Quy định về Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân

Quy định về Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân

Tác giả: Tô Văn Hòa

1. Vị trí, tính chất, chức năng của Ủy ban nhân dân

1.1. Tính chất của Ủy ban nhân dân

Như đã đề cập, theo mô hình tổ chức Chính quyền địa phương ở Việt Nam, Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra để tổ chức thi hành các quyết định của Hội đồng nhân dân cùng cấp và chính sách, pháp luật, văn bản của cấp trên. Có thể nói, Hội đồng nhân dân là cơ quan ra quyết định và Ủy ban nhân dân là cơ quan có trách nhiệm hiện thực hóa quyết định đó trong thực tiễn. Ủy ban nhân dân không phải là cơ quan quyết định về các vấn đề của địa phương, đó là thẩm quyền của Hội đồng nhân dân mặc dù Ủy ban nhân dân có thể đề xuất hoặc tham mưu Hội đồng nhân dân trong quá trình thảo luận, ra quyết định. Chính vì vậy tính chất của Ủy ban nhân dân là tính chấp hành. Ủy ban nhân dân là cơ quan hành động.

1.2. Chức năng của Ủy ban nhân dân

Tương ứng với tính chất chấp hành, chức năng của Ủy ban nhân dân là tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao. Như vậy Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân cùng cấp đồng thời cũng có trách nhiệm chấp hành nhiệm vụ do cơ quan cấp trên giao. Trong đó, chấp hành quyết định của Hội đồng nhân dân là trách nhiệm đương nhiên còn chấp hành nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao chỉ được thực hiện khi có sự phân cấp, ủy quyền từ cấp trên.” Vì thực hiện chức năng chấp hành nên Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.

1.3. Vị trí của Ủy ban nhân dân

Vị trí của Ủy ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Khi thực hiện chức năng chấp hành của Hội đồng nhân dân và cơ quan nhà nước cấp trên, trên thực tế Ủy ban nhân dân là cơ quan điều hành công việc nhà nước ở địa phương, cũng giống như Chính phủ là cơ quan điều hành công việc nhà nước trên phạm vi toàn quốc. Ủy ban nhân dân nằm trong một hệ thống cơ quan chấp hành – hành chính của cả nước mà đứng đầu là Chính phủ – cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Đây chính là hệ thống nổi bật nhất trong bộ máy nhà nước và thực chất là hệ thống điều hành công việc của quốc gia từ trung ương tới địa phương.

Xem thêm bài viết “Nguyên tắc tổ chức và hoạt động”

• Quy định về Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân – PGS.TS. Tô Văn Hòa
• Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân – ThS. Nguyễn Thị Phương
• Bàn về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của hội theo Dự thảo Luật về Hội – ThS. Nguyễn Tú Anh
• Các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Việt Nam – CTV. Linh Trang
• Các nguyên tắc hiến định về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam – PGS.TS. Tô Văn Hòa

2. Cơ cấu tổ chức của Ủy ban nhân dân

Trên thế giới có nhiều mô hình tổ chức cơ quan chấp hành của Chính quyền địa phương. Có loại cơ quan chấp hành là một cá nhân do người dân địa phương bầu ra, gọi là Thị trưởng; có loại mô hình cơ quan chấp hành là một tập thể đứng đầu là Thị trưởng song do Hội đồng bầu; có loại mỗ hình cơ quan chấp hành là một Thị trưởng do Hội đồng bầu và đồng thời là chủ tịch Hội đồng. Theo mô hình Hội đồng – Ủy ban của Chính quyền địa phương ở Việt Nam, cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân ở tất cả các cấp, tức Ủy ban nhân dân, đều là một tập thể bao gồm Chủ tịch, các Phó chủ tịch và các ủy viên Ủy ban nhân dân.

2.1. Chủ tịch Ủy ban nhân dân

Chủ tịch do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm và có cùng nhiệm là với Hội đồng nhân dân cùng cấp. Về trình tự bầu, trước tiên Hội đồng nhân dân bầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân theo đề cử của Chủ tịch Hội đồng nhân dân cùng cấp. Sau đó Chủ tịch Ủy ban nhân dân đề cử để Hội đồng nhân dân bầu các Phó chủ tịch và các ủy viên Ủy ban nhân dân. Ngoại trừ Chủ tịch Ủy ban nhân dân, các thành viên khác của Ủy ban nhân dân không bắt buộc là đại biểu Hội đồng nhân dân. Trong trường hợp bầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân khi đang diễn ra nhiệm kỳ của Hội đồng nhân dân, tức là không phải bầu vào kỳ họp đầu tiên của Hội đồng nhân dân, thì ngay cả Chủ tịch Ủy ban nhân dân khi đó cũng không bắt buộc là thành viên Hội đồng nhân dân. Như vậy là về mặt tổ chức, Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 có xu hướng tách biệt Ủy ban nhân dân với Hội đồng nhân dân về mặt tổ chức, nhân sự. Sự tách biệt này là hợp lý bởi sự tách biệt về mặt tổ chức sẽ làm tăng vai trò ra quyết định của Hội đồng nhân dân và khẳng định thêm vai trò chấp hành của Ủy ban nhân dân.

2.2. Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân

Số lượng các Phó chủ tịch Ủy ban nhân dân ở các cấp là khác nhau tùy theo quy mô và phân loại của Chính quyền địa phương tương ứng. Các Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thường có 3 hoặc 4 Phó chủ tịch, riêng Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh có tối đa 5 Phó chủ tịch; Ủy ban nhân dân cấp huyện thường có 2 hoặc 3 Phó chủ tịch; cấp xã có 1 hoặc 2 Phó chủ tịch.

2.3. Ủy viên Ủy ban nhân dân

Số lượng ủy viên Ủy ban nhân dân ở các cấp khác nhau cũng khác nhau. Ủy viên Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là người đứng đầu cơ quan chuyên môn và tương đương, ủy viên phụ trách quân sự, ủy viên phụ trách công an. Ủy viên Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là người đứng đầu các cơ quan chuyên môn và tương đương, ủy viên phụ trách quân sự, ủy viên phụ trách công an. Ủy viên Ủy ban nhân dân cấp xã chỉ bao gồm ủy viên phụ trách quân sự và ủy viên phụ trách công an. Như vậy, số lượng thành viên của Ủy ban nhân dân cấp xã là 4 và là ít nhất, lên cấp huyện và tỉnh thì số lượng tăng thêm do số Phó chủ tịch Ủy ban nhân dân tăng thêm và trong thành phần Ủy ban nhân dân có thêm người đứng đầu các cơ quan chuyên môn và tương đương.

Xem thêm bài viết về “Ủy ban nhân dân“

• Tổ chức lại các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban Nhân dân cấp huyện và việc tinh giản biên chế – TS. Phạm Thị Giang
• Một số ý kiến về hoạt động ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh – ThS. Nguyễn Thị Ngọc Mai
• Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Sở Ngoại vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh – ThS. Nguyễn Thị Cẩm Hồng

3. Các cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân

Cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân không phải là các cơ quan hành chính nhà nước mà là những cơ quan tham mưu, giúp cho Ủy ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các ngành và lĩnh vực cụ thể, đồng thời thực hiện các nhiệm vụ quyền hạn theo sự phân cấp, ủy quyền của cơ quan nhà nước cấp trên. Theo pháp luật hiện hành thì chỉ tổ chức cơ quan chuyên môn ở Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và huyện. Ở cấp xã không có cơ quan chuyên môn mà chỉ có văn phòng với các công chức giúp việc chung cho Ủy ban nhân dân. Cơ quan chuyên môn ở cấp tỉnh gọi là các sở và các cơ quan tương đương. Cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân cấp huyện là các phòng và các cơ quan tương đương. Các cơ quan chuyên môn được tổ chức theo các ngành, lĩnh vực, ví dụ Sở Kế hoạch – Đầu tư, Sở Tài chính, Phòng Tài chính, Phòng Lao động, thương binh, xã hội … Các cơ quan chuyên môn tương đương Sở là Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Thanh tra nhà nước tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương… Các cơ quan tương đương Phòng là Văn phòng Ủy ban nhân dân huyện, quận…, Thanh tra nhà nước huyện, quận…

Mặc dù không phải là cơ quan hành chính nhà nước song các cơ quan chuyên môn là thành phần hết sức quan trọng trong bộ máy chính quyền ở địa phương bởi chúng trực tiếp thực hiện công việc nhà nước ở địa phương. Người đứng đầu cơ quan chuyên môn là ủy viên của Ủy ban nhân dân cùng cấp. Như vậy, có thể thấy Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành tập thể song công việc chấp hành cụ thể lại do các cá nhân ủy viên Ủy ban nhân dân chỉ đạo các cơ quan chuyên môn thực hiện.

Điểm đặc biệt về các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và huyện là các cơ quan này làm việc theo chế độ song trùng trực thuộc. Chế độ này được quy định tại khoản 2 Điều 9 Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015. Các cơ quan chuyên môn do Ủy ban nhân dân thành lập và quản lý cả về bộ máy và nhân sự, đứng đầu cơ quan chuyên môn là ủy viên Ủy ban nhân dân cùng cấp. Về mặt pháp lí, chúng được gọi các “cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân”. Song trên thực tế chúng chịu sự chỉ đạo của hai cơ quan là Ủy ban nhân dân cùng cấp và cơ quan quản lý về ngành, lĩnh vực cấp trên. Ví dụ, Sở Tài nguyên và Môi trường chịu sự chỉ đạo của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tương ứng và Bộ Tài nguyên và Môi trường; Phòng Tài nguyên và Môi trường chịu sự chỉ đạo của Ủy ban nhân dân cấp huyện tương ứng và Sở Tài nguyên và Môi trường cấp trên. Theo quy định của khoản 2 Điều 9 thì Ủy ban nhân dân “chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của Ủy ban nhân dân” còn cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực cấp trên “chỉ đạo, kiểm tra về nghiệp vụ” đối với cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân. Tuy nhiên, Luật cũng không phân biệt rõ giữa “chỉ đạo công tác của Ủy ban nhân dân” và “chỉ đạo, kiểm tra về nghiệp vự”. Trên thực tế các cơ quan chuyên môn nằm trong sự đan xen giữa sự chỉ đạo của Ủy ban nhân dân cùng cấp và cơ quan quản lý nhà nước cấp trên.

Có thể thấy, chế độ “song trùng trực thuộc” của các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân được xác lập để tương xứng với chức năng kép của Chính quyền địa phương và Ủy ban nhân dân.

4. Chế độ làm việc của Ủy ban nhân dân

Chế độ làm việc và cũng là nguyên tắc hoạt động của Ủy ban nhân dân được quy định tại khoản 4 Điều 5 Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 với nội dung: “Ủy ban nhân dân hoạt động theo chế độ tập thể Ủy ban nhân dân kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân”.

Như vậy, Ủy ban nhân dân hoạt động theo nguyên tắc tập thể quyết định kết hợp với vai trò cá nhân của Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Hai nội dung này ở góc độ nào đó vận hành theo chiều ngược nhau và phản ánh sự áp dụng nguyên tắc tập trung dân chủ trong hoạt động của Ủy ban nhân dân. Về nguyên tắc, những vấn đề quan trọng nhất trong công tác của Ủy ban nhân dân phải được bàn bạc và quyết định bởi tập thể Ủy ban nhân dân theo nguyên tắc đa số quá nửa. Trường hợp số phiếu bằng nhau thì theo ý kiến biểu quyết của Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Các vấn đề này thường liên quan tới xây dựng quy hoạch, kế hoạch, chương trình, công tác tổ chức, công tác thực hiện ngân sách, xác định nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội của địa phương, phân cấp, ủy quyền cho cơ quan cấp dưới.

Bên cạnh đó, vai trò của cá nhân Chủ tịch Ủy ban nhân dân cũng rất nổi bật. Mối quan hệ giữa Chủ tịch Ủy ban nhân dân với Ủy ban nhân dân khác với mối quan hệ giữa Chủ tịch Hội đồng nhân dân và Hội đồng nhân dân. Chủ tịch Hội đồng nhân dân không phải là người lãnh đạo Hội đồng nhân dân cùng cấp mà chỉ là người lãnh đạo Thường trực Hội đồng nhân dân, mà Thường trực Hội đồng nhân dân cũng không phải là cơ quan lãnh đạo đối với Hội đồng nhân dân mà chỉ có vai trò triệu tập, chuẩn bị kỳ họp, đôn đốc, kiểm tra thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân….

Chủ tịch Ủy ban nhân dân là người lãnh đạo và điều hành công việc của Ủy ban nhân dân nói chung và từng thành viên Ủy ban nhân dân nói riêng; đồng thời lãnh đạo, chỉ đạo hoạt động của tất cả các cơ quan chuyên môn trực thuộc. Về mặt chuyên môn, Chủ tịch Ủy ban nhân dân lãnh đạo, chỉ đạo việc thực hiện các mặt nhiệm vụ chuyên môn của Ủy ban nhân dân cùng cấp. Về mặt tổ chức, Chủ tịch Ủy ban nhân dân bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan chuyên môn trực thuộc và đề cử họ làm ủy viên Ủy ban nhân dân, đề cử Phó chủ tịch Ủy ban nhân dân.’ Như vậy vai trò của cá nhân Chủ tịch Ủy ban nhân dân là vai trò chi phối, lãnh đạo hoạt động chung của Ủy ban nhân dân. Về mặt lý thuyết, khó có thể nói vai trò tập thể Ủy ban nhân dân hay cá nhân Chủ tịch Ủy ban nhân dân quan trọng hơn. Tuy nhiên, trong thực tiễn, do công việc chấp hành là công việc hành động, điều hành công việc cụ thể nên vai trò của Chủ tịch Ủy ban nhân dân nổi trội hơn so với tập the Ủy ban nhân dân./.

Nguồn: Fanpage Luật sư Online