Quy định về Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân

Quy định về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân

Tác giả: Tô Văn Hòa

Ở Việt Nam Chính quyền địa phương được thành lập tại tất cả các đơn vị hành chính từ cấp xã tới cấp tỉnh. Tổ chức của Chính quyền địa phương ở mỗi cấp đều gồm hai cơ quan Chính quyền địa phương là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Trong đó Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương và Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành ở địa phương. Mô hình tổ chức như vậy được gọi là mô hình Hội đồng – Ủy ban, là một trong những mô hình tổ chức Chính quyền địa phương ở các quốc gia trên thế giới. Ngoài mô hình này, các quốc gia trên thế giới còn áp dụng các mô hình khác khá linh hoạt, ví dụ mô hình Hội đồng – Thị trưởng mạnh, Hội đồng – Thị trưởng yếu, Hội đồng – Ban trực thuộc… Ở Việt Nam, mô hình Hội đồng – Ủy ban đã được áp dụng một cách thống nhất kể từ Hiến pháp năm 1959 tới nay. Năm 2008, Quốc hội khóa 12 cho phép thực hiện đề án thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân ở một số huyện, quận, phường nhằm tìm hiểu khả năng tiến tới không tổ chức Hội đồng nhân dân ở huyện, quận, phường trên cả nước. Đề án được thực hiện thí điểm trong 3 năm và được đánh giá là đã được một số kết quả nhất định. Tuy nhiên, Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 vẫn tiếp tục quy định áp dụng một cách đồng phục mô hình Hội đồng – Ủy ban ở tất cả các đơn vị hành chính của Việt Nam.

Dưới đây trình bày những điểm chung nhất và cũng là cơ bản nhất về Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở tất cả các cấp đơn vị hành chính của Việt Nam, bao gồm vị trí, tính chất, chức năng, cơ cấu tổ chức và chế độ làm việc của các cơ quan đó.

Trước tiên, cần lưu ý rằng tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương theo pháp luật hiện hành chịu sự điều chỉnh trực tiếp của khá nhiều văn bản quy phạm pháp luật, bao gồm Hiến pháp năm 2013, Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2014, Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015.

Xem thêm bài viết “Nguyên tắc tổ chức và hoạt động”

• Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân – ThS. Nguyễn Thị Phương
• Bàn về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của hội theo Dự thảo Luật về Hội – ThS. Nguyễn Tú Anh
• Các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Việt Nam – CTV. Linh Trang
• Các nguyên tắc hiến định về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam – PGS.TS. Tô Văn Hòa
• Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay – Bài học từ nghiên cứu lịch sử và so sánh kinh nghiệm một số quốc gia Châu Âu – ThS. Đào Bảo Ngọc

1. Vị trí, tính chất, chức năng của Hội đồng nhân dân

Trong thiết kế Chính quyền địa phương hiện tại của Việt Nam, Hội đồng nhân dân cho dù ở bất kỳ đơn vị hành chính nào cũng đều có vị trí, tính chất và chức năng giống nhau.

1.1. Vị trí của Hội đồng nhân dân trong Bộ máy nhà nước

Vị trí của Hội đồng nhân dân trong bộ máy nhà nước là “Cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương”.

1.2. Tính chất của Hội đồng nhân dân

Về tính chất, Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương. Hội đồng nhân dân thực hiện hai chức năng. Thứ nhất, Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định. Thứ hai, Hội đồng nhân dân giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Vị trí, tính chất, chức năng của Hội đồng nhân dân có mối liên hệ mật thiết với nhau và đều xuất phát từ chức năng của Chính quyền địa phương.

1.3. Chức năng của Hội đồng nhân dân

Như trên đã trình bày, Chính quyền địa phương có chức năng kép là tự quản và chấp hành. Chức năng tự quản của Chính quyền địa phương được Hiến pháp năm 2013 quy định đầy đủ là: “quyết định các vấn đề của địa phương do luật định”? Để thực hiện chức năng tự quản của Chính quyền địa phương, môi hình thiết kế Chính quyền địa phương ở Việt Nam trao chức năng này cho một cơ quan mang tính chất hội đồng, do nhân dân địa phương bầu ra và bãi nhiệm, đó chính là Hội đồng nhân dân. Hội đồng nhân dân do nhân dân địa phương bầu ra theo con đường bầu cử, giống như Quốc hội do nhân dân cả nước bầu ra. Vì vậy, tính chất đại diện của Hội đồng nhân dân cũng giống tính chất đại diện của Quốc hội, chỉ khác ở quy mô đại diện mà thôi. Nếu Quốc hội là cơ quan đại diện cao nhất thì Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện của nhân dân ở đơn vị hành chính bầu ra mình. Với tính chất đại diện, hoạt động của Hội đồng nhân dân và mỗi đại biểu Hội đồng nhân dân phải thể hiện được ý chí, nguyện vọng của người dân địa phương. Đại biểu Hội đồng nhân dân phải duy trì mối liên hệ mật thiết với người dân địa phương. Người dân địa phương phải thực sự ý thức được Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện cho họ, đại biểu Hội đồng nhân dân là đại biểu của họ mà họ có thể bãi nhiệm nếu không đủ tín nhiệm.

Là cơ quan đại diện của người dân địa phương, Hội đồng nhân dân được trao chức năng đầu tiên là “quyết định các vấn đề của địa phương do luật định”, từ ngữ quy định hoàn toàn trùng khớp với quy định của Hiến pháp năm 2013 về chức năng tự quản của Chính quyền địa phương. Như vậy, Hội đồng nhân dân chính là biểu hiện của sự tự quản ở địa phương và chức năng thứ nhất cũng có thể được gọi là chức năng tự quản của Hội đồng nhân dân. Khi một phạm vi thẩm quyền đã được phân quyền hoặc phân cấp cho Chính quyền địa phương thì Hội đồng nhân dân chính là cơ quan của Chính quyền địa phương đưa ra các quyết định thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền. Ví dụ, nếu luật phân quyền cho Chính quyền địa phương cấp tỉnh thẩm quyền ban hành các biện pháp bảo đảm trật tự, an toàn trong các khu đô thị thì trong phạm vi chức năng tự quản của mình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có quyền ban hành các quy định về trật tự, an toàn trong các khu đô thị trên địa bàn của mình.

Tuy nhiên, vì Hội đồng nhân dân là cơ quan hội đồng mang tính chất đại diện nên bản thân nó không thể vừa là cơ quan ra quyết định vừa là cơ quan chấp hành (hiện thực hóa) các quyết định của chính nó trong thực tiễn. Chấp hành quyết định của Hội đồng nhân dân là Ủy ban nhân dân. Để bảo đảm Ủy ban nhân dân chấp hành chính xác các nghị quyết của Hội đồng nhân dân thì Hội đồng nhân dân có chức năng giám sát đối với Ủy ban nhân dân. Bên cạnh đó, với tư cách là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương, Hội đồng nhân dân không những có quyền giám sát đối với Ủy ban nhân dân mà còn giám sát chung đối với việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trong phạm vi đơn vị hành chính tương ứng. Thực hiện chức năng giám sát, Hội đồng nhân dân được trao một số thẩm quyền như quyền xem xét báo cáo công tác của Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp, lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm… Các hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân được điều chỉnh chi tiết bởi Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.

Tính chất và chức năng của Hội đồng nhân dân xác định vị trí của Hội đồng nhân dân trong bộ máy nhà nước. Vị trí đó là “Cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” với hàm ý Hội đồng nhân dân là cơ quan nhà nước có vị trí cao nhất trong số các cơ quan nhà nước ở địa phương cùng cấp, bao gồm Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân (nếu có). Ở góc độ nào đó, vị trí của Hội đồng nhân dân tương tự vị trí của Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của cả nước. Tất nhiên không thể gọi Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ở địa phương bởi trên mảnh đất địa phương có nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trong đó có cả thẩm quyền của Quốc hội, các cơ quan trung ương và các cơ quan địa phương cấp trên khác.

Vị trí “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” thể hiện ở những thẩm quyền đặc biệt của Hội đồng nhân dân. Ngoài quyền quyết định các vấn đề của địa phương (chức năng tự quản), Hội đồng nhân dân còn có quyền bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm đối với thành viên Ủy ban nhân dân cùng cấp, bầu hội thẩm Tòa án nhân dân cùng cấp (nếu có). Hội đồng nhân dân cũng có quyền giám sát đối với các cơ quan địa phương cùng cấp, gồm Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp (nếu có), lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với các thành viên của Ủy ban nhân dân cùng cấp. Đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền chất vấn đối với thành viên Ủy ban nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp (nếu có).

Xem thêm bài viết về “Hội đồng nhân dân”

• Bắt người là Đại biểu quốc hội, Hội đồng nhân dân và người dưới 18 tuổi – ThS. LS. Phạm Quang Thanh
• Về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân trong Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi – TS. Lê Ngọc Thạnh

2. Cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân

Như đã đề cập, Hội đồng nhân dân bao gồm các thành viên là đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri của đơn vị hành chính tương ứng bầu ra thông qua cuộc bầu cử phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và kín. Số lượng đại biểu của Hội đồng nhân dân ở mỗi Chính quyền địa phương là không giống nhau và được xác định theo công thức cụ thể do Luật tổ chức Chính quyền địa phương quy định căn cứ vào dân số và đặc điểm đô thị – nông thôn của đơn vị hành chính tương ứng. Ước lượng chung, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có khoảng 50-105 đại biểu, Hội đồng nhân dân cấp huyện khoảng 30 – 45 đại biểu, Hội đồng nhân dân cấp xã khoảng 15 – 35 đại biểu. Mỗi khóa Hội đồng nhân dân có nhiệm kỳ 5 năm kể từ kỳ họp thứ nhất của Hội đồng nhân dân khóa đó đến kỳ họp thứ nhất của Hội đồng nhân dân khóa tiếp theo. Nhiệm kỳ của Hội đồng nhân dân có thể được rút ngắn hoặc kéo dài do Quốc hội quyết định theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội.’ Một người chỉ có thể làm đại biểu Hội đồng nhân dân ở tối đa hai cấp đơn vị hành chính trong cùng nhiệm kì; nếu đã là đại biểu Quốc hội thì chỉ được làm đại biểu của một Hội đồng nhân dân trong cùng nhiệm kì. Theo cách tổ chức hiện nay, cử tri bầu đại biểu Quốc hội và đại biểu của các Hội đồng nhân dân ở xã, huyện, tỉnh của mình trong cùng một cuộc bầu cử.

Cho dù ở đơn vị hành chính nào thì cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân cũng bao gồm: Thường trực Hội đồng nhân dân, các ban của Hội đồng nhân dân; ở đơn vị hành chính cấp tỉnh và huyện còn thành lập các Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân. Thường trực Hội đồng nhân dân là cơ quan thường trực của Hội đồng nhân dân, có nhiệm vụ triệu tập kỳ họp của Hội đồng nhân dân, chỉ đạo, điều hòa, phối hợp hoạt động của các Ban của Hội đồng nhân dân, giữ mối liên hệ với các đại biểu Hội đồng nhân dân, đôn đốc, kiểm tra Ủy ban nhân dân và các cơ quan nhà nước khác ở địa phương thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân v.v.. Các ban của Hội đồng nhân dân là các cơ quan giúp việc của Hội đồng nhân dân, có nhiệm vụ thẩm tra dự thảo nghị quyết, báo cáo, đề án trước khi trình Hội đồng nhân dân, giám sát, kiến nghị về những vấn đề thuộc lĩnh vực Ban phụ trách với Hội đồng nhân dân. Thường trực và các ban của Hội đồng nhân dân chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân. Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và huyện có nhiệm vụ giám sát việc tuân thủ nghị quyết của Hội đồng nhân dân và pháp luật, văn bản của cấp trên tại địa bàn của tổ, đồng thời nghiên cứu, đóng góp ý kiến cho Hội đồng nhân dân và tổ chức cho đại biểu Hội đồng nhân dân của tổ tiếp xúc cử tri. Nhiệm kỳ của Thường trực Hội đồng nhân dân, các ban của Hội đồng nhân dân theo nhiệm kỳ của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Như vậy, cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân giống cơ cấu tổ chức của Quốc hội, ngoại trừ sự hiện diện của các ban lâm thời.

2.1. Thường trực của Hội đồng nhân dân

Thường trực của Hội đồng nhân dân các cấp đều gồm có Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Phó chủ tịch Hội đồng nhân dân (ở cấp tỉnh và huyện có 2 Phó chủ tịch). Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và huyện còn có thêm các Trưởng ban của Hội đồng nhân dân tương ứng; Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có thêm Chánh văn phòng Hội đồng nhân dân. Như vậy, số lượng Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã là ít nhất với chỉ 01 Chủ tịch và 01 Phó chủ tịch Hội đồng nhân dân; số lượng thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện và cấp tỉnh tăng dần thêm các thành viên như thành phần đề cập trên đây. Tất cả các thành viên của Thường trực Hội đồng nhân dân đều do Hội đồng nhân dân bầu theo nghĩa Hội đồng nhân dân bầu các chức danh tương ứng tại kỳ họp đầu tiên của mỗi khóa Hội đồng nhân dân; sau khi đã được bầu vào các chức danh thì họ đương nhiên có tư cách tương ứng trong Thường trực Hội đồng nhân dân.

2.2. Các ban của Hội đồng nhân dân

Hội đồng nhân dân ở các đơn vị hành chính đều thành lập các ban chuyên trách. Tuy nhiên số lượng các ban ở mỗi Hội đồng nhân dân là khác nhau. Hội đồng nhân dân tỉnh có Ban pháp chế, Ban kinh tế – ngân sách, Ban văn hóa – xã hội, nơi nào có nhiều đồng bào dân tộc thiểu số thì có thêm Ban dân tộc; Hội đồng nhân dân huyện có Ban pháp chế, Ban kinh tế – xã hội, nơi nào có nhiều đồng bào dân tộc thiểu số thì cũng có thêm Ban dân tộc; Hội đồng nhân dân xã có Ban pháp chế, Ban kinh tế – xã hội. Ở các đơn vị hành chính đồ thị, Hội đồng nhân dân cũng thành lập các ban tương tự với các Hội đồng nhân dân nông thôn tương ứng. Riêng Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương thành lập thêm Ban đô thị; Hội đồng nhân dân quận chỉ có Ban pháp chế và Ban kinh tế – xã hội (không có Ban dân tộc); Hội đồng nhân dân thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phường có các ban giống như các ban tương ứng của Hội đồng nhân dân huyện, xã. Trưởng ban, Phó trưởng ban của Hội đồng nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu. Các ủy viên của các ban do Trưởng ban đề xuất và Thường trực Hội đồng nhân dân phê chuẩn.

2.3. Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân

Chỉ có Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và huyện mới thành lập các tổ đại biểu. Các tổ đại biểu Hội đồng nhân dân được thành lập một cách đương nhiên. Đây chính là các nhóm hợp thành bởi các đại biểu được bầu ở cùng một hoặc một số đơn vị bầu cử trong đơn vị hành chính tương ứng. Thường trực Hội đồng nhân dân quyết định số lượng tổ đại biểu của Hội đồng nhân dân, tổ trưởng và tổ phó của các tổ đại biểu đó.4

3. Chế độ làm việc của Hội đồng nhân dân

Các Hội đồng nhân dân đều làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số. Đây cũng là nguyên tắc hoạt động của Hội đồng nhân dân. Mọi quyết định của Hội đồng nhân dân đều được bàn bạc tập thể và quyết định theo đa số quá nửa tổng số đại biểu Hội đồng nhân dân, chỉ trừ trường hợp biểu quyết bãi nhiệm đại biểu Hội đồng nhân dân cần có tỉ lệ phiếu đồng ý tối thiểu là hai phần ba tổng số đại biểu Hội đồng nhân dân. Phương thức biểu quyết có thể là biểu quyết công khai hoặc bỏ phiếu kín. Đây là chế độ hoạt động chung của các cơ quan đại diện, tương tự với chế độ hoạt động của Quốc hội.

Theo chế độ làm việc hội nghị, các đại biểu Hội đồng nhân dân bình đẳng với nhau với tư cách thành viên của cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phương. Điều này là hết sức quan trọng bởi trong cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân cũng có các vị trí, chức vụ như cơ quan hành chính, ví dụ Chủ tịch, Phó chủ tịch Hội đồng nhân dân, Trưởng ban, Phó trưởng ban của Hội đồng nhân dân… Nếu không nắm vững chế độ làm việc sẽ dẫn tới hiểu nhầm rằng các đại biểu Hội đồng nhân dân có các địa vị pháp lý khác nhau. Trên thực tế cũng có sự khác biệt song sự khác biệt chỉ nằm ở phạm vi công việc gắn với chức trách mà một số đại biểu Hội đồng nhân dân được giao thêm. Trong tư cách thành viên của Hội đồng nhân dân, tư cách quan trọng nhất và cũng là cơ bản nhất, các đại biểu Hội đồng nhân dân đều có quyền bình đẳng với nhau.

Quyền bình đẳng này thể hiện ở một số khía cạnh quan trọng sau:

Thứ nhất, các đại biểu Hội đồng nhân dân đều bình đẳng trong việc phát biểu ý kiến, đóng góp ý kiến và chất vấn tại các kỳ họp của Hội đồng nhân dân, các phiên họp của các Ban của Hội đồng nhân dân mà họ là thành viên.

Thứ hai, các đại biểu Hội đồng nhân dân bình đẳng trong việc tham gia biểu quyết. Các đại biểu bất kể chức vụ ra sao đều cùng có một phiếu biểu quyết có giá trị như nhau trong việc tác động tới kết quả bỏ phiếu của Hội đồng nhân dân.

Thứ ba, các đại biểu bỏ phiếu theo niềm tin nội tâm của mình và vì lợi ích của cử tri đã bầu ra mình. Họ có thể biểu quyết tán thành, không tán thành hoặc không biểu quyết. Các đại biểu khác không được tác động nhằm ép buộc đại biểu khác bỏ phiếu khác với ý chí của họ.

Thứ tư, các đại biểu phải biểu quyết trực tiếp, không được biểu quyết thay cho đại biểu khác.

Chỉ có tuân thủ triệt để chế độ làm việc hội nghị và biểu quyết theo đa số mới có thể bảo đảm hoạt động của Hội đồng nhân dân thực sự dân chủ, phản ánh chính xác ý chí, nguyện vọng, lợi ích của các cử tri đã bầu ra đại biểu Hội đồng nhân dân và qua đó là ý chí, nguyện vọng, lợi ích của nhân dân địa phương./.

Nguồn: Fanpage Luật sư Online