Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Sở Ngoại vụ thuộc UBND cấp tỉnh

Tổ chức và hoạt động của sở ngoại vụ thuộc UBND cấp tỉnh – Thực trạng và kiến nghị: Bài viết nêu và phân tích thực trạng các quy định pháp luật hiện hành về tổ chức và hoạt động của Sở Ngoại vụ, những bất cập, hạn chế và sự cần thiết phải hoàn thiện…

• Một số ý kiến về hoạt động ban hành VBQPPL của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh – TS. Nguyễn Thị Ngọc Mai
• So sánh, phân biệt và phân loại các cơ quan hành chính nhà nước
• Những điểm mới cơ bản của Hiến pháp nước CHXHCH Việt Nam 2013 – PGS.TS. Trương Đắc Linh & TS. Nguyễn Mạnh Hùng
• Cơ quan hành chính nhà nước là gì?
• Cơ quan nhà nước là gì? Phân tích khái niệm và đặc điểm của Cơ quan nhà nước?

TỪ KHÓA: Sở Ngoại vụ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh,

1. Khái quát về quá trình hình thành và phát triển của Sở Ngoại vụ thuộc UBND cấp tỉnh

1.1. Tổ chức cơ quan ngoại vụ thuộc UBND cấp tỉnh trước năm 2004

Khác với nhiều Sở ngành ở địa phương, như: Sở Tư pháp, Sở Giáo dục – Đào tạo, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Công thương v.v. được thành lập từ lâu ở các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Sở Ngoại vụ với tính chất là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh chính thức được thành lập chỉ ở một số địa phương và chỉ từ năm 2004 theo Nghị định số: 171/2004/NĐ-CP của Chính phủ ngày 29/9/2004 quy định về các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh.

Tuy nhiên, trước năm 2004, xuất phát từ nhu cầu quản lý nhà nước đối với công tác đối ngoại có tính đặc thù tại địa phương, cơ quan ngoại vụ (Ban Ngoại vụ, Phòng Ngoại vụ) cũng đã được thành lập rất sớm ở một số địa phương, như:

– Ban Ngoại vụ của Ủy ban hành chính (UBHC) Tp. Hải Phòng được thành lập từ năm 1955. Đây là địa phương đầu tiên ở nước ta thành lậpBan Ngoại vụ với tính cách là cơ quan chuyên môn thuộc UBHC thành phố. Vì sau Hiệp định Giơ-Ne-vơ năm 1954,tại Tp. Hải Phòng có nhiều người nước ngoài sinh sống tại đây, với hơn 17 quốc tịch khác nhau và là nơi đóng trụ sở của nhiều cơ quan lãnh sự các nước (như Lãnh sự quán của Pháp, Anh, Ấn Độ, Mỹ, Bỉ, Thụy Sĩ); có tổ chức quốc tế về thi hành Hiệp định Giơ-ne-vơ, có phái đoàn đại diện toàn quyền Pháp v.v. nên cần phải có cơ quan chuyên môn giúp UBHC thực hiện công tác đối ngoại ở địa phương[1] .

– Hoặc Ban Ngoại vụ của UBHC tỉnh Lào Caiđược thành lập ngày 10/7/1965 theo Quyết định số: 426/QĐ-TCDC của UBHC tỉnh Lào Cai để giúp UBHC tỉnh thực hiện hoạt động đối ngoại liên quan đến sự hợp tác với phía Trung Quốcsang giúp ta xây dựng các công trình giao thông vận tải trên địa bàn tỉnh thời kỳ chiến tranh phá hoại của Mỹ ở miền Bắc. Đến năm 1996, theo Quyết định số 211/QĐ-UB ngày 31/10/1996 của UBND tỉnh Lào Cai, Ban Ngoại vụ được UBND tỉnh giao thêm nhiệm vụ quản lý nhà nước về biên giới và được đổi tên thành Ban Ngoại vụ và Biên giới tỉnh Lào Cai[2] .

– Hay Sở Ngoại vụ thuộc UBND tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàuđược thành lập năm 1991 theo Quyết định số 08/QĐ-UB ngày 19/10/1991 của UBND. Tiền thân của Sở Ngoại vụ này là Ban Ngoại vụ của Bộ Ngoại giao tại khu Căn cứ Dịch vụ Dầu khí Vũng Tàu.Ban Ngoại vụ được thành lập theo Quyết định số: 358/QĐ ngày 24/10/1977 của Bộ trưởng Bộ Ngoại giao để thay mặt Bộ Ngoại giao giải quyết những vấn đề ngoại vụ tại khu Căn cứ Dịch vụ Dầu khí Vũng Tàu (Liên doanh dầu khí Việt Xô). Năm 1989, Bộ Ngoại giao bàn giao Ban Ngoại vụ này cho UBND Đặc khu Vũng Tàu – Côn Đảo v.v.[3] .

– Cũng như, Sở Ngoại vụ thuộc UBND tỉnh Thừa Thiên Huế được thành lập năm 1998 thay thế cho Phòng Ngoại vụ thuộc Văn phòng UBND tỉnh theo Quyết định số 222/1998/QĐ/UBND của UBND tỉnh [4] .v.v.

Từ cuối những năm 1980 cho đến cuối những năm 1990, khi đất nước tiến hành công cuộc đổi mới, từng bước hội nhập vào nền kinh tế khu vực và thế giới, hoạt động đối ngoại của Đảng và Nhà nước nói chung và của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nói riêng đã phát triển mạnh mẽ theo tinh thần đa dạng hoá và đa phương hóa quan hệ với tất cả các nước và khu vực. Để giúp UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác đối ngoại ở địa phương, UBND nhiều địa phương thành lập Phòng Ngoại vụ trực thuộc UBND cấp tỉnh. Tại nhiều địa phương, nhất là các tỉnh Nam Trung bộ và Nam bộ có nhiều hoạt động đối ngoại đa dạng, với sự giúp đỡ và hướng dẫn của các cơ quan trung ương (Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao), UBND các tỉnh như Bà Rịa – Vũng Tàu, Đà Nẵng, Thừa thiên Huế, Quảng Trị đã thành lập lúc đầu là các Phòng hoặc Ban Ngọai vụ trong cơ cấu Văn phòng UBND tỉnh, thành phố và sau này là Sở Ngọai vụ ngay cả trước khi Chính phủ có Nghị định số 171/2004/NĐ – CP năm 2004 chính thức quy định những điều kiện được thành lập Sở Ngoại vụ thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

1.2. Thành lập Sở ngoại vụ thuộc UBND cấp tỉnh từ năm 2004 đến nay

Để kiện toàn các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, ngày 29/9/2004, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 171/2004/NĐ-CP về quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh. Theo đó, ngoài 19 Sở được quy định thành lập thống nhất ở tất cả các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, còn có 5 Sở là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh được tổ chức theo đặc thù riêng của từng địa phương, trong đó có Sở Ngoại vụ. Nhu cầu thành lập Sở Ngoại vụ thuộc UBND cấp tỉnh xuất phát từ chủ trương đẩy mạnh phân cấp cho chính quyền địa phương, phát huy quyền chủ động của chính quyền địa phương nhằm thực hiện đa dạng hóa hoạt động đối ngoại, nhất là những tỉnh có đường biên giới trên bộ và có cửa khẩu quốc tế hoặc quốc gia. Vì vậy, Nghị định số 171/2004/NĐ-CP của Chính phủ quy định điều kiện thành lập Sở Ngoại vụ thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương như: những tỉnh có đường biên giới trên bộ và có cửa khẩu quốc tế hoặc quốc gia; đối với những tỉnh không có đường biên giới, nhưng có một trong các khu: khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế mở, khu kinh tế cửa khẩu được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập; có khu du lịch quốc gia hoặc di sản văn hoá được UNESCO công nhận. Đối với những tỉnh không đáp ứng đủ tiêu chí thành lập Sở Ngoại vụ theo quy định, được thành lập Phòng Ngoại vụ trực thuộc Văn phòng UBND cấp tỉnh [5] .

Ngày 04/4/2014, Chính phủ ban hành Nghị định số: 24/2014/NĐ-CP (có hiệu lực thi hành kể từ ngày 20/5/2014) để thay thế Nghị định số: 13/2008/NĐ-CP, nhưng các tiêu chí thành lập Sở Ngoại vụ thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương theo khoản 1 Điều 9 Nghị định số: 24/2014/NĐ-CP so với Nghị định số: 13/2008/NĐ-CP trước đây vẫn không thay đổi.

Hiện nay,cả nước có 44 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thành lập Sở Ngoại vụ, trong đó miền Bắc là: 17, miền Trung là 15 và miền Nam là 14 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Riêng Sở Ngoại vụ Tp. Hồ Chí Minh là cơ quan trực thuộc Bộ Ngoại giao, có chức năng tham mưu cho Bộ Ngoại giao và UBND Tp. Hồ Chí Minh về các mặt công tác đối ngoại và trực tiếp thực hiện hoạt động đối ngoại, giải quyết các vấn đề liên quan đến nhân tố nước ngoài tại Tp. Hồ Chí Minh và các tỉnh thành phía Nam theo ủy quyền của Bộ Ngoại giao; tham mưu và xử lý các vấn đề liên quan đến đối ngoại của Tp. Hồ Chí Minh theo sự chỉ đạo của UBND Thành phố. Vì vậy, Sở Ngoại vụ không là cơ quan chuyên môn thuộc UBND Tp. Hồ Chí Minh và không thuộc phạm vi nghiên cứu của bài viết này.

Riêng 18 tỉnh còn lại là các tỉnh: Bắc Kạn, Bắc Ninh, Hà Nam, Hải Dương, Hưng Yên, Nam Định, Ninh Bình, Thái Bình, Gia Lai, Phú Yên, Bến Tre, Bình Thuận, Cà Mau, Hậu Giang, Ninh Thuận, Sóc Trăng, Trà Vinh và Vĩnh Long chỉ thành lập bộ phận ngoại vụ hoặc Phòng ngoại vụ trực thuộc Văn phòng UBND tỉnh.

2. Pháp luật hiện hành quy định về tổ chức và hoạt động của Sở Ngoại vụ thuộc UBND cấp tỉnh và một số bất cập, vướng mắc

2.1. Pháp luật hiện hành quy định về tổ chức và hoạt động của Sở Ngoại vụ

Hiện nay, tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, trong đó có Sở Ngoại vụ được quy định khái quát trong Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003.

Theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND “là cơ quan tham mưu, giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự uỷ quyền của UBND cùng cấp và theo quy định của pháp luật; góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở”[6] . Cơ quan chuyên môn thuộc UBND «chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND cùng cấp, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên. Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước UBND, cơ quan chuyên môn cấp trên và báo cáo công tác trước HĐNDcùng cấp khi được yêu cầu»[7] .

Cụ thể hóa các quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Chính phủ ban hành Nghị định số: 171/2004/NĐ-CP ngày 29/9/2004 quy định về tổ chức các cơ quan chuyên môn nói chung, trong đó có Sở Ngoại vụ thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nói riêng. Ngày 04/02/2008, Chính phủ ban hành Nghị định số: 13/2008/NĐ-CP thay thế Nghị định số: 171/2004/NĐ-CP và đến ngày 04/4/2014, Chính phủ ban hành Nghị định số: 24/2014/NĐ-CP (có hiệu lực từ ngày 20/5/2014) để thay thế Nghị định số: 13/2008/NĐ-CP này. Ngoài ra, Chính phủ còn ban hành Nghị định số: 17/2014/NĐ-CP ngày 11/3/2014 về tổ chức và hoạt động của thanh tra ngoại giao, trong đó có Thanh tra Sở Ngoại vụ của UBND cấp tỉnh v.v.

Liên quan đến tổ chức và hoạt động của Sở Ngoại vụ, ngày 22/12/2005, Bộ Ngoại giao và Bộ Nội vụ đã ban hành các thông tư: Thông tư liên tịch số: 22/2005/TTLT-BNG-BNV trên cơ sở Nghị định số: 171/2004/NĐ-CP và sau đó là Thông tư số 02/2009/TTLT-BNG-BNV ngày 27/5/2009 trên cơ sở Nghị định số: 13/2008/NĐ-CP để Hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức cơ quan chuyên môn giúp UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quản lý nhà nước về hoạt động ngoại vụ, biên giới ở địa phương; Bộ trưởng Bộ Ngoại giao ban hành Thông tư số: 01/2009/TT-BNG ngày 22/5/2009 quy định về tiêu chuẩn chức danh Giám đốc Sở Ngoại vụ v.v. Trên cơ sở các quy định của các văn bản do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành nói trên, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương căn cứ vào điều kiện đặc thù của địa phương và yêu cầu quản lý nhà nước ban hành quyết định thành lập Sở Ngoại vụ và quy định nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức … Sở Ngoại vụ của UBND cấp tỉnh. Ví dụ, ngày 19/10/1991, UBND tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu ban hành Quyết định số: 08/QĐ-UB UBND thành lập Sở Ngoại vụ tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu và ngày 15/01/2002, ban hành Quyết định số: 761/UB.TCCQ kèm theo Quy chế tổ chức và hoạt động của Sở Ngoại vụ của tỉnh; hoặc UBND tỉnh Thừa Thiên Huế ban hành Quyết định số: 1134/2006/QĐ-UBND ngày 27/4/2006 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Ngoại vụ v.v.

Nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành về tổ chức và hoạt động của Sở Ngoại vụ, có thể khái quát những nội dung chính sau:

1) Về tiêu chí thành lập Sở Ngoại vụ

Điều 9 Nghị định số 24/2014/NĐ-CP quy định Sở Ngoại vụ được thành lập khi đáp ứng các tiêu chí sau: a) Có đường biên giới trên bộ và có cửa khẩu quốc tế hoặc quốc gia; b) Đối với những tỉnh không có đường biên giới, nhưng phải có đủ các điều kiện sau: Có các Khu công nghiệp, Khu chế xuất, Khu công nghệ cao, Khu kinh tế mở, Khu kinh tế cửa khẩu được Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập; Có khu du lịch quốc gia hoặc di sản văn hóa được UNESCO công nhận. Đối với những tỉnh không đủ tiêu chí thành lập Sở Ngoại vụ thì được thành lập Phòng Ngoại vụ thuộc Văn phòng UBND cấp tỉnh.

Như vậy, từ Nghị định số: 171/2004/NĐ-CP năm 2004 đến Nghị định số: 13/2008/NĐ-CP năm 2008 và hiện nay là Nghị định số: 24/2014/NĐ-CP năm 2014, nhưng tiêu chí để thành lập Sở Ngoại vụ của UBND cấp tỉnh vẫn không thay đổi, vẫn là yêu cầu đáp ứng các tiêu chí có biên giới trên bộ, khu công nghiệp, có di sản văn hóa UNESCO … như cách đây hàng chục năm, trong khi còn có nhiều yếu tố quan trọng phản ánh mức độ hoạt động đối ngoại của địa phương vẫn chưa được tính đến. Ví dụ, quản lý đường biên giới biển, lượng đoàn ra đoàn vào, lượng khách du lịch quốc tế, lượng kiều hối, các danh hiệu văn hóa quốc tế khác, các tổ chức lễ hội văn hóa có yếu tố quốc tế, mức độ thu hút FDI, ODA, NGO, hoạt động lãnh sự mở rộng của các Tổng lãnh sự quán nước ngoài tại các địa phương Việt Nam… chưa được tính đến trong các tiêu chí thành lập Sở Ngoại vụ thuộc UBND cấp tỉnh.

2) Về chức năng của Sở Ngoại vụ

Theo Nghị định số 24/2014/NĐ-CP và Thông tư số: 02/2009/TTLT-BNG-BNV, Sở Ngoại vụ là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, có chức năng tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh thực hiện quản lý nhà nước về công tác ngoại vụ, biên giới lãnh thổ quốc gia (ở những tỉnh có đường biên giới lãnh thổ quốc gia trên bộ); các dịch vụ công thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Sở và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn khác theo phân cấp, ủy quyền của UBND cấp tỉnh và theo quy định của pháp luật[8] .

3) Về nhiệm vụ, quyền hạn của Sở Ngoại vụ:

Thông tư liên tịch số: 02/2009/TTLT-BNG-BNV của Bộ Ngoại giao và Bộ Nội vụ quy định Sở Ngoại vụ có 20 loại nhiệm vụ, quyền hạn hạn khác nhau, như:

– Trình UBND cấp tỉnhdự thảo quyết định, chỉ thị và các văn bản khác thuộc thẩm quyền ban hành của UBND cấp tỉnh về công tác ngoại vụ, biên giới lãnh thổ quốc gia (ở những tỉnh có đường biên giới lãnh thổ quốc gia trên bộ); Dự thảo văn bản quy định về tiêu chuẩn chức danh đối với Trưởng, Phó các đơn vị thuộc Sở;

– Trình Chủ tịch UBND tỉnh: Dự thảo các quyết định, chỉ thị thuộc thẩm quyền ban hành của Chủ tịch UBND cấp tỉnh về lĩnh vực công tác ngoại vụ, biên giới lãnh thổ quốc gia (ở những tỉnh có đường biên giới lãnh thổ quốc gia trên bộ); Dự thảo quyết định thành lập, sáp nhập, giải thể các đơn vị thuộc Sở theo quy định của pháp luật;

– Tổ chức và quản lý các đoàn ra và đoàn vào; Những nhiệm vụ, quyền hạn về công tác lãnh sự; về thông tin đối ngoại; về kinh tế đối ngoại; về văn hóa đối ngoại; về công tác đối với người Việt Nam ở nước ngoài; về tổ chức hội nghị, hội thảo quốc tế ở địa phương; về vận động viện trợ phi chính phủ nước ngoài; về kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm pháp luậttrong hoạt động đối ngoại ở địa phương v.v. [9] .

Với những nhiệm vụ, quyền hạn nói trên, Sở Ngoại vụ với tính cách là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh góp phần quan trọng vào hoạt động quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh về công tác đối ngoại ở địa phương, đồng thời như “cánh tay nối dài” của Bộ Ngoại giao trong việc giải quyết những vấn đề đối ngoại bức xúc, diễn ra hàng ngày ở mọi miền đất nước.

4) Về cơ cấu tổ chức của Sở Ngoại vụ:

-Lãnh đạo Sở Ngoại vụ:Sở Ngoại vụ có Giám đốc và không quá 3 Phó Giám đốc do Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định theo tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ do Bộ Ngoại giao ban hành và theo quy định của pháp luật.

Thông tư số: 01/2009/TT-BNG ngày 22/5/2009 của Bộ trưởng Bộ Ngoại giao quy định cụ thể các tiêu chuẩn bổ nhiệm Giám đốc Sở Ngoại vụ bao gồm: các tiêu chuẩn về phẩm chất, các tiêu chuẩn về năng lực; các tiêu chuẩn về hiểu biết; các tiêu chuẩn về trình độ; và các tiêu chuẩn khác. Trong các tiêu chuẩn bổ nhiệm Giám đốc Sở Ngoại vụ nói trên, có những tiêu chuẩn rất cụ thể, như: về trình độ phải đạt ngạch chuyên viên chính trở lên; phải tốt nghiệp đại học chuyên ngành ngoại giao, quan hệ quốc tế (trường hợp tốt nghiệp đại học chuyên ngành khác phải qua chương trình bồi dưỡng nghiệp vụ đối ngoại tại Học viện Ngoại giao); thành thạo một ngoại ngữ thông dụng ở trình độ C; có 5 năm công tác trở lên trong công tác đối ngoại, trong đó có ít nhất 3 năm làm công tác quản lý về công tác ngoại vụ v.v.[10] . p[;’\/

Giám đốc Sở là người đứng đầu Sở, chịu trách nhiệm trước UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh và trước pháp luật về toàn bộ hoạt động của Sở.

Phó Giám đốc Sở là người giúp Giám đốc Sở, chịu trách nhiệm trước Giám đốc Sở và trước pháp luật về các nhiệm vụ được phân công.

– Về các cơ quan, tổ chức thuộc Sở Ngoại vụ: Theo Điều 3 Thông tư liên tịch số: 02/2009/TTLT-BNG-BNV của Bộ Ngoại giao và Bộ Nội vụ quy định các Sở Ngoại vụ thống nhất thành lập hai cơ quan là: Văn phòng Sở Ngoại vụ (phụ trách cả công tác kế hoạch – tài chính, tổ chức – cán bộ) và Thanh tra Sở Ngoại vụ. Căn cứ tính chất, đặc điểm, yêu cầu quản lý cụ thể đối với công tác ngoại vụ tại địa phương, Giám đốc Sở Ngoại vụ phối hợp với Giám đốc Sở Nội vụ trình Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định cụ thể số lượng và tên gọi các phòng chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Sở Ngoại vụ bảo đảm bao quát đủ các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Sở, nhưng tổng số phòng, văn phòng và thanh tra của Sở không quá 5 đơn vị; trình UBND cấp tỉnh quyết định thành lập tổ chức sự nghiệp thuộc Sở Ngoại vụ. Ví dụ, Sở Ngoại vụ Tp. Hà Nội và các tỉnh Quảng Ninh, Lâm Đồng, Nghệ An, Thừa Thiên – Huế, Đồng Nai… thành lậpTrung tâm dịch vụ đối ngoại, hay Sở Ngoại vụ tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu thành lập Quỹ hỗ trợ của người nước ngoài và người Việt Nam ở nước ngoài dành cho trẻ em mồ côi và người khuyết tật v.v.

5) Về chế độ làm việc và quan hệ công tác:

Cũng như các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh khác, Sở Ngoại vụ thuộc UBND cấp tỉnh làm việc theo chế độ thủ trưởng. Giám đốc Sở Ngoại vụ là người đứng đầu Sở có quyền quyết định những vấn đề thuộc thẩm quyền của Sở theo quy định của pháp luật.

Sở Ngoại vụ chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND cấp tỉnh; đồng thời chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, thanh tra về chuyên môn, nghiệp vụ của Bộ Ngoại giao v.v.

3. Một số bất cập, vướng mắc của các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của Sở Ngoại vụ thuộc UBND cấp tỉnh

Nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành về tổ chức và hoạt động của Sở Ngoại vụ thuộc UBND cấp tỉnh, theo tác giả có một số bất cập, vướng mắc sau:

Thứ nhất, Thông tư số: 02/2009/TTLT-BNG-BNV ngày 27/5/2009 của Bộ Ngoại giao và Bộ Nội vụ hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Ngoại vụ thuộc UBND cấp tỉnh hiện đang được áp dụng ở các địa phương. Nhưng Thông tư này được ban hành trên cơ sở Nghị định số: 13/2008/NĐ-CP của Chính phủ đã hết hiệu lực thi hành kể từ ngày 20/5/2014, là ngày bắt đầu có hiệu lực thi hành của Nghị định số: 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 của Chính phủ Quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh. Vì vậy, Thông tư số: 02/2009/TTLT-BNG-BNV cần phải sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với các quy định của Nghị định số: 24/2014/NĐ-CP của Chính phủ.

Thứ hai, Nghị định số: 171/2004/NĐ-CP năm 2004 và Nghị định số: 13/2008/NĐ-CP năm 2008 trước đây, cũng như Nghị định số: 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 của Chính phủ hiện hành quy địnhtổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã không quy định Sở Ngoại vụ là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh được thống nhất thành lập (“quy định cứng”) ở các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong cả nước như 17 sở ngành khác. Điều này là bất cập lớn, không phản ánh tầm quan trọng của công tác đối ngoại, biên giới (những tỉnh có đường biên giới lãnh thổ quốc gia trên bộ) ở địa phương so với các ngành, lĩnh vực khác. Trong khi đó, những năm gần đây, Đảng, Nhà nước ta chủ trương phải đa dạng hóa, đa phương hóa quan hệ đối ngoại; thực hiện phân cấp cho chính quyền địa phương trong hoạt động đối ngoại[11] , phát huy quyền chủ động cho các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong việc xúc tiến đầu tư, hợp tác, giao lưu và kết nghĩa với các thành phố, địa phương của các nước trên thế giới.

Thứ ba, theo quy định tại Nghị định số: 14/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 của Chính phủ trước đây và Nghị định số: 37/2014/NĐ-CP ngày 05/5/2014 của Chính phủ (có hiệu lực thi hành từ ngày 20/6/2014 thay thế Nghị định số: 14/2008/NĐ-CP) quy định tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện không có Phòng Ngoại vụ, kể cả các huyện có biên giới, cửa khẩu quốc tế. Trong khi các ngành, các lĩnh vực khác được tổ chức cơ quan chuyên môn tương ứng (10 phòng) thống nhất trong toàn quốc. Trong xu thế hội nhập quốc tế hiện nay, số việc cần giải quyết liên quan đến ngoại vụ diễn ra hàng ngày tại các địa phương ngày càng nhiều, vì thế, đối với các tỉnh có biên giới cần xem xét thành lập phòng ngoại vụ và bố trí biên chế làm nhiệm vụ ngoại vụ tại các huyện, thị xã biên giới, có quan hệ quốc tế phát triển là cần thiết.

Thứ tư, Thông tư số: 02/2009/TTLT-BNG-BNV quy định cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh có trách nhiệm hướng dẫn UBND cấp huyện quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn và bố trí đủ biên chế, công chức làm công tác ngoại vụ, biên giới (đối với những đơn vị cấp huyện có đường biên giới lãnh thổ quốc gia trên bộ). Nhưng Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 khi quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của UBND và Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cũng như UBND cấp huyện đối với các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương không có một điều, khoản nào quy định về nhiệm vụ, quyền hạn về hoạt động đối ngoại, về công tác biên giới (đối với những đơn vị cấp huyện có đường biên giới lãnh thổ quốc gia trên bộ). Điều này giải thích vì sao, một số địa phương chưa thực sự quan tâm, chú trọng công tác đối ngoại, không kiện toàn về tổ chức và nhân sự, thậm chí không thành lập Sở Ngoại vụ mặc dù những địa phương này có đủ điều kiện theo các tiêu chí thành lập Sở Ngoại vụ theo quy định của pháp luật hiện hành. Ví dụ, tỉnh Gia Lai có đường biên giới trên bộ khoảng 90 km với Campuchia, có cửa khẩu quốc tế Lệ Thanh (huyện Đức Cơ, tỉnh Gia Lai), theo quy định điểm a khoản 1 Điều 9 Nghị định số: 24/2014/NĐ-CP tỉnh Gia Lai đáp ứng đủ điều kiện thành lập Sở Ngoại vụ, nhưng đến nay UBND tỉnh Gia Lai vẫn chưa thành lập mà vẫn duy trì Phòng Ngoại vụ thuộc Văn phòng UBND tỉnh.

Thứ năm, pháp luật hiện hành về phân định chức năng, nhiệm vụ quản lý thống nhất đối ngoại ở một số địa phương chưa thực sự rõ ràng, một số địa phương chưa ban hành quy chế quản lý đối ngoại, việc thống nhất quy trình lễ tân đón tiếp các đoàn ngoại giao đến địa phương chưa có quy định chung…

Thứ sáu, Nghị định số 17/2014/NĐ-CP của Chính phủ ngày 11/3/2014 về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Ngoại giao quy định Tổ chức thanh tra của Sở Ngoại vụ có Chánh thanh tra Sở[12] . Một trong những thẩm quyền của Chánh thanh tra Sở Ngoại vụ là xử phạt vi phạm hành chính theo quy định pháp luật, nhưng cho đến nay chưa có văn bản pháp luật nào quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực ngoại giao, trong khi đối với các ngành, các lĩnh vực khác, Chính phủ đã ban hành hàng chục nghị định về xử phạt hành chính đối với các lĩnh vực này.

4. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của Sở Ngoại vụ của UBND cấp tỉnh và một số kiến nghị

4.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của Sở Ngoại vụ

Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của Sở Ngoại vụ, theo tác giả, xuất phát từ những lý do sau:

Một là, nhằm tạo cơ sở pháp lý thống nhất, đồng bộ và ổn định về tổ chức và hoạt động của Sở Ngoại vụ của UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương để thực hiện đường lối đối ngoại “đa dạng hóa, đa phương hóa quan hệ quốc tế”, nâng cao hiệu quả và đẩy mạnh các hoạt động đối ngoại đồng bộ, toàn diện với sự tham gia của mọi ngành, mọi cấp, mọi địa phương trên tất cả các trụ cột ngoại giao về chính trị, kinh tế, văn hóa và công tác về người Việt Nam ở nước ngoài.

Hai là, thực hiện chủ trương đẩy mạnh phân cấp cho chính quyền địa phương, phát huy quyền chủ động của địa phương trong việc mở rộng hợp tác giữa các địa phương của nước ta với các địa phương của các nước có chung đường biên giới trên bộ (Trung Quốc, Lào, Campuchia), của các nước trong khu vực và trên thế giới[13] .

Ba là, hiện nay Chính phủ đang xây dựng Dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương để cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương, trong đó có nguyên tắc bảo đảm quyền chủ động và tăng cường trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi thẩm quyền được phân cấp theo quy định của pháp luật. Một trong những nội dung của Dự thảo Luật này quy định về các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh nói chung, nên đây chính là cơ hội để hoàn thiện các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của Sở Ngoại vụ thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương[14] .

4.2. Một số kiến nghị

Một là, Chính phủ cần nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung 2 nghị định: Nghị định số: 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và Nghị định số: 37/2014/NĐ-CP ngày 05/5/2014 quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh để phù hợp với các quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương sẽ được Quốc hội dự kiến thông qua vào kỳ họp thứ 10 của Quốc hội khóa 13 (tháng 10/2015). Vì hai nghị định này được Chính phủ ban hành năm 2014, mới có hiệu lực thi hành nhưng căn cứ vào Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 nên sẽ không phù hợp với Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định về các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, khi Luật này được Quốc hội thông qua.

Hai là, khi xây dựng nghị định của Chính phủ về các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh không nên quy định Sở Ngoại vụ là cơ quan được thành lập theo đặc thù của địa phương như quy định của các Nghị định số: 171/2004/NĐ-CP, Nghị định số: 13/2008/NĐ-CP trước đây và Nghị định số: 24/2014/NĐ-CP hiện hành. Cần quy định Sở Ngoại vụ là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh được thành lập thống nhất trong toàn quốc vì những lý do như trên tác giả đã trình bày. Tác giả cũng kiến nghị cần quy định thành lập Phòng Ngoại vụ trong tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND ở các huyện có đường biên giới quốc gia với Trung Quốc, Lào, Campuchia.

Ba là, trên cơ sở Luật Tổ chức chính quyền địa phương, các Nghị định của Chính phủ được ban hành trên cơ sở Luật này quy định về các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, trong đó có Sở Ngoại vụ, Bộ Ngoại giao và Bộ Nội vụ cần xây dựng, ban hành mới thông tư liên tịch để hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Ngoại vụ thuộc UBND cấp tỉnh, Phòng Ngoại vụ thuộc UBND ở các huyện biên giới (nếu được thành lập) thay thế Thông tư số: 02/2009/TTLT-BNG-BNV hiện hành. Vì Thông tư này được ban hành trên cơ sở Nghị định số: 13/2008/NĐ-CP năm 2008 nhưng Nghị định số: 13/2008/NĐ-CP cũng đã hết hiệu lực thi hành kể từ ngày 20/5/2014 khi Nghị định số: 24/2014/NĐ-CP bắt đầu có hiệu lực.

Bốn là,Chính phủ cần xây dựng và sớm ban hành Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đối ngoại để Chánh Thanh tra Bộ Ngoại giao, Chánh Thanh tra Sở Ngoại vụ ở địa phương có cơ sở pháp lý xử lý theo thẩm quyền các vi phạm pháp luật trong hoạt động đối ngoại ở địa phương, như các lĩnh vực quản lý nhà nước khác.

Năm là, khắc phục hạn chế của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 không quy định nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp tỉnh, cấp huyện (đối với nơi có đường biên giới trên bộ) trong lĩnh vực đối ngoại, Luật Tổ chức chính quyền địa phương tới đây cần phải quy định những nhiệm vụ, quyền hạn này cho UBND cấp tỉnh, UBND các huyện biên giới để có cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của Sở Ngoại vụ, Phòng Ngoại vụ (nếu được thành lập như kiến nghị nói trên của tác giả).

CHÚ THÍCH

[1] Bản tin Ngoại vụ số 7 (5/2010)- Bộ Ngoại giao.

[2] Xem quá trình hình thành và phát triển Sở Ngoại vụ tỉnh Lào Cai.

(http://laocai.gov.vn/sites/songoaivu/gioithieuchung//Trang/20110927152204.aspx)

[3] Xem: Quá trình hình thành và phát triển của Sở Ngoại vụ tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu.

(http://dofabrvt.gov.vn/vn/WEB/13.qua_trinh_hinh_thanh_va_phat_trien_cua_so_ngoai_vu….html)

[4] Xem: Quá trình hình thành và phát triển Sở Ngoại vụ Thừa Thiên Huế.

(http://sngv.thuathienhue.gov.vn/portal/?GiaoDien=1&ChucNang=558&NewsID=20071127163505)

[5] Xem: Điều 9 Nghị định số 171/2004/NĐ-CP của Chính phủ ngày 29/9/2004Vềtổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

[6] Điều 128 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003.

[7] Điều 129 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003.

[8] Điều 9 Nghị định số: 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 của Chính phủ Quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và Điều 1 Thông tư số 02/2009/TTLT-BNG-BNV ngày 27/5/2009 của Bộ Ngoại giao và Bộ Nội vụ Hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức cơ quan chuyên môn giúp UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quản lý nhà nước về hoạt động ngoại vụ, biên giới ở địa phương.

[9] Điều 2 Thông tư số 02/2009/TTLT-BNG-BNV ngày 27/5/2009 của Bộ Ngoại giao và Bộ Nội vụ, Tlđd.

[10] Điều 4, 5, 6, 7, 8 Thông tư Số: 01/2009/TT-BNG ngày 22/5/2009 của Bộ trưởng Bộ Ngoại giao về các tiêu chuẩn bổ nhiệm Giám đốc Sở Ngoại vụ.

[11] Quyết định số: 67/2011/QĐ-TTg ngày 12/12/2011 ban hành Quy chế quản lý thống nhất hoạt động đối ngoại của UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

[12] Điều 7 Nghị định số 17/2014/NĐ-CP của Chính phủ ngày 11/3/2014 về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Ngoại giao.

[13] Theo thống kê sơ bộ, tính đến tháng 5/2012, trên cả nước có 56 địa phương tham gia ký kết tổng cộng khoảng 340 thỏa thuận hữu nghị hợp tác với hơn 200 đối tác cấp địa phương của 30 quốc gia trên thế giới (11 nước châu Á, 14 châu Âu, 2 châu Mỹ, 1 châu Úc, 2 châu Phi).

[14] Khác với Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 chỉ có 3 điều (Điều 128, 129 và 130) quy định về cơ quan chuyên môn thuộc UBND các cấp, Dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương (do Chính phủ trình Ủy ban thường vụ Quốc hội ngày 25/9/2014) trong Chương V ”Cơ cấu tổ chức và hoạt động của UBND”có Mục 5 ”Cơ quan chuyên môn thuộc UBND” với 7 điều (từ Điều 119 đến Điều 125) quy định cụ thể về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND; về nguyên tắc hoạt động; về vị trí chức năng; nhiệm vụ, quyền hạn; về trách nhiệm và phạm vi giải quyết công việc của Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND v.v.

Tác giả: Nguyễn Thị Cẩm Hồng – ThS Luật học, nguyên Giám đốc Sở Ngoại vụ TP. Cần Thơ.

Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 05/2014 (84)/2014 – 2014, Trang 73-80