Mục lục
Phạm vi và giới hạn của vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân
- Trưng cầu ý dân ở Thái Lan: Nguyên lý tốt nhưng khó thực hiện – Narin Jareonsubphayanont
- Trưng cầu ý dân Thụy Điển – tham gia trực tiếp trong nền dân chủ đại diện – Bengt Lundell
- Giám sát tư pháp các cuộc trưng cầu ý dân ở Hoa Kỳ: Nguyên tắc quy trình chính trị và việc bảo đảm quyền con người – Steven D. Schwinn
- Trưng cầu ý dân của một số quốc gia trên thế giới – TS. Phan Nhật Thanh – ThS. Phạm Thị Phương Thảo
- Mối quan hệ giữa Trưng cầu ý dân với quyền con người, quyền công dân – TS. Đỗ Minh Khôi
- Bàn về đối tượng trưng cầu ý dân – PGS.TS. Nguyễn Cảnh Hợp
- Bàn về “Phạm vi trưng cầu ý dân” – TS. Nguyễn Thị Thiện Trí
- Trưng cầu ý dân và dự liệu các tác động không mong muốn – TS. Phan Nhật Thanh
- Nhận định khả năng áp dụng pháp luật trưng cầu ý dân tại Việt Nam – TS. Nguyễn Văn Vân
- Về thông tin, tuyên truyền trong dự thảo luật trưng cầu ý dân ở Việt Nam – TS. Thái Thị Tuyết Dung
- Trưng cầu ý dân tại Việt Nam và bình luận, góp ý dự thảo luật trưng cầu ý dân – PGS.TS. Vũ Văn Nhiêm
TÓM TẮT
Bài viết này tập trung nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn về việc xác định các vấn đề hay đối tượng của một cuộc trưng cầu ý dân ở một số quốc gia trên thế giới. Thông thường, mỗi loại hình trưng cầu ý dân thường gắn với những vấn đề nhất định. Điều này cho phép sử dụng công cụ trưng cầu ý dân một cách hiệu quả hơn. Thông qua đó, bài viết cũng góp phần đưa ra một số kiến nghị liên quan đến việc xác định đối tượng và phạm vi trưng cầu ý dân một cách khoa học và phù hợp với điều kiện cụ thể ở Việt Nam.
TỪ KHÓA: Trưng cầu ý dân, Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam
1. Lý luận về trưng cầu ý dân và các vấn đề trưng cầu ý dân
1.1. Trưng cầu ý dân – một hình thức cơ bản của dân chủ trực tiếp
Trên thế giới ngày nay, các công cụ dân chủ trực tiếp được các quốc gia sử dụng phổ biến bao gồm:
– Trưng cầu ý dân;
– Sáng kiến của công dân;
– Sáng kiến chương trình nghị sự;
– Bãi miễn.
Thuật ngữ trưng cầu ý dân trong tiếng Anh là “referendum” hoặc có thể là “plebiscites”. Theo nghĩa phổ biến, trưng cầu ý dân là thủ tục cho phép cử tri bỏ phiếu trực tiếp đối với các vấn đề chính trị, hiến pháp hoặc pháp lý cụ thể. Trưng cầu ý dân diễn ra khi một cơ quan có thẩm quyền đề nghị có một cuộc bỏ phiếu về một vấn đề cụ thể, hoặc theo quy định của các điều khoản hiến pháp và pháp luật phải thực hiện một cuộc bỏ phiếu. Kết quả trưng cầu ý dân có thể ràng buộc về mặt pháp lý, hoặc có thể được sử dụng bởi các nhà chức trách cho mục đích lấy ý kiến tham vấn.
Sáng kiến của công dân cho phép cử tri bỏ phiếu về một biện pháp chính trị, hiến pháp hay luật pháp được đề xuất bởi một số công dân. Để thực hiện được hình thức dân chủ này thì những người đề xuất phải thu thập đủ số lượng chữ ký trong một thời gian nhất định theo pháp luật về yêu cầu sáng kiến của mình. Kết quả của một cuộc bỏ phiếu đối với sáng kiến công dân có thể ràng buộc về mặt pháp lý hoặc mang tính tham vấn.
Sáng kiến chương trình nghị sự là thủ tục mà công dân có thể tổ chức để đặt một vấn đề cụ thể trong chương trình nghị sự của Quốc hội hoặc hội đồng lập pháp. Thủ tục này giống với hình thức sáng kiến của công dân ở chỗ những người đề xuất cũng phải thu thập đủ lượng chữ ký nhất định theo quy định của pháp luật để có thể đưa đề xuất của mình vào chương trình nghị sự. Tuy nhiên, sáng kiến chương trình nghị sự khác với sáng kiến công dân là không dẫn đến một cuộc bỏ phiếu trưng cầu ý dân.
Thủ tục bãi miễn cho phép cử tri bỏ phiếu về việc có nên kết thúc nhiệm kỳ của một công chức dân cử hay không, nếu thu thập đủ chữ ký ủng hộ để tổ chức một cuộc bỏ phiếu bãi miễn. Kết quả cuộc bỏ phiếu này luôn mang giá trị bắt buộc.
1.2. Các hình thức trưng cầu ý dân thường gắn liền với những vấn đề nhất định
Việc xác định các vấn đề trưng cầu ý dân có liên quan mật thiết với các hình thức trưng cầu ý dân. Mỗi hình thức trưng cầu ý dân thường gắn liền với các vấn đề nhất định cần thực hiện trưng cầu ý dân. Có thể phân chia trưng cầu ý dân thành các hình thức chủ yếu như sau:
- Trưng cầu ý dân bắt buộc đối với các vấn đề hoặc các tình huống đã được xác định trước;
- Trưng cầu ý dân không bắt buộc do cơ quan hành pháp hoặc cơ quan lập pháp đề xuất;
- Trưng cầu ý dân không bắt buộc do công dân yêu cầu;
- Trưng cầu ý dân về sáng kiến của công dân.
- Trưng cầu ý dân bắt buộc: Trưng cầu ý dân bắt buộc là cuộc bỏ phiếu của cử tri được tổ chức trong những hoàn cảnh cụ thể hoặc khi có liên quan đến một số vấn đề nhất định đã được xác định trước theo quy định của hiến pháp hay luật. Ví dụ, thông qua một tu chính án hiến pháp, hoặc khi tổng thống và nghị viện bất đồng về một đề xuất cụ thể. Kết quả của cuộc bỏ phiếu trưng cầu ý dân bắt buộc thường có ý nghĩa ràng buộc về mặt pháp lý.
Loại hình trưng cầu ý dân này thường gắn với những vấn đề nhất định có ý nghĩa chính trị lớn, chẳng hạn như: sửa đổi, bổ sung hiến pháp; áp dụng các hiệp ước quốc tế; chuyển giao thẩm quyền cho các cơ quan quốc tế hoặc siêu quốc gia; các vấn đề khác liên quan đến chủ quyền quốc gia hoặc quyền tự quyết dân tộc. Thông thường, các cuộc trưng cầu ý dân bắt buộc được giới hạn trong những vấn đề chính trị rất quan trọng. Nếu phạm vi các vấn đề trưng cầu ý bắt buộc quá rộng sẽ dẫn đến có quá nhiều cuộc trưng cầu ý dân phải thực hiện. Điều này không những làm tốn kém về tiền bạc, thời gian và sự quan tâm chính trị của công chúng mà còn có thể làm giảm hiệu quả chính trị bởi người dân luôn cảm thấy mình đang sống trong môi trường chính trị bất ổn. Vì vậy, Hiến pháp một số quốc gia quy định hạn chế các vấn đề thực hiện trưng cầu ý dân bắt buộc. Ví dụ, Điều 42 Hiến pháp Đan Mạch quy định: “Các dự luật tài chính, dự luật phân bổ ngân sách bổ sung, dự luật phân bổ tạm thời, dự luật vay nợ chính phủ, dự luật công chức (tu chính án), dự luật về lương và lương hưu, dự luật nhập quốc tịch, dự luật trưng thu, dự luật thuế (trực tiếp và gián tiếp), cũng như các dự luật đưa ra với mục đích hoàn thành các nghĩa vụ Hiệp ước hiện tại sẽ không phải trình để quyết định trưng cầu ý dân”.
Hình thức trưng cầu ý dân này tồn tại khá phổ biến, có khoảng ½ các quốc gia trên thế giới có quy định về trưng cầu ý dân bắt buộc. Hình thức này được sử dụng khá phổ biến đối với vấn đề sửa đổi, bổ sung Hiến pháp. Một số quốc gia quy định tất cả các sửa đổi, bổ sung Hiến pháp phải được sự chấp thuận thông qua trưng cầu ý dân như Úc, Đan Mạch, Nhật Bản, Thụy Sĩ… hoặc có thể chỉ phải tổ chức trưng cầu ý dân về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp đối với một số vấn đề nhất định như Áo, Iceland, Tây Ban Nha.
1. Trưng cầu ý dân không bắt buộc do cơ quan hành pháp hoặc cơ quan lập pháp đề xuất: Trưng cầu ý dân không bắt buộc do cơ quan hành pháp hoặc cơ quan lập pháp đề xuất là một cuộc bỏ phiếu của cử tri không cần phải tổ chức theo quy định của pháp luật nhưng có thể được đề xướng bởi cơ quan hành pháp hoặc một số nghị sĩ trong nghị viện. Kết quả của cuộc trưng cầu ý dân do các nhà chức trách khởi xướng có thể mang tính chất tham vấn hoặc có tính ràng buộc pháp lý. Tuy nhiên, việc phân biệt này không phải lúc nào cũng rõ ràng trên thực tế. Trong một chính phủ dân chủ, đôi khi khó có thể bỏ qua kết quả của một cuộc trưng cầu ý dân có tính chất tham vấn. Ví dụ, trưng cầu ý dân về Hiệp ước Hiến pháp tại Pháp và Hà Lan năm 2005.
Các cuộc trưng cầu ý dân không bắt buộc có thể được quy định trong Hiến pháp hoặc Luật về Trưng cầu ý dân. Ví dụ, Điều 11 Hiến pháp Cộng hòa Pháp quy định: “Tổng thống có thể yêu cầu một cuộc trưng cầu ý dân về bất cứ dự luật nào của chính phủ mà có đề cập đến việc tổ chức các cơ quan công quyền, hoặc những cải cách liên quan đến chính sách kinh tế, xã hội của quốc gia và các dịch vụ công liên quan, hoặc cho phép phê chuẩn một hiệp ước mà mặc dù không trái với Hiến pháp nhưng có ảnh hưởng đến chức năng hoạt động của các thể chế”. Ở Nga, quyền lực được trao cho Tổng thống gần như không bị kiểm soát, Hiến pháp chỉ quy định (tại Điều 84) rằng Tổng thống sẽ quyết định tổ chức trưng cầu ý dân theo các thủ tục do luật Hiến pháp liên bang đề ra.[1] Các cuộc trưng cầu ý dân không bắt buộc cũng có thể không được quy định trong hiến pháp và pháp luật (optional ad-hoc referendum). Ví dụ, tại Chile tổng thống Pinochet tổ chức trưng cầu ý dân để yêu cầu cử tri ủng hộ tổng thống năm 1978.
Nhìn chung, hình thức trưng cầu ý dân không bắt buộc này thường được sử dụng trong các trường hợp: thúc đẩy thông qua một đạo luật trong trường hợp các đảng phái trong nghị viện bị chia rẽ và bất đồng; sự ủng hộ của cử tri đối với sự lãnh đạo của tổng thống hay chính phủ; gia nhập vào các liên minh. Trưng cầu ý dân không bắt buộc thường liên quan đến các chủ đề hết sức đa dạng, có thể là đối với bất cứ vấn đề nào là đối tượng của pháp luật mà không bị hạn chế. Tuy nhiên, nhằm cân bằng giữa thể chế dân chủ đại diện và thể chế dân chủ trực tiếp, pháp luật ở một số quốc gia đặt ra những hạn chế về những vấn đề thực hiện trưng cầu ý dân. Hạn chế phổ biến nhất là các loại thuế và các cam kết về chi tiêu công không được đưa ra trưng cầu ý dân là những vấn đề thuộc về thẩm quyền của nghị viện. Những hạn chế này có thể tìm thấy ở nhiều nước như ở Tây Âu (Hy Lạp, Ý), Trung Âu và Đông Âu (Hungary, Latvia), Mỹ latin (Chile, Ecuador) và châu Phi (Ghana, Lesotho).[2]
Không giống với hình thức trưng cầu ý dân bắt buộc là các vấn đề hay tình huống trưng cầu ý dân được xác định rõ ràng trước, trưng cầu ý dân không bắt buộc lại tạo điều kiện cho các nhà cầm quyền có nhiều cơ hội chọn lựa các vấn đề trưng cầu ý dân. Vì vậy, một số nhà cầm quyền đã sử dụng công cụ trưng cầu ý dân cho các mục đích chính trị riêng của mình. Trên thực tế, nhiều nhà cầm quyền sử dụng công cụ trưng cầu ý dân để phát huy lợi thế cạnh tranh chính trị của mình hơn là phục vụ cho nền dân chủ. Đây là lý do tại sao trưng cầu ý dân không bắt buộc và trưng cầu ý dân thường bị chỉ trích rất mạnh mẽ từ quan điểm dân chủ. Các nhà lãnh đạo của Liên bang Nga, Pháp, Chile đã tổ chức rất nhiều cuộc trưng cầu ý dân nhằm mục đích tăng cường quyền hành pháp đặt sau bức bình phong cải cách đất nước. Ví dụ, tổng thống Boris Yeltsin tổ chức 6 lần trưng cầu ý dân liên quan đến vấn đề Hiến pháp, 5 lần trưng cầu ý dân đối với vấn đề phân chia quyền lực giữa nhánh quyền hành pháp và lập pháp. Tổng thống Charles de Gaulle tổ chức 3 lần trưng cầu ý dân về hiến pháp liên quan đến phân chia quyền hành pháp và quyền lập pháp.[3]
2. Trưng cầu ý dân không bắt buộc theo yêu cầu của công dân: Trưng cầu ý dân không bắt buộc theo yêu cầu của công dân là một hình thức cho phép bãi bỏ một đạo luật hiện hành hoặc một phần của đạo luật đó (trưng cầu ý dân bãi bỏ đạo luật đang có hiệu lực), hoặc thực hiện một cuộc bỏ phiếu phổ thông về một đạo luật mới chưa có hiệu lực (trưng cầu ý dân từ chối một đạo luật mới). Kết quả của cuộc bỏ phiếu về yêu cầu của công dân có giá trị ràng buộc về mặt pháp lý.
Ở hình thức thứ nhất, trưng cầu ý dân chỉ để bãi bỏ một đạo luật hiện hành hoặc một phần của đạo luật mà không cho phép đề xuất đưa ra một luật mới để thay thế. Ví dụ, ở Italia từ năm 1974 đến năm 1995 áp dụng hình thức này khá thường xuyên. Hình thức thứ hai, trưng cầu ý dân cung cấp một thủ tục cho phép người dân ngăn chặn một dự thảo luật mới trước khi nó có hiệu lực. Công cụ này có thể giúp thực hiện chức năng kiểm soát chính trị của công dân nhằm đảm bảo cơ quan đại diện làm luật không xâm phạm lợi ích hay niềm tin của một số bộ phận công dân và các nhóm xã hội.[4]
3. Trưng cầu ý dân về sáng kiến của công dân: Trưng cầu ý dân về sáng kiến của công dân là việc một số công dân trình bày một đề xuất chính trị (ví dụ như dự thảo luật) với điều kiện là phải thu thập đủ lượng chữ ký theo quy định. Kết quả của cuộc trưng cầu do công dân khởi xướng thường mang tính ràng buộc về mặt pháp lý.
Trưng cầu ý dân theo yêu cầu của công dân và theo sáng kiến của công dân bắt nguồn từ “bên dưới” khác với trưng cầu ý dân do các nhà chức trách đề xướng xuất phát từ “bên trên”. Về nguồn gốc, Thụy Sĩ là nước đầu tiên áp dụng hình thức trưng cầu ý dân theo sáng kiến của công dân vào năm 1848. Thông thường, hình thức này tồn tại trong hệ thống dân chủ cởi mở vì nó trao quyền chính trị cho người dân rất lớn, nhấn mạnh đến khả năng của công dân nói lên ý kiến của mình. Vì vậy, thủ tục sáng kiến của công dân cần phải phản ánh các nguyên tắc bình đẳng, dân chủ, công bằng, minh bạch. So với hình thức trưng cầu ý dân bắt buộc và hình thức trưng cầu ý dân không bắt buộc do cơ quan hành pháp hoặc lập pháp đề xuất thì hình thức này ít phổ biến hơn, chủ yếu được áp dụng tại là các quốc gia ở châu Âu và Mỹ latin.
Các vấn đề được thực hiện theo hình thức trưng cầu ý dân về sáng kiến của công dân liên quan đến các chủ đề về luật pháp hoặc sửa đổi hiến pháp. Tuy nhiên, không có sự thống nhất cao giữa các quốc gia khi xác định các vấn đề thực hiện bằng hình thức này. Sáng kiến của công dân về sửa đổi Hiến pháp thường được áp dụng ở một số nước có quy định về trưng cầu ý dân bắt buộc hoặc không bắt buộc do nhà chức trách đề xuất về sửa đổi Hiến pháp như Uruguay, Venezuela, Belarusia, Hungary, Thụy sĩ. Tuy nhiên, nhiều quốc gia lại không cho phép sáng kiến của công dân về sửa đổi Hiến pháp nhằm bảo đảm tính ổn định của Hiến pháp. Ở một số nước, mặc dù cho phép công dân đưa sáng kiến về sửa đổi Hiến pháp nhưng lại quy định hạn chế sáng kiến sửa đổi hiến pháp. Ví dụ ở Slovakia, những sáng kiến Hiến pháp ảnh hưởng đến các quyền và tự do cơ bản sẽ bị loại trừ. Thông thường, những vấn đề về toàn vẹn lãnh thổ hoặc việc chuyển giao chủ quyền của nhà nước cho các cơ quan quốc tế hoặc siêu quốc gia là đối tượng của hình thức trưng cầu ý dân bắt buộc hoặc không bắt buộc do các nhà chức trách đề xướng, rất hiếm khi là những chủ đề công dân cho sáng kiến. Các cuộc đàm phán hiệp ước quốc tế cũng là chủ đề bị loại trừ khỏi các thủ tục sáng kiến ở Ý, Latvia. Ở nhiều nước, các vấn đề về ngân sách, thuế và chi tiêu công bị loại ra khỏi cơ chế sáng kiến như Hungary, Ý, Latvia, Slovakia.
Nghiên cứu về các hình thức trưng cầu ý dân được áp dụng ở các quốc gia trên thế giới có ý nghĩa đặc biệt quan trong cho việc thiết kế, xây dựng Luật Trưng cầu ý dân hiện nay ở Việt Nam. Bởi lẽ, mỗi hình thức trưng cầu ý dân thường gắn liền với những vấn đề nhất định hoặc cũng có thể hạn chế những quyền nhất định. Không có một mẫu số chung cho tất cả các quốc gia về việc xác định vấn đề nào được hay không được thực hiện hình thức trưng cầu ý dân. Mỗi loại hình trưng cầu ý dân đều có những ưu điểm và hạn chế nhất định. Hình thức trưng cầu ý dân bắt buộc do xác định các vấn đề hoặc tình huống cụ thể rõ ràng nên tạo điều kiện tốt cho công dân tham gia vào tiến trình chính trị, hạn chế sự thao túng về chính trị của nhà cầm quyền nhưng lại kém linh hoạt. Ngược lại, hình thức trưng cầu ý dân không bắt buộc linh hoạt hơn nhưng giao thẩm quyền cho nhà cầm quyền rộng lớn, rất dễ dẫn đến sự thao túng quyền lực của nhà cầm quyền. Việc chọn lựa hình thức trưng cầu ý dân nào và vấn đề gì cần phải trưng cầu ý dân phải xuất phát từ nhu cầu và điều kiện cụ thể của từng quốc gia như: điều kiện kinh tế – xã hội, trình độ dân trí, truyền thống chính trị, thể chế chính trị…
2. Một số khó khăn trong việc xác định các vấn đề trưng cầu ý dân ở Việt Nam hiện nay
Về nguyên tắc, xác định các vấn đề trưng cầu ý dân một mặt phải xuất phát từ nhu cầu và điều kiện của mỗi quốc gia, mặt khác phải phù hợp với khuôn khổ hiến pháp và các nguyên tắc chính trị – pháp lý của quốc gia đó. Theo chúng tôi, việc xác định các vấn đề trưng cầu ý dân ở Việt Nam hiện đang gặp những khó khăn sau đây:
Thứ nhất, khó phân biệt rõ ràng vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội quyết định và vấn đề được thực hiện bằng hình thức trưng cầu ý dân. Ở Việt Nam, về cơ bản, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước vẫn dựa trên nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa, đề cao hình thức dân chủ đại diện – Quốc hội vẫn được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước ta. Vì vậy, quyền hạn của Quốc hội được quy định rất rộng lớn tại Điều 70 của Hiến pháp 2013, gần như các vấn đề quan trọng của đất nước đều do Quốc hội quyết định. Dường như lĩnh vực dành cho các vấn đề thực hiện bằng hình thức trưng cầu ý dân là quá chật hẹp.
Điều 6 của Dự thảo số 04 Luật Trưng cầu ý dân thì đưa ra hai phương án xác định các vấn đề thực hiện bằng hình thức trưng cầu ý dân như sau:
Phương án 1: Những vấn đề đề nghị Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân là những vấn đề quan trọng về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp; xây dựng và bảo vệ tổ quốc; quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế đặc biệt quan trọng.
Phương án 2: Những vấn đề đề nghị Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân gồm:
1 – Những vấn đề quan trọng về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp;
2 – Những chính sách quan trọng có liên quan đến chủ quyền, an ninh quốc gia, quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân;
3 – Quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế đặc biệt quan trọng;
4 – Xây dựng các công trình, dự án kinh tế – kỹ thuật đặc biệt quan trọng.
Nếu so với thẩm quyền của Quốc hội được quy định tại Điều 70 Hiến pháp năm 2013 thì tất cả các vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân được liệt kê ở các phương án đều có thể rơi vào phạm vi thẩm quyền quyết định của Quốc hội. Điều này có thể dẫn đến xung đột giữa quyền trưng cầu ý dân của nhân dân và thẩm quyền của Quốc hội nếu xác định kết quả của trưng cầu ý dân mang tính bắt buộc về mặt pháp lý.[5]
Thứ hai, không có những quy định cụ thể, rõ ràng trong Hiến pháp về trưng cầu ý dân. Có thể nói rằng một trong những đổi mới quan trọng theo tinh thần dân chủ, tiến bộ trong chương chế độ chính trị của Hiến pháp năm 2013 là bổ sung thêm hình thức dân chủ trực tiếp cùng với hình thức dân chủ đại diện. Điều 6 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước”. Chính vì lý do đó dẫn đến việc ban hành Luật trưng cầu ý dân trở thành một nhu cầu hết sức cấp thiết. Tuy nhiên, những dự liệu về trưng cầu ý dân thông qua các quy định của Hiến pháp năm 2013 rất thiếu. Khoản 15 Điều 70 của Hiến pháp năm 2013 quy định hết sức ngắn gọn “Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân”, Điều 29 cuả Hiến pháp năm 2013 quy định về quyền biểu quyết của công dân khi nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân. Việc thiếu những dự liệu và quy định rõ ràng về trưng cầu ý dân được thể hiện rõ tại khoản 4, Điều 120 của Hiến pháp năm 2013 quy định, theo đó: “Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định”. Như vậy, căn cứ vào quy định của điều này “Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành” và căn cứ vào quy định tại Điều 69 của Hiến pháp: “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp” thì vấn đề thông qua Hiến pháp thuộc phạm vi thẩm quyền của Quốc hội. Khoản 4, Điều 120 của Hiến pháp lại quy định: “Việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định”. Ý định của các nhà lập hiến về quy định này là trưng cầu ý dân là hình thức bỏ phiếu có giá trị pháp lý bắt buộc đối với những vấn đề nhất định khi sửa Hiến pháp và Quốc hội sẽ không thông qua các vấn đề này nữa hay trưng cầu ý dân chỉ là hình thức lấy ý kiến của nhân dân khi sửa đổi Hiến pháp?
Thứ ba, chưa có sự nhất quán giữa hình thức trưng cầu ý dân và phương pháp quy định. Theo quy định tại khoản 15, Điều 70 Hiến pháp năm 2013: “Quốc hội có quyền quyết định trưng cầu ý dân” và Hiến pháp cũng không xác định cụ thể vấn đề gì thực hiện bằng hình thức trưng cầu ý dân. Điều này có nghĩa rằng Hiến pháp đã lựa chọn hình thức trưng cầu ý dân không bắt buộc do nhà chức trách đề xuất. Đối với hình thức trưng cầu ý dân này thì thường các vấn đề trưng cầu ý dân rất rộng, nên phương thức quy định thường được lựa chọn là quy định khái quát và đưa ra quy định hạn chế các vấn đề trưng cầu ý dân thay vì quy định theo phương thức liệt kê các vấn đề cụ thể. Phương thức liệt kê các vấn đề cụ thể cần thiết được sử dụng đối với hình thức trưng cầu ý dân bắt buộc nhằm xác định các vấn đề hoặc tình huống cụ thể. Mặc dù, Hiến pháp năm 2013 chọn lựa hình thức trưng cầu ý dân không bắt buộc nhưng dự thảo Luật Trưng cầu ý dân lại cố gắng sử dụng phương thức liệt kê các vấn đề. Nhằm tạo ra tính khái quát của các vấn đề được nêu ra, Dự thảo sử dụng các cụm từ “quan trọng”, “đặc biệt quan trọng”. Điều này thật sự không có ý nghĩa nhiều đối với hình thức trưng cầu ý dân không bắt buộc. Ngược lại, nó còn gây ra khó khăn trong việc xác định phạm vi giữa thẩm quyền Quốc hội (dân chủ đại diện) với hình thức trưng cầu ý dân (dân chủ trực tiếp) và cũng có thể làm cho Luật Trưng cầu ý dân có thể không thống nhất với các luật khác. Chẳng hạn, Điều 19 của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014[6] quy định: “Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân về Hiến pháp và các vấn đề quan trọng khác”. Trong khi đó, ở các phương án của Dự thảo lại quy định: “Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân đối với những vấn đề quan trọng về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp”. Có thể hiểu, trưng cầu ý dân “về hiến pháp” có phạm vi rộng hơn “về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp” vì nó bao hàm cả việc ban hành Hiến pháp mới.
3. Một số kiến nghị về việc xác định các vấn đề trưng cầu ý dân ở Việt Nam hiện nay
Thứ nhất, xác định các vấn đề trưng cầu ý dân phụ thuộc vào hình thức trưng cầu ý dân được lựa chọn. Ở Việt Nam hiện nay, nếu không sửa đổi Hiến pháp năm 2013 thì không thể chọn hình thức trưng cầu ý dân bắt buộc bởi có thể nội dung của Luật Trưng cầu ý dân có thể sẽ trái với quy định của Hiến pháp hoặc tạo ra sự xung đột thẩm quyền giữa Quốc hội với quyền trưng cầu ý dân của công dân. Lựa chọn hình thức trưng cầu ý dân không bắt buộc do các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền đề xuất và do Quốc hội quyết định sẽ phù hợp thẩm quyền quyết định trưng cầu ý dân của Quốc hội quy định tại khoản 15, Điều 70 Hiến pháp năm 2013. Khi chọn lựa hình thức này thì Luật Trưng cầu ý dân cũng nên quy định “vùng cấm” đối với những vấn đề không được đề xuất hoặc đưa ra trưng cầu ý dân. Nhằm mục đích bảo đảm sự ổn định về chính trị, pháp luật, các quốc gia thường sử dụng phương thức quy định hạn chế, tức là liệt kê các vấn đề không được trưng cầu ý dân. Ví dụ, Điều 3 Luật Trưng cầu ý dân Liên bang Nga năm 1995 quy định rõ những vấn đề không được đưa ra trưng cầu ý dân là: 1) Sửa đổi quy chế các chủ thể của Liên bang Nga; 2) Kéo dài hoặc chấm dứt trước thời hạn của Tổng thống Liên bang Nga, của Hội đồng Liên bang, Duma quốc gia; Bầu cử trước thời hạn Tổng thống Liên bang Nga, Hội đồng Liên bang và Duma Quốc gia; 3) Thông qua, sửa đổi Ngân sách Liên bang, thực hiện và sửa đổi nghĩa vụ tài chính Nhà nước; 4) Quy định, sửa đổi chính sách thuế; 5) Thông qua các biện pháp khẩn cấp về bảo đảm sức khỏe an, an ninh cho nhân dân; 6) Ân xá, đặc xá.[7] Cách thức quy định này có thể là bài học kinh nghiệm tốt cho việc xây dựng Luật trưng cầu ý dân ở Việt Nam hiện nay.
Trong tương lai nếu Việt Nam chọn hình thức trưng cầu ý dân bắt buộc thì phải sửa Hiến pháp và xác định rõ các vấn đề hoặc tình huống trưng cầu ý dân, đồng thời phải thay đổi quy định tại khoản 15, Điều 70 Hiến pháp năm 2013 về “Quốc hội có quyền quyết định trưng cầu ý dân”. Nếu bổ sung thêm hình thức trưng cầu ý dân này, có thể tham khảo cách thức quy định của Hiến pháp Thụy Sĩ, trong đó xác định các hình thức trưng cầu ý dân và các vấn đề trưng cầu ý dân hết sức rõ ràng. Cụ thể:
Cuộc trưng cầu ý dân bắt buộc phải tổ chức theo quy định tại Khoản 1, 2 Điều 140 (sửa đổi toàn bộ hoặc một phần Hiến pháp liên bang, tham gia vào một tổ chức an ninh tập thể hoặc cộng đồng siêu quốc gia, khi áp dụng một điều luật khẩn cấp mà không có cơ sở hiến định cần thiết và điều luật này sẽ có hiệu lực lâu hơn một năm, sáng kiến của công dân nhằm sửa đổi toàn bộ hoặc một phần của Hiến pháp liên bang);
Một cuộc trưng cầu ý dân không bắt buộc được tổ chức theo Điều 141(các luật liên bang, các luật liên bang tuyên bố khẩn cấp với thời hạn áp dụng quá một năm, các nghị định của liên bang trong phạm vi Hiến pháp và luật đã dự liệu, các Hiệp ước quốc tế không giới hạn về thời gian và có thể không bị chấm dứt, mở đường cho việc gia nhập vào một tổ chức quốc tế, có những điều khoản pháp lý quan trọng).
Thứ hai, cần lựa chọn phương pháp quy định các vấn đề trưng cầu ý dân phù hợp. Về cơ bản có hai phương xác định như sau: (1) Phương pháp liệt kê cụ thể các vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân. Ví dụ, các phương án của Điều 6 của Dự thảo số 04 Luật trưng cầu ý dân; (2) Phương pháp xác định nguyên tắc khái quát. Ví dụ, Điều 21 Hiến pháp năm 1946 quy định: “Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia, theo Điều thứ 32 và 70”. Đối với Điều 70 về Hiến pháp đã cụ thể nhưng Điều 32 đối với “những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia” là một kiểu quy định có tính chất khái quát. Theo chúng tôi, không nên chọn lựa chọn phương pháp liệt kê các vấn đề như Điều 6 của Dự thảo số 04 Luật Trưng cầu ý dân. Bởi lẽ, theo cách này có thể không liệt kê đầy đủ hoặc có những vấn đề có nhu cầu thực hiện trưng cầu ý dân nhưng không có trong danh mục các vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân. Vì vậy, lựa chọn phương pháp nguyên tắc khái quát để xác định đối tượng trưng cầu ý dân là phù hợp với quy định của Hiến pháp hiện hành. Điều này cũng sẽ giao quyền chủ động cho Quốc hội và các chủ thể có quyền đề xuất trưng cầu ý dân trong việc lựa chọn các vấn đề cụ thể để trưng cầu ý dân cho phù hợp với nhu cầu thực tế. Mặt khác, việc liệt kê các vấn đề trưng cầu ý dân rất có thể trùng lắp với các vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội, hoặc có thể không thống nhất với các quy định của các luật khác, ví dụ, Luật tổ chức Quốc hội năm 2014. Có thể quy định trong Luật Trưng cầu ý dân theo cách khái quát như: “Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân đối với các vấn đề liên quan đến vận mệnh quốc gia hay các vấn đề quan trọng của đất nước”.
Thứ ba, xác định các vấn đề trưng cầu ý dân phải phù hợp với nhu cầu và điều kiện ở Việt Nam. Theo chúng tôi, trước khi xác định đối tượng hay vấn đề nào thực hiện bằng hình thức trưng cầu ý dân thì phải khảo sát nhu cầu và điều kiện ở Việt Nam hiện nay. Cụ thể:
– Một là, dùng trưng cầu ý dân để đề xuất một dự luật hay bác bỏ hiệu lực của một luật theo sáng kiến hoặc yêu cầu của công dân thì chưa thể khả thi và phù hợp với điều kiện kinh tế, chính trị – xã hội của Việt Nam hiện nay. Bởi hình thức này đòi hỏi sự chủ động từ phía công dân rất lớn, trình độ dân trí và ý thức chính trị cao, điều kiện thu nhập bình quân đầu người phải cao… Thực tế cho thấy không phải quốc gia nào cũng lựa chọn hình thức trưng cầu ý dân không bắt buộc theo đề xuất của công dân, hình thức này được áp dụng chủ yếu ở châu Âu và Mỹ Latin;
– Hai là, đối với hình thức trưng cầu ý dân không bắt buộc do cơ quan hành pháp hoặc cơ quan lập pháp đề xuất (trong các trường hợp: thúc đẩy thông qua một đạo luật khi các đảng phái trong nghị viện bị chia rẽ và bất đồng; tranh thủ ủng hộ của cử tri đối với sự lãnh đạo của tổng thống hay chính phủ; gia nhập vào các liên minh), nhu cầu sử dụng phương thức trưng cầu ý dân để giải quyết bất đồng giữa các nghị sĩ trong nghị viện hoặc giữa nghị viện với chính phủ ở các nhà nước tư sản hầu như không có ở Việt Nam. Bởi vì về mặt thể chế chính trị, Việt Nam tồn tại chế độ đơn đảng do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo, đa phần các Đại biểu Quốc hội đều là đảng viên Đảng Cộng sản Việt Nam. Nhu cầu sử dụng trưng cầu ý dân nhằm tranh thủ sự ủng hộ của cử tri đối với sự lãnh đạo của tổng thống hay chính phủ cũng không có ở Việt Nam bởi công dân Việt Nam chỉ có thể bầu ra các Đại biểu Quốc hội và Đại biểu Hội đồng nhân dân. Tuy nhiên, hình thức trưng cầu ý dân này có thể sử dụng khi Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân đối với các vấn đề cụ thể;
– Ba là, dưới góc độ và xu hướng dân chủ ngày nay, có thể xem xét việc thông qua Hiến pháp bằng hình thức trưng cầu ý dân, nhưng phải sửa Hiến pháp hiện hành. Cụ thể, là khoản 4, Điều 120 Hiến pháp năm 2013, theo đó: “Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành”, Điều 69 Hiến pháp năm 2013, theo đó: “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp” và khoản 15, Điều 70 Hiến pháp năm 2013, theo đó “Quốc hội có quyền quyết định trưng cầu ý dân”. Bởi vì quyền lập hiến là quyền đặt ra các nguyên tắc cai trị, thông qua Hiến pháp bằng trưng cầu ý dân cũng đồng nghĩa với việc nhân dân trực tiếp quyết định các nguyên tắc chính trị cơ bản nhất thực hiện chủ quyền nhân dân;
– Bốn là, đối với các vấn đề liên quan đến việc xây dựng các công trình, dự án kinh tế – kỹ thuật đặc biệt quan trọng, cần phải hết sức thận trọng khi quyết định đây là đối tượng của trưng cầu ý dân. Bởi vì để giao cho người dân quyết định các vấn đề này thì họ cần phải biết rõ và có đầy đủ thông tin về dự án, tình hình ngân sách, nợ công… Mặt khác, đây không phải là vấn đề được thực hiện bằng hình thức trưng cầu ý dân một cách phổ biến mà các nước trên thế giới áp dụng;
– Năm là, có thể xem xét các vấn đề nên đưa ra trưng cầu ý dân ở phạm vi địa phương. Ví dụ như: vấn đề chia tách, nhập huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, chia tách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; những vấn đề đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; vấn đề sáp nhập tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; xây dựng các công trình kinh tế – kỹ thuật đặc biệt quan trọng liên quan đến sự phát triển của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong vùng lãnh thổ. Tuy nhiên, cần cân nhắc quy định vấn đề này ở một đạo luật riêng về trưng cầu ý dân ở địa phương.
CHÚ THÍCH
[1] Dân chủ trực tiếp, Sổ tay IDEA Quốc tế – Người dịch Đào Trí Úc, Vũ Công Giao, Nxb. ĐHQG Hà Nội, 2014, tr. 50.
[2] Dân chủ trực tiếp, Sổ tay IDEA Quốc tế – Người dịch Đào Trí Úc, Vũ Công Giao, Nxb. ĐHQG Hà Nội, 2014, tr. 50.
[3] Mark Clarence Walker, The strategic use of referendums: Power, Legitimacy, and Democracys, Palgrave macmillan, 2003, tr. 121.
[4] Dân chủ trực tiếp, Sổ tay IDEA Quốc tế – Người dịch Đào Trí Úc, Vũ Công Giao. Nxb. ĐHQG Hà Nội, 2014, tr. 71.
[5] Theo khoản 1, Điều 54 của Dự thảo có giá trị pháp lý bắt buộc.
[6] Có hiệu lực ngày 01 tháng 01 năm 2016.
[7] Đinh Ngọc Vượng. Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 2006.
Tác giả: Đỗ Thanh Trung* – * ThS, Khoa Luật Hành chính – Nhà nước, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.
Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 07/2015 (92) – 2015, Trang 25-33
Like fanpage Luật sư Online tại https://www.facebook.com/iluatsu/
Trả lời