Mục lục
Giám sát tư pháp các cuộc trưng cầu ý dân ở Hoa Kỳ: Nguyên tắc quy trình chính trị và việc bảo đảm quyền con người
- Trưng cầu ý dân của một số quốc gia trên thế giới – TS. Phan Nhật Thanh – ThS. Phạm Thị Phương Thảo
- Mối quan hệ giữa Trưng cầu ý dân với quyền con người, quyền công dân – TS. Đỗ Minh Khôi
- Bàn về đối tượng trưng cầu ý dân – PGS.TS. Nguyễn Cảnh Hợp
- Bàn về “Phạm vi trưng cầu ý dân” – TS. Nguyễn Thị Thiện Trí
- Trưng cầu ý dân và dự liệu các tác động không mong muốn – TS. Phan Nhật Thanh
- Nhận định khả năng áp dụng pháp luật trưng cầu ý dân tại Việt Nam – TS. Nguyễn Văn Vân
- Về thông tin, tuyên truyền trong dự thảo luật trưng cầu ý dân ở Việt Nam – TS. Thái Thị Tuyết Dung
- Trưng cầu ý dân tại Việt Nam và bình luận, góp ý dự thảo luật trưng cầu ý dân – PGS.TS. Vũ Văn Nhiêm
- Phạm vi và giới hạn của vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân – ThS. Đỗ Thanh Trung
- Trưng cầu ý dân ở Thái Lan: Nguyên lý tốt nhưng khó thực hiện – Narin Jareonsubphayanont
- Trưng cầu ý dân Thụy Điển – Sự tham gia trực tiếp trong nền dân chủ đại diện – Bengt Lundell
TÓM TẮT
Bài viết trình bày sự phát triển của nguyên tắc quy trình chính trị ở Hoa Kỳ và vấn đề cốt lõi của nguyên tắc này là có thể sử dụng nó như một phần của việc giám sát tư pháp các cuộc trưng cầu ý dân khi chúng vi phạm quyền con người và các quyền hiến định cơ bản.
TỪ KHÓA: Trưng cầu ý dân, Quyền con người, Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam
Luật hiến pháp và pháp luật quốc tế về quyền con người bảo vệ cá nhân trước sự lạm dụng quyền lực của nhà nước. Nhưng đồng thời, các luật này cũng cho phép, thậm chí khuyến khích cá nhân tham gia vào việc thực hiện quyền tự quyết; thúc đẩy sự thay đổi pháp luật, bao gồm cả thay đổi trong cấu trúc nhà nước; và thậm chí tham gia vào hành động mang tính tập thể cũng như dân chủ trực tiếp nhằm buộc có sự thay đổi thông qua trưng cầu ý dân. Anthony Kennedy, thẩm phán Tòa án tối cao Hoa Kỳ đã thể hiện sự ủng hộ nhóm đa số qua vụ Schuette v. BAMN,
Một trong những yếu tố cơ bản nhất thể hiện sự tự do được đảm bảo trong hiến pháp là bảo đảm quyền của cá nhân không bị xâm hại bởi việc thực hiện quyền lực một cách bất hợp pháp của nhà nước. Cho phép phân biệt đối xử ở các trường học, xâm phạm quyền về chỗ ở, hoặc trừng phạt người phản đối khi xem họ là kẻ đối nghịch, và còn những ví dụ khác cho chúng ta thấy ý nghĩa và phạm vi đầy đủ của quyền tự do cá nhân được hiến pháp bảo vệ vẫn có thể chưa được nhận diện và xác định hết. Như vậy tự do vẫn chưa dừng lại ở quyền cá nhân. Hệ thống hiến pháp của Hoa Kỳ cũng bao gồm quyền công dân để công dân Hoa Kỳ tranh luận và công dân có thể biết được, quyết định được và sau đó, thông qua một quy trình chính trị, hoạt động một cách hòa hợp giữa cách xử lý của công dân và cách xử lý của nhà nước nhằm đấu tranh về quyền tự do và việc đảm bảo quyền được tốt hơn… Đó là quyền được nói, quyền được thảo luận và nghiên cứu và sau đó, như một vấn đề mang ý chí chính trị, quyền được hoạt động thông qua một quy trình bầu cử hợp pháp.[1]
Những quyền này – quyền con người và quyền hiến định – một mặt, là quyền buộc có sự thay đổi thông qua dân chủ trực tiếp, mặt khác, chúng có thể xung đột nhau. Cụ thể, quyền của đa số để bắt buộc có sự thay đổi có thể vi phạm quyền con người và quyền hiến định của nhóm thiểu số khi cuộc trưng cầu ý dân làm giới hạn quyền của nhóm thiểu số. Điều này xảy ra rất nhiều lần ở Hoa Kỳ khi mà nhóm đa số đã ban hành thành công dự thảo khởi xướng dự luật và trưng cầu ý dân chống lại nhóm thiểu số trong đó giới hạn pháp luật về nhà ở bình đẳng, giới hạn những nỗ lực tạo ra sự thống nhất trong trường học, giới hạn quyền của người đồng tính nam và đồng tính nữ, giới hạn quyền của người mắc bệnh AIDS, giới hạn những lợi ích của nhà nước dành cho ngoại kiều và giới hạn các hoạt động mang tính chủng tộc.[2] Điều này thường xảy ra một cách có chủ ý.
Khi những vấn đề này xảy ra, hậu quả là nhóm đa số đã đặt quyền của nhóm thiểu số ra ngoài tiến trình chính trị thông thường và buộc nhóm thiểu số phải thay đổi kết quả ở mức độ cao hơn là thông qua một cuộc trưng cầu ý dân. Nhưng rõ ràng là nhóm thiểu số ít có khả năng đạt được kết quả này. Hơn nữa, cuộc trưng cầu ý dân theo nguyên tắc đa số vi phạm quyền con người và những quyền hiến định cơ bản đi ngược lại quan niệm quyền con người và những quyền hiến định cơ bản, các quyền này nên đặt ra ngoài vấn đề chính trị theo nguyên tắc đa số.
Giải pháp cho sự xung đột này đến từ hình thức giám sát tư pháp độc lập. Giám sát tư pháp độc lập đảm bảo trưng cầu ý dân tuân thủ không chỉ theo luật hình thức mà nó còn phù hợp với luật nội dung, tức quyền con người và những quyền hiến định cơ bản. Một tòa án độc lập có thể xem xét lại đề nghị trưng cầu ý dân sao cho phù hợp với quyền con người và những quyền hiến định cơ bản trước khi tiến hành bỏ phiếu; nó cũng có thể xem xét lại trưng cầu tiến hành sau khi bỏ phiếu.
Ủy ban châu Âu về Dân chủ thông qua Pháp luật (The European Commission for Democracy through Law), thường được gọi là Ủy ban Venic, đã xem phương pháp trên như một tập quán tốt nhất về trưng cầu ý dân mang tính lập hiến và được thông qua tại Hội nghị toàn thể lần thứ 47 vào tháng 7 năm 2001. Tài liệu này có tên gọi Hướng dẫn Trưng cầu ý dân về lập hiến ở cấp độ quốc gia, bao gồm quy định cấm trưng cầu ý dân nếu vi phạm pháp luật về quyền con người quốc tế. Cụ thể, Phần II.D của Hướng dẫn nêu “giá trị hiệu lực cơ bản của văn bản đệ trình cho một cuộc trưng cầu ý dân… không được trái với pháp luật quốc tế hoặc những nguyên tắc luật định của Hội đồng châu Âu (dân chủ, quyền con người và pháp quyền)”. [3] Bên cạnh đó, Hướng dẫn cũng quy định cụ thể về giám sát tư pháp đối với trưng cầu ý dân sao cho phù hợp với quy định cấm này. Phần II.D quy định: “Sự tuân thủ theo những quy định trên là vấn đề của giám sát tư pháp. Điều này được tiến hành bởi tòa án hiến pháp – nếu có – theo thủ tục chung thẩm hoặc bằng Tòa án tối cao. Cụ thể, giám sát tư pháp sẽ tập trung vào… giá trị hiệu lực về hình thức và nội dung của văn bản đệ trình cho trưng cầu ý dân, đó là sự đánh giá sơ bộ; pháp luật sẽ quy định sự kiểm soát này là bắt buộc hay không bắt buộc”.[4]
Nhưng giám sát tư pháp có thể tiến hành xa hơn. Cụ thể là giám sát tư pháp có thể kiểm tra trưng cầu ý dân theo nguyên tắc đa số đối nghịch với tiêu chuẩn: Trưng cầu ý dân theo nguyên tắc đa số có sắp xếp lại quy trình chính trị mà từ đó tạo bất lợi cho cộng đồng thiểu số bằng cách gây khó khăn hơn trong việc bảo vệ quyền của họ? Hay đặt vấn đề khác đi một chút: Trưng cầu ý dân có làm thay đổi luật của trò chơi dân chủ nhằm tạo thuận lợi cho đa số và gây bất lợi cho thiểu số? Khi trưng cầu ý dân theo nguyên tắc đa số thay đổi quy trình chính trị chỉ vì nhóm thiểu số (chứ không phải cho nhóm đa số), trưng cầu ý dân buộc nhóm thiểu số hoạt động ngoài quy trình chính trị bình thường, ở một cấp độ cao hơn của chính quyền. Do đó trưng cầu ý dân sẽ gây khó khăn hơn cho nhóm thiểu số trong việc bảo vệ quyền và lợi ích nhất định của họ. Khi điều này xảy ra, trưng cầu ý dân có thể vi phạm quy tắc độc lập.
Tại Hoa Kỳ, người ta gọi điều này là “nguyên tắc quy trình chính trị”. Theo nguyên tắc này, một cuộc trưng cầu ý dân theo nguyên tắc đa số về cơ bản không thể tái cơ cấu một quy trình chính trị để gây bất lợi cho nhóm thiểu số, buộc nhóm thiểu số và chỉ nhóm thiểu số nằm ngoài quy trình chính trị thông thường để làm ảnh hưởng đến những thay đổi mang tính dân chủ. Mặc dù Tòa án tối cao đã phát triển nguyên tắc này trong những trường hợp liên quan đến phân biệt chủng tộc cũng như mối quan hệ trong chế độ liên bang đơn nhất ở Hoa Kỳ, nhưng nguyên tắc này không nhất thiết phải giới hạn trong những trường hợp đó. Và mặc dù Tòa án tối cao đã hạn chế việc áp dụng nguyên tắc trên, nó cũng không cần thiết phải bị giới hạn, nhất là trong tất cả các trường hợp. Thật sự thì vấn đề cốt lõi của nguyên tắc này có thể áp dụng bất kỳ khi nào trưng cầu ý dân làm giới hạn bất kỳ quyền con người hay các quyền hiến định nào.
Ví dụ, nếu một cuộc trưng cầu ý dân theo nguyên tắc đa số rõ ràng làm hạn chế một quyền cơ bản của con người, chẳng hạn như quyền (tự do) ngôn ngữ của người thiểu số, bằng việc quy định giới hạn quyền ngay trong hiến pháp, tòa án có thẩm quyền xem xét có thể áp dụng nguyên tắc quy trình chính trị bằng cách đặt vấn đề là có hay không việc thiết kế quy trình chính trị mang tính chất cấm đoán gây bất lợi cho nhóm ngôn ngữ thiểu số. Tương tự như vậy, nếu một cuộc trưng cầu ý dân làm hạn chế, chẳng hạn quyền bầu cử, thì tòa án có thẩm quyền xem xét sẽ đặt câu hỏi là có hay không cuộc trưng cầu ý dân buộc nhóm thiểu số nằm ngoài quy trình chính trị thông thường để ảnh hưởng đến sự thay đổi.
Trong cả hai trường hợp trên, có thể thấy rằng nếu cuộc trưng cầu ý dân theo nguyên tắc đa số về cơ bản cơ cấu lại quy trình chính trị nhằm tạo bất lợi đối với nhóm thiểu số thì bị xem là vi phạm nguyên tắc quy trình chính trị, bất kỳ trường hợp nào nếu xảy ra tình trạng đó thì cũng bị xem là vi phạm quyền con người và những quyền hiến định cơ bản.
1. Nguyên tắc quy trình chính trị ở Hoa Kỳ
Nguyên tắc quy trình chính trị được phát triển ở Hoa Kỳ thông qua các vụ việc liên quan đến phân biệt chủng tộc. Các vụ việc này liên quan đến các cuộc trưng cầu ý dân cấm các đạo luật hay sắc lệnh cụ thể về chống phân biệt đối xử, và những đề xướng cụ thể về dự luật hòa nhập trường công được đưa ra bởi chủng tộc, bang hoặc chính quyền địa phương. Trong các vụ việc trên, tòa án đã áp dụng nguyên tắc quy trình chính trị nhằm loại bỏ các cuộc trưng cầu ý dân có mục tiêu là các chủng tộc thiểu số và làm biến đổi quy trình chính trị nhằm gây khó khăn hơn cho các chủng tộc thiểu số, và chỉ chủng tộc thiểu số, để ảnh hưởng đến việc thay đổi dân chủ.
Tòa án tối cao cũng hạn chế việc áp dụng nguyên tắc quy trình chính trị. Thật ra năm ngoái, Tòa án tối cao cũng đã hạn chế việc áp dụng nguyên tắc theo một cách thức quan trọng và có ý nghĩa. Tuy nhiên, ngay cả khi tòa án hạn chế việc áp dụng nguyên tắc này thì cũng cần phải xác nhận một lần nữa vấn đề hạt nhân của nguyên tắc – đó là nhóm đa số không thể đặt nhóm thiểu số ra bên ngoài và thiết kế lại một cách cơ bản quy trình chính trị, gây bất lợi cho nhóm thiểu số.
Tòa án đã thể hiện quan điểm rõ ràng về tinh thần nguyên tắc trong vụ việc Reitman v. Mulkey. Trong vụ này, Tòa án tối cao đã hủy bỏ việc bỏ phiếu trưng cầu ý dân trên phạm vi toàn bang về sửa đổi hiến pháp bang cho phép phân biệt chủng tộc đối với các cá nhân tham gia thị trường nhà ở. Trưng cầu ý dân đưa ra nội dung: “Bang, địa phương hoặc các cơ quan nhà nước không được từ chối, hạn chế hoặc tước đoạt, một cách trực tiếp hay gián tiếp, quyền từ chối của người có nguyện vọng hay nhu cầu bán hoặc cho thuê nhà ở của họ đối với các đối tượng mà họ muốn từ chối bán hoặc cho thuê, đó là sự lựa chọn của họ”. [5]
Mặc dù ngôn ngữ trong trưng cầu ý dân được thể hiện với những thuật ngữ mang tính trung lập chủng tộc, việc cử tri thông qua đã phản ứng ngược với luật hiện hành cấm phân biệt chủng tộc trong việc bán hoặc thuê nhà ở tư nhân. Mặc dù ngôn ngữ được sử dụng theo hướng phân biệt đối xử tư nhân (không vi phạm Hiến pháp Liên bang), chứ không phải là phân biệt đối xử bang (vi phạm Hiến pháp Liên bang), thì trưng cầu ý dân cũng đã vi phạm quy định của Hiến pháp về phân biệt chủng tộc. Tòa án kết luận “mục đích (của cuộc trưng cầu ý dân) cho phép phân biệt chủng tộc mang tính cá nhân ở thị trường nhà ở… và nó tạo ra quyền hiến định cho lý do phân biệt chủng tộc trong việc bán hoặc cho thuê nhà ở”. Như thế, cuộc trưng cầu ý dân “có thể khuyến khích sự tham gia của bang vào sự phân biệt đối xử chủng tộc mang tính cá nhân và điều này trái với Tu chính pháp lần thứ 14 của Hoa Kỳ”.[6] Tòa án do đó quyết định là cuộc trưng cầu ý dân đã vi phạm Hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa Kỳ.
Về nguyên tắc quy trình chính trị, Tòa án tối cao cũng nhận định rằng cuộc trưng cầu ý dân đã đặt vấn đề ngoài tính chất chính trị thông thường vì nhóm thiểu số có thể bị ảnh hưởng bởi kết quả trưng cầu. Tòa án viết: “quyền phân biệt đối xử, bao gồm quyền phân biệt đối xử về các lý do chủng tộc, không được thể hiện trong hiến pháp của bang, không được thể hiện trong các quy định lập pháp, hành pháp và tư pháp ở bất kỳ mức độ nào của chính quyền bang”.[7] Mặc dù quyết định trưng cầu ý dân đã không chống lại nguyên tắc quy trình chính trị (thậm chí còn công nhận nguyên tắc này), nhưng nó đã gieo hạt giống cho sự phát triển nguyên lý ở các quyết định về sau.
Tòa án đã phát triển nguyên tắc quy trình chính trị trong vụ Hunter v. Erickson. Trong vụ này, tòa án đã hủy bỏ một sửa đổi trong hiến chương của một thành phố được thông qua cuộc trưng cầu ý dân mà trong đó, yêu cầu nhóm đa số phiếu cử tri với bất kỳ biện pháp nào có thể đưa ra một lệnh cấm với bất kỳ kiểu nào về phân biệt đối xử, bao gồm cả phân biệt đối xử chủng tộc về vấn đề nhà ở. [8] Sửa đổi quy định: “Bất cứ sắc lệnh nào do Hội đồng thành phố Akron ban hành quy định về việc sử dụng, bán, quảng cáo, chuyển đổi, niêm yết chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại hoặc tài trợ cho tài sản thực tế với bất kỳ loại nào và với bất kỳ lợi ích gì mà trong đó dựa trên cơ sở chủng tộc, màu da, tôn giáo, nguồn gốc dân tộc hay nguồn gốc dòng dõi thì đầu tiên phải được thông qua đa số phiều của cử tri về vấn đề đó ở một cuộc bầu cử chung và thông thường trước khi sắc lệnh đó có hiệu lực”.[9]
Tương tự như cuộc trưng cầu ý dân ở Reitman, trưng cầu ý dân Akron đã được tuyên bố bằng những thuật ngữ trung lập, áp dụng cho tất cả các chủng tộc. Nhưng do cử tri ở Reitman có dấu hiệu về mục đích mang tính phân biệt đối xử thông qua sự hưởng ứng luật nhà ở bình đẳng hiện hành, cử tri thành phố Akron cũng vậy, có dấu hiệu về mục đích mang tính phân biệt đối xử thông qua sự ban hành biện pháp hưởng ứng sắc lệnh nhà ở bình đẳng, cấm phân biệt chủng tộc trong vấn đề nhà ở,[10] Tòa án nhận thấy rằng cuộc trưng cầu ý dân đã lựa chọn loại phân biệt đối xử, giống như sự phân biệt về giới tính, chính trị, thành phần gia đình, hoặc những đặc trưng khác.[11] Tòa án cũng nhận thấy rằng mặc dù thuật ngữ trung lập nhưng cuộc trưng cầu ý dân “ảnh hưởng đến nhóm thiểu số”.[12]
Về nguyên tắc quy trình chính trị, tòa án đã giải thích rằng cuộc trưng cầu ý dân đã lựa chọn nhóm thiểu số tôn giáo và nhóm thiểu số chủng tộc làm đối tượng cho việc đối xử không bình đẳng, và nó khác hơn so với quy trình chính trị thông thường. Cụ thể là Tòa án cho rằng cuộc trưng cầu ý dân chỉ yêu cầu nhóm thiểu số về tôn giáo và nhóm thiểu số về chủng tộc đưa ra những biện pháp nhà ở bình đẳng để bỏ phiếu phổ thông. Không có nhóm nào khác muốn có luật nhà ở bình đẳng phải vượt qua rào cản này. Thay vào đó, các nhóm khác có thể hành động nhằm ban hành một sắc lệnh bình đẳng về nhà ở theo lợi ích của họ thông qua một quy trình chính trị thông thường.[13] Tòa án giải thích: “Người nào mưu cầu hoặc mong muốn đạt lợi ích từ, hầu hết những sắc lệnh quy định về thị trường nhà ở, việc giữ lại quy định chung: sắc lệnh sẽ có hiệu lực sau 30 ngày kể từ ngày được Hội đồng thành phố thông qua, trong tình trạng khẩn cấp sẽ có hiệu lực ngay lập tức, và có thể chỉ tùy thuộc vào trưng cầu ý dân nếu 10% cử tri đề nghị bằng một đơn đề nghị thích hợp và đúng hạn. Sự thông qua bởi hội đồng là đủ trừ khi chính các cử tri yêu cầu những quy định trưng cầu ý dân mang tính tổng tuyển cử của hiến chương thành phố. Nhưng với những ai nỗ lực bảo vệ chống lại sự thiên vị mang tính chủng tộc thì sự thông qua của Hội đồng thành phố là chưa đủ. Một cuộc trưng cầu ý dân theo yêu cầu của hiến chương về tổng tuyển cử hay bỏ phiếu thường, không cần có bất kỳ quy định nào cho việc sử dụng cho việc bỏ phiếu đặc biệt được tiến hành nhanh chóng. Hiến chương Akron rõ ràng là về bản chất đã làm cho khó khăn hơn trong việc bảo đảm sự ban hành một sắc lệnh liên quan đến trưng cầu ý dân”. [14]
Nguyên tắc quy trình chính trị thể hiện rõ nhất qua vụ Washington v. Seattle School District No. 1. Trong vụ việc này, Tòa án đã hủy bỏ một đề xướng dự luật trưng cầu ý dân toàn bang về việc cấm đi xe buýt và các chính sách cụ thể khác được đưa ra nhằm xóa bỏ sự phân biệt chủng tộc tại các trường học ở Seattle.[15] Đề xướng dự luật được thông qua từ việc ban giám hiệu nhà trường đưa ra kế hoạch quy định chống phân biệt đối xử ở các trường học của thành phố qua việc sử dụng xe buýt và các chính sách khác: “không có ban giám hiệu nào… trực tiếp hoặc gián tiếp yêu cầu bất kỳ sinh viên nào tham gia trường này hay trường khác chỉ vì lý do về mặt địa lý trường đó là gần nhất với nơi cư trú của sinh viên… và điều đó như lời mời chào tham gia một khóa học dành cho những sinh viên đó…”.[16]
Tòa án Seattle đã đưa ra lời giải thích hết sức toàn diện về nguyên tắc quy trình chính trị. Nguyên tắc này được bắt đầu với quy định của Hiến pháp: “Điều khoản bảo vệ bình đẳng của Tu chính pháp lần thứ 14 bảo đảm quyền tham gia vào đời sống chính trị cộng đồng của nhóm chủng tộc thiểu số. Điều này phải được hiểu là quyền dành cho các nhóm dân tộc thiểu số hoặc các nhóm chủng tộc thiểu số không thể bị từ chối quyền đi bầu, hoặc không thể bị ngăn cản tham gia vào quy trình chính trị theo đúng bản chất của quy định này. Tuy Tu chính pháp lần thứ 14 xác định cơ cấu chính trị đối xử mọi người bình đẳng nhưng vẫn có nhiều sai phạm tinh vi về quy trình và điều này đã đặt gánh nặng lên khả năng nhóm thiểu số phải giành được kết quả lập pháp có lợi cho mình”.[17]
Tòa án cho rằng mặc dù nhóm đa số chính trị có thể thiết kế một quy trình chính trị thông thường với những trở ngại trước mọi cá nhân và nhóm tìm kiếm sự lập pháp có lợi, nhóm đa số có thể chọn nhóm thiểu số nhằm tạo những trở ngại đặc biệt cho họ. Tòa án cũng nhận định rằng tiêu chí của nguyên tắc quy trình chính trị là sự thiết kế lại quy trình chính trị của nhóm đa số nhằm gây khó khăn hơn cho nhóm thiểu số trong việc bảo vệ lợi ích của mình. Do đó, nhóm chính trị đa số có thể cấu trúc lại một cách tổng quát quy trình chính trị để gây trở ngại chung trên con đường giúp mọi người tìm kiếm sự đảm bảo lợi ích qua hoạt động của nhà nước. Tuy nhiên, cũng có ý kiến cho rằng nhà nước cũng có thể gây ra sự thiên vị trong trường hợp sử dụng một cách rõ ràng bản chất chủng tộc của một quyết định để quyết định một quy trình đưa ra quyết định. Hoạt động này của nhà nước đã “tọa ra gánh nặng đặc biệt cho chủng tộc thiểu số trong quy trình của chính quyền”, và cách đó gây nhiều khó khăn cho cộng đồng tôn giáo thiểu số hay cộng đồng chủng tộc thiểu số cụ thể (hơn các nhóm khác trong cộng đồng) để đạt được sự lập pháp có lợi cho họ. Sự hạn chế của quy trình chính trị đó… đã “không được phép (thực hiện) nữa hơn là từ chối các thành viên của cộng đồng thiểu số bỏ phiếu, dựa trên một nền tảng bình đẳng giữa các nhóm với nhau”.[18]
Dựa trên những nguyên tắc đó, Tòa án đã hủy bỏ việc đề xướng dự luật. Theo quan điểm của Tòa, việc đề xướng dự luật phải bị hủy bỏ bởi lẽ nó không “cố gắng phân định rõ quyền lực chính quyền trên một nền tảng cơ bản của nguyên tắc chung nhưng thay vào đó lại sử dụng bản chất chủng tộc của một vấn đề để xác định cách đưa ra quyết định của chính quyền, và do đó nó đặt những gánh nặng đáng kể nhằm vào một nhóm chủng tộc thiếu số duy nhất”.[19]
Tuy nhiên, bất chấp sự giải thích chi tiết nguyên tắc quy trình chính trị trong vụ việc Seattle, Tòa án đã nhận dạng được các hạn chế. Trong vụ Crawford v. Board of Education of City of Los Angeles, một vụ việc cũng đặt ra vấn đề như vụ Seattle, Tòa án đã ủng hộ sửa đổi trưng cầu ý dân trong hiến pháp California trong đó chỉ cho phép việc đi xe buýt nhằm chống sự phân biệt đối xử trong học đường nếu Hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa Kỳ cũng quy định việc đi xe buýt là để nhằm chống sự phân biệt đối xử trong học đường. [20] Cuộc trưng cầu ý dân quy định: Không một tòa án nào ở bang này có thể buộc bang California hoặc bất kỳ cơ quan nhà nước, hội đồng hay nhà chức trách nào có trách nhiệm hoặc nghĩa vụ liên quan đến việc sử dụng phương tiện đi lại hay phương tiện giao thông của học sinh, (1) ngoại trừ áp dụng biện pháp khắc phục một vi phạm cụ thể nếu chủ thể trên vi phạm Điều khoản Bảo vệ bình đẳng của Tu chính pháp lần thứ 14 của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, và (2) trừ khi Tòa án Liên bang cho phép bằng một đạo luật mang tính quyết định của liên bang áp đặt trách nhiệm hoặc nghĩa vụ cho chủ thể đó phải có biện pháp khắc phục một vi phạm cụ thể theo quy định của Điều khoản Bảo vệ bình đẳng…[21]
Cuộc trưng cầu ý dân đã được thiết kế nhằm hạn chế các tòa án bang California ban hành lệnh sử dụng xe buýt để hòa nhập ở các trường địa phương theo những tiêu chí mềm dẻo hơn của Hiến pháp California.
Tòa án ủng hộ trưng cầu ý dân. Tòa quyết định là trưng cầu ý dân chỉ bố trí lại yêu cầu việc đi xe buýt theo những chuẩn mực mà Hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa Kỳ quy định, chứ không cho phép nhiều hơn chuẩn mực mà Hiến pháp California quy định. Tòa án cho rằng chỉ riêng điều này thì không vi hiến: “Sự bãi bỏ hoặc thay đổi một cách đơn giản luật xóa bỏ nạn phân biệt chủng tộc hoặc luật chống phân biệt chủng tộc trong nhà trường, mà không kèm theo một vấn đề gì khác, thì không bao giờ được xem là sự thể hiện có lý về phân loại chủng tộc”.[22] Hơn nữa, Tòa cũng nhận định là cuộc trưng cầu ý dân không vi phạm nguyên tắc quy trình chính trị bởi vì nó không “làm sai lệch quy trình chính trị vì lý do chủng tộc hoặc… cấp cho ai quyền lực nhà nước hay quyền lực tư pháp trên nền tảng nguyên lý mang tính phân biệt đối xử”.[23] Thật sự, Tòa án cho rằng cuộc trưng cầu ý dân chỉ quay lại vấn đề đi xe buýt theo chuẩn mực của Hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa Kỳ:
Tóm lại, căn cứ theo những yêu cầu (quy định) của Hiến pháp liên bang, bang được tự do trong việc cụ thể hóa chuẩn mực đang được phổ biến xuyên suốt toàn bộ Hoa Kỳ. Nó phải phù hợp với Hiến pháp liên bang về mọi mặt. Trong trường hợp nó chọn kết cấu lại một phần bằng việc bảo đảm mở rộng hơn quyền chống phân biệt đối xử chủng tộc trong nhà trường so với quy định của Hiến pháp liên bang, thì việc bảo đảm đó (trưng cầy ý dân) không bị coi là vi hiến.[24]
Gần đây, Tòa án hạn chế sự áp dụng nguyên tắc quy trình chính trị trong vụ Schuette v. BAMN.[25] Trong vụ việc này thì Tòa án tán thành việc lập pháp của bang dưới hình thức trưng cầu ý dân cấm sử dụng chủng tộc, hoặc “chương trình hành động tích cực”[26] dựa vào chủng tộc trong các quyết định nhận vào trường cao đẳng của bang. Theo tòa, không được phân biệt chủng tộc, hoặc áp dụng biện pháp ưu đãi cho bất kỳ cá nhân hay nhóm nào căn cứ vào lý do chủng tộc, giới tính, màu da, sắc tộc hoặc nguồn gốc dân tộc trong hoạt động… giáo dục công lập.[27]
Cuộc trưng cầu ý dân là sự phản ứng đối với Tòa án tối cao khi Tòa án cho phép áp dụng vấn đề chủng tộc trong việc ban hành các quyết định nhập học ở trường cao đẳng trong những trường hợp hết sức giới hạn. Bằng cách này, trưng cầu ý dân đã cấm một thực tiễn mà Hiến pháp Liên bang cho phép, dù chỉ ở một mức độ rất nhỏ.
Tòa án không ủng hộ trưng cầu ý dân nếu cuộc trưng cầu đó không theo nguyên tắc quy trình chính trị. Tòa cho rằng cuộc trưng cầu ý dân đã không thiết kế lại quy trình chính trị như trong vụ Mulkey, Hunter, và vụ Seattle. Tòa án nhận định là, không giống như những vụ trước đây, cuộc trưng cầu ý dân này thực sự trung lập về chủng tộc, trong đó tất cả các cá nhân thuộc mọi chủng tộc đều có thể được ủng hộ hoặc không được ủng hộ. Tòa án cho rằng chính cuộc trưng cầu ý dân đã giúp nâng cao hơn sự thận trọng cũng như những tranh luận mang tính dân chủ, và những người ủng hộ trưng cầu ý dân không có nghĩa là họ bỏ phiếu cho sự phân biệt chủng tộc.
Định hướng của toàn bộ cử tri đối với cơ quan nhà nước là nhà nước không nên can thiệp nhằm thể hiện sự thiên vị chủng tộc hay căn cứ xác định chủng tộc, khi cử tri đã cho rằng nhà nước can thiệp một cách mờ ám vào yếu tố chủng tộc thể hiện qua sự thiên vị nào đó thì đó chính là nguyên nhân gây nên sự giận dữ và chống đối. Có phải chăng sau đó kết quả đối nghịch sẽ thể hiện, và phát sinh chủ đề tranh luận. Tương tự như vậy, cử tri cũng có thể cho rằng, sau sự tranh luận và phản ứng đó, việc các chương trình cần được thiết kế lại để tăng tính đa dạng – phù hợp với hiến pháp – là cần thiết để làm xóa đi những vết nhơ của quá khứ về chủ nghĩa phân biệt chủng tộc.[28]
Đồng thời, Tòa án đã hạn chế lập luận trong vụ Seattle. Tòa án vụ BAMN[29] cũng xem xét vấn đề dựa trên vụ việc Seattle trước đây về sự thiên vị phân biệt chủng tộc như là một nhóm. Cụ thể, Tòa án BAMN đã từ chối quan điểm của Tòa án Seattle vì cho rằng nhóm chủng tộc thiểu số có thể có chính sách riêng của nó. Tòa án BAMN nhận định Hiến pháp bảo vệ cá nhân, không phải bảo vệ nhóm và lý do mà Tòa án Seattle đưa ra đã mời gọi một sự phân chia chủng tộc và gây ra sự nổi giận (của cử tri). Tuy nhiên, quyết định của BAMN và sự từ chối một phần lý do của Tòa án Seattle do Tòa án tối cao đưa ra không hạn chế được vấn đề cốt lõi của nguyên tắc quy trình chính trị. Vấn đề cốt lõi của nguyên tắc quy trình chính trị, như đã thể hiện trong vụ Seattle, vẫn tồn tại một cách mạnh mẽ.
Thật ra Tòa án đã áp dụng hạt nhân của nguyên tắc quy trình chính trị trong vụ việc mà thậm chí nó không thể hiện được nguyên tắc trên. Tòa án trong vụ việc Romer v. Evans đã đưa ra quan điểm tính chất của vụ việc có vẻ giống nguyên tắc quy trình chính trị, nhưng thậm chí là Tòa án cũng chưa từng đề cập đến nguyên tắc đó cũng như dẫn chiếu đến các vụ việc Mulkey, Hunter, hoặc Seattle. Trong vụ việc Romer, Tòa án đã hủy bỏ cuộc trưng cầu lập hiến của bang về việc cấm bất kỳ bang nào hoặc cơ quan nhà nước nào ban hành những biện pháp chống phân biệt đối xử để bảo vệ người đồng tính nam và người đồng tính nữ.[30] Cuộc trưng cầu ý dân đã làm đảo ngược sắc lệnh của chính quyền địa phương về cấm phân biệt đối xử chống lại người đồng tính nam và người đồng tính nữ.Tòa án hủy bỏ cuộc trưng cầu ý dân. Tòa nhận định rằng cuộc trưng cầu ý dân chỉ lựa chọn người đồng tính nam và người đồng tính nữ để đối xử khác biệt: sự sửa đổi lấy đi của những người đồng tính, nhưng không phải là các đối tượng khác, sự bảo vệ pháp lý đặc biệt từ sự tổn thương bị gây ra bởi sự phân biệt đối xử, và nó không cho phép sắp xếp lại luật và các chính sách này[31]. Hơn nữa, Tòa án cũng nhận định là cuộc trưng cầu ý dân đã chỉ tác động đến người đồng tính nam và người đồng tính nữ trong việc sửa đổi hiến pháp nhằm đạt được sự chống phân biệt đối xử trong bang, trong khi những nhóm khác có thể đạt được một sự bảo vệ tương tự đơn giản chỉ thông qua các nhà lập pháp mà họ đã bầu ra.
Trong bất kỳ sự kiện nào, thậm chí như chúng ta từng nghi ngờ, người đồng tính có thể tìm thấy một sự bảo vệ trong pháp luật nói chung, chúng ta không thể chấp nhận quan điểm rằng sự cấm đoán dưới danh nghĩa là sự bảo vệ pháp lý đặc biệt nhưng thật ra không có gì khác hơn là tước đi những quyền đặc biệt của người đồng tính. Ngược lại, sự sửa đổi (hiến pháp) áp đặt điều kiện bất lợi đặc biệt cho chỉ riêng các đối tượng này. Người đồng tính bị cấm vì sự an toàn nhưng những nhóm người khác thì không. Họ có thể đạt được sự bảo vệ cụ thể để chống lại phân biệt đối xử chỉ khi họ có thể tranh thủ được sự ủng hộ của toàn thể công dân của bang nhằm sửa đổi Hiến pháp bang hoặc có thể, theo quan điểm của bang, cố gắng thông qua các luật áp dụng chung mà có ích cho họ. Do đó, đây không phải là vấn đề tổn hại mang tính địa phương hay riêng biệt, không phải là vấn đề sự tổn thường mang tính công cộng hay phổ quát. Chúng ta không thấy sự bảo vệ pháp lý đặc biệt thực sự. Đây là sự bảo vệ có thể dành cho hầu hết mọi người bởi lẽ họ có thể vừa cần chúng vừa không cần chúng. Sự bảo vệ thực sự chính là những nỗ lực thiết lập đời sống công dân bình thường trong một xã hội tự do.[32]
Do đó, mặc dù Tòa án đã không trích dẫn nguyên tắc quy trình chính trị hay những vụ việc tạo ra nó, nhưng Tòa án đã áp dụng những nguyên lý về nguyên tắc quy trình chính trị trong việc hủy bỏ trưng cầu ý dân lập hiến của bang.
2. Nguyên tắc quy trình chính trị và việc bảo đảm quyền con người
Mặc dù Tòa án tối cao Hợp chủng quốc Hoa Kỳ đã tạo ra và phát triển nguyên tắc quy trình chính trị đối với các vấn đề có liên quan đến phân biệt đối xử, và mặc dù nguyên tắc quy trình chính trị ở Hợp chủng quốc Hoa Kỳ gắn kết với hệ thống liên bang đơn nhất, vấn đề cốt lõi của nguyên tắc quy trình chính trị cũng không cần thiết phải mang tính bắt buộc như vậy. (Trong nhiều vụ việc, nguyên tắc này không nhất thiết phải bắt buộc trong các hệ thống ngoài Hợp chủng quốc và Tòa án tối cao). Thật ra, hạt nhân của nguyên tắc – trưng cầu ý dân theo nguyên tắc đa số không thể lựa chọn một nhóm thiểu số làm đối tượng và cấu trúc lại quy trình chính trị nhằm gây bất lợi cho nhóm thiểu số – không thể áp dụng một cách bình đẳng để bảo vệ tất cả quyền con người và quyền hiến định trong bất cứ hệ thống nhà nước nào.
Ví dụ, tòa án quốc gia có thể sử dụng nguyên tắc này để hủy bỏ một cuộc trưng cầu ý dân theo nguyên tắc đa số, trong đó nó đã lựa chọn một nhóm thiểu số hoặc một quyền con người cụ thể nào đó làm đối tượng nhằm tài cấu trúc lại quy trình chính trị để nhóm đó hay nhóm có quyền con người đó bị bất lợi. Tòa án quốc gia cũng có thể sử dụng nguyên tắc này để hủy bỏ những cuộc trưng cầu ý dân có phân biệt đối xử chống lại nhóm thiểu số, hoặc những cuộc trưng cầu ý dân vi phạm những quyền cơ bản của con người. Về mặt thực tiễn, bất cứ cuộc trưng cầu ý dân nào vi phạm những quyền cơ bản của con người thì bị xem giống như những cuộc trưng cầu ý dân có phân biệt đối xử chống lại nhóm thiểu số. Bởi vì những tiêu chuẩn của nguyên tắc là khi một cuộc trưng cầu ý dân tái cấu trúc lại quy trình chính trị để gây bất lợi cho một nhóm nào đó, nguyên tắc quy trình chính trị tạo ra quy định mang tính độc lập trên cơ sở quyền con người. Vì lý do này, sự vi phạm nguyên tắc quy trình chính trị có thể là lý do cơ bản độc lập để hủy bỏ trưng cầu ý dân.
Hơn nữa, tòa án quốc gia có thể áp dụng nguyên tắc này cho các cuộc trưng cầu ý dân ở cấp độ vùng hoặc tỉnh, hoặc ngay cả cấp độ lập hiến quốc gia. Nguyên tắc này không giới hạn sự áp dụng trưng cầu ý dân ở phạm vi bang hoặc phạm vi địa phương của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ.
Bằng cách này, nguyên tắc quy trình chính trị có thể tạo thành một loại nguyên lý nền tảng, có hiệu lực thông qua tòa án, cho luật trưng cầu ý dân.
3. Kết luận
Các thành viên của đơn vị chính trị có quyền cơ bản là quyền tự quyết, nhằm tạo sự thay đổi thông qua các quy trình dân chủ, bao gồm các quy trình dân chủ giống như trưng cầu ý dân. Nhưng đồng thời, các thành viên của đơn vị chính trị sở hữu những quyền hiến định cơ bản và quyền con người mà thậm chí cộng đồng đa số chính trị không thể vi phạm. Khi những quyền này có xung đột – chẳng hạn như khi trưng cầu ý dân theo nguyên tắc đa số vi phạm những quyền hiến định cơ bản và quyền con người – cộng đồng đa số tái cấu trúc quy trình chính trị thông thường và gây khó khăn hơn cho cộng đồng thiểu số nhằm có những thay đổi ảnh hưởng mang tính dân chủ cũng như nhìn nhận sự đúng đắn của nó.
Giải pháp là giám sát tư pháp độc lập cả về trình tự thủ tục của trưng cầu ý dân cũng như về nội dung của nó. Giám sát tư pháp có thể bao gồm cả nguyên tắc quy trình chính trị. Nguyên tắc này hoạt động như một cơ chế kiểm soát độc lập nhằm chống lại hình thức trưng cầu ý dân theo nguyên tắc đa số khi nó chọn một nhóm thiểu số và tái cấu trúc quy trình chính trị để gây khó khăn hơn cho nhóm thiểu số trong việc bảo vệ quyền và sự dân chủ của họ.
CHÚ THÍCH
* PGS-TS, The John Marshall Law School, Chicago, USA.
[1] Schuette v. BAMN, 134 S. Ct. 1623, 1636-37, 2014.
[2] Xem khái quát Sylvia R. Lazos, “Judicial Review of Initiatives and Referendums in which Majorities Vote on Minorities’ Citizenship”, 60 Ohio St. L. J. 399, Appendices B through H, 1999. Hiện nay, ở Hợp Chủng quốc Hoa Kỳ, vấn đề nhân quyền quan trọng nhất là quyền bình đẳng trong hôn nhân. Thông qua các cuộc trưng cầu ý dân, nhiều bang đã hạn chế hôn nhân, theo đó, người đồng tính nam và đồng tính nữ không thể kết hôn với nhau. Tòa án tối cao của Mỹ đã xem xét việc một cuộc trưng cầu ý dân của một bang nhằm cấm kết hôn đồng giới trong vụ Hollingsworth v. Perry, 133 S. Ct. 2652, 2013, tuy nhiên, tòa án cũng không đưa ra được một phán quyết thỏa đáng . Hiện tại Tòa án tối cao đang xem xét lại vấn đề này trong vụ Obergefell v. Hodges.
[3] The European Commission for Democracy through Law, Guidelines for Constitutional Referendums at National Level, Section II.D. July 2001.
[4] Id., Section II.P; cũng xem id., Section II.B.4 (“giám sát tư pháp nên được thực hiện trong lĩnh vực được bao trùm bởi hướng dẫn này”).
[5] Reitman v. Mulkey, 387 U.S. 369, 370-71, 1967.
[6] Id. đoạn 376.
[7] Id. đoạn 377.
[8] Hunter v. Erickson, 393 U.S. 385, 1969.
[9] Id. đoạn 387.
[10] Id.
[11] Id. đoạn 390-91.
[12] Id. đoạn 391.
[13] Tòa án giải thích là trưng cầu ý dân, khi đưa ra những thuật ngữ mang tính trung lập khi nói về chủng tộc, thì nhóm đa số không có khả năng gây ảnh hưởng đến các đạo luật bình đẳng về nhà ở nhằm có lợi cho họ. “Nhóm đa số không cần bảo vệ chống lại sự phân biệt chủng tộc nếu như nó xảy ra, cuộc trưng cầu ý dân chỉ có thể gây ít nhiều phiền toái cho họ và cũng chỉ có thế” Id.
[14] Id. đoạn 390.
[15] Washington v. Seattle School District No. 1, 458 U.S. 457, 1982.
[16] Id. đoạn 462.
[17] Id. đoạn 467 (internal citations omitted).
[18] Id. đoạn 470.
[19] Id.
[20] Crawford v. Board of Education of City of Los Angeles, 458 U.S. 527, 1982.
[21] Id. đoạn 532.
[22] Id. đoạn 539.
[23] Id. đoạn 541.
[24] Id. đoạn 542.
[25] Schuette v. BAMN, 134 S. Ct. 1623, 2014.
[26] Là chương trình hành động tích cực nhằm chống phân biệt nhóm thiểu số, nhóm dễ bị tổn thương trong giáo dục, việc làm và sức khỏe.
[27] Id. đoạn 1629.
[28] Schuette, 134 S. Ct. at 1638.
[29] BAMN là chữ viết tắt của By Any Means Neccessary – Bằng tất cả những biện pháp cần thiết (tên đầy đủ Coalition to Defend Affirmative Action, Integration & Immigrant), là tổ chức bào chữa cho các Chương trình hành động của Chính phủ.
[30] Romer v. Evans, 517 U.S. 620, 1996.
[31] Id. đoạn 627.
[32] Id. đoạn 631.
Tác giả: Steven D. Schwinn – Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 07/2015 (92) – 2015, Trang 34-42
Like fanpage Luật sư Online tại https://www.facebook.com/iluatsu/
Trả lời