi trường, có tới 40% cán bộ ở cấp Trung ương, 60% cán bộ tại Sở Tài nguyên – Môi trường hay Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn trả lời sai, chưa nắm được các nội dung quản lý SVNL theo quy định của Luật Đa dạng sinh học năm 2008. Khoảng 85 – 100% ở cấp Trung ương, 90% cán bộ cấp địa phương nhận định, cơ quan nơi họ đang công tác chưa đủ năng lực quản lý SVNL, do chưa có cán bộ hiểu biết sâu về lĩnh vực này hay thiếu kỹ thuật, tài chính. Hầu hết cán bộ cấp trung ương và địa phương được hỏi, đều chưa tham gia các đề tài, dự án về SVNL.[12] Khắc phục được những hạn chế này cùng với sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật thì vấn đề kiểm soát và ngăn chặn SVNL xâm hại du nhập vào Việt Nam là điều hoàn toàn có thể thực hiện được.

2.2. Kiểm soát du nhập không chủ đích

SVNL có thể du nhập không chủ đích bằng con đường (i) đi kèm hàng hóa nhập khẩu hoặc các phương tiện chuyên chở hoặc (ii) theo nước dằn tàu và cặn lắng nước dằn tàu.

(i) Đi kèm hàng hóa nhập khẩu hoặc các phương tiện chuyên chở

Sự mở rộng phạm vi sống của loài ngoại lai không bị giới hạn bởi biên giới chính trị, một phần xuất phát từ sự du nhập ngẫu nhiên của chúng thông qua hoạt động thương mại, du lịch và vận tải, đặc biệt những loài ngoại lai có kích thước nhỏ mà mắt thường khó nhận biết. Đơn cử, các loại nấm, ấu trùng, trứng của côn trùng, vi sinh vật, hạt giống,… hoàn toàn có thể “ẩn nấp” trong các kiện hàng, trong đất bám vào nông sản nhập khẩu, trong vật chèn hàng, hay công cụ chuyên chở…. Bào ngư Nam Phi (Haliotis midae) được nhập khẩu vào California nhằm phục vụ hoạt động nuôi trồng thủy sản, loài trùng Commensal sabellid polychaete ký sinh trên vỏ bào ngư cũng được đưa vào California và trở thành sâu hại gây bệnh ở quốc gia này.[13] Năm 2003, Việt Nam nhập khẩu hạt giống lúa bồi tạp Sơn Thanh từ Trung Quốc, sau đó đã phát hiện triệu chứng bệnh do loại nấm Eballistra oryzae gây nên trên lúa giống bồi tạp Sơn Thanh gieo trồng ở Thái Nguyên và Bắc Cạn. Các vườn ươm, vườn trồng giống sầu riêng Monthong nhập khẩu từ Thái Lan đều nhiễm nặng loài tuyến trùng Radopholus durianphilus. Loài tuyến trùng này mặc dù có nguồn gốc từ Thái Lan nhưng đã theo giống cây sầu riêng du nhập vào nước ta.[14]

Thực tế cho thấy, thương mại hàng hóa, du lịch, vận tải quốc tế càng phát triển thì càng khó có cơ sở để khẳng định sự du nhập của SVNL một cách ngẫu nhiên thông qua con đường này có dấu hiệu dừng lại hay chí ít là giảm đi trong thời gian sắp tới. Chúng ta không thể can thiệp để giảm bớt tần xuất di chuyển của phương tiện vận tải, và càng không thể tạo ra các rào cản thương mại giữa các nước nhằm hạn chế sự du nhập của SVNL. Chính vì vậy, mục tiêu của chúng ta là đề ra những giải pháp kiểm soát SVNL trong sự cân xứng với lợi ích của tự do thương mại.

Trong khuôn khổ WTO, Hiệp định về Các biện pháp kiểm dịch động thực vật (Hiệp định SPS) đã quy định những nguyên tắc và điều kiện mà các nước thành viên phải tuân thủ khi ban hành và áp dụng các biện pháp vệ sinh và kiểm dịch động thực vật (Sanitary and Phytosanitary Measure – SPS) tại quốc gia mình, sao cho các nước thành viên vẫn bảo vệ được sức khỏe, tính mạng của con người, vật nuôi và cây trồng khỏi bệnh dịch ở mức cần thiết mà không gây ra bất kỳ cản trở bất hợp lý nào cho thương mại. Như vậy, nội dung của Hiệp định này đã thỏa mãn mục tiêu hài hòa các lợi ích do thương mại mang lại và việc ngăn chặn, kiểm soát SVNL xâm hại. Những nguyên tắc và điều kiện của Hiệp định SPS là lý tưởng để thiết lập một “hàng rào phòng ngự” giúp các quốc gia ngăn chặn ngay từ đầu sự xâm nhập của SVNL xâm hại tại cửa khẩu quốc gia. Song dưới góc độ kiểm soát SVNL, việc các nước thành viên đã tiếp nhận như thế nào và thực thi có hiệu quả hay không lại là một vấn đề hoàn toàn khác. Ở Việt Nam, Thông tư liên tịch số 27/2013/TTLT-BNN-BTNMT ngày 26/09/2013 đã ban hành tiêu chí xác định SVNL xâm hại và danh mục các loài ngoại lai xâm hại, loài ngoại lai có nguy cơ xâm hại đã xuất hiện trên lãnh thổ Việt Nam, và loài ngoại lai có nguy cơ xâm hại chưa xuất hiện trên lãnh thổ Việt Nam.[15] Chúng ta cũng có những quy định về kiểm dịch và phân tích nguy cơ dịch hại đối với động thực vật trước khi nhập khẩu vào Việt Nam tại Luật Bảo vệ và kiểm dịch thực vật 2013 và Luật Thú y năm 2015. Đồng thời, các vật thể có thể mang theo sinh vật gây hại ngày nay cũng được Việt Nam liệt kê vào danh mục vật thể thuộc diện kiểm dịch thực vật.[16]

Các quy định trên của Việt Nam được nhìn nhận không tạo ra bất kỳ rào cản thương mại nào, nhưng để kiểm soát SVNL xâm hại thông qua hàng hóa hay phương tiện vận chuyển thì những quy định này chỉ tỏ ra hiệu quả khi SVNL được phát hiện nằm trong 03 danh mục ban hành kèm theo Thông tư 27/2013/TTLT-BTNMT-BNNTPNT. Việc bổ sung  danh mục loài ngoại lai có nguy cơ xâm hại chưa xuất hiện trên lãnh thổ Việt Nam (Phụ lục III Thông tư.27/2013/TTLT-BTNMT-BNNPTNT) phần nào làm tăng thêm tính dự đoán cho hoạt động kiểm soát SVNL xâm hại. Tuy nhiên, danh mục quy định tại Phụ lục III chỉ mới dừng lại ở nhóm động vật không xương sống, cá, lưỡng cư và thực vật; trong khi SVNL đi kèm hàng hóa và phương tiện vận chuyển còn có thể là các loài vi nấm, hạt giống nằm trong đất, hoặc vi sinh vật khác (vi khuẩn, vi tảo, vi rút,…). Hạn chế này là điều khó tránh khỏi, bởi tiêu chí để xác định một loài ngoại lai có nguy cơ xâm hại chưa xuất hiện tại Việt Nam là việc sinh vật này đã xâm hại tại hai quốc gia trở lên có điều kiện sinh thái tương tự với Việt Nam.[17] Như vậy, vấn đề cốt lõi nằm ở việc làm thế nào để Việt Nam có thể tiếp nhận được thông tin từ những nước này một cách nhanh chóng, kịp thời để đảm bảo danh mục “SVNL có nguy cơ xâm hại chưa xuất hiện tại Việt Nam” luôn được cập nhật và mang tính dự báo cao.  Vì vậy, sẽ thuận tiện hơn và hiệu quả hơn nếu Việt Nam tăng cường hơn nữa hợp tác quốc tế với các nước trong vấn đề nghiên cứu, dự đoán và chia sẻ thông tin về loài ngoại lai xâm hại.

(ii) Theo nước dằn tàu và cặn lắng nước dằn tàu

Nước dằn là lượng nước được bơm từ bên ngoài vào hệ thống ballast thủy lực của tàu biển nhằm đảm bảo cho tàu được cân bằng. Nước dằn được bơm vào khi hàng trên tàu xếp không đều hoặc khi tàu không chở hàng và được thải ra để nâng tàu lên khi tàu cập cảng hoặc đi vào khu vực biển hẹp và cạn.[18] Do đó, nước dằn thường là sự pha trộn nước từ nhiều cảng nằm trong hành trình di chuyển của tàu biển. Đây là điều kiện thuận lợi để sinh vật thủy sinh nằm lẫn trong nước dằn được bơm ở cảng đi, chuyển đến cư ngụ tại một vùng biển mới khi tàu thải ra nước dằn ở cảng đến. Chương trình Globallast ước tính, trong một ngày có khoảng từ 3.000 đến 10.000 sinh vật biển di chuyển trên khắp thế giới thông qua nước dằn tàu.[19] Các nghiên cứu thực hiện ở Mỹ chỉ ra rằng hoạt động trao đổi nước dằn của các tàu vận chuyển quốc tế là con đường đem đến số lượng sinh vật thủy sinh ngoại lai lớn nhất.[20]

Thực trạng trên cho thấy, nước dằn là con đường du nhập phổ biến của sinh vật thủy sinh ngoại lai, vì vậy làm thế nào để kiểm soát sinh vật thủy sinh ngoại lai và làm sao để kiểm soát chúng hiệu quả không chỉ là nhu cầu cấp bách của từng quốc gia mà đòi hỏi cần phải có sự “chung tay” của toàn thế giới. Hiện nay, Tổ chức Hàng hải quốc tế (International Maritime Organization – IMO) đã thông qua Công ước quốc tế về kiểm soát và quản lý nước dằn tàu và cặn lắng nước dằn tàu (International Convention for the Control and Management of Ships’ Ballast Water and Sediments – BWM), bắt đầu có hiệu lực kể từ ngày 08/09/2017. Công ước được áp dụng đối với tàu mang cờ của quốc gia thành viên, các tàu không mang cờ của quốc gia thành viên nhưng hoạt động dưới thẩm quyền của quốc gia thành viên.[21] Tàu được nhắc đến ở đây bao gồm tất cả các loại: tàu ngầm (submersibles), tàu nổi (floating craft), công trình nổi (floating flatforms), kho chứa nổi (FSUs, FPSOs) hoạt động trong môi trường nước.[22] Công ước không áp dụng đối với tàu không được thiết kế hoặc được đóng để chở nước dằn; tàu chỉ hoạt động nội địa; tàu chỉ hoạt động trong vùng nước thuộc quyền tài phán của một quốc gia thành viên và biển quốc tế; tàu chiến, tàu hải quân hoặc các tàu sử dụng cho mục đích phi thương mại; tàu có nước dằn cố định trong các két được hàn kín mà không xả ra bên ngoài.[23]

Như vậy, về phương diện quốc tế, sinh vật thủy sinh ngoại lai đã được quan tâm kiểm soát tương đối chặt chẽ. Việc gia nhập Công ước sẽ đem đến cho các quốc gia thành viên một cơ chế pháp lý thống nhất nhằm hỗ trợ nhau trong việc ngăn chặn sự lây lan của SVNL xâm hại thông qua đường thủy, và khi Công ước này có hiệu lực, nó sẽ ảnh hưởng đến hoạt động của các tàu trên tuyến quốc tế trong đó có Việt Nam. Các quy định về phạm vi điều chỉnh của Công ước cho thấy, nó được áp dụng cho các tàu hoạt động trên vùng biển của các quốc gia thành viên ngay cả khi những tàu này không mang quốc tịch của quốc gia thành viên. Như vậy, mặc dù Việt Nam chưa gia nhập Công ước nhưng tàu Việt Nam hoạt động trên các tuyến có quốc gia thành viên Công ước vẫn phải đáp ứng đầy đủ các yêu cầu về quản lý nước dằn theo quy định của Công ước bằng cách chứng minh đã thực hiện việc kiểm tra và được cấp tài liệu phù hợp với quy định của Công ước. Đây sẽ là một trở ngại cho hoạt động vận chuyển quốc tế của đội tàu biển Việt Nam, vì tính đến thời điểm này Việt Nam chưa có quy định về quy trình và quy chuẩn kỹ thuật quản lý nước dằn đối với các tàu Việt Nam hoạt động trên tuyến quốc tế cũng như các tàu quốc tế cập cảng Việt Nam. Điều này kéo theo tâm lý hời hợt đối với hoạt động xả thải nước dằn tàu, và là nguyên nhân khiến cho việc kiểm soát sinh vật thủy sinh ngoại lai trở nên khó khăn. Đồng thời, tàu Việt Nam trước đây chưa trang bị công nghệ kiểm soát nước dằn thì nay sẽ phải bỏ thêm chi phí để trang bị những thiết bị này nếu muốn hoạt động trên vùng biển của các quốc gia thành viên Công ước, trong khi công nghệ tàu biển không phải là thế mạnh của Việt Nam thì chi phí này sẽ tăng cao khi chúng ta phải nhập khẩu công nghệ từ nước ngoài.

Đứng trước những thách thức như trên, việc Việt Nam chuẩn bị những tiền đề để gia nhập Công ước quản lý nước dằn tàu và cặn lắng nước dằn tàu là điều nên được xem xét trong thời gian sắp tới. Khi gia nhập Công ước, Việt Nam sẽ có sẵn những quy chuẩn và nguyên tắc quản lý nước dằn tàu do IMO ban hành, chúng ta không phải mất nhiều thời gian để tự xây dựng cho mình một bộ quy chuẩn quản lý nước dằn tàu và buộc các quốc gia phải tuân thủ. Không những vậy, sử dụng các nguyên tắc và quy chuẩn đã được cộng đồng quốc tế công nhận là điểm mấu chốt giúp tàu biển Việt Nam phòng tránh những rủi ro do vi phạm quy định quản lý nước dằn một cách hiệu quả, hơn là các quy định quản lý nước dằn của riêng chúng ta. Và một khi đã là thành viên của Công ước, chúng ta sẽ nhận được sự hỗ trợ về công nghệ từ các nước thành viên khác,[24] việc hợp tác nghiên cứu công nghệ kiểm soát nước dằn tàu không chỉ giúp chúng ta tiết kiệm được chi phí nghiên cứu và chi phí lắp đặt mà còn giúp các kỹ sư, nhà khoa học của Việt Nam có cơ hội tiếp cận được công nghệ mới nhanh chóng và kịp thời.

Khi Việt Nam chưa là thành viên Công ước, về phương diện chủ tàu, cần có kế hoạch chủ động tìm hiểu các quy định về vùng trao đổi nước dằn của các quốc gia thành viên Công ước mà mình sẽ ghé qua trong hành trình của tàu, lắp đặt thiết bị xử lý nước dằn và cặn lắng nước dằn đối với các tàu chạy tuyến quốc tế để hạn chế các rủi ro và chi phí phát sinh không mong muốn liên quan đến việc bắt giữ và lưu giữ tàu do không tuân thủ các quy định của Công ước. Về phương diện quốc gia, các cơ quan quản lý hàng hải, quản lý môi trường của Việt Nam cần có kế hoạch nghiên cứu các thủ tục gia nhập Công ước, dự đoán những khó khăn mà đội tàu Việt Nam có thể gặp phải khi chúng ta là thành viên của Công ước này, tuyên truyền và trang bị kiến thức pháp lý cũng như kỹ thuật không chỉ cho cán bộ có liên quan mà còn cho chủ tàu, thuyền trưởng và các thuyền viên trên tàu. Mặt khác, khi chưa gia nhập, Việt Nam cũng có thể áp dụng tương tự các quy định về quản lý nước dằn của Công ước nhằm hỗ trợ hiệu quả công tác kiểm soát sinh vật thủy sinh ngoại lai xâm hại, như quy định về địa điểm trao đổi nước dằn tàu[25] và quy định về tiêu chuẩn nước dằn tàu sau khi xử lý, nước dằn tàu được phép xả ra biển.[26]

Việt Nam chỉ mới đối mặt với sự đe dọa của SVNL khoảng nửa đầu thập kỷ 90, khi dịch ốc bươu vàng bùng phát từ Đồng bằng sông Cửu Long đến Đồng bằng Bắc Bộ,[27] vì thế các quy định của pháp luật về kiểm soát và ngăn ngừa SVNL xâm hại còn nhiều thiếu sót là điều không thể tránh khỏi. Kiểm soát SVNL là một chiến dịch dài hạn của mỗi quốc gia, Việt Nam cũng đang từng bước hoàn thiện thể chế pháp lý để ngăn ngừa một cách hiệu quả những tác hại do SVNL xâm hại gây ra. Tuy nhiên, sự nỗ lực riêng lẻ của từng quốc gia không thể đem đến một kết quả viên mãn. SVNL là vấn đề toàn cầu, chính vì vậy, cần phải có sự hợp tác quốc tế và khu vực trong việc kiểm soát SVNL xâm hại, chẳng hạn: triển khai đàm phán các hiệp định đa phương hoặc song phương về quản lý và kiểm soát SVNL đi kèm hàng hóa nhập khẩu, về diệt trừ và ngăn chặn sự lây lan của SVNL xâm hại đối với các nước có chung đường biên giới. Có như vậy, chúng ta mới có thể tạo lập nên một hệ thống quản lý và kiểm soát SVNL xâm hại toàn diện.

CHÚ THÍCH

[1]  Decision VI/23 of the Sixth Meeting of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity, the Hague, Netherlands 7-19 April 2002.

[2] Xem: https://www.cbd.int/information/parties.shtml truy cập ngày 29/11/2017.

[3] Khoản 18, 19 Điều 3 Luật Đa dạng sinh học năm 2008.

[4] Global Invasive Species Programme (GISP), Introduction to invasive alien species, module 1 2005, tr. 18, http://www.issg.org/pdf/publications/GISP/GISP_TrainingCourseMaterials/Management/ManaginginvasivesModule1.pdf, truy cập ngày 29/11/2017

[5] Hoàng Thị Thanh Nhàn (chủ biên), Kiến thức cơ bản về sinh vật ngoại lai xâm hại, cổng thông tin điện tử của Bộ Tài nguyên và Môi trường, tr. 23,  http://vea.gov.vn/vn/quanlymt/baotondadangsh/tintuchoatdong/tintucvasukien/tintuc/Documents/g.pdf, truy cập ngày 29/11/2017.

[6] Hùng Long, “Sinh vật ngoại lai xâm hại vượt tầm kiểm soát”, http://baotainguyenmoitruong.vn/moi-truong-va-phat-trien/201609/sinh-vat-ngoai-lai-xam-hai-vuot-tam-kiem-soat-2730741/, truy cập ngày 29/11/2017.

[7] Phụ lục I, II, III Thông tư liên tịch số 27/2013/TTLT-BTNMT-BNNPTNT.

[8] Điểm b khoản 2 Điều 1 Thông tư liên tịch số 27/2013/TTLT-BTNMT-BNNPTNT.

[9] Phụ lục I, Phụ lục IV ban hành kèm theo Thông tư số 25/2016/TT-BNNPTNT ngày 30/06/2016 quy định về kiểm dịch động vật, sản phẩm động vật trên cạn; Thông tư số 30/2014/TT-BNPTNT ngày 05/09/2014 về “Ban hành danh mục vật thể thuộc diện kiểm dịch thực vật, danh mục vật thể thuộc diện kiểm dịch thực vật phải phân tích nguy cơ dịch hại trước khi nhập khẩu vào Việt Nam”.

[10] Thông tư số 36/2014/TT-BNNPTNT ngày 31/10/2014 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn về việc ban hành Quy định về quy trình phân tích nguy cơ dịch hại đối với vật thể thuộc diện kiểm dịch thực vật phải phân tích nguy cơ trước khi nhập khẩu vào Việt Nam.

[11] Khi phân tích nguy cơ dịch hại đối với các loài động vật thủy sản được nhập về để làm giống thì nội dung phân tích chỉ là lấy mẫu xét nghiệm các bệnh dịch.

[12]  Tuyết Hoa, “Quản lý sinh vật ngoại lai từ chính sách đến trách nhiệm”, http://www.daibieunhandan.vn/default.aspx?tabid=83&NewsId=311675, truy cập ngày 29/11/2017.

[13] Global Invasive Species Programme (GISP), tlđd, tr. 6- 14.

[14] Hoàng Thị Thanh Nhàn (chủ biên), tlđd, tr. 15 -16.

[15] Xem: Phụ lục I, II, III Thông tư liên tịch số 27/2013/TTLT-BTNMT-BNNPTNT

[16] Khoản 7 Điều 1 Thông tư số 30/2014/TT-BNPTNT ngày 05/09/2014 ban hành danh mục vật thể thuộc diện kiểm dịch thực vật, danh mục vật thể thuộc diện kiểm dịch thực vật phải phân tích nguy cơ dịch hại trước khi nhập khẩu vào Việt Nam.

[17] Điểm b khoản 2 Điều 1 Thông tư liên tịch số 27/2013/TTLT-BTNMT-BNNPTNN.

[18] Christopher F. Deacustis, Richard C. Ribb (2002), Ballast Water and Introduces Species: Management Option for Naragansett Bay and Rhode Island, tr. 2,.http://www.nbep.org/publications/other/ballast/BallWaterIntroSpeciesRpt.pdf, 2002, truy cập ngày 29/11/2017.

[19] Global Invasive Species Programme (GISP), Tlđd, p. 14.

[20] Christopher F. Deacustis and Richard C. Ribb , tlđd, 2002, tr. 1.

[21] Article 3 BWM.

[22] Điều 1 BWM.

[23] Điều 3  BWM.

[24] Điều 13 BWM.

[25] Regulation B-4 BWM

[26] Regulation D-2 BWM

[27] Bộ Tài nguyên và môi trường (Hoàng Thị Thanh Nhàn chủ biên), tlđd, tr. 10.

• Tác giả: PGS.TS. Phan Huy Hồng – ThS. Danh Phạm Mỹ Duyên – ThS. Đặng Hoa Trang
• Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 03(115)/2018 – 2018, Trang 10-17
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý