Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương tại Việt Nam: Tiếp cận dưới góc độ phân quyền

Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương tại Việt Nam: Tiếp cận dưới góc độ phân quyền

Tác giả: Đặng Minh Tuấn & Hoàng Thị Ái Quỳnh

Tóm tắt:

Phân tích lí thuyết về kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương dựa trên cách tiếp cận nguyên tắc phân quyền, bài viết chỉ ra những bất cập của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương ở Việt Nam do chịu ảnh hưởng của nguyên tắc tập quyền. Bài viết cho rằng Việt Nam muốn kiểm soát tốt quyền lực nhà nước ở địa phương, thì không thể không thúc đẩy phân cấp, phân quyền. Tuy nhiên, phân cấp, phân quyền cũng tạo ra những khó khăn, thách thức đối với việc kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương. Do đó, cùng với việc phân cấp, phân quyền, thì cần phải xây dựng các giải pháp bảo đảm vận hành cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương.

Xem thêm bài viết về “Kiểm soát quyền lực”

• Cơ chế kiểm soát quyền lập pháp ở nước ta hiện nay: Thực trạng và giải pháp hoàn thiện trong giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam – GS.TS. Lê Cảm
• Kiểm soát quyền lực và Liên hệ chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay – TS. Đỗ Minh Khôi

Đặt vấn đề

Kiểm soát quyền lực nhà nước là hoạt động trung tâm, nhu cầu tất yếu của tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước. Theo đó, bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào được giao sử dụng quyền lực nhà nước đều phải chịu sự kiểm soát và “ở mọi cấp chính quyền, quyền lực nhà nước đều phải bị phân chia, làm cho quyền lực đó không có cơ hội tập trung” [1], nhằm phòng, chống các hành vi lạm dụng, tha hóa quyền lực nhà nước và nâng cao hiệu quả, hiệu lực trong tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước.

Kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương là một yếu tố không thể thiếu trong tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước. Việc kiểm soát tốt quyền lực nhà nước ở địa phương không những giúp chính quyền trung ương quản lí hiệu quả chính quyền địa phương, mà quan trọng hơn nhằmđảm bảo chất lượng dịch vụ công do địa phương cung ứng, đảm bảo quyền lợi của người dân và tránh sự lạm dụng quyền hạn của cơ quan nhà nước ở địa phương.

Trong khi lí thuyết và thực tiễn tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước của các quốc gia trên thế giới đều cho thấy việc áp dụng nguyên tắc phân quyền là cơ sở quan trọng cho việc kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương, thì ở Việt Nam, hiện nay, quan điểm, thể chế pháp lí và thực tiễn tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương lại đang chịu ảnh hưởng lớn bởi nguyên tắc tập quyền. Đây chính là một trong những nguyên nhân cơ bản dẫn đến việc kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương ở Việt Nam vẫn còn có nhiều hạn chế. Vì vậy, cần phải đổi mới cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương theo hướng thúc đẩy phân cấp, phân quyền, đồng thời có các giải pháp bảo đảm vận hành cơ chế này.

Xem thêm bài viết về “Quyền lực nhà nước”

• Quyền lực nhân dân và quyền lực nhà nước qua các Hiến pháp (1946, 1959, 1980 và 1992) – GS.TS. Phạm Hồng Thái
• Cải cách tư pháp trong tổ chức quyền lực nhà nước – GS.TS. Nguyễn Đăng Dung
• Tính quyền lực nhà nước của hoạt động áp dụng pháp luật – ThS. LS. Phạm Quang Thanh
• Tính quyền lực nhà nước của hoạt động truy cứu trách nhiệm pháp lý – ThS. LS. Phạm Quang Thanh
• Nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước trong bộ máy nhà nước – ThS. LS. Phạm Quang Thanh

1. Kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương trên cơ sở áp dụng nguyên tắc phân quyền

1.1. Vấn đề phân quyền trong mối liên hệ với việc tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương

Tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương khi được đặt trong tổng thể của việc tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước, được hiểu là tổng hợp các cách thức giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa trung ương và địa phương. Mà ở đó, phụ thuộc vào hình thức cấu trúc, mỗi nhà nước có mô hình phân bổ quyền lực phù hợp. Mặc dù hoạt động phân bổ quyền lực giữa chính quyền trung ương – địa phương được thể hiện dưới những hình thức khác nhau, trên phương diện khoa học vẫn không thể vượt ra khỏi nguyên tắc cơ bản trong tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước, đó là nguyên tắc phân quyền.

Thuật ngữ “phân quyền” đã xuất hiện từ lâu trong khoa học pháp lí, đề cập chủ yếu đến việc phân định quyền lực nhà nước thành các loại quyền lực khác nhau và phương thức sử dụng cũng như kiểm soát các nhánh quyền lực cụ thể đó nhằm thực hiện việc tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước hiệu quả.

Nói một cách cụ thể hơn thì đó là tổng thể các quan điểm đề cập đến việc phân định quyền lực nhà nước thành những loại quyền lực có tên gọi, nội dung và vị trí khác nhau; trao cho các chủ thể khác nhau thực hiện và trong quá trình hoạt động, các chủ thể ấy có thể kiềm chế, ngăn cản, kiểm soát lẫn nhau hoặc đối trọng với nhau song lại phối hợp với nhau để vừa bảo đảm sự kiểm soát quyền lực nhà nước nhằm ngăn chặn sự độc tài chuyên chế, bảo vệ tự do của công dân, vừa bảo đảm sự thống nhất quyền lực nhà nước [2].

Sự phân quyền, theo cách hiểu trên bao gồm: Một là, sự phân định quyền lực theo chiều ngang giữa các nhánh quyền lực riêng rẽ của chính quyền. Đó là sự phân định thẩm quyền và trách nhiệm giữa các cơ quan cùng cấp trong bộ máy nhà nước. Mỗi cơ quan được trao những quyền hạn nhất định thực hiện công việc lập pháp, hành pháp, tư pháp. Và cùng với đó, hình thành cơ chế kiểm soát các cơ quan trong việc thực thi các quyền này.

Hai là, sự phân định quyền lực theo chiều dọc trong mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước trung ương và địa phương. Phân quyền theo chiều dọc thực chất là phân công chức năng, nhiệm vụ quyền hạn giữa các cấp chính quyền, trong đó mỗi cấp có những nhiệm vụ, quyền hạn riêng của mình, các cấp không can thiệp vào công việc của nhau, nhưng cấp trên có quyền kiểm soát cấp dưới theo quy định của pháp luật [3]. Chính quyền địa phương, trong phạm vi quyền lực của mình, được chủ động, độc lập thực hiện các công việc ở địa phương, đồng thời chịu sự kiểm soát trong việc thực thi các nhiệm vụ, quyền hạn đó.

Việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương theo nguyên tắc phân quyền có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, chủ thể của quyền lực nhà nước ở địa phương là chính quyền địa phương. Một cách khái quát, chính quyền địa phương là một tổ chức có tư cách pháp nhân được Hiến pháp và pháp luật công nhận, được cộng đồng dân cư ở địa phương đó lập ra nhằm mục đích quản lí và thực hiện các công việc chung trong phạm vi lãnh thổ địa phương. “Chính quyền tự quản địa phương biểu thị quyền và khả năng của chính quyền địa phương, trong giới hạn của luật pháp điều tiết và quản lí một phần đáng kể các hoạt động công cộng theo đúng trách nhiệm của mình và vì lợi ích của nhân dân địa phương” [4]. Theo cách hiểu này, chính quyền địa phương không bao gồm các cơ quan nhà nước của chính quyền trung ương được đặt trên địa bàn địa phương.

Thứ hai, quyền lực của chính quyền địa phương được phân định với quyền lực của chính quyền trung ương thông qua các quy định Hiến pháp và luật. Thông thường, Chính quyền địa phương có quyền tự chủ, tự quyết các vấn đề của địa phương, trong khi chính quyền trung ương thực hiện những công việc mang tính quốc gia hoặc những công việc mà địa phương không làm được.

Chính quyền địa phương có thẩm quyền giải quyết công việc được ấn định rõ ràng bởi Luật. Cụ thể, đó là các thẩm quyền do luật của chính quyền trung ương quy định và các thẩm quyền do lợi ích của cư dân địa phương đòi hỏi nhưng chưa được luật của chính quyền trung ương quy định. Tuy nhiên, chính quyền tự quản địa phương không chỉ thực hiện các nhiệm vụ (thẩm quyền) đã được luật định mà còn có nghĩa vụ thực hiện các nhiệm vụ do chính quyền trung ương giao hoặc ủy quyền, tuy nhiên, với trường hợp này, khi giao hoặc ủy quyền thực hiện nhiệm vụ, chính quyền trung ương phải cung cấp cả nguồn lực thực hiện [5].

Thứ ba, chính quyền địa phương – chủ thể của quyền lực nhà nước ở địa phương, thực hiện độc lập các công việc của mình và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật. Theo đó, khi áp dụng mô hình phân quyền vào việc tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước thì chính quyền địa phương chính là một pháp nhân công quyền (có nguồn tài chính riêng, sở hữu phương tiện vật chất, nhân lực riêng). Khi thực hiện công việc, chính quyền địa phương chịu trách nhiệm trước pháp luật và nhân dân địa phương.

1.2. Các phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương hình thành từ nguyên tắc phân quyền

* Cách thức kiểm soát của nhà nước

Cách thức kiểm soát của nhà nước đối với chính quyền địa phương ở các nước mặc dù có khác nhau nhưng đều theo xu thế chung là xây dựng mối quan hệ tương tác phụ thuộc lẫn nhau giữa chính quyền trung ương và địa phương.

Mối quan hệ giữa cơ quan trung ương và địa phương được xác định như là sự khác nhau về cấp độ độc lập, cũng như là sự phụ thuộc lẫn nhau và được xác định bởi quyền lực thực tế (đặc biệt là về tài chính) và các phương tiện cưỡng chế. Chính quyền trung ương có thể tác động đến chính sách pháp luật, và bằng cách này hay cách khác, có thể điều chỉnh hay định hướng hoạt động của cơ quan địa phương. Các hội đồng địa phương, về phần mình, có những vị thế độc lập, có nguồn lực tài chính riêng và thẩm quyền được pháp luật quy định [6]. Kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương phát triển là một nhu cầu tất yếu trong hoạt động tổ chức, thực hiện quyền lực nhà nước. Trong đó, sự hình thành các phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương dựa trên cơ sở của nguyên tắc phân quyền. Vì vậy, kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương, phụ thuộc vào các đặc điểm của cơ chế phân quyền, có những cách thức thực hiện khác nhau.

* Chính quyền trung ương kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương thông qua Hiến pháp, pháp luật.

Khi áp dụng nguyên tắc phân quyền vào việc tổ chức quyền lực nhà nước, vấn đề phân quyền giữa trung ương với địa phương được giải quyết thông qua việc chính quyền địa phương được giao quyền tự chủ, tự quyết về các vấn đề địa phương. Đây là các công việc mang đặc thù của địa phương và chính quyền trung ương không trực tiếp tham gia, can thiệp vào việc thực hiện hoạt động này.Tuy vậy, chính quyền trung ương vẫn có thể kiểm soát chính quyền địa phương. Sự kiểm soát này không phải là sự can thiệp vào hoạt động của chính quyền địa phương, mà thể hiện thông qua việc chính quyền trung ương ban hành Hiến pháp, pháp luật để ấn định phạm vi, phương thức thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương.

* Tòa án là cơ quan có thẩm quyền xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của các quyết định và hoạt động do chính quyền địa phương thực hiện.

Theo mô hình phân quyền, tòa án là cơ quan tư pháp, hoạt động dựa trên nguyên tắc độc lập, khách quan, chỉ tuân theo pháp luật và Tòa án có thẩm quyền xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của các quyết định, hành vi được thực hiện bởi chính quyền địa phương. Đối với các quyết định, hành vi được xem là vi hiến hoặc trái pháp luật, tòa án có thẩm quyền ra quyết định hủy bỏ. Thẩm quyền kiểm soát của tư pháp đối với chính quyền địa phương nhằm việc áp dụng thống nhất Hiến pháp, pháp luật – những quy định do chính quyền trung ương ban hành. Đây là phần kiểm soát tiếp theo của chính quyền trung ương đối với chính quyền địa phương.

Theo nguyên tắc phân quyền, Tòa án có quyền quyết định các tranh chấp về thẩm quyền giữa các cơ quan chính quyền trung ương với các cơ quan chính quyền địa phương, cũng như phán xét về các vi phạm Hiến pháp, pháp luật, vi phạm các quyền con người, quyền công dân của các cơ quan, người có thẩm quyền thuộc chính quyền địa phương.

* Hội đồng địa phương có vai trò cơ bản trong cơ chế kiểm soát quyền lực thực thi chính sách, pháp luật ở địa phương.

Hội đồng địa phương là thiết chế thể hiện nổi trội nhất nguyên tắc phân quyền. Hội đồng địa phương là cơ quan do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của người dân địa phương. Cơ quan này có quyền quyết định các chính sách, pháp luật địa phương và thực thi quyền giám sát đối với việc thực thi các chính sách, pháp luật địa phương (những hoạt động thuộc thẩm quyền của cơ quan quản lí nhà nước ở địa phương).

Giám sát là một trong những chức năng quan trọng của Hội đồng địa phương ở các nước, bởi lẽ với tư cách là thiết chế do cử tri địa phương bầu ra, đại diện cho cử tri, Hội đồng theo dõi, đánh giá xem cơ quan hành chính địa phương thực hiện các quyết định Hội đồng đưa ra, thực hiện như thế nào trong phạm vi lãnh thổ địa phương, đảm bảo các hoạt động hành chính địa phương hiệu quả, tin cậy, minh bạch và trung thực.

Giám sát của Hội đồngcó ý nghĩa quan trọng trong bối cảnh cần phải tăng cường quản trị địa phương. Đây là phương thức để buộc cơ quan, cá nhân có trách nhiệm phải giải trình trước cơ quan đại diện của nhân dân…Giám sát nhằm phát hiện, ngăn chặn việc lạm dụng quyền lực, các hành vi tùy tiện, bất hợp pháp của các quan chức, công chức địa phương [7].

Cơ chế giám sát của Hội đồng địa phương được thực hiện thông qua các hình thức đa dạng như chất vấn, điều trần, miễn nhiệm, bãi nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm những người có chức vụ quyền hạn trong của cơ quan hành chính ở địa phương.Hội đồng địa phương thậm chí có quyền giải tán cơ quan hành chính cùng cấp khi cơ quan này không còn được sự tín nhiệm của Hội đồng (mô hình cơ quan hành chính được thành lập và chịu sự giám sát bởi Hội đồng). Theo mô hình thị trưởng dân bầu, mặc dù không có quyền bất tín nhiệm hay giải tán Thị trưởng, Hội đồng vẫn có nhiều thẩm quyền giám sát đối với thị trưởng và bộ máyhành chính.

* Nhân dân địa phương kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương

Chính quyền địa phương – chủ thể của quyền lực nhà nước ở địa phương, một mặt được nhà nước thừa nhận sự tồn tại thông qua hiến pháp và luật, cũng là chính quyền được cộng đồng dân cư ở địa phương đó lập ra để thực hiện công việc chung trong phạm vi lãnh thổ của địa phương đó. Nhân dân địa phương với nhu cầu tìm kiếm một cơ quan đại diện quyền lực nhà nước hiện thực hóa các nhu cầu, mong muốn của mình, thực hiện việc tạo lập chính quyền địa phương thông qua hoạt động bầu cử. Trong những phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương, bầu cử đóng vai trò quan trọng. Nhìn chung, bầu cử ở địa phương bao gồm cả việc bỏ phiếu bầu ra các chức danh trong chính quyền địa phương (phù hợp với các tiêu chuẩn nhất định) và việc bãi nhiệm các đại biểu dân biểu địa phương vi phạm hoặc không còn đáp ứng được các yêu cầu trong quá trình hoạt động.

Chính quyền địa phương, hoạt động như là một cơ quan của nhân dân địa phương, phục vụ nhu cầu của người dân địa phương thông qua việc cung cấp dịch vụ công, thi hành các chính sách. Trong quá trình hoạt động đó, người dân địa phương (với tư cách là chủ thể tạo ra chính quyền địa phương) thực hiện quyền giám sát tính đúng đắn, hiệu quả của việc thực thi quyền lực của chính quyền địa phương. Các hình thức giám sát của nhân dân địa phương là rất đa dạng thể hiện quyền tham gia của nhân dân trong tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước.

Như vậy, hoạt động bầu cử, giám sát của người dân địa phương đối với chính quyền địa phương chính là những phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương, phát triển trên cơ sở của việc áp dụng nguyên tắc phân quyền.

1.3. Hiệu quả của việc sử dụng nguyên tắc phân quyền làm cơ sở để kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương

Lí luận và thực tiễn cho thấy, kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương trở nên hiệu quả khi sử dụng nguyên tắc phân quyền làm cơ sở. Cụ thể:

Thứ nhất, việc xác định phạm vi quyền lực cho chính quyền địa phương theo Hiến pháp và pháp luật là rất quan trọng. Trước hết, phương thức này giúp phân định cụ thể quyền lực thuộc về chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Việc này làm cho quyền lực nhà nước ở trung ương bị hạn chế đồng thời tránh sự tập trung quyền lực ở bất kì một cấp chính quyền nào. Hơn nữa, giới hạn phạm vi quyền lực của chính quyền địa phương còn là cơ sở giúp việc thực hiện quyền lực nhà nước đúng mục tiêu và hiệu quả hơn, tránh được việc sử dụng quyền lực của chính quyền địa phương vượt quá giới hạn.

Thứ hai, nguyên tắc phân quyền giúp nâng cao hiệu quả cơ chế tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương.

Thứ ba, nguyên tắc phân quyền tạo cơ sở cho việc phát huy tính dân chủ – yếu tố quan trọng trong việc thực hiện hiệu quả kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương. Rõ ràng là, theo mô hình phân quyền, so với chính quyền trung ương, chính quyền địa phương là cơ quan “gần dân” hơn. Chính quyền địa phương chính là cơ quan do nhân dân thành lập, thực hiện các công việc phục vụ người dân, thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Cùng với đó, người dân địa phương – thường có hiểu biết rõ hơn về điều kiện và tình hình địa phương – có thể dễ dàng giám sát tính hợp lí trong mọi hoạt động của chính quyền địa phương, qua đó giải quyết được vấn đề của địa phương hiệu quả.

Xem thêm bài viết về “Địa phương“, “Chính quyền địa phương“

• [SO SÁNH] Cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương với địa phương – Xóm Luật
• Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay – Bài học từ nghiên cứu lịch sử và so sánh kinh nghiệm một số quốc gia Châu Âu – TS. Đào Bảo Ngọc
• Đề xuất xây dựng mô hình chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam – ThS. Đinh Thị Minh Thư
• Chế độ tự quản địa phương vùng nông thôn và vấn đề đổi mới chính quyền nông thôn Việt Nam – TS. Nguyễn Thị Thiện Trí
• Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 – Cần tiếp tục hoàn thiện – ThS. Bùi Xuân Đức

2. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam – những rào cản, khó khăn trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương

2.1. Sự ảnh hưởng của nguyên tắc tập quyền trong tổ chức chính quyền địa phương

Hiện nay, cùng với sự phát triển các quy định về chính quyền địa phương, việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương là chủ trương xuyên suốt của Đảng và Nhà nước ta.

Mặc dù chính quyền địa phương và vấn đề phân cấp, phân quyền là biểu hiện cụ thể của mô hình phân quyền, nhưng trên thực tế Việt Nam chỉ dừng lại ở việc tiếp thu một cách hạn chế các hạt nhân hợp lí của mô hình này. Nhìn chung, mô hình chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay là tổng hòa của hai thành tố là tập quyền và phân quyền, trong đó “các yếu tố tập quyền là chủ đạo, tản quyền là phổ biến, phân quyền rất yếu ớt và cá lẻ” [8]. Nói cách khác, chính quyền quyền địa phương ở nước ta hiện nay vẫn chịu ảnh hưởng lớn từ nguyên tắc tập quyền, cụ thể:

Một là, hoạt động của chính quyền ở một số địa phương và đơn vị hành chính – lãnh thổ còn thiếu tính độc lập và tự chủ trong mối quan hệ với các cơ quan của Đảng. Theo quy định của Hiến pháp, Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam thể hiện trong hầu khắp trong các vấn đề về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước không chỉ ở cấp trung ương mà còn thể hiện ở cấp địa phương, thể hiện trong mối quan hệ giữa cơ quan, tổ chức Đảng với cơ quan, thủ trưởng các đơn vị, tổ chức cơ sở [9]. Cơ chế Đảng lãnh đạo tạo ra những thách thức trong việc bảo đảm nguyên tắc phân cấp, phân quyền, tính độc lập và tự chủ trong tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước của các cấp chính quyền, bao gồm chính quyền địa phương [10].

Hai là, chính quyền địa phương ở Việt Nam chưa thực sự là một mô hình hoàn chỉnh. Theo đó, mặc dù chính quyền địa phương được hình thành thông qua con đường bầu cử của cử tri địa phương nhằm phục vụ lợi ích của nhân dân địa phương nhưng lại chưa có được sự tự quản địa phương thực chất.

Chính quyền địa phương ở Việt Nam có vai trò hai mặt. Một mặt, với tư cách là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước thống nhất, chính quyền địa phương thay mặt nhà nước tổ chức quyền lực, thực thi nhiệm vụ quản lí trên lãnh thổ địa phương trong cơ cấu quyền lực nhà nước thống nhất trên lãnh thổ Việt Nam. Mặt khác, chính quyền địa phương lại là cơ quan do nhân dân địa phương bầu ra (trực tiếp và gián tiếp) để thực hiện các nhiệm vụ ở địa phương nhằm phục vụ nhu cầu của nhân dân địa phương trên cơ sở các quy định của Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Vai trò như vậy của chính quyền địa phương được thể hiện tập trung trong quy định tại Điều 6 của hiến pháp về nguyên tắc tập trung dân chủ trong tôr chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, của bộ máy nhà nước nói chung. Trong đó, tập trung thống nhất là yếu tố có tính chủ đạo… [11].

Ba là, chính quyền địa phương hiện nay được tổ chức theo nguyên tắc “Song trùng trực thuộc”, theo đó các cơ quan hành chính trực thuộc Hội đồng nhân dân cùng cấp, trong khi cơ quan hành chính cấp dưới trực thuộc cơ quan hành chính cấp trên (cấp tỉnh trực thuộc trung ương). Điều này dẫn đến thực trạng, các cơ quan nhà nước địa phương khi giải quyết công việc không thể hiện được tính nhanh chóng, linh hoạt vì thường phải chờ ý kiến cấp trên, thậm chí một số công việc của chính quyền địa phương chịu sự can thiệp trực tiếp của chính quyền trung ương.

Chính phủ và các bộ, ngành hiện đang còn quyết định khá nhiều vấn đề cụ thể có tính quy mô địa phương. Chính quyền địa phương trong hoạt động của mình vẫn phải báo cáo, xin ý kiến chỉ đạo của Chính phủ và các bộ, ngành về nhiều vấn đề cụ thể mà chưa thực sự phát huy được tính chủ động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc giải quyết các vấn đề của địa phương như tinh thần cải cách hành chính đã đề ra [12].

Bốn là, yếu tố phân quyền được thể hiện chủ yếu bằng việc nhân dân địa phương thành lập Hội đồng nhân dân – cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương thông qua quyền bầu cử. Tuy nhiên, cơ chế bầu cử hiện nay tạo ra khả năng kiểm soát của các cơ quan trung ương trong các cuộc bầu cử, đồng thời làm hạn chế vai trò của người dân trong việc quyết định lựa chọn các đại biểu Hội đồng nhân dân. Ở Việt Nam, cơ chế kiểm soát này đang tồn tại nhiều vấn đề từ khâu ứng cử, đề cử, lập danh sách ứng viên cho đến việc tuyên truyền, vận động bầu cử và bỏ phiếu cử tri. Biểu hiện ở một số nơi, tính tích cực của nhân dân trong quá trình giới thiệu nhân sự, hiệp thương bầu cử bị hạn chế. Do những quy định về cơ cấu, thành phần, số lượng, tiêu chuẩn không được lượng hóa cụ thể, dẫn đến tình trạng phân bổ đại biểu ở một số địa phương đã dựa chủ yếu vào ý kiến chủ quan của các cấp lãnh đạo. Vì vậy, trong quá trình hiệp thương, người được cấp ủy đảng tín nhiệm giới thiệu lại không được lòng dân, trong khi những người dân đề cử lại không được cấp ủy đảng chấp nhận. Có thể nói trong vấn đề này đã xuất hiện tình trạng “ý đảng và lòng dân” chưa gặp nhau [13].

2.2. Ảnh hưởng của nguyên tắc tập quyền đối với việc kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương tại Việt Nam hiện nay

Việc tiếp tục duy trì và chịu ảnh hưởng lớn của nguyên tắc tập quyền ảnh hưởng tiêu cực đến cơ chế kiểm soat quyền lực nhà nước ở địa phương, cụ thể biểu hiện ở những nội dung sau đây:

* Chính quyền trung ương có nhiều thẩm quyền trong việc kiểm soát quyền lực của chính quyền địa phương, nhưng trên thực tế mô hình kiểm soát này tỏ ra kém hiệu quả.

Theo quy định của pháp luật hiện hành, các cơ quan nhà nước trung ương tập trung nhiều quyền lực trong việc kiểm soát chính quyền địa phương, nhưng mô hình này biểu hiện nhiều điểm hạn chế. Với nguồn lực hạn chế của chính quyền trung ương và tính đa dạng, phức tạp của các cấp chính quyền địa phương, chính quyền trung ương khó có khả năng kiểm soát được chính quyền địa phương. Tình trạng này đã và đang thể hiện rất rõ qua rất nhiều vụ việc sai phạm của các cấp chính quyền địa phương xảy ra trong một thời gian dài, nhưng không (chậm) bị phát hiện, xử lí hay tình trạng “trên bảo dưới không nghe” khi các quyết sách, chỉ thị của trung ương đã được ban hành nhưng không được thực thi và cũng không có cơ chế để kiểm tra, giám sát một cách hiệu quả. Đồng thời, chính quyền trung ương với thẩm quyền kiểm soát rộng khắp, luôn luôn can thiệp, thậm chí làm thay phần việc của chính quyền địa phương. Điều này hình thành tâm lí ỷ lại, thiếu chủ động và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc giải quyết công việc liên quan địa phương, một số nơi có tình trạng từ chối nhiệm vụ do trung ương giao phó. Vấn đề trở nên nghiêm trọng trong trường hợp trách nhiệm của chính quyền địa phương khó được xác định khi có vi phạm, thậm chí là tình trạng chính quyền địa phương căn cứ vào sự lãnh đạo, chỉ đạo của chính quyền trung ương, chính quyền cấp trên để trốn tránh trách nhiệm.

Các địa phương có tính đa dạng về kinh tế, văn hóa, xã hội, nhưng do chịu ảnh hưởng bởi nguyên tắc tập quyền, pháp luật không quy định cho phép sự đa dạng, khác biệt trong tổ chức chính quyền địa phương. Luật tổ chức chính quyền địa phương chỉ quy định nguyên tắc chung “việc phân định thẩm quyền phải phù hợp điều kiện, đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đặc thù của ngành, lĩnh vực”, nhưng trên thực tế, để xác định tính phù hợp (hợp lí) thậm chí còn khó khăn hơn xác định tính hợp pháp. Chính quy định còn quá chung dẫn đến việc phân cấp mang tính đại trà và đồng loạt, mỗi địa phương theo cách hiểu của mình trở nên tùy tiện trong ban hành và thực thi các quyết định – điều mà chính quyền trung ương, dù muốn nhưng cũng rất khó kiểm soát quyền lực chính quyền địa phương.

* Hội đồng nhân dân có vai trò rất hạn chế trong việc giám sát thực thi quyền lực ở địa phương.

Trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, mà đại diện là Hội đồng nhân dân địa phương có quan hệ rất chặt chẽ với chính quyền cấp trên. Mặc dù Hội đồng nhân dân không được quy định như là một cơ cấu trực thuộc trực tiếp các cơ quan nhà nước cấp trên, nhưng Hội đồng nhân dân vẫn phải có trách nhiệm trong việc tổ chức thực hiện các quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên.Hội đồng nhân dân không phải là cơ quan trực thuộc trực tiếp Chính phủ và Quốc hội, nhưng pháp luật quy định rất rõ trách nhiệm của Hội đồng nhân dân trong việc phải tổ chức thực hiện các quyết định của Chính phủ, Ủy ban thường vụ Quốc hội và Quốc hội [14].

Cơ chế phân cấp, phân quyền không được đảm bảo, Hội đồng nhân dân các cấp không có vị thế, vai trò lớn trong tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương. Các vấn đề lớn của địa phương nếu đã được quyết bởi các cấp chính quyền cấp trên thì Hội đồng nhân dân khó có thể thực hiện vị trí, vai trò của mình với tư cách là quyền lực nhà nước ở địa phương, cơ quan đại biểu cho nhân dân địa phương. Điều này dẫn đến giám sát là một chức năng yếu nhất, hình thức nhất của Hội đồng nhân dân các cấp. Nhân dân kiểm soát quyền lực chính quyền địa phương chưa thực sự hiệu quả.

Bầu cử theo nhiệm kì là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương. Người dân địa phương, thực hiện việc bầu cử vừa nhằm tạo nên chính quyền địa phương đủ khả năng, đại diện cho họ thực hiện các công việc ở địa phương, vừa nhằm mục đích kiểm soát quyền lực của chính quyền địa phương. Dù vậy, chế độ bầu cử vẫn chịu ảnh hưởng nhiều bởi nguyên tắc tập quyền thể hiện thông qua cơ chế hiệp thương phức tạp và chịu sự lãnh đạo của chính quyền trung ương.

Điều này khiến cho quyền bầu chọn, kiểm soát chất lượng và sự phù hợp của ứng viên không hoàn toàn phụ thuộc vào nhân dân địa phương. Bên cạnh đó là sự tồn tại nhiều khó khăn trong hoạt động bãi nhiệm đại biểu Hội đồng nhân dân, “Đại biểu là người được cử tri bầu. Bầu ra họ thì cử tri cũng có quyền bãi miễn họ. Quyền ấy từ lâu đã được Hiến pháp và pháp luật quy định. Chúng ta mới chỉ làm được việc Quốc hội và Hội đồng nhân dân tổ chức bãi nhiệm đại biểu không còn xứng đáng tại nghị trường mà chưa tổ chức cho toàn thể cử tri tại đơn vị bầu cử bỏ phiếu bãi nhiệm” [15]. Hoạt động kiểm soát quyền lực của nhân dân đối với chính quyền địa phương, do vậy mà chưa thật sự hoàn chỉnh.

Nhân dân địa phương giám sát, kiểm tra tính đúng đắn của các quyết định, hành vi do chính quyền địa phương thực hiện thông qua các tổ chức chính trị, chính trị – xã hộivà phương tiện thông tin đại chúng. Tuy nhiên, thiếu cơ chế phân cấp, phân quyền cho địa phương cũng đồng nghĩa hạn chế vị thế, vai trò của các tổ chức, thiết chế này trong việc giám sát chính quyền địa phương. Thực vậy, các tổ chức, thiết chế kể trên đều chịu sự kiểm soát, quản lí tập trung, thống nhất từ trung ương. Trong khi đó, các tổ chức xã hội mặc dù có vị thế độc lập hơn so với các tổ chức chính trị, chính trị – xã hội, nhưng cũng gặp phải nhiều trở ngại, thách thức trong việc thực hiện chức năng giám sát xã hội.

* Nguyên tắc độc lập của Tòa án ở Việt Nam chưa được tuân thủ một cách triệt để do tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước

Như đã phân tích, chịu ảnh hưởng lớn bởi nguyên tắc tập quyền. Trong đó, các quyết định của Tòa án các cấp khó tránh khỏi sự phụ thuộc vào chỉ dẫn của cơ quan cấp trên và các cơ quan khác. Hơn nữa, Tòa án được tổ chức theo cấp hành chính gây khó khăn cho công tác xét xử. Do Tòa án địa phương được tổ chức theo cấp hành chính nên chịu sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng ở địa phương, chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân, khiến các thẩm phán Tòa án địa phương rất ngại xử các vụ án hành chính vì liên quan đến những quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Việc không hoàn toàn độc lập trong tư pháp cũng như cơ cấu Tòa án theo lãnh thổ như hiện nay, khiến cho hoạt động kiểm soát quyền lực trở nên khó khăn [16]. Thẩm quyền của Tòa án nhân dân còn hạn chế trong việc kiểm soát chính quyền đia phương. Cụ thể,Tòa án chưa được trao thẩm quyền phán quyết phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương địa phương, giữa các cấp chính quyền, thẩm quyền phán quyết về tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật1, hay thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật2 nhằm đảm bảo áp dụng thống nhất pháp luật trong tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương.

Rõ ràng là việc tổ chức, thực hiện quyền lực nhà nước theo nguyên tắc tập quyền từ lâu đã trở nên không còn phù hợp, thiếu hiệu quả, không thể đáp ứng được những nhu cầu của thời đại mới. “Sự đan xen chức năng, nhiệm vụ, đan xen quyền, trách nhiệm giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới, giữa cán bộ, công chức là một trong những nguyên nhân dẫn đến một số đổ vỡ trong quản lí kinh tế nghiêm trọng vừa qua và cản trở cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí, buôn lậu cũng như các tiêu cực, tệ nạn về kinh tế, văn hóa, đạo đức” [17].

Xem thêm bài viết về “Phân quyền”

• Phân cấp, phân quyền và thực tiễn triển khai theo Hiến pháp 2013 – PGS.TS. Nguyễn Hoàng Anh
• Chính quyền địa phương Việt Nam vừa phân quyền và vừa không phân quyền/ vừa tự quản và vừa không tự quản – GS.TS. Nguyễn Đăng Dung

3. Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương ở Việt Nam

Mặc dù Đảng và Nhà nước ta chưa thừa nhận mô hình phân quyền, chủ trương đẩy mạnh phân cấp, phân quyền vẫn được xem là một bước chuyển đổi quan trọng và cần thiết trong việc tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước trong bối cảnh hướng đến một nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên, chính từ việc vẫn chịu quá nhiều ảnh hưởng từ mô hình tập quyền dẫn đến nhiều khó khăn trong việc giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương và nhân dân, trong đó bao gồm hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương. Vì vậy, hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương – tiếp cận theo xu hướng phân quyền là cần thiết và quan trọng.

Thứ nhất, cần đẩy mạnh phân cấp phân quyền và cải cách mô hình chính quyền địa phương theo hướng tiếp thu từ nguyên tắc phân quyền. Theo đó, quy định rõ hơn nữa thẩm quyền mà địa phương được phân cấp thông qua luật định. Các vấn đề phân cấp cần tập trung vào các hoạt động phục vụ lợi ích của nhân dân địa phương, đặc biệt cần quy định rõ vấn đề phân cấp ngân sách. Tránh trường hợp có sự trùng lắp trong hoạt động giữa chính quyền địa phương với trung ương. Việc này, một mặt đảm bảo được sự phân cấp, phân quyền mạnh mẽ cho địa phương, mặt khác tạo cơ sở pháp lí chặt chẽ cho hoạt động giám sát, kiểm tra của trung ương đối với địa phương. Để thực hiện được công việc này, cần làm tốt các vấn đề phân cấp: (1) Xác định được những công việc chỉ có chính quyền trung ương được quyết định, thực hiện; (2) Cần quy định rõ, chi tiết các lĩnh vực chỉ thuộc quyền thực hiện của từng địa phương thông qua luật định; (3) Giao toàn quyền quyết định và tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa phương với các vấn đề phát sinh trong phạm vi địa phương mà không trái với các văn bản của chính quyền Trung ương [18].

Thứ hai, cần xác định lại cơ chế chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. Theo mô hình phân quyền, chính quyền trung ương nên tập trung kiểm soát chính quyền địa phương thông qua quyền ban hành luật quy định rõ các quyền hạn, trách nhiệm của chính quyền địa phương và kiểm soát việc thực thi luật thông qua các tòa án. Pháp luật cần quy định hạn chế các hình thức can thiệp trực tiếp của chính quyền trung ương đối với chính quyền địa phương nhằm nâng cao tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương.

Để thực hiện được những tư tưởng về phân công, phân cấp trong Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, trước hết cần phải rà soát lại toàn bộ các luật, các văn bản dưới luật quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước ở trung ương, địa phương để xem xét, đánh giá về sự hợp lí hay không hợp lí của những quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước. Để phân quyền, phân cấp một cách hợp lí, khoa học, bảo đảm sự thống nhất trong phân quyền, phân cấp, tiến tới cần ban hành luật về phân quyền, phân cấp, trong đó cần quy định những nguyên tắc phân quyền, phân cấp; những vấn đề nào không được phân quyền, phân cấp; những vấn đề nào cần được phân quyền, phân cấp cho chính quyền địa phương [19].

Việc thúc đẩy áp dụng nguyên tắc phân cấp, phân quyền trong tổ chứcchính quyền địa phương đồng nghĩa với việc cần phải thúc đẩy các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương dựa trên nguyên tắc này, bao gồm việc nâng cao vị trí, vai trò kiểm soát quyền lực của tòa án, hội đồng nhân dân và cơ chế giám sát của nhân dân địa phương đối với quyền lực nhà nước ở địa phương.

Thứ ba, đổi mới tổ chức Tòa án nhằm nâng cao vị thế, tính độc lập tư pháp, đặc biệt trong mối quan hệ với các cơ quan chính quyền địa phương. Tòa án cần được trao thầm quyền rộng rãi hơn trong việc kiểm soát chính quyền địa phương như phân định thẩm quyền trung ương – địa phương, kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung ương cũng như địa phương. Đặc biệt, cần chú trọng việc hoàn thiện các quy định của pháp luật về vai trò và thẩm quyền của Tòa hành chính trong việc giải quyết mối quan hệ giữa nhân dân địa phương với cơ quan hành chính địa phương. Tòa án cũng cần có thẩm quyền giải thích áp dụng thống nhất pháp luật từ trung ương xuống địa phương. Có như vậy, việc kiểm soát quyền lực của Tòa án đối với chính quyền địa phương mới trở nên hiệu quả, tránh được tâm lí e dè, cả nể.

Thứ tư, cần nâng cao vai trò, vị thế thực sự của Hội đồng nhân dân trong việc quyết định các vấn đề của địa phương, giám sát việc thực thi chính sách, pháp luật của cơ quan hành chính tại địa phương. Để nâng cao vai trò, vị thế của Hội đồng nhân dân, trước hết cần phải đổi mới cơ chế bầu cử để đảm bảo quyền bầu cử thực chất của nhân dân. Tiếp đến cần đổi mới cơ chế tổ chức của Hội đồng nhân dân theo hướng nâng cao tính độc lập của Hội đồng nhân dân so với Ủy ban nhân dân, đặc biệt cần phải hạn chế tối thiểu chế độ kiêm nhiệm, thúc đẩy cơ chế đại biểu chuyên trách, chuyên nghiệp. Trên cơ sở đó, pháp luật quy định thêm các nhiệm vụ, quyền hạn cho Hội đồng nhân dân với tư cách là thiết chế tự quản địa phương.

Thứ năm, tiến hành xây dựng, hoàn thiện và nâng cao hiệu quả pháp luật về các cơ chế giám sát của nhân dân theo hướng tập trung nâng cao khả năng giám sát của nhân dân đối với chính quyền địa phương, quy định rõ các hình thức trách nhiệm của chính quyền địa phương trước nhân dân và có cơ chế bảo đảm thực thi các hình thức này trên thực tế. Nâng cao vị thế, tính độc lập và vai trò phản biện xã hội của các tổ chức chính trị – xã hội, các tổ chức xã hội đối với việc thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương. Việc thừa nhận chế định chính quyền địa phương trong Hiến pháp và luật đã cho thấy xu hướng phân quyền ở nước ta hiện nay. Vì vậy mà phát huy tính dân chủ nên được xem là vấn đề trọng tâm trong hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương như đúng tính chất của nó.

Tài liệu tham khảo

[1] Nguyễn Đăng Dung, Sự hạn chế quyền lực nhà nước, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, 2014, tr.242.

[2] Nguyễn Thị Hồi, Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, 2005, tr.20.

[3] Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Ngọc Chí (Đồng chủ biên), Phân cấp quản lí nhà nước ở Việt Nam – Thực trạng và triển vọng, NXB Công an Nhân dân, 2011, tr.17.

[4] Nguyễn Như Phát, Lê Minh Thông, Những vấn đề lí luận và thực tiễn về chính quyền địa phương Việt Nam hiện nay, NXB Chính trị Quốc gia 2002.

[5] Nguyễn Văn Cương, Kinh nghiệm quốc tế về tự quản địa phương và khả năng áp dụng tại Việt Nam(Sách chuyên khảo), NXB Tư pháp, 2017, tr.59.

[6] Nguyễn Thị Thu Vân, Kiểm soát của Trung ương đối với chính quyền địa phương ở một số nước trên thế giới, http://caicachhanhchinh.gov.vn/uploads/News/2474/attachs/vi.bai%2017.doc, truy cập ngày 15/5/2018.

[7] Nguyễn Đăng Dung, Chức năng giám sát của hội đồng địa phương,Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, Tập 32, Số 1 (2016) tr.1-9.

[8] Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Ngọc Chí (Đồng chủ biên), Phân cấp quản lí nhà nước ở Việt Nam – Thực trạng và triển vọng, NXB Công an Nhân dân, 2011, tr.17, tr.21.

[9] Nguyễn Đăng Dung, Đảng lãnh đạo trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa, http://dangcongsan.vn/tu-lieu-van-kien/tu lieu-ve-dang/lich-su-dang/books310520153565356/index21052015350355667.html, truy cập ngày 15/5/2018.

[10] Đặng Minh Tuấn, Cải cách Hiến pháp trong xu thế chuyển đổi, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 22 (207) 2011.

[11] Vũ thư,Cải cách chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/129/0/1010072/0/5260/Cai_cach_chinh_quyen_dia_phuong_o_V iet_Nam_hien_nay, truy cập ngày 16/5/2018.

[12] Nguyễn Văn Cương, Kinh nghiệm quốc tế về tự quản địa phương và khả năng áp dụng tại Việt Nam (Sách chuyên khảo), NXB Tư pháp, 2017, tr.237.

[13] Trịnh Thị Xuyến, Kiểm soát quyền lực nhà nước – Một số vấn đề lí luận và thực tiễn ở Việt Nam hiện nay(Sách chuyên khảo), NXB Chính trị Quốc gia, 2008.

[14] Nguyễn Đăng Dung, Hội đồng nhân dân trong nhà nước pháp quyền, NXB Tư pháp, 2012, tr.250.

[15] Nguyễn Xuân Diên, Để cử tri bãi nhiệm đại biểu không xứng đáng, http://daibieunhandan.vn/default.aspx?tabid=76 &NewsId=379477, truy cập ngày 16/5/2018.

[16] Nguyễn Đăng Dung, Tư pháp độc lập một số vấn đề lí luận và thực tiễn,http://tks.edu.vn/thong-tin-khoa hoc/chi-tiet/119/511, truy cập 16/5/2018.

[17] Lê Nam, Phân cấp, phân quyền và nâng cao tính tự chủ của chính quyền địa phương, http://daibieunhandan.vn/ONA_BDT/NewsPrint. aspx?newsId=341003, truy cập ngày 16/5/2018.

[18] Nguyễn Đăng Dung, Sự hạn chế quyền lực nhà nước, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội, 2014, tr.242.

[19] Phạm Hồng Thái, Nguyễn Thế Linh, Phân công thực thi quyền lực nhà nước và phân cấp trong Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/125/0/1010067/0/36701/Phan cong thuc thi quyen luc nha nuoc va phan cap trong Hien phap nam 2013 va Luat To chuc chinh quyen, truy cập 16/5/2018.