Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp trong Hiến pháp 1946 và những kinh nghiệm tham khảo trong giai đoạn hiện nay

Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp trong Hiến pháp năm 1946 và những kinh nghiệm tham khảo trong giai đoạn hiện nay. Bài viết phân tích sự kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp trong Hiến pháp năm 1946…

• Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các bản Hiến pháp Việt Nam (Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và 2013) – TS. Nguyễn Mạnh Hùng
• Bàn về mối quan hệ giữa Thủ tướng Chính phủ và Quốc hội theo pháp luật hiện hành – ThS. Trần Thị Thu Hà
• [SO SÁNH] Hoạt động quản lý hành chính nhà nước với hoạt động lập pháp và hoạt động tư pháp – CTV Xóm Luật
• Khái niệm và sự cần thiết kiểm soát của tư pháp đối với quyền hành pháp – ThS. Lê Thị Thu Thảo
• Quốc hội theo Hiến pháp 2013 – PGS.TS. Nguyễn Cảnh Hợp & ThS. Đinh Thị Cẩm Hà
• Sửa đổi, bổ sung pháp luật tổ chức và hoạt động của Quốc hội trong việc triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 – PGS.TS. Vũ Văn Nhiêm
• Nhận định về các biện pháp khắc phục hậu quả do Chính phủ quy định – TS. Cao Vũ Minh
• Những điểm mới của chương “Chính phủ” trong Hiến pháp 2013 – TS. Nguyễn Mạnh Hùng
• Vai trò của Tòa án trong việc xem xét Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ – TS. Cao Vũ Minh

TỪ KHÓA: Góp ý sửa đổi Luật, Hiến pháp 1946, Quyền hành pháp, Quyền lập pháp

Theo Hiến pháp năm 1946, Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (Điều 22), có quyền giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc, đặt ra các pháp luật, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài. (Điều 23). Như vậy, theo ngôn ngữ hiện đại, có thể hiểu rằng Nghị viện nhân dân là cơ quan lập pháp.

Điều 43 Hiến pháp năm 1946 quy định: Cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc là Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa. Căn cứ vào quy định này và các quyền hạn của Chính phủ,[1] có thể hiểu rằng Chính phủ là cơ quan hành pháp.

1. Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp trong Hiến pháp năm 1946

Nghiên cứu các quy định của Hiến pháp năm 1946 về kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp, có thể rút ra một số nhận xét sau đây:

1.1. Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp thông qua cách thức hình thành cơ quan hành pháp

Theo Điều 44 Hiến pháp năm 1946, Chính phủ – cơ quan hành pháp gồm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước và Nội các (Nội các gồm Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng, có thể có Phó Thủ tướng). Mặc dù Hiến pháp năm 1946 không có điều nào trực tiếp quy định Chủ tịch nước đứng đầu Chính phủ, nhưng nghiên cứu các quy định của Hiến pháp, nhất là Điều 49 và Điều 53,[2] có thể khẳng định Chủ tịch nước là người đứng đầu Chính phủ.

Sự kiểm soát của Nghị viện – cơ quan lập pháp đối với Chính phủ – cơ quan hành pháp được thể hiện rõ thông qua cách thức hình thành chức danh Chủ tịch nước – người đứng đầu Chính phủ, Thủ tướng và Bộ trưởng.

Theo đó, đối với cách thức hình thành chức danh Chủ tịch nước, Điều 45 Hiến pháp năm 1946 quy định “Chủ tịch nước được chọn trong Nghị viện nhân dân và phải được hai phần ba tổng số nghị viện bỏ phiếu thuận. Nếu bỏ phiếu lần đầu mà không đủ số phiếu ấy, thì lần thứ nhì sẽ theo đa số tương đối”. Như vậy, Chủ tịch nước được hình thành thông qua quy trình bỏ phiếu “hai vòng” bởi Nghị viện nhân dân. Vòng thứ nhất với tỷ lệ là ít nhất hai phần ba tổng số nghị viên bỏ phiếu thuận, vòng thứ hai với tỷ lệ là đa số tương đối.

Nếu so sánh quy trình này với Hiến pháp năm 2013 thì có thể thấy, cách thức hình thành đối với người đứng đầu Chính phủ trong Hiến pháp năm 1946 thể hiện sự kiểm soát của Nghị viện – cơ quan lập pháp đối với Chủ tịch nước – người đứng đầu Chính phủ chặt chẽ hơn so với sự kiểm soát của Quốc hội – cơ quan thực hiện quyền lập pháp đối với Thủ tướng – người đứng đầu Chính phủ, cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Bởi lẽ, theo Hiến pháp năm 2013, Thủ tướng do Quốc hội bầu một lần với tỷ lệ quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành (trong khi đó, Hiến pháp năm 1946 đòi hỏi tỷ lệ ở lần bầu thứ nhất phải là ít nhất hai phần ba tổng số nghị viên tán thành).

Còn đối với việc hình thành chức danh Thủ tướng (được hiểu là người đứng đầu Nội các) và Bộ trưởng, sự kiểm soát của lập pháp được thể hiện thông qua quyền phê chuẩn đối với các chức danh này. Cụ thể, Thủ tướng do Chủ tịch nước chọn và phải đưa ra Nghị viện biểu quyết. Các Bộ trưởng do Thủ tướng chọn và phải đưa ra Nghị viện biểu quyết toàn thể danh sách. Thiết nghĩ, Hiến pháp năm 1946 quy định vai trò phê chuẩn của Nghị viện đối với việc hình thành các chức danh này cũng tương tự như Hiến pháp năm 2013 quy định quy trình phê chuẩn của Quốc hội đối với các Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, nhằm tránh trường hợp người đứng đầu Chính phủ – vì lợi ích cá nhân, cục bộ, bản vị… mà chọn những người không đủ tài, đức giữ các chức vụ trong Chính phủ.

1.2. Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp thông qua chất vấn

Điều 55 Hiến pháp năm 1946 quy định: “Các Bộ trưởng phải trả lời bằng thư từ hoặc bằng lời nói những điều chất vấn của Nghị viện hoặc của Ban thường vụ. Kỳ hạn trả lời chậm nhất là 10 ngày sau khi nhận được thư chất vấn”. Như vậy, so với Hiến pháp hiện hành, chủ thể có quyền chất vấn trong Hiến pháp năm 1946 rộng hơn nhưng đối tượng bị chất vấn lại hẹp hơn. Cụ thể, theo Hiến pháp hiện hành chỉ có cá nhân đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn, còn theo Hiến pháp năm 1946, ngoài Nghị viện – thông qua cá nhân nghị viên thì Ban thường vụ cũng có quyền chất vấn. Tiếp đó, đối tượng bị chất vấn theo Hiến pháp năm 1946 chỉ là các Bộ trưởng, chứ không bao gồm tất cả các thành viên của Chính phủ. Tức là, Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Thủ tướng, Phó Thủ tướng, Thứ trưởng không bị chất vấn. Còn theo Hiến pháp năm 2013 thì không những thành viên của Chính phủ mà các chức danh chủ chốt khác của bộ máy nhà nước trung ương như: Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao… cũng là đối tượng chất vấn. Thiết nghĩ, quy định trên của Hiến pháp năm 1946 góp phần đảm bảo tính tập trung, hiệu quả trong sự kiểm soát của Nghị viện – cơ quan lập pháp đối với Chính phủ – cơ quan hành pháp, mà cụ thể là tập trung kiểm soát các Bộ trưởng.

Ngoài hai nội dung về chủ thể và đối tượng chất vấn, Điều 55 Hiến pháp năm 1946 còn quy định rõ hình thức và thời hạn trả lời chất vấn. Theo đó, hai hình thức trả lời chất vấn là bằng lời nói và bằng thư từ (văn bản). Thời hạn trả lời chậm nhất là 10 ngày sau khi nhận được thư chất vấn. Việc quy định một cách rõ ràng về thời hạn trả lời chất vấn nhằm tránh tình trạng trì trệ, “né tránh” việc trả lời chất vấn của các Bộ trưởng.

Bên cạnh đó, để đảm bảo quyền chất vấn của các nghị viên, Điều 40 Hiến pháp năm 1946 còn quy định về quyền “bất khả xâm phạm” và quyền “miễn trừ” của nghị viên.[3] Theo đó, quyền “bất khả xâm phạm” của nghị viên được quy định như sau: “Nếu chưa được Nghị viện nhân dân đồng ý hay trong lúc Nghị viện không họp mà chưa được Ban thường vụ đồng ý thì Chính phủ không được bắt giam và xét xử những nghị viên”. Quyền “miễn trừ” của nghị viên được quy định như sau: “Nghị viên không bị truy tố vì lời nói hay biểu quyết trong Nghị viện”. Đây là những quy định rất tiến bộ, bảo đảm các nghị viên có thể độc lập và tự do trong quá trình chất vấn nói riêng và quá trình thực hiện nhiệm vụ nói chung.

1.3. Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp thông qua bỏ phiếu tín nhiệm và không tín nhiệm

Vấn đề tín nhiệm hành pháp được quy định tại Điều 54 Hiến pháp năm 1946. Tuy nhiên, Điều 54 không liệt kê trực tiếp các đối tượng trong bộ máy hành pháp có thể bị Nghị viện biểu quyết tín nhiệm. Nhưng thông qua nội dung của điều này, có thể thấy, đối tượng của việc biểu quyết tín nhiệm bao gồm: Bộ trưởng, Thủ tướng và Nội các. Theo đó, việc tín nhiệm Bộ trưởng được thể hiện qua quy định: “Bộ trưởng nào không được nghị viên tín nhiệm thì phải từ chức”. Việc tín nhiệm Nội các được thể hiện qua quy định: “Trong hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước Việt Nam có quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại… Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức”. Như vậy, đối với hai đối tượng là Bộ trưởng và Nội các thì việc đặt vấn đề tín nhiệm đã được thể hiện rõ ràng trong Điều 54 Hiến pháp năm 1946. Nhưng đối với Thủ tướng thì Điều 54 lại không quy định trực tiếp rằng “Thủ tướng phải từ chức khi không được Nghị viện tín nhiệm” mà chỉ quy định “Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các”. Theo quan điểm của chúng tôi, việc Nghị viện biểu quyết tín nhiệm Nội các đồng nghĩa với việc biểu quyết tín nhiệm Thủ tướng. Bởi lẽ, Thủ tướng chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các, tức là Thủ tướng đứng đầu Nội các. Do đó, nếu Nội các được Nghị viện tín nhiệm thì Thủ tướng cũng được tín nhiệm. Ngược lại, nếu Nội các không được Nghị viện tín nhiệm thì Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về sự “không được tín nhiệm” đó; nói cách khác, nếu Nội các không được Nghị viện tín nhiệm thì Thủ tướng cũng không còn nhận được sự tín nhiệm từ Nghị viện. Như vậy, dù quy định trực tiếp hay gián tiếp thì suy cho cùng, trong Hiến pháp năm 1946, đối tượng mà Nghị viện có quyền đặt vấn đề tín nhiệm là: Bộ trưởng, Thủ tướng, Nội các.

Bên cạnh đó, Điều 54 cũng quy định về điều kiện để Nghị viện tiến hành biểu quyết vấn đề tín nhiệm, đó là: có yêu cầu của Thủ tướng, Ban thường vụ hoặc một phần tư tổng số Nghị viện. Từ quy định này có thể suy ra, vấn đề tín nhiệm trong Hiến pháp năm 1946 bao gồm bỏ phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu bất tín nhiệm. Bởi lẽ, khi yêu cầu trên xuất phát từ Thủ tướng thì đó là bỏ phiếu tín nhiệm. Còn khi yêu cầu xuất phát từ Ban thường vụ hoặc một phần tư tổng số Nghị viện thì đó là bỏ phiếu bất tín nhiệm.[4]

Ngoài ra, Điều 54 Hiến pháp năm 1946 cũng quy định khá rõ về hậu quả pháp lý của vấn đề tín nhiệm của Nghị viện đối với hành pháp. Cụ thể, nếu Bộ trưởng không được Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức. Cách quy định này rất rõ ràng, dứt khoát, dễ hiểu. Quy định này cũng tạo cơ sở hiến định vững chắc cho văn hóa từ chức. Nếu các quốc gia theo hình thức đại nghị thường quy định: khi một thành viên của Chính phủ từ chức sẽ kéo theo sự từ chức của tập thể Chính phủ thì Hiến pháp năm 1946 lại quy định theo hướng ngược lại. Tức là, tập thể Nội các “không phải chịu liên đới trách nhiệm về hành vi một Bộ trưởng”. Quy định này góp phần nâng cao ý thức trách nhiệm cá nhân của từng Bộ trưởng đối với lĩnh vực mà mình phụ trách.

Nếu so với hậu quả pháp lý của vấn đề tín nhiệm cá nhân Bộ trưởng đã phân tích ở trên thì hậu quả pháp lý của vấn đề tín nhiệm Nội các được Hiến pháp năm 1946 quy định “cẩn trọng” hơn. Cụ thể, trong thời hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các, Chủ tịch nước có quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại. Đồng thời, Hiến pháp năm 1946 cũng quy định rằng, cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất là 48 giờ. Trong trường hợp sau cuộc biểu quyết lần thứ hai này, Nội các vẫn không được Nghị viện tín nhiệm thì Nội các phải từ chức. Thiết nghĩ, vì việc Nội các từ chức có thể tạo nên sự ảnh hưởng lớn, gây bất ổn trong đời sống chính trị quốc gia nên Hiến pháp năm 1946 phải quy định như trên nhằm đảm bảo Nghị viện có sự cân nhắc cẩn trọng khi đưa ra biểu quyết không tín nhiệm Nội các.

Đối với vấn đề tín nhiệm trong Hiến pháp năm 1946, một số ý kiến cho rằng, vai trò của phương thức này trong sự kiểm soát của Nghị viện – cơ quan lập pháp đối với Chính phủ – cơ quan hành pháp là không đáng kể, vì “Quyền lực hành pháp thực sự nằm trong tay Chủ tịch nước chứ không phải Thủ tướng và Nội các. Dù Thủ tướng và Nội các có bị bỏ phiếu bất tín nhiệm, thì Chủ tịch nước, nhân vật thực sự nắm quyền lực, cũng không bị ảnh hưởng gì”.[5] Tuy nhiên, theo quan điểm của chúng tôi, vì Nội các như một ê-kíp làm việc của Thủ tướng – lại đặt dưới quyền của Chủ tịch nước, được lựa chọn bởi Chủ tịch nước và Thủ tướng nên khi tập thể Nội các hay Thủ tướng hoặc một Bộ trưởng nào đó bị Nghị viện không tín nhiệm thì điều này sẽ làm ảnh hưởng đến uy tín chính trị của Chủ tịch nước. Do đó, suy cho cùng, phương thức này vẫn đóng vai trò quan trọng trong việc kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp.

1.4. Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp thông qua xét xử bằng Tòa án đặc biệt

Điều 51 Hiến pháp năm 1946 quy định: “Mỗi khi truy tố Chủ tịch, Phó Chủ tịch hay một nhân viên Nội các về tội phản quốc, Nghị viện sẽ lập một Toà án đặc biệt để xét xử”. Với quy định trên, Nghị viện – cơ quan lập pháp có thể thông qua việc thành lập một Tòa án đặc biệt để xét xử người đứng đầu và các thành viên của Chính phủ – cơ quan hành pháp. Nói cách khác, đối tượng của hoạt động xét xử bởi Tòa án đặc biệt này bao gồm: Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, nhân viên Nội các.

Tuy nhiên, các chức danh trên sẽ không bị xét xử bởi Tòa án đặc biệt khi họ phạm các tội danh thông thường, như: trộm cắp, giết người… Vì cơ sở duy nhất cho việc xét xử này là khi họ phạm tội phản quốc. Còn trong trường hợp nhân viên Nội các phạm “tội thường” thì sẽ bị truy tố trước Tòa án thường, với sự ưng chuẩn của Hội đồng Chính phủ. Riêng đối với Chủ tịch nước – người đứng đầu Chính phủ, chức danh này chỉ bị xét xử bởi Tòa án đặc biệt như đã phân tích, chứ không phải chịu một trách nhiệm nào khác (Điều 50).

1.5. Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp thông qua các phương thức khác

Ngoài các phương thức trên, theo quy định của Hiến pháp năm 1946, lập pháp còn kiểm soát hành pháp thông qua một số hoạt động như: biểu quyết dự luật, ngân sách do Chính phủ đệ trình, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài, kiểm soát và phê bình Chính phủ…

Trước hết, theo quy định tại Điều 23 Hiến pháp năm 1946, Nghị viện có quyền đặt ra các pháp luật và theo Điều 52, Chính phủ là chủ thể trình những dự án luật ra trước Nghị viện. Theo đó, Nghị viện kiểm soát các dự án luật do Chính phủ trình thông qua hoạt động xem xét và biểu quyết các dự án luật. Liên quan đến việc thông qua một dự án luật, Điều 31 Hiến pháp năm 1946 quy định về quyền phủ quyết “tương đối” của Chủ tịch nước đối với các luật được Nghị viện biểu quyết. Tuy nhiên, Nghị viện vẫn có thể kiểm soát quyền phủ quyết này của Chủ tịch nước. Bởi lẽ, theo Điều 31, những luật được Chủ tịch nước yêu cầu Nghị viện thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch nước phải ban bố. Như vậy, những quy định trên đã thể hiện được sự kiểm soát của Nghị viện đối với Chính phủ trong hoạt động thông qua các dự án luật.

Bên cạnh đó, theo Điều 23 và Điều 52 Hiến pháp năm 1946, Nghị viện nhân dân có quyền biểu quyết dự án ngân sách hàng năm do Chính phủ trình. Điều này sẽ đảm bảo sự kiểm soát của Nghị viện đối với chi tiêu của Chính phủ.

Ngoài ra, theo Điều 23 Hiến pháp năm 1946, Nghị viện nhân dân cũng có quyền chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài. Quyền chuẩn y này nhằm tránh nguy cơ Chính phủ ký kết các thỏa thuận với quốc tế vì lợi ích cục bộ, gây ảnh hưởng đến lợi ích chung của quốc gia, dân tộc.

Không những thế, để đảm bảo sự kiểm soát của Nghị viện đối với Chính phủ trong thời gian Nghị viện không họp, Điều 36 Hiến pháp năm 1946 quy định Ban thường vụ có quyền kiểm soát và phê bình Chính phủ khi Nghị viện không họp. Điều này sẽ hạn chế được tình trạng Chính phủ “lợi dụng” thời gian không có sự kiểm soát của tập thể Nghị viện, thực hiện những hành vi sai trái, lạm quyền, xâm phạm đến lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân.

2. Những kinh nghiệm tham khảo từ Hiến pháp năm 1946 trong việc hoàn thiện các quy định về kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp ở Việt Nam hiện nay

Từ những quy định của Hiến pháp năm 1946 về kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp, đặc biệt là thông qua phương thức chất vấn và đặt vấn đề tín nhiệm, Hiến pháp và pháp luật hiện hành có thể tham khảo và kế thừa một số kinh nghiệm sau đây để hoàn thiện các quy định về vấn đề kiểm soát này:

Thứ nhất, bổ sung quy định về quyền “miễn trừ” của đại biểu Quốc hội khi chất vấn. Một trong những điểm tiến bộ của Hiến pháp năm 1946 là việc quy định về quyền “miễn trừ” đối với lời nói hay biểu quyết của nghị viên trong Nghị viện. Tuy nhiên, các bản Hiến pháp sau này, kể cả Hiến pháp năm 2013 vẫn chưa có quy định về quyền “miễn trừ” của đại biểu Quốc hội khi chất vấn nói riêng và thực hiện nhiệm vụ đại biểu nói chung. Trong khi đó, đây là một phương thức đảm bảo sự tự do, độc lập của đại biểu Quốc hội khi phát biểu, biểu quyết. Việc “thiếu” các quy định về quyền “miễn trừ” dẫn đến thực trạng là, trong thời gian qua, một số đại biểu Quốc hội đã bị yêu cầu “giải trình” sau khi đặt những câu hỏi chất vấn “nhạy cảm”. Chẳng hạn, vào năm 2009, đại biểu Quốc hội Lê Văn Cuông chất vấn Thủ tướng về việc lãnh đạo tỉnh Hà Giang nhiều lần “phớt lờ” chỉ đạo của Thủ tướng liên quan đến vụ việc của Công ty Sông Lô. Sau đó, ông Cuông đã nhận được văn bản của Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Hà Giang với hai nội dung: Một là, đại biểu Lê Văn Cuông lấy căn cứ ở đâu để khẳng định Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Giang năm lần không chấp hành chỉ đạo của Thủ tướng? Hai là, nếu không đủ căn cứ, đề nghị đại biểu Lê Văn Cuông phải có trách nhiệm với phát biểu của mình.[6] Từ vụ việc này có thể thấy, việc chưa quy định về các quyền “miễn trừ” của đại biểu Quốc hội sẽ ảnh hưởng lớn đến tâm lý cũng như sự độc lập trong phát biểu, chất vấn của đại biểu Quốc hội. Do đó, thiết nghĩ, Hiến pháp và pháp luật hiện hành cần kế thừa kinh nghiệm của Hiến pháp năm 1946 để bổ sung quy định về quyền miễn trừ của đại biểu Quốc hội theo hướng: “Đại biểu Quốc hội không thể bị truy tố, điều tra, bắt giữ, xét xử vì những lời nói hay biểu quyết khi thực hiện nhiệm vụ của mình”.

Thứ hai, hậu quả pháp lý của việc bỏ phiếu tín nhiệm cần được sửa đổi trên cơ sở tham khảo các quy định của Hiến pháp năm 1946. Hiện nay, hậu quả pháp lý của việc bỏ phiếu tín nhiệm được quy định như sau: “Người được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội bỏ phiếu không tín nhiệm có thể xin từ chức. Trường hợp không từ chức thì cơ quan hoặc người có thẩm quyền giới thiệu để Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn chức vụ đó có trách nhiệm trình Quốc hội xem xét, quyết định việc miễn nhiệm hoặc phê chuẩn đề nghị miễn nhiệm người không được Quốc hội tín nhiệm”. Có thể thấy, cách quy định như trên là chưa hợp lý vì dẫn đến trường hợp một thành viên của Chính phủ bị đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm và có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội bỏ phiếu không tín nhiệm nhưng khi đưa ra Quốc hội xem xét, quyết định việc miễn nhiệm thì lại không được quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Nói cách khác, quy định này tạo nên một nghịch lý là: “một thành viên của Chính phủ không được Quốc hội tín nhiệm nhưng lại không bị Quốc hội bãi nhiệm”.[7] Vì thế, để khắc phục bất cập trên, thiết nghĩ, khoản 2 Điều 13 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, khoản 3 Điều 19 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, Điều 15 Nghị quyết 85/2014/QH13 ngày 28/11/2014 về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn nên được sửa đổi theo hướng “Người được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội bỏ phiếu không tín nhiệm thì phải từ chức”.

Tóm lại, mặc dù Hiến pháp năm 1946 không trực tiếp đề cập đến thuật ngữ “kiểm soát” nhưng những quy định của bản Hiến pháp này đã thể hiện rõ sự kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Những phương thức kiểm soát này, đặc biệt là chất vấn và vấn đề tín nhiệm hành pháp, là kinh nghiệm tham khảo quý giá trong việc hoàn thiện các quy định của Hiến pháp và pháp luật hiện hành về kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp ở nước ta..

CHÚ THÍCH

[1] Điều 52 Hiến pháp năm 1946 quy định quyền hạn của Chính phủ:

“a) Thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện.

b) Đề nghị những dự án luật ra trước Nghị viện.

c) Đề nghị những dự án sắc luật ra trước Ban thường vụ, trong lúc Nghị viện không họp mà gặp trường hợp đặc biệt.

d) Bãi bỏ những mệnh lệnh và nghị quyết của cơ quan cấp dưới, nếu cần.

đ) Bổ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong các cơ quan hành chính hoặc chuyên môn.

e) Thi hành luật động viên và mọi phương sách cần thiết để giữ gìn đất nước.

g) Lập dự án ngân sách hàng năm”.

[2] Điều 49 Hiến pháp năm 1946: “Quyền hạn của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa:

a) Thay mặt cho nước.

b) Giữ quyền Tổng chỉ huy quân đội toàn quốc, chỉ định hoặc cách chức các tướng soái trong lục quân, hải quân, không quân.

c) Ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng, nhân viên Nội các và nhân viên cao cấp thuộc các cơ quan Chính phủ.

d) Chủ toạ Hội đồng Chính phủ.

đ) Ban bố các đạo luật đã được Nghị viện quyết nghị.

e) Thưởng huy chương và các bằng cấp danh dự.

g) Đặc xá.

h) Ký hiệp ước với các nước.

i) Phái đại biểu Việt Nam đến nước ngoài và tiếp nhận đại biểu ngoại giao của các nước.

k) Tuyên chiến hay đình chiến theo như Điều 38 đã định”.

Điều 53 Hiến pháp năm 1946: “Mỗi Sắc lệnh của Chính phủ phải có chữ ký của Chủ tịch nước Việt Nam và tùy theo quyền hạn các Bộ, phải có một hay nhiều vị Bộ trưởng tiếp ký. Các vị Bộ trưởng ấy phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện”.

[3] Quyền “bất khả xâm phạm” được hiểu là các nghị viên không bị bắt giam, truy tố nếu không có sự đồng ý của Nghị viện nhân dân. Quyền “miễn trừ” được hiểu là các nghị viên không phải chịu trách nhiệm pháp lý về những câu hỏi, chất vấn, kiến nghị, sự lựa chọn, biểu quyết hay các bài phát biểu của mình khi thực hiện nhiệm vụ. Xem thêm: Hoàng Minh Hiếu, “Bổ sung quy định về quyền miễn trừ trách nhiệm của đại biểu Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 13 (198), 2011, tr. 9.

[4] Trong khoa học pháp lý, bỏ phiếu bất tín nhiệm (vote of nonconfidence) và bỏ phiếu tín nhiệm (vote of confidence) được gọi là “kỹ thuật lật đổ Chính phủ”. Tuy nhiên, có sự khác biệt nhất định giữa hai thuật ngữ này. Cụ thể, bỏ phiếu bất tín nhiệm là hoạt động xuất phát từ phía lập pháp. Theo đó, khi Quốc hội – lập pháp không đồng tình với đường lối, chính sách, những động thái cụ thể nào đó hoặc dự luật của Chính phủ – hành pháp thì Quốc hội tiến hành bỏ phiếu bất tín nhiệm. Trong khi đó, bỏ phiếu tín nhiệm lại là hoạt động xuất phát từ phía hành pháp. Theo đó, khi Chính phủ – hành pháp muốn đạt được sự ủng hộ của Quốc hội – lập pháp đối với một chủ trương, chính sách thì Chính phủ đặt vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm trước Quốc hội, nhằm “thăm dò” niềm tin của Quốc hội đối với chủ trương, chính sách đó.

[5] Nguyễn Thị Hường, “Học từ Hiến pháp 1946: Cần nhìn nhận cả ưu điểm và hạn chế”, http://tiasang.com.vn/-dien-dan/hoc-tu-hien-phap-1946-can-nhin-nhan-ca-uu-diem-va-han-che-4708, truy cập ngày 07/08/2017.

[6] Bạch Long, “Nghĩ về dũng khí của đại biểu”,.http://www.daibieunhandan.vn/default.aspx?tabid=76&NewsId=377181, truy cập ngày 26/7/2017.

[7] Bùi Ngọc Sơn, “Bỏ phiếu tín nhiệm các thành viên Chính phủ nên kế thừa quy định của Hiến pháp 1946”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 11 (74), 2006, tr. 46.

Tác giả: PGS.TS. Vũ Văn Nhiêm – ThS. Trương Thị Minh Thùy

Đăng tải trên Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 02(114)/2018 – 2018, Trang 74-80

Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý