Mục lục
Trưng cầu ý dân với quyền con người, quyền công dân
- Hiến pháp 2013 về Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân – TS. Phan Nhật Thanh
- Điểm mới của Hiến pháp 2013 về “quyền con người” và “quyền công dân” – TS. Nguyễn Mạnh Hùng & ThS. Phan Nguyễn Phương Thảo
- Giám sát tư pháp các cuộc trưng cầu ý dân ở Hoa Kỳ: Nguyên tắc quy trình chính trị và việc bảo đảm quyền con người – Steven D. Schwinn
- Bàn về đối tượng trưng cầu ý dân – PGS.TS. Nguyễn Cảnh Hợp
- Bàn về “Phạm vi trưng cầu ý dân” – TS. Nguyễn Thị Thiện Trí
- Trưng cầu ý dân tại Việt Nam và bình luận, góp ý dự thảo Luật Trưng cầu ý dân 2015 – PGS.TS. Vũ Văn Nhiêm
- Phạm vi và giới hạn của vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân – ThS. Đỗ Thanh Trung
- Trưng cầu ý dân của một số quốc gia trên thế giới – TS. Phan Nhật Thanh – ThS. Phạm Thị Phương Thảo
TÓM TẮT
Trưng cầu ý dân và quyền con người là hai hiện tượng có mối liên hệ chặt chẽ, có tác động và ảnh hưởng qua lại một cách tích cực và tiêu cực. Trong điều kiện hoàn thiện thể chế chính trị nói chung và trong quá trình xây dựng Luật Trưng cầu ý dân ở Việt Nam hiện nay nói riêng, hiểu biết về trưng cầu ý dân và mối quan hệ của nó với quyền con người, quyền công dân có ý nghĩa rất quan trọng. Bài viết nhằm xác định mối quan hệ giữa trưng cầu ý dân và quyền con người, quyền công dân trên cơ sở phân tích nội dung trưng cầu ý dân với tư cách là một biểu hiện quan trọng của dân chủ trực tiếp và một số đề xuất cho việc xây dựng Luật Trưng cầu ý dân ở Việt Nam hiện nay.
TỪ KHÓA: Trưng cầu ý dân, Quyền con người, Quyền công dân, Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam
1. Dân chủ trực tiếp và trưng cầu ý dân
Trưng cầu ý dân ngày càng trở nên phổ biến trên toàn thế giới bởi lẽ trưng cầu ý dân thể hiện rõ nhất ý chí của nhân dân hay “tiếng nói của người dân là tiếng nói của Chúa” (the voice of the people is the voice of God – Vox populi vox Dei).[1] Một lý do khác là “một khi trưng cầu được thực hiện về một vấn đề cụ thể để hợp pháp hóa, sẽ khó có thể không thực hiện trưng cầu nếu vấn đề tương tự xảy ra trong tương lai”.[2] Một nghiên cứu thực nghiệm khác cũng cho thấy xu hướng sử dụng trưng cầu ý dân từ những năm 1900 đến nay nhìn chung là tăng lên và những chế độ dân chủ có xu hướng gia tăng thực hiện trưng cầu ý dân, trong khi chế độ càng tập trung quyền lực thì mức độ thực hiện trưng cầu ý dân giảm một cách tương ứng. Đặc biệt, hình thức trưng cầu ý dân mà đề xuất từ công dân gắn với chế độ dân chủ ở mức cao.[3] Điều này cũng cho thấy sự tương đồng giữa thực tế của xu hướng phát triển của dân chủ nói chung và dân chủ trực tiếp trên thế giới với chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam và tinh thần của Hiến pháp năm 2013 về thực hiện dân chủ nói chung và dân chủ trực tiếp.[4]
Trưng cầu ý dân là một cơ chế thực hiện quyền lực một cách dân chủ nhưng nó cũng có hai mặt, “đôi khi thay vì trao quyền cho nhân dân nó lại củng cố quyền lực cho người có quyền”[5] hoặc “trưng cầu ý dân là cơ chế thương lượng, giải quyết tranh chấp của giới cầm quyền”.[6] Vì vậy, hiểu rõ về trưng cầu ý dân có ý nghĩa quan trọng đối với việc xây dựng và thực hiện pháp luật về trưng cầu ý dân ở Việt Nam hiện nay.
Trưng cầu ý dân thông thường được hiểu là một cơ chế dân chủ và nó thuộc loại hình dân chủ trực tiếp (để phân biệt với dân chủ gián tiếp hay còn được gọi là dân chủ đại diện). Theo đó, cơ chế dân chủ trực tiếp được định nghĩa là: công dân quyết định hay đưa ra ý kiến của mình về một vấn đề (mà không phải thông qua cuộc bầu cử cơ quan đại diện hay hành pháp) một cách trực tiếp bằng bỏ phiếu phổ thông và kín.[7] Nhìn chung, khái niệm dân chủ trực tiếp ít có tranh cãi nhưng cách phân chia các loại hình dân chủ trực tiếp là rất khác nhau. Ví dụ, David Altman chia dân chủ trực tiếp thành 12 loại, trong đó có 7 loại có tính thực tế: (1) trưng cầu ý dân bắt buộc (Mandatory plebiscites) được quy định trong hiến pháp và luật, có tính bắt buộc, được thực hiện nhằm thay đổi một hiện trạng; (2) trưng cầu ý dân nhưng nội dung trưng cầu không được quy định trong hiến pháp và luật (Facultative plebiscite), có giá trị bắt buộc và cũng là đề xuất để bỏ phiếu thay đổi một hiện trạng; (3) trưng cầu ý kiến nhân dân (Consultative plebiscite) là hình thức dân chủ trực tiếp nhằm tham khảo ý kiến nhân dân, không có giá trị thi hành bắt buộc; (4) Trưng cầu chống lại đề xuất thay đổi (Legislative counterproposals) thường do cơ quan nhà nước tổ chức cho công dân bỏ phiếu chống lại đề xuất thay đổi từ công dân, nó có giá trị bắt buộc thi hành và thường có ba lựa chọn: phương án A (do nhóm công dân đề xuất), phương án B (do cơ quan lập pháp), phương án C (giữ nguyên hiện trạng); (5) đề xuất của công dân (Popular initiative) là hình thức nhóm công dân thu thập chữ ký để ủng hộ đề xuất thay đổi luật, sửa hiến pháp… và đủ số lượng yêu cầu, việc bỏ phiếu được thực hiện và một tiểu loại trong loại này là đề xuất miễn nhiệm quan chức dân bầu (Recall); (6) bác bỏ của công dân (Facultative referendum) là hình thức nhóm công dân thu thập chữ ký giống như trên (đề xuất của công dân) nhưng nhằm bác bỏ, phủ quyết một luật đã được thông qua;[8] (7) công dân đề xuất tham vấn (Consultative initiative) là hình thức công dân thu thập chữ ký, bỏ phiếu nhằm đề xuất thay đổi mang tính chất tham vấn (không có giá trị bắt buộc).[9]
Một nghiên cứu khác chia dân chủ trực tiếp thành bốn loại cơ bản và phổ biến nhất: (1)trưng cầu ý dân (Referendum) là thủ tục theo đó trao cho cử tri bỏ phiếu trực tiếp về một vấn đề cụ thể hay vấn đề hiến định, pháp định. Trưng cầu ý dân có thể có tính bắt buộc (phải trưng cầu theo luật hoặc hiến định) hay không bắt buộc (do cơ quan nhà nước chủ động trưng cầu) và kết quả trưng cầu có giá trị tham vấn hay bắt buộc thực hiện[10]; (2) đề xuất của công dân (Citizens’initiative) là thủ tục theo đó trao cho cử tri bỏ phiếu trực tiếp về vấn đề chính trị, hiến định hay pháp định mà vấn đề này do nhóm công dân đề xuất. Kết quả của việc bỏ phiếu theo hình thức này cũng có thể có hiệu lực thực hiện bắt buộc hay tham vấn nhưng tác giả gợi ý nên là có hiệu lực bắt buộc thực hiện[11]; (3) đề xuất nghị trình (Agenda initiative), thủ tục theo đó nhóm công dân đề xuất một vấn đề cụ thể vào nghị trình của cơ quan lập pháp và đòi hỏi cơ quan này xem xét. Thủ tục này cũng yêu cầu thu thập số lượng chữ ký bắt buộc nhưng không bỏ phiếu để quyết định như thủ tục trên. Nếu như kiến nghị của công dân hoặc nhóm công dân với cơ quan lập pháp không có giá trị bắt buộc (phải xem xét hay hành động cụ thể) thì thủ tục này có tính bắt buộc đối với cơ quan lập pháp[12]; (4) đề xuất bãi miễn (Recall) là thủ tục theo đó trao cho cử tri bỏ phiếu miễn nhiệm hay bãi nhiệm quan chức dân bầu. Thủ tục này thể hiện sự cân bằng giữa hiệu năng của chính quyền và sự tham gia của người dân. Tuy nhiên, hình thức này được áp dụng rất hạn chế trên thực tế.[13]
Căn cứ vào nội dung, tính chất của vấn đề được trưng cầu, có quan điểm chia trưng cầu ý dân thành 3 loại: trưng cầu quyền tự trị (Autonomy referendum) là hình thức mà cử tri bỏ phiếu để tách hoặc nhập vào một chính quyền lớn hơn; trưng cầu hiến pháp (Constitutional referendums) là hình thức cử tri bỏ phiếu về sự quản trị quốc gia mà trọng tâm là tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước; trưng cầu chính sách (Policy referendums) là hình thức cử tri bỏ phiếu để giải quyết những vấn đề nội bộ ảnh hưởng đến toàn bộ cư dân của một nhà nước[14]. Nghiên cứu này cho thấy loại trưng cầu tự trị và hiến pháp sẽ giảm trong quá trình ổn định chế độ và nhánh hành pháp thường sử dụng trưng cầu ý dân và sử dụng hiệu quả hơn nhánh lập pháp.
Có nghiên cứu chia trưng cầu ý dân thành 7 loại: (1) trưng cầu hiến pháp; (2) trưng cầu kiến nghị, cử tri kiến nghị và cơ quan lập pháp tổ chức bỏ phiếu kiến nghị đó; (3) trưng cầu bắt buộc; (4) trưng cầu tham vấn là loại trưng cầu mà kết quả chỉ có tính chất tham khảo; (5) đề xuất trưng cầu trực tiếp là loại trưng cầu được thực hiện nếu đủ số chữ ký; (6) trưng cầu gián tiếp là loại trưng cầu cho phép cử tri kiến nghị cơ quan lập pháp, nhưng nếu trong thời gian nhất định, nếu cơ quan lập pháp không trả lời thì cử tri tiếp tục thu thập chữ ký và đạt đủ số lượng sẽ trực tiếp bỏ phiếu; (7) trưng cầu bãi miễn quan chức dân bầu.[15]
2. Đánh giá về trưng cầu ý dân
Tác động của trưng cầu ý dân cũng là vấn đề được tranh luận nhiều nhất. Quan điểm phản đối cho rằng dân chủ trực tiếp làm suy yếu dân chủ đại diện; công dân không đủ khả năng ra quyết định trong trường hợp phức tạp; chủ thể tổ chức thực hiện trưng cầu không tham gia và không tranh luận nên khó đo được niềm tin; tạo ra cơ chế “được ăn cả”(zero sum game) theo đó đa số được tất cả, thiểu số mất mọi thứ và không có cơ hội sửa chữa[16]; nguy cơ chuyên chế của đa số; mất thời gian và tiền bạc; trong xã hội phức tạp, sự tham gia của tất cả là không hợp lý và đám đông có thể bị lôi kéo. Quan điểm ủng hộ cho rằng: dân chủ trực tiếp tránh sự lôi kéo, vận động của nhóm lợi ích; quyết định chung được thực hiện một cách công khai; ý chí chung được thể hiện một cách chính xác, không qua trung gian; gia tăng sự quan tâm của công dân; tiềm năng của công dân được phát huy tối đa; làm cho công dân nâng cao nhận thức và tự do hơn.[17]
Rủi ro khi thực hiện trưng cầu ý dân đến từ hai phía, từ những chủ thể tổ chức trưng cầu ý dân (tổng thống, thủ tướng, nghị viện…) hay từ những người bỏ phiếu. Ở phía chủ thể tổ chức trưng cầu ý dân, trưng cầu ý dân là cơ chế giải quyết xung đột, là sự mặc cả trong giới lãnh đạo, là sự cạnh tranh quyền lực giữa những người có quyền mà thôi. Ở phía cử tri, trưng cầu ý dân có thể trở thành sự chuyên chế của đa số và ảnh hưởng tới quyền của thiểu số, hoặc đa số có thể bị lôi kéo dẫn đến kết quả bỏ phiếu không thực sự phản ánh ý chí, lợi ích của cử tri[18]. Tuy nhiên nói một cách tổng quát, trưng cầu ý dân có ảnh hưởng rất lớn tới thể chế dân chủ đại diện, tới các quyền tham gia quản trị đất nước của con người và nó có cũng có vai trò đặc biệt quan trọng trong quá trình chuyển đổi, đặc biệt là chuyển đổi sang chế độ dân chủ hơn. Trưng cầu ý dân có vai trò quan trọng này bởi nó mang lại tính chính đáng và quyền lực thông qua sự ủy thác của nhân dân[19]. Vai trò của trưng cầu ý dân trong quá trình chuyển đổi rất có ý nghĩa để xem xét với điều kiện xây dựng pháp luật về trưng cầu ý dân ở Việt Nam hiện nay.
Điều kiện thực hiện dân chủ trực tiếp là cần có tự do thông tin, tự do ngôn luận để công dân có thể có cơ hội hiểu biết vấn đề được trưng cầu và việc bỏ phiếu có ý nghĩa hơn. Đặc biệt, với hình thức dân chủ trực tiếp theo đó công dân đề xuất (sửa, bác bỏ một vấn đề hay bãi miễn quan chức), bỏ phiếu và kết quả có hiệu lực bắt buộc thực hiện thì sự khoan dung, niềm tin… trong xã hội, giữa các công dân với nhau là rất cần thiết để tránh định kiến, cực đoan. Những yếu tố khác cũng ảnh hưởng rất lớn đến dân chủ trực tiếp như: cơ sở pháp lý về trưng cầu; thông tin và hiểu biết về các hình thức dân chủ trực tiếp; thủ tục, quy trình hình thành ý tưởng trưng cầu và triển khai trưng cầu; vận động trưng cầu; tài chính cho trưng cầu…
Dù bất đồng trong việc xem xét hình thức và ảnh hưởng của dân chủ trực tiếp đến dân chủ đại diện, các quan điểm đồng nhất rằng trưng cầu ý dân nói riêng và dân chủ trực tiếp nói chung nên được thực hiện. Bởi lẽ, một quốc gia thực hiện trưng cầu ý dân dù bằng bất cứ hình thức nào cũng cho thấy mức độ dân chủ cao hơn so với quốc gia không thực hiện.[20] Đặc biệt, dân chủ trực tiếp dưới hình thức đề xuất của công dân gắn với chế độ dân chủ, dân chủ ở bậc cao[21] và hình thức này không xuất hiện ở chế độ toàn trị hay chuyên quyền.[22] Trưng cầu ý dân với đề xuất từ công dân có tác động dài hạn đối với thể chế bởi nó thúc đẩy sự đóng góp ý kiến và cân nhắc lợi ích của cử tri, tăng cường sự kiểm soát của cử tri và cũng thúc đẩy trách nhiệm của cơ quan nhà nước.[23] Trưng cầu ý dân cũng có ảnh hưởng tích cực mặc dù nó có thể được đặt ra với mục đích sai lầm.[24] Tuy nhiên, dù có những giá trị tích cực và là chiếc van kiểm soát rủi ro của dân chủ đại diện, dân chủ trực tiếp cũng cần được chế ngự bằng thể chế pháp quyền và chuẩn mực, luật pháp quốc tế mà quốc gia thực hiện dân chủ trực tiếp cam kết thực hiện.[25] Liên quan đến kiểm soát trưng cầu ý dân, một vấn đề tranh cãi đặt ra là có quan điểm cho rằng: trưng cầu ý dân không thể chịu sự bãi bỏ hay chấp thuận của một cơ quan nhà nước nào đó. Quan điểm phản bác cho rằng: trưng cầu ý dân (theo nguyên tắc chủ nghĩa lập hiến và pháp quyền) cần được kiểm soát tính hợp hiến bởi tòa án và có thể bị đình chỉ hiệu lực.[26] Có lẽ, kiểm soát bằng tòa án có tính hợp lý hơn cả bởi tòa án hiện thân cho sự trung lập. Điều này nó cũng bảo đảm không chỉ tính hợp hiến của trưng cầu ý dân mà nó còn là thành tố quan trọng bảo đảm cho việc bỏ phiếu một cách công bằng và tự do.[27] Kiểm hiến đối với trưng cầu ý dân không hạn chế quyền lực (quyết định trực tiếp bằng bỏ phiếu) của cử tri mà bảo đảm sự phù hợp của nó với một loại quyền lực bền vững, ổn định và tối cao khác của cử tri – giá trị của pháp quyền và tinh thần dân chủ của hiến pháp.
Có hai mục tiêu quan trọng trước khi thiết kế và vận hành trưng cầu ý dân và dân chủ trực tiếp. Thứ nhất, trưng cầu ý dân được coi là cơ chế tham vấn, thăm dò, lấy ý kiến của nhân dân để việc ra quyết định đúng hơn. Thứ hai, trưng cầu ý dân là cơ chế, công cụ để thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân, bảo đảm quyền lực thuộc về nhân dân. Với mục tiêu thứ nhất, việc xây dựng và vận hành cơ chế này bằng luật có lẽ là không cần thiết bởi việc lấy ý kiến của nhân dân là quyền, là lựa chọn của cơ quan nhà nước thì không nên gò bó bằng luật. Hơn nữa, nếu cần tham vấn ý kiến để ra quyết định đúng đắn, có lẽ nên tham vấn giới chuyên gia thì hiệu quả và ít tốn kém thay vì tham vấn cử tri. Với mục tiêu thứ hai, trưng cầu ý dân cần được hiểu là một hình thức của dân chủ trực tiếp và cần được thực hiện song song và đồng bộ với các cơ chế dân chủ trực tiếp khác. Nói cách khác, cơ chế trưng cầu ý dân nếu cần xây dựng bằng luật ở Việt Nam hiện nay nên được hiểu là: (1) cơ chế theo đó cử tri (toàn thể hay ở một khu vực) bỏ phiếu về một vấn đề nhất định; (2) vấn đề được đưa ra có thể được quy định trong hiến pháp, luật, do cơ quan nhà nước đề xuất hay do nhóm công dân đề xuất; (3) kết quả bỏ phiếu có hiệu lực thực hiện (với yêu cầu tính hợp hiến của đề xuất trưng cầu phải được xem xét).
3. Ảnh hưởng của trưng cầu ý dân tới quyền con người và quyền công dân
Có quan điểm cho rằng dân chủ có tác động tích cực đến quyền con người dù với tư cách là một loại quyền cơ bản hay cơ chế bảo đảm thực hiện quyền và nền dân chủ tự do có khả năng tốt hơn trong việc bảo đảm các quyền cơ bản và trong trường hợp xung đột giữa cá nhân và nhà nước, nền dân chủ này sẽ ưu tiên bảo vệ các quyền cá nhân.[28] Quan điểm này cũng cho rằng, dân chủ trực tiếp phải được hiểu và thực hiện một cách thực chất chứ không phải là một cơ chế hình thức bởi nó có thể bị lạm dụng.[29]
Nhìn chung, hai thành tố của dân chủ ảnh hưởng lớn nhất đến quyền con người là sự tham gia và hạn chế quyền hành pháp. Theo đó, dân chủ trong hình thức tham gia làm giảm sự đàn áp của nhà nước đối với các quyền cơ bản của con người nhiều hơn so với dân chủ dưới dạng hạn chế quyền lực hành pháp.[30] Tuy nhiên, sự ảnh hưởng của dân chủ nói chung và dân chủ trực tiếp nói riêng tới quyền con người không trực tiếp và tất yếu trong mọi trường hợp. Thông thường, dân chủ có tác động đáng kể đến quyền con người sau khi nó đã trở lên ổn định trong xã hội.[31] Nhìn chung, sẽ là sai lầm nếu đánh giá ảnh hưởng tổng quát của dân chủ trực tiếp nói chung và trưng cầu ý dân nói riêng đến xã hội và việc thực hiện các quyền cơ bản. Ảnh hưởng của dân chủ trực tiếp, trưng cầu ý dân rất khác nhau bởi nó tùy thuộc vào bối cảnh xã hội và đặc biệt là nội dung được thể chế hóa trong luật và mức độ thường xuyên sử dụng cơ chế này.[32]
Nếu dân chủ trực tiếp nói chung là điều kiện, nguyên tắc quan trọng nhất đối với quyền con người và sự bảo đảm thực hiện quyền con người[33] thì trưng cầu ý dân là quyền chính trị, quyền tham gia dân chủ của công dân, cá nhân. Hay nói cách khác, dưới góc độ quyền, quyền được trưng cầu ý kiến chính là một quyền quan trọng và cơ bản nhất của cá nhân công dân và cũng là một trong những quyền quan trọng nhất của con người được ghi nhận trong Điều 21 Tuyên ngôn Quốc tế về Quyền con người và cụ thể hơn trong Điều 25 Công ước về các Quyền dân sự và chính trị. Như vậy, trưng cầu ý dân với tư cách là quyền, thể hiện ở những dạng cơ bản sau:
(1) Trưng cầu ý dân giúp thực hiện là quyền quyết định những vấn đề quan trọng, thể hiện tính tối cao của nhân dân, chủ quyền tối cao thuộc về nhân dân. Trưng cầu ý dân cũng góp phần nâng cao ý thức chính trị, trách nhiệm chính trị của công dân đối với nhà nước và xã hội. Ở khía cạnh này, trưng cầu ý dân tác động đến nhận thức và do vậy nó ảnh hưởng đến khả năng thực hiện quyền con người trong tương lai.(2) Trưng cầu ý dân hiện thực hóa quyền làm luật của cử tri, thể hiện quyền lực tham gia và kiểm soát quá trình lập pháp, hoạt động lập pháp. Ở góc độ hẹp, quyền quyết định những vấn đề quan trọng và quyền làm luật được trưng cầu ý kiến có sự giao thoa. Tuy nhiên, quyền trong lập pháp có tính chất thường xuyên hơn và gắn với hoạt động của cơ quan nhà nước hơn. Nói cách khác, nếu quyền quyết định những vấn đề quan trọng thể hiện chủ quyền thì quyền làm luật thể hiện khả năng tham gia và kiểm soát quyền lực nhà nước.
(3) Quyền trưng cầu ý kiến là quyền giám sát của công dân với bộ máy nhà nước nói chung và kiểm soát quan chức nói riêng (thông qua quyền trưng cầu bãi miễn – Recall). Nó trả lời câu hỏi: Nhân dân sẽ kiểm soát ai? Cách thức thể hiện quyền lực kiểm soát như thế nào?
Ngoài góc độ tiếp cận là một quyền, trưng cầu ý dân dưới góc độ là một cơ chế ra quyết định bằng bỏ phiếu của cử tri, còn bảo vệ và bảo đảm các quyền con người và công dân khác, thể hiện ở những điểm sau:
(1) Trưng cầu ý dân bảo đảm thực hiện quyền tham gia dân chủ và trực tiếp của cá nhân. Nói cách khác, pháp luật và thực hiện pháp luật về trưng cầu ý dân (nếu được quy định) sẽ bảo đảm thực hiện Điều 21 Tuyên ngôn Quốc tế về Quyền con người, Điều 25 Công ước Quốc tế về các Quyền dân sự và chính trị và một phần hoặc toàn bộ nội dung các Điều 2, 3, 6, 7, 14, 28, 29, 70 Hiến pháp năm 2013, đặc biệt là các Điều 28, 29 về quyền dân chủ của cá nhân và công dân.
(2) Một trong những lo ngại về rủi ro của trưng cầu ý dân là sự ảnh hưởng của nó tới quyền của nhóm thiểu số. Đây là một trong những lo ngại có thể có cơ sở. Tuy nhiên, thực hiện trưng cầu ý dân theo đúng tinh thần của chuẩn mực, pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia về quyền con người sẽ phần nào khắc phục rủi ro này. Ví dụ, nhà nước phải có trách nhiệm bảo vệ quyền của nhóm thiểu số bằng một khuôn khổ pháp lý tích cực, hiệu quả, bảo đảm sự tham gia của cộng đồng thiểu số vào những quyết định mà ảnh hưởng đến họ. Nhà nước có trách nhiệm bảo vệ không nhóm thiểu số là công dân mà cả những nhóm thiểu số trong phạm vi quản lý của nhà nước đó.[34]
(3) Trưng cầu ý dân có thể là sự lôi kéo để giành phiếu của cử tri. Trong trường hợp này, rủi ro của trưng cầu ý dân cũng có thể là sự ảnh hưởng của thiểu số có lợi thế lên đa số.
Có thể nhận thấy ảnh hưởng tích cực của trưng cầu ý dân với tư cách là một loại quyền hay cơ chế bảo vệ quyền con người và ảnh hưởng tiêu cực của trưng cầu ý dân tới quyền của đa số hay thiểu số. Có lẽ, cần thiết lập cơ chế giám sát trưng cầu ý dân, đặc biệt với hình thức nhân dân trực tiếp lập pháp và bằng cơ chế bảo hiến hay kiểm duyệt bằng tư pháp có lẽ là hiệu quả nhất. Nếu trao quyền xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của kiến nghị và kết quả trưng cầu ý dân, có thể vấn đề tranh cãi sẽ là chủ quyền tối thượng thuộc về nhân dân hay tòa án.[35] Tuy nhiên, điều cần lưu ý là quyền xem xét của tòa án không phải là quyền lực quyết định mọi đề xuất của cử tri trong bỏ phiếu trưng cầu (bao gồm cả đề xuất hợp pháp và không hợp pháp). Mặt khác, dân chủ và trưng cầu ý dân không thể thu gọn trong công thức: “sự quyết định của 51%”.
Tóm lại, về mặt lý luận cũng như thực tế, dân chủ nói chung và trưng cầu ý dân nói riêng ngày càng trở nên quan trọng đối với quyền con người. Một cách cụ thể hơn, dân chủ và quản trị dân chủ được nhấn mạnh như là một trong những quyền quan trọng con người là một xu hướng ngày càng tăng trong thời đại hiện nay.[36]
4. Ảnh hưởng của quyền con người, quyền công dân tới trưng cầu ý dân
Quyền con người dưới góc độ là các quy định, chuẩn mực pháp lý hay các quyền trên thực tế có ảnh hưởng nhất định đến trưng cầu ý dân. Thứ nhất, nội dung và cách thức ghi nhận quyền con người nói chung và quyền tham gia dân chủ nói riêng trong hiến pháp và pháp luật là cơ sở cho việc thiết lập cơ chế, chế định trưng cầu ý dân. Nói cách khác, Điều 21 Tuyên ngôn Quốc tế về Quyền con người, Điều 25 Công ước Quốc tế về các Quyền dân sự chính trị và những nội dung cơ bản nhất của quyền chính trị trong Hiến pháp năm 2013 là cơ sở quan trọng và cũng tạo áp lực cho việc cụ thể bằng luật và triển khai trưng cầu ý dân trên thực tế.
Thứ hai, thực hiện tích cực quyền dân chủ là bảo đảm cho thành công của trưng cầu ý dân và sự phát triển của dân chủ và dân chủ trực tiếp. Nói cách khác, quyền con người về sự tham gia chính trị khi được thực hiện một cách chủ động và tích cực sẽ giúp trưng cầu ý dân có hiệu quả, ngăn ngừa sự cực đoan, quá khích hoặc ngược lại, thờ ơ chính trị, sự lôi kéo, bóp méo dư luận và dẫn đến kết quả trưng cầu không phản ánh đúng ý chí và lợi ích của cử tri. Mặt khác, một khi quyền được trưng cầu ý kiến của dân được thực hiện, chính quyền rất khó tránh khỏi thực hiện trưng cầu ý dân nếu vấn đề tiếp tục nảy sinh trong tương lai.[37]
Thứ ba, trách nhiệm bảo đảm thực hiện quyền con người nói chung của nhà nước ảnh hưởng tới việc thực hiện quyền và quyền được trưng cầu ý kiến nói riêng. Ví dụ, quyền và cơ chế bảo đảm quyền tự do tư tưởng, tự do thông tin, tự do ngôn luận… là một số trong những điều kiện cơ bản và quan trọng nhất cho trưng cầu ý dân thể hiện đúng ý chí của nhân dân. Trưng cầu ý dân rất cần một môi trường mà ở đó các quyền con người được tôn trọng và được bảo đảm thực hiện. Hơn thế, quyền được trưng cầu ý kiến cũng cần có sự tương thích, hài hòa với các quyền con người khác.
Thứ tư, quyền con người, quyền công dân nói chung là những tiêu chí quan trọng để đánh giá, đo lường dân chủ. Dân chủ sẽ không hiệu quả khi nó vi phạm những nguyên tắc cơ bản của quyền con người mà nó thiết lập.[38] Có thể nói, quyền con người là một trong những tiêu chí quan trọng nhất đánh giá tính tiến bộ của các cơ chế dân chủ, đặc biệt là trưng cầu ý dân. Nói một cách ngắn gọn, trưng cầu ý dân phải có mục đích và tính chất vì con người.
5. Dấu hiệu của mối quan hệ tích cực giữa trưng cầu ý dân và quyền con người ở Việt Nam hiện nay
Dấu hiệu thứ nhất: hiến pháp và pháp luật có quy định một cách rõ ràng về dân chủ trực tiếp, trưng cầu ý dân, quyền tham gia của nhân dân và các quyền con người cơ bản nhất hay không? Mối quan hệ giữa trưng cầu ý dân với quyền con người chỉ có thể xác định được khi nó hiện diện trong hiến pháp – văn bản pháp lý quan trọng nhất của nhà nước và xã hội. Ghi nhận bằng hiến pháp quyền được trưng cầu ý kiến của nhân dân và quyền con người là tiền đề chính trị pháp lý quan trọng bậc nhất cho hai yếu tố này cũng như mối quan hệ giữa chúng. Bởi lẽ, sự ghi nhận này là thể hiện những giá trị, mục tiêu căn bản của xã hội mà Nhà nước đang theo đuổi, thể hiện sự cam kết đối với nhân dân và cộng đồng quốc tế của nhà nước là thước đo giá trị dân chủ và nhân quyền cho xã hội và nhà nước. Ở Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 đã hội đủ hai nội dung của dấu hiệu cơ bản này và đây là tiền đề quan trọng cho việc xây dựng luật trưng cầu ý dân và bảo vệ và bảo đảm quyền con người. Xét từ đặc thù Việt Nam, một trong những tín hiệu quan trọng có tác động rất lớn đến mối quan hệ giữa trưng cầu ý dân và quyền con người và quyền công dân là chủ trương của Đảng cộng sản Việt Nam. Cụ thể, chủ trương về bảo đảm, bảo vệ quyền con người và thực hiện dân chủ trực tiếp (chứ không chỉ là trưng cầu ý dân) đã là một trong những nội dung quan trọng trong các văn kiện của Đảng gần đây. Hai nội dung này đã trở thành những chủ trương, mục tiêu quan trọng của Đảng. Có thể nói đây là quyết tâm chính trị rất cao và sự cam kết hướng tới những giá trị dân chủ chung của nhân loại của Đảng cộng sản Việt Nam.
Dấu hiệu thứ hai: luật có quy định trách nhiệm bảo đảm thực hiện, cơ chế thực hiện những nội dung trong dấu hiệu thứ nhất hay không? (ví dụ trách nhiệm luật hóa, thời hạn luật hóa các quyền cơ bản và quyền cũng như cơ chế trưng cầu ý dân). Mặc dù việc ghi nhận mối quan hệ, ghi nhận trách nhiệm triển khai thực hiện chưa hoàn toàn bảo đảm mối quan hệ giữa quyền con người và trưng cầu ý dân sẽ là một hiện thực, nhưng đây là con đường, là điều kiện tiên quyết cho trưng cầu ý dân và quyền con người cũng như mối quan hệ giữa chúng hiện diện trên thực tế, là phương tiện hiện thực hóa hiệu quả, hiệu lực nhất cho mối quan hệ này. Dấu hiệu này chưa thực sự rõ nét trong Hiến pháp năm 2013. Có lẽ, việc hiện thực hóa dấu hiệu này trên thực tế cần quyết tâm và tác động chính trị mà đã được thể hiện trong phân tích ở dấu hiệu thứ nhất ở trên.
Dấu hiện thứ ba: luật trưng cầu ý dân xác định mục đích, hình thức, điều kiện thực hiện trưng cầu ý dân như thế nào. Nếu việc đưa trưng cầu ý kiến không được coi là quyền cơ bản của công dân trong việc tham gia và quyết định những vấn đề quan trọng của nhà nước, nó có thể trở thành phương tiện củng cố quyền lực cho người đang nắm quyền và do vậy mối quan hệ với quyền con người có thể không phải là mối quan hệ tích cực. Trong dấu hiệu này, mục đích của trưng cầu ý dân phải là cơ chế để thực hiện dân chủ trực tiếp, các hình thức thực hiện trưng cầu ý dân phải đa dạng và điều kiện, môi trường thực hiện trưng cầu ý dân phải thuận lợi cho sự tham gia, tìm hiểu và bỏ phiếu của cử tri. Môi trường này cũng cần tạo ra sự chia sẻ, sự khoan dung, tôn trọng thiểu số… hay một môi trường văn hóa chính trị nhân văn và tiến bộ để ngăn ngừa những rủi ro từ nguyên tắc biểu quyết theo đa số. Về nguyên tắc, ý tưởng về dân chủ trực tiếp và quyền con người của Đảng trong các văn kiện gần đây và đã được thể chế hóa trong Hiến pháp năm 2013 đã xác định nền tảng nhận thức rất rõ ràng. Thách thức thực sự là sự cụ thể hóa bằng luật phải thể hiện cho đúng tinh thần và ý tưởng này của Đảng Cộng sản Việt Nam về quyền con người và dân chủ trực tiếp.
Tóm lại, mối quan hệ giữa trưng cầu ý dân và quyền con người có nhiều nội dung tương tác tiêu cực và tích cực. Xuất phát từ nghiên cứu về trưng cầu ý dân, mối quan hệ giữa trưng cầu ý dân và quyền con người, sau đây là những đề xuất quan trọng đối với việc xây dựng Luật Trưng cầu ý dân ở Việt Nam.
Thứ nhất, xuất phát từ tính tích cực của mối quan hệ giữa trưng cầu ý dân và quyền con người, Luật Trưng cầu ý dân cần phải được thông qua càng sớm càng tốt và nội dung của luật này cần thể hiện rõ mục đích dân chủ của trưng cầu ý dân, đa dạng hóa các hình thức thực hiện dân chủ trực tiếp.
Thứ hai, xuất phát từ rủi ro của trưng cầu ý dân, cần thiết phải thiết lập cơ chế kiểm soát, xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của các kiến nghị và kết quả của trưng cầu ý dân bằng cơ quan chuyên trách và trung lập (có lẽ thích hợp nhất là bằng cơ chế bảo hiến độc lập). Đề xuất này cũng phù hợp với xu hướng phát triển của tòa án hiến pháp trên thế giới và Việt Nam. Điều này cũng phù hợp với chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền của Đảng Cộng sản Việt Nam hiện nay. Mặt khác, thực hiện dân chủ trực tiếp và xây dựng luật trưng cầu ý dân cũng góp phần triển khai quan điểm về cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của Đảng và đã được thể chế hóa trong Điều 2 Hiến pháp năm 2013, bởi lẽ cơ chế dân chủ trực tiếp cũng là một trong những biện pháp, cách thức kiểm soát quyền lực lập pháp nói riêng và chế độ dân chủ đại diện nói chung.
Thứ ba, xuất phát từ rủi ro của việc thực hiện trưng cầu ý dân là sự đe dọa đến quyền của thiểu số, hoặc lợi ích nhóm đe dọa quyền của đa số cử tri, Luật Trưng cầu ý dân và hệ thống pháp luật nói chung phải bảo đảm các điều kiện thực hiện trưng cầu ý dân, trong đó có những quyền như quyền được thông tin, tự do ngôn luận của cử tri trước và trong khi thực hiện bỏ phiếu trưng cầu. Với tự do thông tin và ngôn luận, các mưu mẹo trong tranh cử dễ bị phát hiện hơn cũng như ý chí và lợi ích của nhóm thiểu số có cơ hội được thể hiện và được tôn trọng. Tự do thông tin và ngôn luận cũng có thể mang lại sự chia sẻ, đồng thuận giữa các nhóm trong xã hội, ngăn ngừa những tư tưởng cực đoan và giúp hình thành trách nhiệm chính trị với xã hội và trách nhiệm với quyền con người một cách phổ quát hơn.
CHÚ THÍCH
[1] Mark Clarence Walker, The Strategic Use of Referendums: Power, Legitimacy, and Democracy, Nxb. Palgrave Macmillan, 2003, tr. 11.
[2] Gideon Rahat, Elite motives for initiating referendums Avoidance, addition and contradiction, trong Maija Setälä and Theo Schiller (eds), Referendums and Representative Democracy Responsiveness, accountability and deliberation, Nxb. Routledge, 2009, tr. 110.
[3] David Altman, Direct Democracy World Wide, Nxb Cambridge University Press, 2011, chương 3.
[4] Điều 6 Hiến pháp năm 2013 và những văn kiện gần đây của Đảng Cộng sản Việt Nam.
[5] David Altman, 2011, sđd, tr. 1.
[6] Mark Clarence Walker, The Strategic Use of Referendums: Power, Legitimacy, and Democracy, Nxb. Palgrave Macmillan, 2003, tr. 3.
[7] David Altman, 2011, sđd, tr. 7.
[8] Trong nhóm hình thức trưng cầu ý dân xuất phát từ nhân dân và có tính bắt buộc, một loại hình dân chủ trực tiếp khác là đề xuất bãi miễn (Recall) của công dân, theo đó cho phép công dân bãi miễn và thay thế một quan chức được bầu.
[9] David Altmanchia thành 12 loại dựa trên cách tiếp cận dân chủ trực tiếp chia thành hai hướng, từ dưới lên (bottom up) và từ trên xuống (top down) và dựa trên bốn tiêu chí: có được quy định trong hiến pháp hay luật hay không; có giá trị thực thi hay tham vấn; nhằm mục đích thay đổi hay duy trì hiện trạng; được hình thành từ trên xuống hay từ dưới lên. David Altman, Direct Democracy World Wide, Nxb. Cambridge University Press, 2011, tr. 13 – 17.
[10] International IDEA, Direct Democacy International IDEA Handbook, 2008, đoạn 3 chương 2.
[11] International IDEA, 2008, sđd, đoạn 117.
[12] International IDEA, 2008, sđd, chương 4.
[13] International IDEA, 2008, sđd, chương 5.
[14] Mark Clarence Walker, The Strategic Use of Referendums: Power, Legitimacy, and Democracy, Nxb. Palgrave Macmillan, 2003, tr. 9.
[15] John Haskell, Direct Democracy or Representative Government?, Nxb Westview Press, 2001, tr. 48 – 49.
[16] Có quan điểm cũng phản đối dân chủ trực tiếp nhưng từ góc tiếp cận khác, cho rằng hạn chế của dân chủ trực tiếp là khó có thể xác định được đa số.
[17] David Altman, 2011, sđd, tr. 42 – 43.
[18] Mark Clarence Walker, 2003, sđd , tr. 1 – 3.
[19] Mark Clarence Walker, 2003, sđd , tr. 10.
[20] David Altman, 2011, sđd, tr. 41.
[21] International IDEA, 2008, sđd, đoạn 112.
[22] David Altman, 2011, sđd, tr. 196.
[23] T. Schiller, chương11 trong Maija Setälä and Theo Schiller (eds), Referendums and Representative Democracy Responsiveness, Accountability and Deliberation, Nxb. Routledge, 2009, tr. 218.
[24] Gideon Rahat, Elite motives for initiating referendums Avoidance, addition and contradiction, trong Maija Setälä and Theo Schiller (eds), Referendums and Representative Democracy Responsiveness, accountability and deliberation, Nxb. Routledge, 2009, tr. 112.
[25] David Altman, 2011, sđd, tr. 59.
[26] Maija Setälä and Theo Schiller (eds), Referendums and Representative Democracy Responsiveness, accountability and deliberation, Nxb. Routledge, 2009, tr. 4.
[27] Ilker Gokhan Sen Sovereignty Referendums in International and Constitutional Law, Nxb. Springer, 2015, tr. 231; John Haskell, Direct Democracy or Representative Government?, Nxb. Westview Press, 2001, tr. 106.
[28] Carol Gould, Globalizing Democracy and Human Rights, Nxb. Cambridge University Press, 2004, tr. 185.
[29] Carol Gould, 2004, sđd, tr. 19.
[30] Christian Davenport, State repression and the domestic democratic peace, Nxb. Cambridge University Press, 2007, tr. 132.
[31] Randall Peerenboom (eds), Human rights in Asia Acomparative legal study of twelve Asian jurisdictions, France and the USA, Nxb. Routledge, 2006, tr. 24.
[32] Wilfried Marxer and Zoltán Tibor Pállinger, Stabilizing or destabilizing? Direct – democratic instruments in different political systems, trong Maija Setälä and Theo Schiller (eds), Referendums and Representative Democracy Responsiveness, accountability and deliberation, Nxb. Routledge, 2009, chương 3.
[33] Bertrand G. Ramcharan, Contemporary Human Rights Ideas, Nxb. Routledge, 2008, tr. 76.
[34] General Comment No. 23: The rights of minorities (Art. 27), 08/04/94. CCPR/C/21/Rev.1/Add.5, para 5.1, 7.
[35] Kenneth P. Miller, Direct Democracy and the Courts, Nxb. Cambridge University Press, 2009, tr. 3.
[36] Bertrand G. Ramcharan, 2008, sđd, tr. 84.
[37] Gideon Rahat, Elite motives for initiating referendums Avoidance, addition and contradiction, trong Maija Setälä and Theo Schiller (eds), Referendums and Representative Democracy Responsiveness, accountability and deliberation, Nxb. Routledge, 2009, tr. 110.
[38] Carol Gould, 2004, sđd, tr. 197.
Tác giả: Đỗ Minh Khôi – TS, Khoa Luật Hành chính – Nhà nước, trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh
Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 07/2015 (92) – 2015, Trang 03-11
Trả lời