Khái niệm và sự cần thiết kiểm soát của tư pháp đối với quyền hành pháp

Ở Việt Nam việc nghiên cứu vấn đề kiểm soát giữa nhánh tư pháp và hành pháp còn tương đối mới mẻ trong khi các nền dân chủ hiện đại đã thiết lập cơ chế kiểm soát này từ khá lâu. Bài viết này nghiên cứu khái niệm quyền kiểm soát của tư pháp đối với quyền hành pháp, giúp xây dựng cơ sở lý luận cho hoạt động này ở Việt Nam.

• Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp trong Hiến pháp 1946 và những kinh nghiệm tham khảo trong giai đoạn hiện nay – PGS.TS. Vũ Văn Nhiêm & ThS. Trương Thị Minh Thùy
• [SO SÁNH] Hoạt động quản lý hành chính nhà nước với hoạt động lập pháp và hoạt động tư pháp – CTV Xóm Luật
• Nhận định về các biện pháp khắc phục hậu quả do Chính phủ quy định – TS. Cao Vũ Minh
• Những điểm mới của chương “Chính phủ” trong Hiến pháp 2013 – TS. Nguyễn Mạnh Hùng
• Vai trò của Tòa án trong việc xem xét Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ – TS. Cao Vũ Minh
• Bàn về mối quan hệ giữa Thủ tướng Chính phủ và Quốc hội theo pháp luật hiện hành – ThS. Trần Thị Thu Hà
• Một niềm tin, bốn triển vọng và năm thách thức trong tiến trình thừa nhận quyền giải thích pháp luật của Tòa án – TS. Cao Vũ Minh
• Triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 với việc sửa đổi Luật Tổ chức Tòa án nhân dân – ThS Mai Thị Lâm
• Chức năng bảo hiến của Tòa án nhân dân theo tinh thần Hiến pháp 2013 – PGS.TS. Trần Văn Độ
• Hiến pháp 2013 và định hướng sửa đổi Luật Tổ chức TAND và VKSND – TS. Phan Nhật Thanh

TỪ KHÓA: Quyền hành pháp, Quyền tư pháp

1. Khái niệm kiểm soát của tư pháp đối với quyền hành pháp

Tư pháp kiểm soát đối với các nhánh quyền lực khác từ lâu đã được đặt ra khi các nhà nước tư sản lựa chọn mô hình thể chế cho mình. Thuật ngữ “judicial review” hay “judicial control”[1] là tư pháp giám sát hay tư pháp kiểm soát cũng được nghiên cứu khá sớm. “Judicial review” theo từ điển Black’ Law được hiểu là quyền của các Tòa án để xem xét lại các quyết định của các cơ quan nhà nước hoặc quyết định của Tòa án cấp dưới. Khái niệm này còn được hiểu là việc tòa phúc thẩm xét lại quyết định của tòa sơ thẩm hoặc tòa phúc thẩm trung gian.[2] Còn theo từ điển Bách khoa toàn thư[3] “judicial review” được hiểu là quyền của một tòa án để “vô hiệu hóa” các luật được thông qua bởi cơ quan lập pháp và các quyết định của cơ quan hành pháp.

Thuật ngữ tư pháp giám sát cũng thường được đề cập tới trong khoa học luật hiến pháp khi nghiên cứu về vấn đề bảo hiến với ý nghĩa là bảo vệ hiến pháp hay tài phán hiến pháp (constitutional review/judicial review). Theo định nghĩa của một số từ điển pháp luật phổ biến, có thể hiểu tư pháp giám sát là thẩm quyền của các Tòa án của một quốc gia để xem xét và đánh giá tính hợp hiến của các đạo luật hoặc quyết định của các cơ quan hành pháp, tư pháp.[4] Nếu hiểu theo nghĩa này thì hoạt động tư pháp giám sát bao gồm cả việc tư pháp giám sát đối với các quyết định của Tòa án cấp dưới. Điều này được thể hiện tương đối rõ trong hệ thống pháp luật của Anh nhưng lại không có ở Mỹ.[5] Tư pháp giám sát theo nghĩa này lần đầu tiên được thực hiện ở Mỹ bởi Tòa án tối cao qua vụ án Marbury kiện Madison vào năm 1803.[6]

Ngoài ra, thuật ngữ tư pháp giám sát còn được sử dụng trong lĩnh vực luật hành chính khi đề cập tới việc giám sát của Tòa án đối với hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Trong lĩnh vực này, tư pháp giám sát được coi là giai đoạn cuối cùng của thủ tục hành chính vì nó xem xét tính hợp pháp của các quyết định, văn bản, hành vi của cơ quan hành chính. Công việc này thường được giao cho một Tòa án chuyên trách trong hệ thống Tòa án là Tòa án hành chính với chức năng cơ bản và quan trọng nhất là xem xét tính hợp pháp các hoạt động của cơ quan hành chính.[7]

Tư pháp giám sát cũng được tiếp nhận khác nhau ở hai hệ thống pháp luật là hệ thống dân luật và thông luật, cũng như bởi hai học thuyết về cách thức tổ chức quyền lực nhà nước là học thuyết quyền lập pháp tối cao (legislative supremary) và học thuyết phân chia quyền lực (separation of powers). Theo đó, các nhà nước theo hệ thống thông luật và áp dụng học thuyết phân quyền đa phần sử dụng quyền tư pháp giám sát. Trong khi đó, các quốc gia theo hệ thống dân luật và áp dụng học thuyết quyền lập pháp tối cao lại thường không đề cao vai trò của quyền tư pháp nên việc tư pháp giám sát hoạt động của Quốc hội hay Chính phủ thường không được chấp nhận. Thế nhưng ngày nay các quốc gia này đã nhận thức được những nguy cơ và hạn chế của việc ủy thác quá nhiều quyền lực cho ngành lập pháp. Vì vậy, nhiều quốc gia đã tiếp nhận một số hình thức tư pháp giám sát để ngăn chặn sự chuyên chế của đa số.[8] Tóm lại, dù ở những chính thể khác nhau, ở những hệ thống pháp luật khác nhau thì tư pháp giám sát đều được tiếp nhận như một biện pháp để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp của các hành vi của cơ quan nhà nước.

Rất nhiều nền dân chủ trên thế giới đã áp dụng các biện pháp để đảm bảo sự kiểm soát của Tòa án đối với quyền hành pháp. Các học giả cũng đưa ra những cơ sở lý luận vững chắc để thiết lập sự kiểm soát quyền lực hành pháp từ phía Tòa án. Tựu chung lại có các cơ sở quan trọng là học thuyết phân chia quyền lực và lý thuyết về nhà nước pháp quyền.

1.1. Kiểm soát của Tòa án đối với quyền hành pháp là nội dung quan trọng của học thuyết phân quyền

Có thể khẳng định vấn đề kiểm soát quyền lực đã được đưa ra từ rất sớm,[9] nhưng kiểm soát quyền lực giữa Tòa án (cơ quan thực hiện quyền tư pháp) với cơ quan thực hiện quyền hành pháp mà đứng đầu là Chính phủ/ Tổng thống chỉ mới được phát triển trong quá trình xây dựng tổ chức chính quyền ở những nhà nước tư sản, nơi áp dụng học thuyết phân chia quyền lực. Nội dung quan trọng của học thuyết phân chia quyền lực là sự kiểm soát và đối trọng giữa các nhánh quyền lực. Điều này yêu cầu sự độc lập và khả năng kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực nhà nước để tránh khỏi sự lạm dụng hay vượt quá quyền lực được pháp luật quy định. Trong ba nhánh quyền lực (lập pháp, hành pháp và tư pháp) thì nhánh tư pháp luôn được coi là nhánh yếu hơn so với hai nhánh còn lại. Tuy nhiên không phải vì vậy mà nó không có khả năng kiểm soát đối với quyền hành pháp. Để kiểm soát quyền hành pháp, Hiến pháp trang bị cho nhánh tư pháp công cụ tư pháp giám sát để xem xét tính hợp hiến các hoạt động của nhánh hành pháp và quyền giải thích hiến pháp, pháp luật.

1.2. Kiểm soát của Tòa án đối với quyền hành pháp là yêu cầu của nhà nước pháp quyền

Nhà nước pháp quyền là một cách thức tổ chức quyền lực nhà nước thỏa mãn một cách đầy đủ nhất các nhu cầu dân chủ và đang là một xu hướng tất yếu của quá trình chính trị hiện đại.[10] Khi nghiên cứu về nhà nước pháp quyền, đa phần các học giả trong và ngoài nước đều thừa nhận nhà nước pháp quyền có đặc trưng là phải đảm bảo các quyền của công dân.[11] Và Tòa án là cơ quan bảo đảm tốt nhất các quyền của cá nhân khi họ bị xâm phạm bởi các chủ thể khác, trong đó có cả cơ quan nhà nước.[12] Vì tư pháp là hoạt động phân xử và phán xét tính đúng đắn, tính hợp pháp các hành vi của các chủ thể pháp luật (trong đó có cả các nhân viên, các cơ quan nhà nước). Sự tài phán của tư pháp đối với hành vi của hành pháp có ý nghĩa là sự kiểm soát tính hợp pháp, hợp hiến hành vi của chính quyền – một yêu cầu chủ yếu của nhà nước pháp quyền.[13]

Hơn nữa, trong nhà nước pháp quyền, nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước nên nhân dân có quyền kiểm tra và giám sát quyền lực đó. Để nguyên tắc trên được đảm bảo thực hiện thì Tòa án chính là công cụ duy nhất có quyền phán xét các hành vi sai trái của cả lập pháp và hành pháp khi các cơ quan này không thực hiện đúng ý chí chung của nhân dân đã được đưa lên thành Hiến pháp và luật. Quyền xem xét tính hợp hiến của một đạo luật của Quốc hội cũng như các hành vi của Chính phủ là một trong những phương cách kiểm soát chính quyền hữu hiệu nhất trên thế giới hiện nay nhằm đảm bảo quyền con người và ý chí chung của nhân dân.[14]

2. Đặc điểm của sự kiểm soát của Tòa án đối với quyền hành pháp

Khác với việc kiểm soát của lập pháp với hành pháp, việc kiểm soát quyền lực của Tòa án đối với quyền hành pháp có những đặc trưng nhất định.

Thứ nhất, Tòa án kiểm soát quyền hành pháp thông qua hoạt động chủ yếu là xét xử. Nếu như lập pháp kiểm soát hành pháp thông qua việc Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, phải thi hành các luật của Quốc hội thì tư pháp kiểm soát hành pháp thông qua hoạt động quan trọng nhất của Tòa án là xét xử. Xét xử là hoạt động xem xét, đánh giá bản chất pháp lý của vụ việc nhằm đưa ra một phán xét về tính chất, mức độ pháp lý của vụ việc, từ đó nhân danh Nhà nước đưa ra một phán quyết tương ứng với bản chất, mức độ trái hay không trái pháp luật của vụ việc. Việc xét xử của Tòa án chỉ phát sinh khi có yêu cầu từ các bên tranh chấp, kể cả từ phía người dân lẫn cơ quan hành pháp. Nếu các bên không nhận thấy quyền và lợi ích của mình bị xâm phạm do hành động của cơ quan hành pháp hoặc tuy nhận thấy nhưng không yêu cầu thì sẽ không có tranh chấp và tòa cũng không thể can thiệp trong trường hợp này. Vì vậy, hoạt động của Tòa án luôn mang tính chất bị động.[15] Đó cũng là những hạn chế của việc tư pháp giám sát được mô tả như là một cơ chế lẻ tẻ và ngoại vi.[16] Tính chủ động chỉ thể hiện trong một số ít trường hợp ở các nước quy định Tòa án hiến pháp có quyền giám sát các văn bản của hành pháp trước khi ban hành như Pháp đang thực hiện trong cả hệ thống Tòa án hành chính và Hội đồng bảo hiến.

Thứ hai, khi tiến hành việc kiểm soát hoạt động của các cơ quan hành pháp thì nhiệm vụ của Tòa án là kiểm tra, xem xét, đánh giá các hoạt động của nhánh hành pháp có vượt quá phạm vi quyền hạn được pháp luật trao hay không.[17] Nhưng việc này vẫn chưa đủ khả năng để kiểm soát hiệu quả hoạt động của cơ quan hành pháp mà Tòa án còn có quyền xem xét những hành động của cơ quan hành pháp có phù hợp hay không với quy định của pháp luật hay không. Về vấn đề này thì ngay cả khi các cơ quan hành pháp hành động theo thẩm quyền được giao cho họ thì Tòa án vẫn có thể kiểm tra xem có bất kỳ sự tùy tiện, không hợp lý hoặc vi phạm quy định về thủ tục trong quyết định hành pháp như là một phần của chức năng tư pháp giám sát.[18]

Thứ ba, sự kiểm soát của Tòa án đối với quyền hành pháp có một số giới hạn nhất định. Những giới hạn này xuất phát từ bản chất của việc tư pháp kiểm soát không cho phép Tòa án can thiệp vào nhiệm vụ của các nhánh quyền lực khác. Đây là yêu cầu cơ bản của nguyên tắc phân chia quyền lực, yêu cầu này đòi hỏi các cơ quan khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình không được làm thay hay “xâm lấn” ranh giới quyền lực của các nhánh quyền lực khác. Khi thực hiện quyền tư pháp, các Tòa án không thể giải quyết các vấn đề sự kiện thực tế trong quyết định của cơ quan hành pháp hoặc không thể quyết định liệu quyết định đó hợp lý hay không. Tòa án cũng không được phép tham gia vào quyết định các chính sách thay cho cơ quan hành pháp. Vậy để tư pháp kiểm soát có hiệu quả thì cần kiểm soát chặt chẽ các cơ quan hành pháp để đảm bảo rằng họ đang làm công việc của mình nhưng không quá chặt chẽ để các Tòa án làm thay công việc của cơ quan này.[19] Hơn nữa các quyết định hành pháp thuộc phạm vi thẩm quyền xét xử của Tòa không phải là vô hạn. Ngay cả những nước có truyền thống lâu đời với việc bảo hiến thì trong một số lĩnh vực pháp luật “nhạy cảm” (như các vấn đề chính trị hoặc liên quan đến an ninh quốc gia…) cũng không thể trở thành đối tượng xét xử của quan tòa. Mặt khác, Tòa án chỉ có thể đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp của các quy phạm pháp luật đang tồn tại hiện hữu. Điều đó có nghĩa là sự “im lặng” của cơ quan lập pháp, hành pháp hay những nghĩa vụ mà cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp lẽ ra phải làm, phải thể chế hóa thành quy phạm nhưng đã không làm, cũng không thể trở thành đối tượng xét xử của Tòa án. Như vậy, còn một số lĩnh vực “nhạy cảm”, sự “im lặng” của lập pháp và hành pháp trong thực hiện chức năng lập pháp và lập quy sẽ nằm ngoài khả năng can thiệp của Tòa án.[20]

3. Sự cần thiết của việc kiểm soát quyền hành pháp bởi Tòa án

Quyền lực chỉ có thể bị kiểm soát bởi quyền lực. Vậy quyền hành pháp nếu bị kiểm soát thì sẽ do nhánh quyền nào kiểm soát, nhánh lập pháp hay nhánh tư pháp.[21] Trên thực tế thì nhánh lập pháp không đủ điều kiện để làm việc này, bởi vì nó được giao quyền lập pháp. Nếu như nó vừa ban hành luật lại vừa bảo đảm thực thi luật đó thì sẽ không công bằng. Hơn nữa, một lý do không kém quan trọng là nhánh lập pháp bao gồm những đại biểu đại diện cho ý chí của người dân, họ thường không có kỹ năng trong việc thi hành pháp luật nên sẽ khó đảm đương công việc bảo đảm thực thi pháp luật. Ngoài ra, hiệu quả của việc kiểm soát hành pháp bởi lập pháp bị nghi ngờ bởi giữa lập pháp và hành pháp luôn có mối liên hệ mật thiết với nhau. Sự nghi ngờ này càng gia tăng ở những nước theo chính thể đại nghị hoặc hỗn hợp thiên về đại nghị vì ở chính thể này gần như luôn tồn tại nguyên tắc mọi dự luật đều xuất phát từ Chính phủ. Như vậy chỉ có cơ quan tư pháp, không có quyền lập pháp và cũng không có quyền hành pháp, là cơ quan có đủ tư cách để bảo đảm sự thực thi pháp luật. Nói cách khác, hệ thống Tòa án phải là trọng tài cao nhất bảo đảm cho hiệu lực thực thi của pháp luật trong thực tiễn.[22] Trong cơ cấu thống nhất của nhà nước bao giờ cũng phải có một bộ phận đứng ra một cách riêng rẽ, có trách nhiệm phán xét những sự đúng sai của hai nhánh quyền lực nhà nước còn lại. Đó là nhánh quyền lực tư pháp với chức năng xét xử. Chính sự độc lập này cho phép Tòa án trở thành thành trì cuối cùng để bảo đảm các cơ quan hành pháp thực thi pháp luật một cách đúng đắn, hợp pháp.

Những cơ sở của việc sử dụng Tòa án như một công cụ kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung và quyền hành pháp nói riêng có thể được kể tới như sau:

Thứ nhất, tư pháp luôn có tính độc lập so với lập pháp và hành pháp cho dù trong chính thể đại nghị hay tổng thống. Lập pháp và hành pháp trong các chính thể luôn có mối quan hệ mật thiết với nhau nhưng tư pháp thì luôn độc lập. Guy Green cho rằng: “Tôi định nghĩa tính độc lập của Tòa án là khả năng thực hiện chức năng hiến pháp của mình mà không bị ảnh hưởng bởi sự can thiệp pháp lý hoặc thực tế từ… bất kỳ người nào hoặc thiết chế nào, đặc biệt là ngành hành pháp của quyền lực nhà nước”.[23] Khi Tòa án độc lập, với vai trò bảo vệ công lý, Tòa án phải quyết định vấn đề một cách vô tư, không thiên vị, dựa trên bản chất của sự việc và theo pháp luật mà không chịu những hạn chế, tác động hay ảnh hưởng, hoặc là sự dụ dỗ, sức ép, đe dọa hay can thiệp sai trái, một cách trực tiếp hay gián tiếp, từ bất cứ chủ thể nào, với bất kỳ lý do nào. Điều này đảm bảo cho Tòa án có khả năng giám sát hoạt động của cơ quan hành pháp mà không chịu sự tác động tiêu cực từ phía cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Để bảo đảm cho Tòa án được độc lập, các quốc gia luôn tạo ra nhiều phương thức như tổ chức và hoạt động của Tòa án độc lập, nhiệm kỳ bền vững và chế độ lương bổng cao cho thẩm phán, tăng cường trách nhiệm của thẩm phán, thẩm phán xét xử theo lương tâm… Chính tính độc lập này của Tòa án là điều kiện đủ để Tòa án có khả năng kiểm soát được các nhánh quyền còn lại. Hơn nữa, sự độc lập của Tòa án còn tạo dựng niềm tin cho công dân trong nhà nước pháp quyền vì họ có khả năng thực sự để chống lại những hành vi xâm phạm của các cơ quan nhà nước.

Thứ hai, Tòa án là cơ quan bảo vệ quyền lợi của công dân một cách hiệu quả nhất. Tòa án thường được giao nhiệm vụ bảo vệ quyền con người. Mà quyền con người thì luôn có nguy cơ bị xâm phạm từ phía các cơ quan nhà nước trong đó có cơ quan hành pháp. Vì hầu hết các quyền con người bị các quan chức chính phủ xâm phạm trong các quan hệ pháp luật giữa các cá nhân với Nhà nước.[24] Mối đe dọa này chủ yếu là kết quả của xu hướng gần đây ở các nước trong việc tạo ra các cơ quan hành chính với nhiều quyền lực hơn, từ đó ban hành ra các quyết định ảnh hưởng đến cuộc sống của người dân. Đó là lý do tại sao người ta nói rằng một trong những chức năng người canh gác của ngành tư pháp là bảo vệ công dân khỏi sự lạm dụng hành chính là vì vậy.[25] Do đó, tư pháp kiểm soát được ủng hộ thiết lập để bảo vệ các quyền cá nhân.

Thứ ba, kiểm soát của Tòa án đối với quyền hành pháp nhằm bảo đảm nguyên tắc phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực. Trong một chính phủ hiện đại, một trong những lập luận ủng hộ sự tồn tại của tư pháp kiểm soát dựa trên quan điểm cho rằng nó giúp cho việc thực hiện nguyên tắc kiểm soát quyền lực.[26] Điều này có được là do Tòa án được ủy thác nhiệm vụ bảo đảm hoạt động của các nhánh khác của chính quyền trong ranh giới pháp lý mà chúng được giao.

Thứ tư, tư pháp kiểm soát là yêu cầu của nhà nước pháp quyền. Nhà nước pháp quyền phải là nhà nước thượng tôn pháp luật. Việc thượng tôn pháp luật không chỉ là yêu cầu đối với người dân mà còn là yêu cầu đối với các cơ quan nhà nước. Theo đó, các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp đều phải tuân thủ pháp luật; không được thực hiện những hành vi vượt quá thẩm quyền luật định. Để bảo đảm các cơ quan nhà nước không vượt quá thẩm quyền luật định thì cần xây dựng các thiết chế để bảo vệ pháp luật. Trong đó, quyền tư pháp kiểm soát được coi là biện pháp hữu hiệu nhất để giám sát và giới hạn chính quyền, chống lại sự tùy tiện của lập pháp và hành pháp.[27] Vì vậy, việc xây dựng nhà nước pháp quyền không thể thiếu yếu tố tư pháp kiểm soát.

Ngoài ra, ngày nay nhiều học giả phương Tây còn đưa ra vai trò của kiểm soát tư pháp đối với hành pháp như là một trong những biện pháp thúc thẩy giao lưu, phát triển kinh tế. Do quá trình toàn cầu hóa, các quốc gia luôn muốn thu hút nhiều nguồn đầu tư trực tiếp nước ngoài và thương mại quốc tế. Tuy nhiên, các nhà đầu tư quốc tế/ nước ngoài luôn xem hàng rào pháp lý và an toàn chính trị trước khi đầu tư hoặc thương mại; ví dụ: họ cần được thuyết phục rằng các hành động và quyết định của chính quyền phải tuân thủ ít nhất là các tiêu chuẩn pháp lý tối thiểu và có các biện pháp pháp lý đầy đủ trong trường hợp chính quyền có sự vi phạm.

Tóm lại, vẫn còn nhiều tranh cãi xoay quanh vấn đề có nên áp dụng biện pháp tư pháp kiểm soát đối với các nhánh quyền lực còn lại hay không.[28] Mặc dù có cả ưu và nhược điểm nhưng thực tế theo xu hướng các quốc gia đều đi đến thừa nhận và xây dựng cho mình biện pháp tư pháp kiểm soát phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của mình.[29] Ở nước ta, việc chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền và thừa nhận những nhân tố tích cực của học thuyết phân chia quyền lực đã mở ra những tiền đề quan trọng để tiếp cận vai trò mới của Tòa án trong việc kiểm soát quyền hành pháp. Những vấn đề lý luận được phân tích trong bài viết sẽ là cơ sở để Việt Nam thiết lập cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước giữa Tòa án với quyền hành pháp trong tương lai.

CHÚ THÍCH

[1] Cần phân biệt judicial review và judicial control, hai thuật ngữ này có nhiều điểm tương đồng. Khái niệm tư pháp kiểm soát rộng hơn tư pháp giám sát. Khi nói đến kiểm soát của Tòa án là nói đến khả năng tác động, ảnh hưởng của Tòa án đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước, làm cho hoạt động của các cơ quan theo đúng khuôn khổ của pháp luật. Các phương thức kiểm soát tư pháp đối với quyền hành pháp có thể là phương thức chính trị hoặc pháp lý. Trong phương thức pháp lý có thể biểu hiện ở việc bắt giam, xét xử các công chức hành pháp hoặc giám sát hoạt động của nhánh hành pháp. Trong các phương thức kiểm soát pháp lý thì tư pháp giám sát được coi là hoạt động chủ đạo nhất mà Tòa án thực hiện. Khi nói đến kiểm soát của Tòa án thì người ta sẽ liên tưởng ngay đến thẩm quyền tư pháp giám sát của Tòa án.

[2] Black, H. C (1990), Black s Law Dictionary, 6th. Edition, St. Paul, MN: West Publishing Co, 1979, tr. 849. Nguyên văn: “Judicial review: Power of courts to review decisions of another department or level of government. Form of appeal from an administrative body to the courts for review of either the findings of fact, or of law, or of both. May also refer to appellate court review of decisions of trial court or of an intermediate appellate court.”

[3] Stephen B. Presser , “Judicial review”, http://www.encyclopedia.com/international/legal-and-political-magazines/judicial-review, truy cập ngày 20/6/2017.

[4] C. Neal Tate, “Judicial review”, Encyclopædia Britannica,.http://www.britannica.com/EBchecked/topic/307542/judicial-review,.http://legaldictionary.thefreedictionary.com/judicial+review, truy cập ngày 20/6/2017.

[5] Ví dụ như ở Anh, tư pháp giám sát đối với hoạt động hành chính là do bộ phận hành chính trong Tòa án tối cao và thẩm quyền của Toà án này bao gồm xem xét quyết định của toà án cấp dưới ngoại trừ các quyết định của của nó và các tòa phúc thẩm cấp cao khác. Mặt khác, khi chúng ta xem xét hệ thống pháp luật Mỹ được quy định trong Điều 551(1(B)) của Luật Thủ tục Hành chính (APA) năm 1946, có thể thấy rằng quyết định của Tòa án bị loại khỏi việc xem xét.

[6] Lê Nguyễn, “10 vụ án nổi tiếng nhất lịch sử tư pháp Mỹ”, trang điện tử của Khoa luật, Học viện Ngân Hàng, truy cập ngày 26/8/2017.

[7] Cần lưu ý việc tư pháp giám sát (judicial review) đối với hành chính công và tài phán hành chính (administrative justice) không đồng nghĩa với nhau. Cụm từ đầu tiên hẹp hơn; nó bao gồm việc giám sát các quyết định hành chính, được thực hiện bởi các Tòa án thông thường hoặc bởi các tòa hành chính đặc biệt. Còn tài phán hành chính mở rộng thẩm quyền xem xét các quyết định của cơ quan hành chính cho cả các cơ khác không mang tính chất tư pháp.

[8] Ngày nay, trong “làn sóng” dân chủ thứ ba, nghị viện tối cao là ý tưởng đang dần suy yếu. Trong khi đó, tư pháp giám sát đã được mở rộng vượt qua lãnh thổ quốc gia của Mỹ và đã có những bước đi mạnh mẽ trong những hệ thống pháp luật mà trước đây nó không được thừa nhận. Từ Pháp cho đến Nam Phi, Israel, nghị viện tối cao đã dần biến mất. Chúng ta đang trong lòng của “sự mở rộng toàn cầu của quyền tư pháp” (“global expansion of judicial power”), và thấy rõ quyền quan trọng nhất của các thẩm phán là quyền tư pháp giám sát. Xem thêm: Neal Tate and Thorsten Vallinde, The Global Expansion of Judicial Power, 1995.

[9] Ngay từ thời kỳ La Mã, Hy Lạp cổ đại trong tổ chức bộ máy nhà nước cũng đã có sự kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước. Điều này được chứng minh bằng việc tổ chức bộ máy nhà nước La Mã thời cộng hòa hay Athen ở Hy Lạp đều đã tổ chức ra các cơ quan chuyên môn thực hiện quyền hành pháp, lập pháp và tư pháp. Hơn nữa, quá trình thiết lập tổ chức bộ máy nhà nước luôn gắn liền với quá trình đấu tranh của người bình dân, quý tộc công thương nghiệp với quý tộc thị tộc nên trong tổ chức bộ máy nhà nước cũng phản ánh kết quả của cuộc đấu tranh này. Quá trình đấu tranh này dẫn tới việc các quý tộc công thương dần chiếm được vị trí quan trọng trong bộ máy nhà nước. Từ đó, họ đưa ra các chính sách cải cách về tổ chức bộ máy nhà nước nhằm hạn chế, kiểm soát quyền lực của các quý tộc thị tộc. Mặc dù, việc kiểm soát ở thời kỳ này không được hiểu theo nghĩa hiện đại nhưng nó vẫn được coi là sự kiểm soát giữa các thiết chế quyền lực nhằm bảo đảm các cơ quan nhà nước thực hiện đúng quyền hạn được pháp luật giao.

[10] Nguyễn Đăng Dung, Thể chế tư pháp trong nhà nước pháp quyền, Nxb. Tư Pháp, Hà Nội, 2004, tr. 32.

[11] Ví dụ: theo Lon Fuller, người đưa ra mô hình nhà nước kết hợp với nguyên tắc nhà nước pháp quyền, trong cuốn Khía cạnh đạo đức của pháp luật đã đưa ra điều kiện để tồn tại nhà nước pháp quyền: thứ nhất là công lý và nhân phẩm của con người được tôn trọng; thứ hai, khi có những cơ quan có quyền ban hành pháp luật mà các quy định của nó ban hành ra phải được thực thi ngay cả khi các quy định đó sai; thứ ba, khi các quy định được các cơ quan tư pháp bảo đảm thực thi một cách nghiêm túc; thứ tư, khi có một hệ thống cơ quan Tòa án độc lập sẵn sàng bảo vệ các bên bị xâm hại chống lại các hành vi cửa quyền của cơ quan chức năn. Xem thêm: Lon Fuller, “Adjudication and the rule of law”, American Society of International Law Procedure, 1960, tr. 2.

[12] Lê Văn Cảm, Học thuyết về Nhà nước pháp quyền và thực tiễn của nó ở Liên Bang Nga, Nxb. “Sáng tạo” Hội khoa học Việt Nam tại Liên Bang Nga, Mátxcơva, 1997, tr. 45.

[13] Nguyễn Đăng Dung, tlđd, 2004, tr. 37.

[14] Nguyễn Đăng Dung, Tòa án Việt Nam trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền, Nxb. Đại học quốc gia Hà Nội, 2012, tr. 162.

[15] Tính bị động thể hiện ở việc sau khi người dân bị xâm phạm quyền thì Tòa án mới can thiệp để bảo vệ quyền và lợi ích của công dân mà không phải là bảo vệ quyền và lợi ích này một cách chủ động khi hành vi xâm phạm của cơ quan công quyền chưa xảy ra.

[16] Horne, Berman, Judicial Review: A short guide to claims in the Administrative Court, House of Commons Library, 2006, tr. 15.

[17] Chủ yếu các hoạt động của cơ quan hành pháp vượt quá quyền hạn luật định thường là hoạt động khi thực hiện quyền tùy ý (the discretion).

[18] Tigist  Assefa, Judicial Review of Administrative Actions: A Comparative Analysis (Doctoral dissertation, Addis Ababa University Addis Ababa Ethiopia), 2010, tr. 5.

[19] Wilkey, M. R, Judicial Review of Administrative Action. J. Nat’l Ass’n Admin. L. Judges, 5, 1985, tr. 87.

[20] Nguyễn Hoàng Anh, “Vai trò và giới hạn của Tòa hiến pháp, Tòa hành chính trong việc đảm bảo tính thống nhất của pháp luật”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 10 (217), 2012, tr. 11.

[21] Việc kiểm soát quyền hành pháp chỉ đặt ra với chủ thể của quyền lập pháp và quyền tư pháp mà không có quyền hành pháp là bởi vì nó là đối tượng bị kiểm soát. Mặc dù trong hệ thống hành pháp thì vẫn có cơ chế kiểm soát trong – tức là kiểm soát trong nội bộ nhánh hành pháp giữa cơ quan nhà nước cấp trên với cấp dưới nếu phát hiện ra vi phạm của cơ quan hành pháp cấp dưới thuộc quyền của mình thì cơ quan cấp trên có quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ các văn bản của cấp dưới song việc kiểm soát trong này không đảm bảo khách quan vì không có điều kiện nào bảo đảm rằng các cơ quan trong cùng hệ thống hành pháp không bao che cho nhau. Hơn nữa, cơ quan hành pháp cao nhất là Chính phủ, Tổng thống thì cơ quan nào trong hệ thống hành pháp sẽ kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm nếu nó vượt quá thẩm quyền.

[22] Tô Văn Hòa, Tính độc lập của Tòa án Nghiên cứu pháp lý về các khía cạnh lý luận, thực tiễn ở Đức, Mỹ, Pháp, Việt Nam và các kiến nghị đối với Việt Nam, Nxb. Lao động, 2007, tr. 36, 37.

[23] Sir Guy Green, The Retionale and SomeAspects of Judicial Independence, 59 Aus.L.J, 1984, tr. 135.

[24] Michael Ross Fowler, “Thinking About Human Rights: Contending Approaches to Human Rights in U.S. Foreign Policy and Winston Churchill: Philosopher and Statesman”, Univ Pr of Amer, Vol. 6, 1987, tr. 69.

[25]  Yuval Eylon and Alon Harel, The Right to Judicial Review, Virginia Law Review, No. 5, 2006, tr. 992.

[26] Louis L. Jaffe, Judicial control of administrative action, Little Brown and Company Boston, Toronto, 1965, tr. 325.

[27] Nguyễn Đăng Dung, tlđd, 2014, tr. 162-163.

[28] Các học giả phản đối kiểm soát quyền hành pháp bởi tòa án thường đưa ra lý lẽ rằng việc này vi phạm nguyên tắc phân chia quyền lực vì nhánh tư pháp đã “lấn sân” sang công việc của nhánh hành pháp. Ngoài ra, họ còn nghi ngờ về hiệu quả kiểm soát của tòa án. Bởi lẽ, các thẩm phán không phải là những người có chuyên môn về hoạt động quản lý, điều hành nên việc xem xét lại các quyết định của cơ quan hành pháp là bất khả thi và không hiệu quả.

[29] Bằng chứng của điều này là khi làn sóng dân chủ thứ ba đã lan rộng trên phạm vi toàn cầu thì nó đã đi kèm với sự mở rộng quyền lực của các thẩm phán trong việc giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước. Các quốc gia đã tiếp nhận tư pháp giám sát và trong một số trường hợp đã sử dụng mô hình Mỹ như một mô hình để bắt chước và sao chép, hoặc để tránh mắc lỗi. Thật vậy, ở Mỹ quyền tư pháp giám sát được tạo ra bởi Tòa án tối cao vào năm 1803, giờ đây rõ ràng là 200 năm sau đó cũng được tạo ra ở các nền dân chủ khác trên thế giới. Ví dụ: Mauro Cappelletti chỉ ra rằng tư pháp giám sát đã được bổ sung vào Hiến pháp Áo năm 1920, các hiến pháp Đức, Ý và Nhật Bản sau Thế chiến II (1939-1945) và trong các Hiến pháp Úc, Ấn Độ và Canada hiện đại về thế kỷ XX. Pháp đã thông qua một loại hình tư pháp giám sát trong Hội đồng Hiến pháp với nền cộng hòa thứ năm. Việc áp dụng tư pháp giám sát ở Tây Đức và Nhật Bản sau Chiến tranh thế giới lần thứ II bị ảnh hưởng nặng nề bởi sự giám sát của Mỹ đối với việc soạn thảo các hiến pháp mới cho hai cường quốc bị đánh bại sau chiến tranh. Điều đó chứng tỏ được yếu tố tích cực, vai trò của tư pháp giám sát đối với việc vận hành quyền lực nhà nước trong xã hội dân chủ hiện đại. Xem thêm: Mauro Cappelletti, “Judicial Review in comparative”, California Law Review, No. 5, 1970; Tom Ginsburg, Judicial Review in New Democracies Constitution Courts in Asian Cases, Cambridge University Press, 2003, tr. 6.

Tác giả: ThS. Lê Thị Thu Thảo

Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 06(118)/2018 – 2018, Trang 12-19

Like Fanpage Luật sư Online tại: https://www.facebook.com/iluatsu/