Đảm bảo quyền tiếp cận thông tin trong lĩnh vực tài chính công

Bài viết: Đảm bảo quyền tiếp cận thông tin trong lĩnh vực tài chính công

• Tác giả: Nguyễn Văn Vân*
• Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 02/2013 (75)/2013 – 2013, Trang 58-66

TỪ KHÓA: Quyền tiếp cận thông tin, Tài chính công, Luật hành chính, Tạp chí Khoa học pháp lý

Nguồn lực tài chính công được tạo lập từ thuế và các nghĩa vụ tài chính khác do các cá nhân và tổ chức nộp. Hiển nhiên, người nộp có quyền được biết nguồn lực tài chính và của cải vật chất do mình đóng góp đi đâu, về đâu; sử dụng vào mục đích nào và hiệu quả ra sao?

Thông tin về tài chính công của một quốc gia thuộc nhóm thông tin phức tạp về nội dung, đồ sộ về dung lượng, do vậy, không phải mọi công dân đều có cơ hội và khả năng để tiếp cận chúng. Đặc biệt, khi trình độ dân trí thấp, các cơ quan nhà nước và các công chức thừa hành quyền lực nhà nước không thực hiện đầy đủ nghĩa vụ công khai thông tin về tài chính công thì người dân không có cơ hội tiếp cận một cách đầy đủ, kịp thời, chính xác và công bằng các thông tin về tài chính công. Xét dưới phương diện quyền con người và quyền công dân, đây là hiện tượng không bình thường. Nếu hiện tượng này kéo dài và trở nên phổ biến, một điều tất yếu là chúng sẽ vô hiệu hóa cơ chế giám sát của nhân dân, tham nhũng có dịp hình thành và hoành hành, giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính công và phá vỡ nguyên lý công bằng xã hội trong một quốc gia dân chủ. Như vậy, đảm bảo quyền tiếp cận thông tin trong lĩnh vực tài chính công có vai trò quan trọng góp phần thực hiện có hiệu quả việc phòng, chống tiêu cực lãng phí, góp phần làm lành mạnh nền tài chính quốc gia[1].Nghiên cứu bản chất của quyền được tiếp cận thông tin của con người trong lĩnh vực tài chính công; nhận diện các nội dung thông tin trong lĩnh vực tài chính mà công dân có thể tiếp cận để đưa ra một vài nhận định ban đầu về thực tiễn đảm bảo quyền tiếp cận thông tin trong lĩnh vực tài chính công là chủ đề chính của bài viết này.

1. Thông tin trong lĩnh vực tài chính công

1.1 Thông tin và quyền tiếp cận thông tin của công dân

Thông tin không tồn tại dưới dạng vật chất, hữu hình và không định lượng như các tài sản khác, nhưng lại không thể thiếu trong cuộc sống con người, đặc biệt là trong bối cảnh xã hội thông tin hiện nay. Bên cạnh các nhu cầu vật chất và phi vật chất khác, nhu cầu tiếp nhận, sở hữu, khai thác, sử dụng, chuyển tải thông tin là nhu cầu tự nhiên của con người. Vậy nên, quyền tiếp cận thông tin không chỉ là quyền của công dân trong quan hệ với nhà nước mà là quyền tự nhiên của con người.

Thật vậy, trong các văn kiện của các tổ chức quốc tế về quyền con người khẳng định: quyền tiếp cận thông tin là một trong những quyền cơ bản của con người, thuộc nhóm quyền dân sự – chính trị. Khoản 2 Điều 19 của Tuyên ngôn thế giới về quyền con người 1948 quy định: “Mọi người đều có quyền tự do ngôn luận. Quyền này bao gồm tự do tìm kiếm, tiếp nhận và truyền đạt thông tin, ý kiến, không phân biệt lĩnh vực, hình thức tuyên truyền bằng miệng, bằng bản viết, in hoặc dưới hình thức nghệ thuật, thông qua bất kỳ phương tiện thông tin đại chúng nào tuỳ theo sự lựa chọn của họ”. Trong Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966 cũng khẳng định: mọi người có quyền tìm kiếm, nhận và truyền đạt thông tin và ý tưởng không kể biên giới quốc gia[2].

Trong bất kỳ nhà nước dân chủ nào, nhiệm vụ quan trọng hàng đầu của nhà nước là đảm bảo để công dân của mình thụ hưởng trọn vẹn quyền tối thiểu nói trên của con người – quyền tiếp cận thông tin[3]. Bởi lẽ, nếu tự thân nhà nước không cung cấp thông tin hoặc không có các cơ chế buộc các chủ thể khác cung cấp thông tin thì quyền tiếp cận thông tin của công dân chỉ mang tính hình thức.

Ở nước ta, quyền được thông tin đã được xác định trong Hiến pháp[4]. Cụ thể, Điều 69 của Hiến pháp năm 1992 quy định công dân có quyền được thông tin theo quy định của pháp luật: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí; có quyền được thông tin; …”. Mặc dù quyền được thông tin được ghi nhận trong văn bản có giá trị pháp lý cao nhất, tuy nhiên nội dung Điều    69 Hiến Pháp 1992 chỉ có giá trị tuyên bố và ghi nhận quyền của công dân mà không quy định cơ chế đảm bảo để thực thi quyền này[5].

Trên cơ sở đó, các quy định về công khai thông tin cho công dân trong từng lĩnh vực cụ thể đã được quy định rải rác trong nhiều văn bản pháp luật: Luật Báo chí, Luật Đất đai, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Phòng chống tham nhũng, Luật Kiểm toán, Luật Ngân sách Nhà nước… Rất tiếc, do hạn chế về truyền thống lập pháp và kỹ thuật lập pháp mà các luật này cũng chỉ xác định trách nhiệm cung cấp thông tin của cơ quan nhà nước, cũng như quyền tự do thông tin một cách chung chung mang tính nguyên tắc, tính khái quát[6]. Các luật này tiếp tục giao cho các cơ quan quản lý nhà nước ở từng lĩnh vực cụ thể quyền tự quyết định loại hình thông tin, phương thức cung cấp và chủ thể cung cấp, mỗi lĩnh vực lại có những quy định khác nhau về cách thức, quy trình cung cấp thông tin.

1.2. Nội dung thông tin trong lĩnh vực tài chính công

Thuật ngữ tài chính công được sử dụng khá phổ biến trong các tài liệu kinh tế – tài chính trong và ngoài nước. Tồn tại nhiều cách hiểu, cách diễn giải và định lượng về mặt nội dung của  khái niệm này trong các tài liệu nghiên cứu kinh tế – pháp lý[7]. Nhìn chung, tài chính công có thể hiểu:

Thứ nhất,  là tập hợp các hoạt động tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ để sử dụng vào mục tiêu thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước và đáp ứng các nhu cầu, lợi ích chung của toàn xã hội. Khác với tài chính tư có mục đích lợi nhuận hoặc thoả mãn nhu cầu cá nhân, mục đích của tài chính công là nhằm đảm bảo sự tồn tại vững chắc của quốc gia về phương diện chính trị, phát triển kinh tế và nâng cao phúc lợi xã hội cho công dân của mình.

Thứ hai, tài chính công chủ yếu được thực hiện thông qua cơ chế quyền lực nhà nước mà không phải là cơ chế thoả thuận. Các quyết định về thu thuế hay phân bổ ngân sách đều được thực hiện dưới hình thức quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Như vậy, thông tin trong lĩnh vực tài chính công có thể bao gồm:

a. Nhóm thông tin về ngân sách nhà nước.

Nếu xét về quy mô, ngân sách nhà nước là quỹ tiền tệ lớn nhất của bất kỳ quốc gia nào, chiếm vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính công. Mặc dù trong thực tế, chúng ta vẫn định nghĩa rằng ngân sách nhà nước là quỹ tiền tệ thuộc sở hữu nhà nước, nhưng xét về bản chất, nguồn gốc hình thành và tính chất sở hữu thì quỹ tiền tệ này được tạo lập bởi nguồn lực của cải vật chất của toàn dân, do nhà nước quản lý.

Vậy nên, người nộp thuế – chủ thể chính tạo lập nên quỹ ngân sách, đồng chủ sở hữu quỹ ngân sách mặc nhiên có quyền biết thông tin chi tiết về quỹ tiền tệ này. Khi thực thi nghĩa vụ nộp thuế của mình để tạo lập nên quỹ ngân sách nhà nước, người nộp thuế có quyền biết quỹ ngân sách nhà nước được sự dụng để chi cho ai,  vào mục đích gì, bao nhiêu và hiệu quả của việc sử dụng quỹ tiền tệ công này. Thông tin về ngân sách nhà nước thông thường bao gồm:

Thứ nhất, thông tin, số liệu dự toán thu ngân sách nhà nước theo lĩnh vực thu, từng nhóm thu, từng loại thuế cho từng năm;

Thứ hai, nhóm thông tin, số liệu dự toán chi ngân sách nhà nước theo từng lĩnh vực, tỷ trọng của chúng trong tổng chi ngân sách nhà nước; dự toán chi ngân sách trung ương của từng Bộ, cơ quan Trung ương theo từng lĩnh vực chi và những nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương; dự toán chi ngân sách địa phương của từng đơn vị thụ hưởng ngân sách địa phương theo từng lĩnh vực chi và nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương;

Thứ ba, dự toán cân đối nguồn thu, chi ngân sách trung ương và ngân sách địa phương hàng năm, tỷ lệ bội chi, nguồn bù đắp bội chi;

Thứ tư, thông tin, số liệu về quyết toán ngân sách nhà nước các cấp.

b.  Nhóm thông tin về nợ quốc gia

Nợ công là hệ quả của hiện tượng bội chi ngân sách nhà nước khi nhu cầu chi lớn hơn khả năng thu. Ngoài ra, nợ công có thể gia tăng khi đồng nội tệ mất giá[8]. Theo pháp luật Việt Nam hiện hành, nợ quốc gia (nợ công) bao gồm: a) nợ chính phủ; b) nợ được Chính phủ bảo lãnh; và c) nợ chính quyền địa phương[9].

Xét dưới góc độ kinh tế, nợ công là khoản phải hoàn trả, bao gồm khoản gốc, lãi, phí và chi phí khác có liên quan tại một thời điểm khi khoản vay đến hạn, phát sinh từ việc vay. Trong quan hệ nợ công, mặc dù bên vay trên danh nghĩa là Chính phủ Việt Nam nhưng xét về bản chất đó là nghĩa vụ trả nợ của mỗi công dân hiện tại và tương lai. Vậy nên, mỗi công dân của quốc gia có quyền biết chính xác các thông tin đến các khoản nợ công của quốc gia mình.

Nội dung thông tin về nợ công có thể bao gồm: a) Thông tin về nợ quốc gia, bao gồm cơ cấu nợ trong nước, nợ nước ngoài của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ của chính quyền địa phương, số liệu vốn vay thực nhận và trả nợ hàng năm, các chỉ tiêu giám sát nợ chính phủ, nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia; tỷ lệ nợ so với GDP quốc gia; tổng nợ quốc gia bình quân đầu người; b) Thông tin về các chương trình, dự án sử dụng vốn vay của Chính phủ và vốn vay được Chính phủ bảo lãnh; hiệu quả của việc sử dụng nguồn vốn vay nợ để đầu tư; và c) Thông tin về vay, trả nợ của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

c.  Nhóm thông tin về đầu tư công

Đầu tư công là việc sử dụng vốn Nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế – xã hội không đặt mục tiêu lợi nhuận lên hàng đầu. Hoạt động đầu tư công là một hoạt động phức tạp, qua nhiều công đoạn, nhiều khâu, bao gồm toàn bộ quá trình lập, phê duyệt kế hoạch, chương trình, dự án kể cả việc triển khai thực hiện đầu tư và quản lý khai thác, sử dụng các dự án đầu tư công. Đặc biệt, tham gia hoạt động đầu tư công có nhiều chủ thể khác nhau qua mỗi công đoạn. Đầu tư công cũng là một trong những lĩnh vực ẩn chứa nhiều tiêu cực nhất hiện nay. Do vậy, minh bạch trong đầu tư công sẽ là điều kiện tiên quyết để nâng cao hiệu quả đầu tư công.

Thông tin về đầu tư công, bao gồm: a) Mục tiêu, định hướng đầu tư công; b)Tổng mức đầu tư; phương án huy động các nguồn vốn; khả năng thu hồi vốn, tỷ trọng nguồn vốn của nhà nước trong dự án; c) Tiến độ thực hiện dự án; phân chia giai đoạn đầu tư, các dự án thành phần hoặc tiểu dự án; và d) Báo cáo kiểm toán và báo cáo quyết toán dự án, chương trình đầu tư công.

d. Thông tin về các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách nhà nước

Các quỹ ngoài ngân sách là các quỹ tiền tệ tập trung do Nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính với những mục tiêu cụ thể khác nhau. Sự hình thành, bảo toàn phát triển các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách là nhu cầu cần thiết khách quan bắt nguồn từ chính yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý vĩ mô nền kinh tế. Phụ thuộc vào những điều kiện, bối cảnh kinh tế xã hội khác nhau mà số lượng, tên gọi và bản chất của các quỹ này là khác nhau. Hiện nay, Việt Nam duy trì các quỹ tài chính nhà nước sau: i)  Quỹ dự trữ tài chính; ii) Quỹ dự trữ ngoại hối; iii) Quỹ tích luỹ trả nợ nước ngoài; iv) Quỹ phòng chống ma tuý; v) Quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam; vi) Quỹ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ở một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; vii) Quỹ bảo hiểm xã hội , Quỹ bảo hiểm y tế…[10].

Nếu xét về quy trình hình thành, tính chất, mục tiêu và mục đích sử dụng thì các quỹ nói trên có khác biệt lớn so với quỹ ngân sách nhà nước. Phần lớn, các quỹ này hình thành từ các nguồn tài chính trích từ Ngân sách nhà nước theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước. Một phần khác, huy động từ các nguồn tài chính trong xã hội, chủ yếu là nguồn tài chính của các tổ chức kinh tế, xã hội, và các tầng lớp dân cư. Tuy nhiên về tính chất sở hữu, các quỹ trên đều thuộc sở hữu nhà nước. Vậy nên, mọi công dân đều có quyền tiếp cận các thông tin về các quỹ này.

e. Thông tin tài chính của các tập đoàn kinh tế nhà nước

Xuất phát từ mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội nên hoạt động kinh doanh các lĩnh vực xăng dầu, điện, khí đốt do các tập đoàn kinh tế nhà nước đảm nhận. Nguồn vốn đầu tư cho các tập đoàn này từ ngân sách nhà nước nên việc công khai tài chính của các chủ thể này là đương nhiên. Điều này đồng nghĩa là công dân có quyền tiếp cận những thông tin về hoạt động tài chính của các tập đoàn kinh tế nhà nước. Mặc khác, trong quá trình thực hiện hoạt động kinh doanh của mình, các tập đoàn kinh tế nhà nước cung cấp hàng hóa, dịch vụ thiết yếu cho cả xã hội với vị thế thống lĩnh thị trường. Hiện tượng liên tục “than lỗ” để tăng giá điện, giá xăng dầu trong thời gian qua của một số tập đoàn đã chịu nhiều chỉ trích từ phía công chúng do các tập đoàn này không cung cấp kịp thời, cụ thể các hoạt động tài chính của mình.

Như vậy, thông tin tài chính của các tập đoàn kinh tế nhà nước là một trong những nhóm thông tin quan trọng mà mỗi công dân cần được quyền tiếp cận.

2. Nhận định về cơ chế đảm bảo quyền tiếp cận thông tin trong lĩnh vực tài chính công

2.1. Những nỗ lực trong công tác lập pháp đảm bảo quyền tiếp cận thông tin của công dân

Điều kiện tối thiểu để mỗi công dân thực hiện quyền tiếp cận thông tin tài chính công là các cơ quan nhà nước phải thực hiện nghĩa vụ công khai thông tin. Điều này có nghĩa, nếu chủ thể nắm giữ thông tin là các cơ quan nhà nước không thực hiện nghĩa vụ công khai, minh bạch thông tin thì quyền tiếp cận thông tin của công dân ghi nhận trong pháp luật sẽ vô nghĩa.

Nhận thức được tầm quan trọng của việc công khai thông tin trong lĩnh vực tài chính công, khi xây dựng các văn bản pháp luật về tài chính công các nhà làm luật luôn khẳng định quyền của các cá nhân, tổ chức hoặc công dân được tiếp cận thông tin tài chính công. Đồng thời, các văn bản pháp luật này cũng dành một số điều thích hợp để ràng buộc nghĩa vụ công khai thông tin của các cơ quan nhà nước.Thậy vậy, Điều 13, Luật ngân sách Nhà nước 2002, đạo luật quan trọng nhất trong lĩnh vực tài chính công có quy định:

“1- Dự toán, quyết toán, kết quả kiểm toán quyết toán ngân sách nhà nước, ngân sách các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách, các tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ phải công bố công khai.

2- Quy trình, thủ tục thu, nộp, miễn, giảm, hoàn lại các khoản thu, cấp phát và thanh toán ngân sách phải được niêm yết rõ ràng tại nơi giao dịch.”

Sau khi Luật Ngân sách Nhà nước 2000 có hiệu lực, Thủ tướng Chính Phủ ký Quyết định số 192/2004/QĐ-TTg ngày 16/11/2004 ban hành quy chế công khai tài chính đối với các cấp ngân sách, các tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ, các dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng vốn ngân sách nhà nước, các doanh nghiệp nhà nước, các quỹ có nguồn từ ngân sách nhà nước và các quỹ có nguồn từ các khoản đóng góp của nhân dân. Bộ tài chính là cơ quan thực hiện quản lý nhà nước trong lĩnh vực tài chính công đã ban hành các văn bản hướng dẫn chi tiết nghĩa vụ công bố thông tin trong từng lĩnh vực cụ thể[11].

Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 được ban hành như là một nỗ lực tiếp theo nhằm hiện thực hóa quyền tiếp cận thông tin của công dân trong lĩnh vực tài chính công thông qua các quy định cụ thể như: Công khai minh bạch trong mua sắm công và xây dựng cơ bản (Điều 13), Công khai minh bạch trong quản lý dự án đầu tư xây dựng (Điều 14), Công khai và minh bạch về ngân sách nhà nước (Điều 15), công khai chi tiết số liệu dự toán và quyết toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, phê chuẩn kể cả ngân sách bổ sung, Công khai minh bạch việc huy động và sử dụng các khoản đóng góp của nhân dân (Điều 16); Công khai minh bạch việc quản lý sử dụng các khoản viện trợ, hỗ trợ; Công khai minh bạch trong việc quản lý doanh nghiệp của Nhà nước (Điều 18), Báo cáo kiểm toán việc sử dụng ngân sách, tài sản của Nhà nước phải được công khai (Điều 20)…

Những văn bản nói trên từng bước định hình nghĩa vụ công khai thông tin của cơ quan nhà nước như là điều kiện cần trong cơ chế đảm bảo quyền tiếp cận thông tin của công dân trong lĩnh vực tài chính công.

2.2. Nhận định về  phạm vi thông tin về tài chính công có thể tiếp cận

Phạm vi thông tin được tiếp cận là nội dung cốt lõi khi đề cập đến quyền tiếp cận thông tin của công dân.

Trong lĩnh vực tài chính công, pháp luật chỉ quy định theo phương thức liệt kê những thông tin mà cơ quan nhà nước có nghĩa vụ công khai mà chưa thiết lập nguyên tắc xác định  phạm vi thông tin mà công dân được tiếp cận. Cụ thể, trong lĩnh vực tài chính công hai khái niệm: “thông tin phải công khai bởi cơ quan nhà nước” và “thông tin mà công dân được tiếp cận” là hoàn toàn khác nhau, chúng không đồng nhất về phạm vi và dung lượng. Sẽ là một quan niệm sai lầm nếu cho rằng, công dân chỉ được tiếp cận những thông tin giới hạn trong phạm vi mà các cơ quan nhà nước, tổ chức công bố, những thông tin mà cơ quan nhà nước không công bố thì không được tiếp cận. Sẽ hợp lý hơn nếu khẳng định rằng, công dân được tiếp cận mọi thông tin, trừ những thông tin bị cấm tiếp cận đã được quy định trực tiếp trong các văn bản pháp luật.

Ngoài ra, cách thức thể hiện phạm vi thông tin tài chính công mà công dân được tiếp cận trong pháp luật Việt Nam không theo một nguyên tắc nhất quán. Trong lĩnh vực tài chính công có hai nhóm thông tin: i) nhóm các thông tin bảo mật theo pháp luật[12]; ii) nhóm thông tin phải không khai[13]. Như vậy, phải chăng còn tồn tại một nhóm thứ ba là các thông tin không thuộc nhóm một nhưng cũng không thuộc nhóm hai, nghĩa là chúng không là thông tin bị cấm công khai nhưng cũng không là những thông tin bắt buộc phải công khai theo luật định. Phạm vi nhóm thông tin thứ  ba không nhỏ. Tuy nhiên, trong thực tiễn luật pháp Việt Nam không tồn tại  một quy chế chính thức nào để xác định nhóm thông tin thứ ba. Rõ ràng, sự khập khiễng trong xác định giới hạn phạm vi thông tin mà công dân được tiếp cận dẫn đến quyền tiếp cận thông tin của công dân bị gián đoạn, không thống nhất, tùy tiện và không hiệu quả.

Để giải quyết hiện tượng trên trong lĩnh vực tài chính công, chúng ta có thể sử dụng phương pháp loại trừ. Theo đó, pháp luật chỉ liệt kê danh mục những thông tin cần bảo mật. những thông tin không nằm trong danh mục cấm nghĩa là công dân được quyền tiếp cận. Không cần liệt kê danh mục thông tin mà công dân được tiếp cận. Tuy nhiên, để thực hiện chủ trương minh bạch hóa, pháp luật có thể liệt kê danh mục những thông tin mà các cơ quan, tổ chức phải công khai.

Trong trường hợp này, cũng cần khẳng định danh mục thông tin phải công khai không đồng nhất với thông tin công dân được tiếp cận[14].

2.3. Nhận định về chất lượng thông tin tài chính công mà công dân được tiếp cận

Chất lượng thông tin có thể tiếp cận là một trong những yếu tố cần quan tâm trong đảm bảo thực thi quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam hiện nay. Trong lĩnh vực tài chính công, có thể nhận định rằng, chất lượng thông tin mà công dân có thể tiếp cận được chưa đáp ứng nhu cầu thực tế. Cụ thể:

Thứ nhất, thông tin về tài chính công mà công dân tiếp cận được có nội dung chung chung, sơ sài và đôi khi tối nghĩa. Trong các quy định về nghĩa vụ công bố thông tin phần lớn chỉ liệt kê tên nhóm thông tin cần công bố mà ít khi thể hiện mức độ chi tiết của chúng. Hậu quả đương nhiên của hiện tượng này là thông tin được cung cấp ở dạng thức khái quát, mang tính hình thức và đối phó.

Thứ hai, trong lĩnh vực tài chính, tất cả mọi con số đều có căn nguyên và nguồn gốc của nó. Nếu chỉ tiếp cận được con số cuối cùng mà không có được thông tin, tài liệu thuyết minh về phương pháp kế toán, chuẩn mực kế toán được áp dụng thì các con số đó vô nghĩa. Trong lĩnh vực kế toán, cùng một hoạt động tài chính nhưng sử dụng các phương pháp kế toán khác nhau sẽ dẫn đến những kết quả khác nhau. Cho nên, quyền tiếp cận thông tin về tài chính công của công dân chỉ thực sự đảm bảo nếu công dân đó tiếp cận được toàn bộ những tài liệu luận giải, thuyết minh liên quan đến những số liệu được công bố.

Thứ ba, Thông tin trong lĩnh vực tài chính công vốn phức tạp và mang tính chuyên môn sâu. Không phải mọi công dân đều hội đủ trình độ, kiến thức và thời gian để soát xét từng nghiệp vụ kinh tế tài chính phát sinh, từng số liệu, chứng từ trong lĩnh vực tài chính công. Khi đó, quyền tiếp cận thông tin của công dân dù không bị cản trở nhưng sẽ vô nghĩa nếu những thông tin này trước đó không được kiểm tra và xác nhận bởi một tổ chức chuyên môn. Ví dụ, các báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước, báo cáo quyết toán các công trình dự án đầu tư từ nguồn vốn nhà nước nếu không được xác nhận tính trung thực bởi một cơ quan chuyên môn độc lập thì những thông tin này không đủ độ tin cậy.

Để mọi công dân có thể  tiếp cận được thông tin chính xác, đầy đủ và trọn vẹn về hoạt động tài chính của quốc gia, thiết nghĩ cần xem xét các vấn đề sau:

Một là, cần thiết ban hành các biểu mẫu chuẩn để công khai thông tin trong từng lĩnh vực cụ thể. Như vậy, sẽ tránh trường hợp các cá nhân, cơ quan, đơn vị công khai thông tin sơ sài, chiếu lệ. Các biểu mẫu thống nhất sẽ loại bỏ hiện tượng tùy tiện trong công khai thông tin. Những thành công trong việc thiết kế và áp dụng các biểu mẫu về đấu thầu, trong dự toán, quyết toán ngân sách nhà nước cần được nhân rộng.

Hai là, các tài liệu thuyết minh, giải trình số liệu là những tài liệu không thể tách rời của các con số trong lĩnh vực tài chính – kế toán. Vậy nên, để nâng cao chất lượng thông tin được tiếp cận, cần thiết phải có những quy định về mức độ chi tiết các thông tin khi cung cấp và bắt buộc phải có các thuyết minh, giải trình kèm theo.

Ba là, Tổ chức chuyên trách có kiến thức về tài chính, kế toán để soát xét, kiểm tra, đối chiếu và kết luận về tính trung thực, tính hợp lý, tính hợp pháp và tính hiệu quả là nhu cầu vô cùng cần thiết. Kiểm toán nhà nước là tổ chức đang đảm nhận và hoàn toàn có thể đảm nhận vai trò này. Tuy nhiên, cần phải nhấn mạnh rằng, để hoàn thành chức năng này, kiểm toán nhà nước phải được tổ chức và vận hành theo những nguyên lý chung nhất của Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao (International Organization of Supreme Audit Institutions – INTOSAI)[15].

2.4. Nhận định về bình đẳng trong thời điểm và bình đẳng trong cơ hội tiếp cận thông tin.

Công bằng trong tiếp cận thông tin tài chính công chỉ thực sự đúng nghĩa khi tất cả mọi người đều ngang bằng về cơ hội để có được thông tin như nhau với cùng cách thức như nhau ở cùng thời điểm như nhau. Nếu thiếu một trong những yếu tố trên thì chưa có bình đẳng trong tiếp cận thông tin.

Thông thường các quan chức có quyền thẩm định hoặc phê duyệt các dự án, gói thầu hoặc quyền phê duyệt dự toán công trình chính là người có thông tin sớm nhất, đầy đủ nhất và chính xác nhất về công trình, dự án đó. Mặc dù những thông tin đó cuối cùng cũng sẽ được công khai cho mọi công dân. Tuy nhiên, nếu chính quan chức đó sử dụng đặc quyền trực tiếp sử dụng, khai thác những thông tin đó hoặc chuyển giao chúng cho vợ, con hoặc các công ty liên quan của họ để khai thác, sử dụng thông tin này thì chắc chắn họ thu được những khoản lợi nhuận kếch xù.  Xét về bản chất việc lạm dụng lợi thế trong thời điểm tiếp cận, khai thác thông tin, lợi thế trong cơ hội tiếp cận thông tin là một hình thái của tham nhũng. Hiện tượng này về lâu dài sẽ phát vỡ nguyên tắc cạnh tranh bình đẳng trong kinh doanh và làm cho quan hệ kinh tế thị trường tổn thương. Chừng nào chưa loại bỏ được hiện tượng sử dụng thông tin nội bộ để trục lợi thì khi đó chưa thể có công bằng trong tiếp cận thông tin. Giải pháp cho vấn đề này phải là các chế tài. Do vậy, các kinh nghiệm trong thiết kế và áp dụng chế tài đối với việc sử dụng thông tin nội bộ trong hoạt động đấu thầu cần được tổng kết và nhân rộng.

2.5. Nhận định về phương thức tiếp cận thông tin tài chính công của công dân

Thông thường, việc tiếp cận thông tin của công dân sẽ được thông qua hai kênh chính: i) công dân tự thu thập các thông tin mà các cơ quan, tổ chức, cá nhân công khai; và ii) công dân chính thức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân sở hữu thông tin cung cấp.

Hiện nay, ở Việt Nam, gần như tuyệt đại đa số thông tin về tài chính công được thu thập theo phương thức thứ nhất. Cuộc cách mạng về công nghệ thông tin đã góp phần hiện thực hóa quyền tiếp cận thông tin của công dân, đặc biệt là thông tin trong lĩnh vực tài chính công. Nếu như trước đây, công dân chỉ có thể thu thập thông tin về tài chính công chỉ thông qua ấn phẩm, các văn bản niêm yết tại trụ sở của đơn vị cung cấp thông tin hoặc tiếp nhận thông qua hình thức nghe trực tiếp khi tiếp xúc hoặc qua điện thoại… Hiện nay, các trang thông tin điện tử Chính phủ, Bộ Tài chính, Vụ Đấu thầu (Bộ Kế hoạch và Đầu tư); Tổng cục Thuế, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Tổng cục Thống kê, Ủy ban nhân dân các cấp, các hãng thông tấn, báo chí… là nơi công dân có thể thu thập thông tin về tài chính công dễ nhất, nhanh nhất.

Tuy nhiên, phương thức tiếp cận thông tin nói trên không hiệu quả và chưa thực sự thể hiện bản chất của quyền tiếp cận thông tin của công dân. Có thể nêu những hạn chế sau:

Thứ nhất, những thông tin về tài chính công mà công dân tự  thu thập được thường thuộc nhóm thông tin khái quát và không được cập nhật mới;

Thứ hai, công dân chỉ có thể tiếp cận những thông tin sẵn có mà các tổ chức khác công bố chứ thực sự không phải những thông tin mà công dân cần, do vậy đây chỉ là phương thức tiếp cận thông tin bị động;

Thứ ba, theo phương thức này, công dân chỉ có thể tiếp cận các thông tin gián tiếp (sau khi đã biên tập) qua các cơ quan thông tấn, báo chí vì vậy tính trọn vẹn, chính xác không cao, mức độ tin cậy không lớn trừ một số ấn phẩm chính thức và trang tin điện tử của các cơ quan nhà nước.

Vậy nên, phương thức thứ hai, tức là tự bản thân công dân yêu cầu cơ quan, tổ chức nắm giữ thông tin tài chính công cung cấp thông tin luôn là phương thức hiệu quả để thực thi quyền tiếp cận thông tin của công dân.

Thực tiễn áp dụng pháp luật ở Việt Nam còn xa lạ với phương thức tiếp cận thông tin này, mặc dù luật thực định có ghi nhận. Theo tác giả, sở dĩ hiện nay còn tồn tại khoảng cách giữa luật pháp và thực tiễn là vì những lý do sau:

Một là, không có quy định cụ thể về quy trình yêu cầu cung cấp thông tin và quy trình cung cấp thông tin, chẳng hạn như: Chủ thể có quyền yêu cầu cung cấp thông tin về tài chính công; hình thức thể hiện yêu cầu; chủ thể có nghĩa vụ cung cấp; hình thức cung cấp; thời hạn giải quyết yêu cầu cung cấp… Kinh nghiệm pháp luật các nước cho thấy, để quyền tiếp cận thông tin của công dân thành hiện thực, nhà lập pháp phải dành sự quan tâm đáng kể để thiết kế cơ chế đảm bảo thực thi quyền này[16].

Hai là, trong các văn bản pháp luật ghi nhận nghĩa vụ của các cá nhân, cơ quan, tổ chức phải công khai thông tin nhưng rất ít các quy định về nghĩa vụ phải cung cấp thông tin theo yêu cầu của công dân. Các cơ quan nhà nước và công chức thừa hành có thể từ chối việc cung cấp thông tin theo yêu cầu của công dân vì thông tin được yêu cầu không thuộc nhóm phải công khai, cho dù chúng không thuộc nhóm cấm công khai. Về nguyên tắc sự từ chối này là có cơ sở, bởi lẽ công chức chỉ làm những gì mà luật cho phép.

Ba là, chế tài đối với hành vi không công khai thông tin hoặc không cung cấp thông tin theo yêu cầu của công dân được quy định chung chung, đa phần được dẫn chiếu sang văn bản khác.

Quyền tiếp cận thông tin về tài chính công của công dân không thể là các quy định mang tính hình thức, bởi lẽ về bản chất mỗi công dân trong quốc gia phải được biết mọi thông tin về quá trình tạo lập, sử dụng “túi tiền”chung của quốc gia mình cũng như  hiệu quả mang lại cho đất nước. Chỉ khi quyền tiếp cận thông tin được đảm bảo bằng những quy trình, thủ tục cụ thể và bởi những con người và những chế tài cụ thể thì quyền đó mới trở thành hiện thực.

CHÚ THÍCH

* PGS-TS Luật học, Trưởng Khoa Luật Thương mại, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.

[1] TTXVN, Cần công khai, minh bạch thông tin tài chính công, xem tại http://www.qdnd.vn/QDNDSite/vi-vn/75/43/10/10/50/41752/Default.aspx Cập nhật: Thứ Năm, 30/10/2008, 22:8 (GMT+7).

[2] Điều 19 của Công ước Quốc tế về các quyền dân sự và chính trị, được thông qua bởi Đại hội đồng Liên hợp quốc vào ngày 16 tháng 12 năm 1966.

[3] Trên thế giới, tính đến năm 2009, đã có 86 nước ban hành Luật về quyền tiếp cận thông tin, nước đầu tiên ban hành Luật liên quan đến quyền tiếp cận thông tin là Thụy Điển (năm 1766), sau đó một số nước khác cũng có đạo luật riêng như Mỹ ban hành luật Tự do thông tin (1966), Canada (1983), Hungary (1992), Anh (2000), Nam Phi (2000),… Ở châu Á, một số nước đã ban hành Luật này như Thái Lan (12-1997), Hàn Quốc (1-1998), Nhật Bản (4-2001), Ấn Độ (2005), Inđônêxia,… Một số quốc gia khác cũng đang trong quá trình chuẩn bị ban hành luật này hoặc ban hành các nghị định riêng để điều chỉnh về vấn đề này.

[4] Đây là quyền mới được bổ sung vào Hiến pháp năm 1992, các bản Hiến pháp của nước ta trước đó như Hiến pháp năm 1946, năm 1959 và năm 1980 đều chưa quy định về quyền này.

[5] Theo  PGS-TS Nguyễn Như Phát:  Hiến pháp vẫn là văn bản quy phạm pháp luật và phải có giá trị thi hành. Điều đó có nghĩa là quyền của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp có giá trị áp dụng trực tiếp, không có nhu cầu cần phải cụ thể hóa. Tuy nhiên, những quyền của công dân trong Hiến pháp 1980 trở đi luôn kèm thêm câu “theo quy định của pháp luật”  Xem “Hiến pháp không phải để ban ơn cho nhân dân”  Bài trả lời phỏng vấn Báo Pháp Luật Tp. HCM, ngày 03/9/2012.

[6] Xem thêm: TS Đinh Dũng Sỹ, Vấn đề “luật khung” ở Việt Nam: Thực tiễn và giải pháp, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 4/2006.

[7] Xem GS Lê Đình Chân, Tài chánh công, Tủ sách Đại học Sài gòn, 1973;  МасгрейвР. А.,МасгрейвП. Б.Государственныефинансы: теорияипрактика (Richard A. Musgrave and Peggy B. Musgrave (1973). Public Finance in Theory and Practice)  /пер. с 5-гоангл. изд. [1989]. — М.: БизнесАтлас, 2009. — 716 с; xem thêm:  Đề tài NCKH “Nghiên cứu Pháp luật về Tài chinh công Việt Nam”, Đại học Luật Hà Nội, TS.Phạm Thị Giang Thu (chủ nhiệm), Hà Nội, 2011, tr. 51-72.

[8] Trong trường hợp nếu khoản nợ công là khoản nợ nước ngoài, do khoản vay tính bằng ngoại tệ nên khi đồng nội tệ mất giá thì khoản nợ bằng đồng nội tệ sẽ gia tăng, tỷ trọng nợ nước ngoài gia tăng.

[9] Khái niệm “Nợ chính phủ” “Nợ được Chính phủ bảo lãnh” “Nợ chính quyền địa phương” được quy định tại Điều 3  Luật quản lý nợ công của Việt Nam ngày 17/9/2009.

[10] Nghiên cứu pháp luật về tài chính công ở Việt Nam: Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường / Chủ nhiệm đề tài: Phạm Thị Giang Thu, Hà Nội, 2011.

[11] Ví dụ các văn bản sau: i) Thông tư của Bộ Tài Chính số 03/2005/TT-BTC ngày 06/01/2005 Hướng dẫn thực hiện quy chế công khai tài chính đối với các cấp ngân sách nhà nước và chế độ báo cáo tình hình thực hiện công khai tài chính; ii) Thông tư của Bộ Tài Chính số 10/2005/TT-BTC ngày 02/02/2005 Hướng dẫn thực hiện quy chế công khai tài chính đối với việc phân bổ, quản lý sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước; iii) Thông tư của Bộ Tài Chính số 19/2005/TT-BTC ngày 11/3/2005 Hướng dẫn thực hiện quy chế công khai tài chính đối với các quỹ có nguồn từ ngân sách nhà nước và các quỹ có nguồn từ các khoản đóng góp của nhân dân; iv) Thông Tư của Bộ Tài Chính số 21/2005/TT-BTC ngày 22/03/2005 Hướng dẫn thực hiện quy chế công khai tài chính đối với các đơn vị dự toán ngân sách và các tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ; viii) Thông tư số 53/2011/TT-BTC của Bộ Tài chính về việc hướng dẫn biểu mẫu báo cáo và công khai thông tin về nợ công.

[12] Những thông tin thuộc nhóm bí mật nhà nước quy định tại các văn bản như: i) Pháp lệnh số 30/2000/PL – UBTVQH10 về bảo vệ bí mật nhà nước ngày 28/12/2000; ii) Nghị định số 33/2002/NĐ-CP ban hành ngày 28/03/2002 hướng dẫn thi hành Pháp lệnh về bảo vệ bí mật Nhà nước năm 2000; iii) Quyết định số 124/2009/QĐ-TTg ngày 19/10/2009 công bố danh mục bí mật nhà nước độ Tuyệt mật và Tối mật của ngành Tài chính; iv)  Thông tư số 67/2009/TT-CA của Bộ Công An ngày 30/11/2009 quy định danh mục bí mật nhà nước độ Mật của ngành Tài chính.

[13] Trong Quyết định số 192/2004/QĐ-TTg ngày 16/11/2004 cũng chỉ liệt kê những thông tin thuộc phạm vi phải công bố.

[14] Xem: Chu Thị Thái Hà, Thông tin được tiếp cận và nội hàm của quyền tiếp cận thông tin, Nghiên cứu lập pháp số 154 tháng 9/2009.

[15] INTOSAI là Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao được thành lập từ năm 1953 và đến nay đã có 178 nước là thành viên. ASOSAI là Tổ chức các Cơ quan Kiểm toán tối cao châu Á được thành lập từ năm 1978 và đến nay đã có 35 nước là thành viên. Kiểm toán Nhà nước Việt Nam đã trở thành thành viên của INTOSAI từ tháng 4/1996 và là thành viên của ASOSAI từ tháng 1/1997. Xem thêm:http://www.intosai.org/about-us/statutes.html.

[16] Xem: Toby Mendel, “Phân tích so sánh pháp luật về quyền tiếp cận thông tin của một số quốc gia trên thế giới” bài đăng trên website của Bộ Tư Pháp Việt Nam, http://moj.gov.vn/; Xem thêm: Đạo luật Liên bang Nga  ngày 9 tháng 2 năm 2009 số N 8-FZ về đảm bảo tiếp cận công tin về hoạt động của cơ quan nhà nước và cơ quan tự quản địa phương (Федеральный закон N 8-ФЗ от 9 февраля 2009 г “Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления”) ; Đạo luật Liên bang Nga ngày 22 /12/2008 số N 262-FZ Về đảm bảo tiếp cận thông tin về hoạt động của tòa án;  (Федеральный закон N 262-ФЗ  от 22 декабря 2008 г. “Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации”.Luật về thông tin của Ukraina (Закона Об информации) ngày 3 tháng 2 năm 2011 có hiệu lực từ 9/5/2012; Luật Cộng Hòa Mondova “về tiếp cận thông tin” số 982/XIV ngày 11/5/2000 (Закон Республики Молдова “О доступе к информации” № 982-XIV от 11.05.2000.