Đặc trưng đô thị, tổ chức mô hình đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị

Đặc trưng đô thị, tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị và mô hình chính quyền đô thị nước ta.

Xem thêm:

• Hoàn thiện pháp luật về tổ chức đơn vị hành chính theo tinh thần Hiến pháp 2013 – ThS. Nguyễn Ngọc Toán
• Hợp lý hóa tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ nhằm cải cách hành chính nhà nước hiệu quả – ThS. Nguyễn Ngọc Toán
• Đề xuất xây dựng mô hình chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam – ThS. Đinh Thị Minh Thư
• Đa dạng hóa mô hình chính quyền địa phương nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động – PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt
• Một số điểm mới của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 – TS. Nguyễn Mạnh Hùng – ThS. Trương Thị Minh Thùy
• Chế độ tự quản địa phương vùng nông thôn và vấn đề đổi mới chính quyền nông thôn Việt Nam – TS. Nguyễn Thị Thiện Trí

TỪ KHÓA: Chính quyền đô thị,

1. Đô thị Việt Nam với những đặc trưng ảnh hưởng đến tổ chức quản lý đô thị

Lãnh thổ Việt Nam phần lớn là có tính chất nông thôn,[1] điều này xuất phát từ lịch sử đô thị nước ta. Theo tài liệu của Viện Sử học Việt Nam, đô thị đầu tiên ở Việt Nam xuất hiện khá muộn so với các nước trên thế giới[2] và các đô thị cổ sau khi hình thành cũng không có sự phát triển liên tục mà thường thăng trầm cùng với sự thay đổi địa điểm kinh đô của các triều đại khác nhau. Điều này cho phép các học giả đưa ra tổng kết quan trọng về lịch sử và tính chất của đô thị Việt Nam, đó là sự phát triển hay lụi tàn của các đô thị Việt Nam mang nhiều dấu ấn hành chính – chính trị hơn là thương mại, dịch vụ như nguyên lý ra đời đô thị ở hầu hết các nước, tức yếu tố “đô” trong “đô thị” lấn át yếu tố “thị” vốn là cơ bản để tạo thành đô thị.[3]

Đô thị ở Việt Nam hiện nay được tổ chức rải đều cả nước, chủ yếu theo không gian chùm đô thị. Theo đó, chùm đô thị phía Bắc tập trung ở khu vực sông Hồng, nổi bật là TP. Hà Nội, chùm đô thị phía Nam là khu vực đồng bằng sông Cửu Long với đô thị trung tâm là TP. Hồ Chí Minh. Đô thị ở Việt Nam cũng như các nước khác, là một khái niệm được nghiên cứu ở nhiều góc độ. Ở góc độ xã hội, “Đô thị là một không gian cư trú của cộng đồng người sống tập trung và hoạt động trong những khu vực kinh tế phi nông nghiệp”.[4] Ở góc độ pháp lý, khái niệm đô thị được Luật Quy hoạch đô thị quy định như sau: “Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế- xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố, nội thị, ngoại thị của thị xã, thị trấn”.[5] Như vậy, so với khái niệm/ cách hiểu/ cách xác định đô thị ở Việt Nam so với các nước có sự tương đồng nhất định, đó là đều sử dụng hai chỉ số: vật lý, chức năng và vai trò hành chính – chính trị. Để xác định tiêu chuẩn đô thị và phân loại đô thị, ngày 25/5/2016 Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) ban hành hai nghị quyết: Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính và Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH1 về phân loại đô thị, thì đô thị Việt Nam (phân biệt với nông thôn) phải ít nhất thỏa mãn các tiêu chí của đô thị loại 5 như sau: quy mô dân số toàn đô thị đạt từ 4.000 người trở lên, mật độ dân số toàn đô thị đạt từ 1.000 người/km2 trở lên; mật độ dân số tính trên diện tích đất xây dựng đô thị đạt từ 5.000 người/km2 trở lên, tỷ lệ lao động phi nông nghiệp toàn đô thị đạt từ 55% trở lên, trình độ phát triển cơ sở hạ tầng và kiến trúc, cảnh quan đô thị đạt các tiêu chuẩn theo quy định.[6] Cũng từ các tiêu chuẩn đó, đô thị Việt Nam được phân thành 6 loại căn cứ vào 3 nhóm tiêu chí: (1) vị trí, chức năng, vai trò, cơ cấu và trình độ phát triển kinh tế – xã hội; (2) quy mô dân số, mật độ dân số, tỷ lệ lao động phi nông nghiệp; (3) tiêu chí về trình độ phát triển cơ sở hạ tầng và kiến trúc, cảnh quan đô thị gồm hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật, vệ sinh môi trường và kiến trúc.

Với lịch sử phát triển, truyền thống kinh tế cùng với cách tổ chức, quy hoạch hiện nay, đô thị Việt Nam có những đặc trưng nổi bật được tổng kết từ nhiều học giả như sau:

Thứ nhất, đô thị Việt Nam có sự đan xen, hòa trộn giữa nông thôn và thành thị ở hầu như tất cả các mặt (không gian địa lý, cơ sở hạ tầng, dân cư, tôn giáo, văn hóa, hoạt động kinh tế)[7] do Việt Nam vốn là một nước nông nghiệp, trước đây 90% dân sống ở nông thôn và hoạt động nghề nông, nay cùng với sự quá trình phát triển, hòa nhập với thế giới nói chung, công cuộc công nghiệp hóa – hiện đại hóa ở Việt Nam nói riêng, quá trình đô thị hóa đang diễn ra rộng khắp và mạnh mẽ.

Thứ hai, đồng ý với quan điểm trên, một học giả khác đã bổ sung các đặc trưng nổi bật khác của đô thị Việt Nam mà chúng tôi đồng tình như: về chính trị, văn hóa, xã hội: ở đô thị, vấn đề chính trị là nhạy cảm (do tầng lớp trí thức đông), văn hóa đa dạng, hội tụ, diễn biến phức tạp và tạo nên văn hóa riêng, đó là văn hóa đô thị. Ngoài ra, đô thị là nơi quần cư của nhiều tầng lớp, đa dạng về dân tộc, tôn giáo với nhu cầu xã hội khác nhau, đa dạng và luôn biến động… Từ những yếu tố đó, vấn đề an ninh quốc phòng tại đô thị cũng cần được chú trọng hơn địa bàn nông thôn.[8]

Thứ ba, do lịch sử chính trị của các đô thị cổ (Cổ Loa, Hoa Lư, Thăng Long…) là một căn cứ chính trị hơn là một đô thị[9] mà ngày nay nhiều học giả đều khẳng định xác đáng rằng: các đô thị Việt Nam có chức năng của một trung tâm hành chính (của cả nước hoặc tỉnh, huyện) hơn là chức năng kinh tế.[10]

Thứ tư, về tốc độ đô thị hóa, từ các số liệu thực tế, chúng tôi có cùng quan điểm với các học giả sau về đô thị hóa ở Việt Nam: quá trình đô thị hóa ở Việt Nam được đánh giá là chậm chạp cho đến trước thời kỳ đổi mới[11] và sau đó phát triển mạnh mẽ. Từ nguyên lý: quá trình đô thị hóa là một quá trình tự nhiên, tất yếu, kết hợp với chính sách mở cửa năm 1986 nên dù mang nhiều yếu tố chính trị – hành chính nhưng tốc độ phát triển đô thị Việt Nam khá cao từ những năm đầu thế kỷ XXI, thông qua các số liệu như sau: năm 1999 có 629 đô thị, đến 31/12/2010, nước ta có 755 đô thị, đến tháng 12 năm 2013, có khoảng 770 đô thị, với tỷ lệ đô thị hóa năm 2013 đạt hơn 33,47%, năm 2016, tỷ lệ đô thị hóa cả nước đạt khoảng 36,6%, tăng 0,9% so với năm 2015, đạt 99,5% kế hoạch năm[12]. Theo Quyết định số 445/QĐ-TTG năm 2009 của Thủ tướng Chính phủ về phân duyệt tổng thể quy hoạch phát triển đô thị đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2050 thì đến năm 2015 cả nước sẽ có khoảng 1.000 đô thị. Theo ước tính của Ủy ban các vấn đề kinh tế – xã hội Liên hợp quốc (UNDESA) trong Báo cáo về viễn cảnh đô thị hóa toàn cầu (2011), quá trình đô thị hóa ở Việt Nam sẽ tiếp tục gia tăng và đạt gần 56% vào năm 2050.[13]

Thứ năm, đô thị Việt Nam cũng như các đô thị khác, có vị trí là đầu tàu kinh tế, là nơi có tỷ lệ phát triển kinh tế cao nhất và cũng đóng góp GDP nhiều nhất so với các khu vực nông thôn, có vai trò thúc đẩy kinh tế, là cực tác động cho cả nước và khu vực.[14]

Như vậy, đô thị có đặc trưng hoàn toàn khác biệt với nông thôn và việc quản lý đô thị cần thiết phải có cơ chế phù hợp. Cơ chế đó phải được hình thành từ thể chế pháp lý về tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị, mô hình chính quyền đô thị phù hợp, từ đó, đáp ứng nhu cầu quản lý đô thị hiệu quả, đáp ứng nhu cầu phát triển đô thị và thúc đẩy phát triển cả nước và khu vực.

2. Thực trạng tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị và mô hình chính quyền đô thị ở Việt Nam

Để quản lý đô thị, cần tổ chức phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị, phân loại đô thị, tổ chức quy hoạch đô thị, từ đó thiết kế mô hình tổ chức chính quyền đô thị phù hợp để quản lý đô thị hiệu quả. Tuy nhiên, tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị nước ta chưa hợp lý, dẫn đến tổ chức chính quyền đô thị ở Việt Nam không đáp ứng được nhu cầu quản lý. Thực trạng này mang tính hệ thống, mà kết quả cuối cùng được thể hiện qua các quy định không hợp lý của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Theo đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 phân chia đô thị thành các đơn vị hành chính lãnh thổ tương ứng, bao gồm: thành phố trực thuộc trung ương, quận, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố, thị xã, thị trấn. Theo đó, thành phố trực thuộc trung ương được xếp vào loại đặc biệt hoặc đô thị loại I, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương được phân loại theo tiêu chí đô thị loại I, loại II hoặc loại III; thị xã được phân loại theo tiêu chí đô thị loại III hoặc đô thị loại IV; thị trấn được phân loại theo tiêu chí đô thị loại IV hoặc đô thị loại V.[15] Chính quyền đô thị Việt Nam được tổ chức tương ứng với đơn vị hành chính – lãnh thổ tương đương và loại đô thị được xếp tương đương với thứ bậc hành chính của lãnh thổ. Từ đó chính quyền đô thị được tổ chức ở tất cả ba cấp hành chính địa phương một cách cào bằng, cơ học.

2.1. Thực trạng về phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị và phân loại đô thị

Điểm khác biệt của đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị là so với đơn vị hành chính nông thôn thì tên gọi của đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị đa dạng và được phân thành nhiều loại khác nhau. Tuy nhiên, điểm khác biệt hiếm hoi này lại cũng là bất cập của mô hình tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị. Cụ thể, sự phân loại đơn vị hành chính lãnh thổ thiếu khoa học, áp đặt, đó là: loại đô thị được quyết định bởi cấp hành chính của đô thị và không tách rời với cấp hành chính.

Cụ thể, theo Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH ngày 25/5/2016 của UBTVQH về phân loại đô thị thì Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh được xác định là đô thị loại đặc biệt, 3 thành phố trực thuộc trung ương còn lại được xác định là đô thị loại 1; thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương được phân loại đô thị theo tiêu chí đô thị loại I, II hoặc loại III; thị xã được phân loại đô thị theo tiêu chí đô thị loại III hoặc loại IV; thị trấn được phân loại đô thị theo tiêu chí đô thị loại IV hoặc loại V.[16] Đây là cách phân loại lãnh thổ theo đơn vị hành chính chứ không phải phân loại đơn vị hành chính theo đơn vị lãnh thổ. Điều này dẫn đến hai hệ quả là: (1) chia tách đơn vị hành chính – lãnh thổ cơ học do tách tỉnh, tách huyện, tách xã; (2) đô thị hóa nhân tạo, hay đô thị hóa do quyết định hành chính (còn gọi là đô thị hóa cưỡng bức) mà theo đánh giá của một học giả Việt Nam, đó chính là quá trình “đô thị hóa giả tạo”,[17] thể hiện chủ yếu ở chỗ: đô thị “bành trướng” lãnh thổ sang khu vực nông thôn, còn bản thân cơ sở hạ tầng sản xuất và cơ sở hạ tầng xã hội của đô thị,… vẫn chưa phát triển tương xứng với quy mô, loại của đô thị. Ví dụ, điển hình cho đánh giá này là trường hợp của TP. Cần thơ được thành lập từ thành phố thuộc tỉnh Cần Thơ, hoặc trường hợp chuyển huyện Mê Linh thuộc tỉnh Vĩnh Phúc về TP Hà Nội.[18] Vì thế, chúng tôi đồng tình với quan điểm rằng: “Chúng ta đã có các quy định, nhưng không vì thế mà cứ khi có đủ dân số lại tiếp tục tách huyện, tách tỉnh, lập nên những đơn vị hành chính mới”.[19]

Như vậy, cấp hành chính quyết định loại đô thị và quyết định mô hình tổ chức cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền đô thị nước ta. Theo logic đó thì chắc chắn tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị hay nông thôn sẽ được tổ chức theo cấp hành chính chứ không thể theo tính chất lãnh thổ.

2.2. Thực trạng của mô hình chính quyền địa phương ở đô thị và quy hoạch đô thị nước ta

Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị có hai hạn chế lớn: một là, được tổ chức theo mô hình cấp hành chính tương tự chính quyền địa phương ở nông thôn, bao gồm 3 cấp: cấp 1 (tương đương tỉnh) là thành phố trực thuộc trung ương, cấp 2 (tương đương huyện) là quận, thành phố thuộc tỉnh, thị xã và thành phố thuộc thành phố, cấp 3 (tương đương xã) là phường và thị trấn. Hai là, từ tổ chức bộ máy đến nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương ở đô thị là như nhau, khác biệt tuy có nhưng không đáng kể. Điều này được chứng minh qua ba nội dung: tổ chức bộ máy của chính quyền đô thị; nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền đô thị; chính sách phân cấp cho chính quyền đô thị.

Về tổ chức bộ máy chính quyền đô thị: So với Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) trước đây, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 nhìn chung không có điểm mới nổi bật ngoài việc nhóm riêng các quy định dành cho chính quyền ở đô thị so với chính quyền địa phương ở nông thôn. Mặc dù có một vài điểm mới nhưng so với yêu cầu đổi mới là không đáng kể, chủ yếu mang tính kỹ thuật tổ chức.[20]

Về thẩm quyền (nhiệm vụ, quyền hạn) của chính quyền đô thị: một là, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 vẫn giữ nguyên cách quy định thẩm quyền theo cấp hành chính trước đây. Theo đó, thẩm quyền (trong Luật gọi là “nhiệm vụ, quyền hạn”) của chính quyền địa phương ở đô thị các cấp được phân bổ như sau: thành phố trực thuộc trung ương gồm 7 nhóm nhiệm vụ, quyền hạn.[21] Nếu lấy thẩm quyền của thành phố trực thuộc trung ương làm chuẩn thì chính quyền địa phương các đô thị cấp dưới: quận, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố, phường, thị xã, thị trấn sẽ gia giảm như sau: bỏ nhiệm vụ, quyền hạn thứ 6 cho chính quyền quận, thành phố thuộc tỉnh và thành phố thuộc thành phố; bỏ nhiệm vụ, quyền hạn thứ 4 và thứ 6 cho chính quyền phường, thị trấn.[22]

Bên cạnh đó, nếu so sánh với chính quyền địa phương ở nông thôn cùng cấp thì nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương đô thị nhìn chung không khác biệt đáng kể,[23] vẫn áp dụng lối quy định cũ đó là: nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền đô thị là nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương nông thôn cùng cấp cộng thêm một số nhiệm vụ, quyền hạn đặc trưng của đô thị.[24]

Ngoài các nhiệm vụ, quyền hạn được Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định thì chính quyền địa phương đô thị còn có nhiệm vụ quyền hạn do các luật chuyên ngành và các văn bản dưới luật quy định qua thuật ngữ “trong phạm vi phân quyền theo luật định” và  “trong phạm vi thẩm quyền được phân cấp”[25]. Tuy nhiên, từ khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có hiệu lực đến nay thì các luật chuyên ngành vẫn chưa được sửa đổi, bổ sung và cũng không có kế hoạch sửa đổi, bổ sung[26] mặc dù các luật chuyên ngành này được ban hành trên cơ sở Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Điều này chứng tỏ việc thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 không được xem là yếu tố thúc đẩy buộc các luật chuyên ngành phải sửa đổi.[27]

Về chính sách phân cấp cho chính quyền địa phương các đô thị, sau khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được ban hành, Chính phủ đã ban hành các văn bản về phân cấp quản lý cho chính quyền đô thị, nổi bật như: Nghị quyết số 21/NQ-CP/2016 về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Nghị định số 144/2016/NĐ-CP quy định một số cơ chế đặc thù về đầu tư, tài chính, ngân sách và phân cấp quản lý đối với TP. Đà Nẵng (bãi bỏ Quyết định số 13/2006/QĐ – TTg); Nghị định số 48/2017 quy định một số cơ chế, chính sách tài chính – ngân sách đặc thù đối với TP. Hồ Chí Minh. Cũng trong năm 2017, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 54/2017/QH14về thí điểm cơ chế, chính sách phát triển đặc thù TP.Hồ Chí Minh với nhiều quy định trao quyền thông thoáng cho chính quyền thành phố.

Tuy nhiên, các quy định hướng về đô thị này có những hạn chế như: thứ nhất, các văn bản nêu trên, về cơ bản vẫn là sự kế thừa các văn bản về phân cấp cho chính quyền đô thị trước đây, không có sự vượt bậc đáng kể về nội dung; thứ hai, các cơ chế đặc thù này vẫn chỉ tập trung vào các đô thị lớn là các thành phố trực thuộc trung ương mà bỏ qua các đô thị vừa và nhỏ khác như thành phố thuộc tỉnh, thị xã hay thị trấn. Như vậy, cùng là đô thị nhưng chỉ đô thị loại đặc biệt và loại 1 – tương ứng đơn vị hành chính lãnh thổ là thành phố trực thuộc trung ương mới được hưởng quy chế đặc thù, các đô thị còn lại vẫn áp dụng quy chế chung là không hợp lý. Thứ ba, một số văn bản đặc thù có tính vượt trội như Nghị định số 48/2017 về cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cho TP. Hồ Chí Minh hay Nghị quyết số 54/2017/QH14 về thí điểm cơ chế, chính sách phát triển đặc thù TP. Hồ Chí Minh mặc dù thu hút nhiều sự chú ý nhưng vẫn gặp những bất cập nhất định về mặt pháp lý. Chẳng hạn như, với Nghị định số 48/2017 nêu trên, với hình thức pháp lý là nghị định vẫn chưa đủ vững chắc để gọi là cơ chế đặc thù khi đặt nó trong mối quan hệ với Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 hay các luật chuyên ngành khác.[28] Hoặc với Nghị quyết số 54/2017/QH14 thì lại chỉ là thí điểm[29] và nội dung thí điểm cũng loay hoay quanh vấn đề tăng thêm một số quyền hạn cụ thể cho chính quyền thành phố,[30] về tổng thể là chưa bứt phá về cơ chế chung.

Về thực trạng quy hoạch đô thị, từ việc mô hình chính quyền đô thị chưa vượt trội nên công tác quy hoạch đô thị cũng nhiều hạn chế. Tính hành chính – mệnh lệnh vẫn còn đậm nét trong pháp luật về quy hoạch đô thị là một bất cập dẫn đến quy hoạch đô thị Việt Nam chưa đáp ứng nhu cầu phát triển đô thị. Cụ thể, với đô thị, việc quản lý đòi hỏi một quy hoạch chuẩn của đô thị mà theo Taylor, “quy hoạch đô thị là một quá trình kỹ thuật và chính trị, xử lý việc kiểm soát sử dụng đất và thiết kế môi trường đô thị, bao gồm các mạng lưới giao thông, nhằm hướng dẫn và đảm bảo sự phát triển trật tự của các khu định cư và các cộng đồng”.[31] Về kỹ thuật thì thể hiện ra bằng bản vẽ. Còn về chính trị, đó chính là quá trình tương tác giữa ba trụ cột chính: thứ nhất là chính quyền đô thị, thứ hai là các nhà đầu tư bất động sản, thứ ba là người dân mà có thể do các tổ chức xã hội đại diện. Quy hoạch đô thị là sự đấu tranh, thương lượng, tương tác về mặt lợi ích giữa ba nhóm đó, để đưa ra một kết quả tốt cho số đông và ý nghĩa cuối cùng là nhằm huy động nguồn lực. Ở nước ta, quy hoạch đô thị được đánh giá là còn mang tính chủ quan, cào bằng, mang tính chất nông thôn và đan xen tính đô thị một cách máy móc,[32] do đó có độ vênh giữa quy hoạch đô thị và những gì đã và đang diễn ra trên thực tế;[33] chính quyền địa phương khi làm quy hoạch, khả năng chỉ làm được một nhưng thường được vẽ ra hơn nhiều lần để tạo sức nặng thương lượng với trung ương và đa phần các quy hoạch đều phi thực tế.[34] Một  trong những nguyên nhân lớn là thiếu ‘‘hợp đồng xã hội” giữa các chủ thể trong lĩnh vực phát triển đô thị[35] mà trong đó, ý chí của thị dân là rất quan trọng lại không được đề cao.[36]

Từ những phân tích trên, theo chúng tôi, mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thứ nhất, vẫn chưa có sự mở rộng thẩm quyền và chủ trương tăng cường tính chủ động, sáng tạo cho các cấp chính quyền địa phương[37]; thứ hai, tính tập quyền, thứ bậc còn rất đậm nét trong mô hình tổ chức chính quyền đô thị, quan hệ trực thuộc chiều dọc đang có xu hướng mạnh hơn so với trực thuộc chiều ngang và người dân[38]; thứ ba, chính quyền đô thị vẫn được tổ chức tương tự như mô hình chính quyền địa phương ở nông thôn từ tổ chức bộ máy đến nhiệm vụ, quyền hạn; do đó, ở Việt Nam, gọi chính xác là chính quyền địa phương ở đô thị[39] chứ không có chính quyền đô thị.

3. Kết luận

Dù thực tiễn xé rào hai thập niên vừa qua tại các đô thị lớn là một minh chứng cho việc cần tổ chức lại chính quyền địa phương theo tính chất lãnh thổ, nhưng với nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước thống nhất, tính thứ bậc còn đậm nét và tính tự chủ nếu có cũng rất hạn chế[40] thì bất cập này sẽ khó khắc phục nếu không có những thay đổi về nhận thức và truyền thống pháp lý. Rõ ràng, bất cập của mô hình tổ chức chính quyền đô thị là mang tính hệ thống mà mô hình tổ chức chính quyền đô thị cũng chỉ là kết quả rõ nét nhất mà thôi.

Việc tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị cần sự gọn nhẹ, linh hoạt, bớt các cấp hành chính, để phù hợp với nhu cầu quản lý ở các lãnh thổ đô thị, điều này được thực hiện khi nó được chuyển hóa qua giai đoạn trung gian là quá trình phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị. Trong lịch sử pháp luật chính quyền địa phương nước ta sau 1945 đến nay, việc tổ chức chính quyền địa phương dựa trên tính chất lãnh thổ nông thôn và đô thị đã từng được áp dụng song song với việc tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ khoa học, có phân biệt lãnh thổ tự nhiên và lãnh thổ nhân tạo. Đáng tiếc là sự phân biệt này đã không được duy trì cùng với sự xóa nhòa tính chất lãnh thổ của hầu hết các đơn vị hành chính lãnh thổ và chuyển sang quản lý theo cấp hành chính.[41] Do đó, mối quan hệ giữa tính chất đô thị với vấn đề phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị với tổ chức chính quyền đô thị thì việc đổi mới chính quyền đô thị cần bắt đầu từ những thay đổi về tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị, phân loại đô thị, vì đó là cơ sở thực tế cho việc thiết lập mô hình chính quyền đô thị phù hợp.

CHÚ THÍCH

[1] Tính đến 31/12/2014, cả nước có 58 đơn vị hành chính tỉnh, 5 thành phố trực thuộc trung ương; khoảng  550 huyện, 47 quận, 56 thành phố thuộc tỉnh, 46 thị xã; 9.121 xã, 1.366 phường và 625 thị trấn. Tổng cục Thống kê, “Di cư và đô thị hóa ở Việt Nam: thực trạng, xu hướng và những khác biệt”, https://www.gso.gov.vn/default.aspx?tabid=713, truy cập ngày 20/6/2018.

[2] Dấu vết đầu tiên của đô thị Việt Nam còn lưu dấu ngày nay là Cổ Loa thành do An Dương Vương xây dựng ở tả ngạn sông Hồng vào cuối thế kỷ III trước CN, khoảng năm 208. Xem: Ủy ban Khoa học xã hội Việt Nam, Viện Sử học, Đô thị cổ Việt Nam, H. 1989, tr. 18.

[3] Yếu tố “đô” trong đô thị Việt Nam luôn gắn với “thành”, “dinh”, “trấn” là trung tâm cai trị của chính quyền nhà nước quân chủ… và yếu tố “thị” trong đô thị Việt Nam chỉ nhằm phục vụ cho tầng lớp quan vua đóng đô ở kinh đô. Xem: Phạm Hồng Thái (chủ nhiệm), Thiết lập mô hình tổ chức chính quyền đô thị, Đề tài NCKH cấp Bộ, Học viện Hành chính quốc gia, 2003, tr. 18 – 22.

[4] Ủy ban Khoa học xã hội Việt Nam, Từ điển Bách khoa Việt Nam, Nxb. Hà Nội, 1995.

[5] Luật Quy hoạch đô thị năm 2015.

[6] Điều 8 Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH1 ngày 25/5/2016 của UBTVQH về phân loại đô thị.

[7] Trần Cao Sơn, “Một số nét về đặc điểm đô thị và triển vọng đô thị hóa ở Việt Nam”, Kỷ yếu Hội thảo quốc lần thứ nhất, Viện Việt Nam học, 1990, tr. 463.

[8] Phạm Văn Đạt, Đổi mới tổ chức chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay, Luận án Tiến sĩ, Học viện Khoa học xã hội, Bản tóm tắt, 2012, tr. 10.

[9] Trần Quốc Vượng, “Đô thị cổ Việt Nam, trích trong cuốn sách Trăm Cõi”, 1993, http://vanhoahoc.edu.vn/nghien-cuu/van-hoa-hoc-ung-dung/van-hoa-do-thi/1338-tran-quoc-vuong-do-thi-co-viet-nam,.truy cập ngày 20/6/2018.

[10] Trần Cao Sơn, tlđd, tr. 463.

[11] Theo thống kê của Bộ Xây dựng, đô thị hóa nước ta từ 1931 đến năm 2013 như sau: 1931: 7.5%, 1940: 8,7% , 1951: 10% , 1960: 15%, 1970: 20,6%, 1979: 19,2%, 1989: 22%, 1999: 23,5%, 2009: 29,6%, 2013: 33,47% . Xem thêm: Hoàng Bá Thịnh, Đoàn Thị Thanh Huyền, “Đô thị hóa ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Khoa học xã hội Việt Nam, số 5/2015, tr. 55 – 56.

[12] Trần Đình Hà, “Bộ Xây dựng tổng kết công tác năm 2016, triển khai nhiệm vụ kế hoạch năm 2017”, Cổng Thông tin điện tử Bộ Xây dựng, 2016, http://www.xaydung.gov.vn/web/guest/trang-chi-tiet/-/tin-chi-tiet/Z2jG/63/343342/bo-xay-dung-tong-ket-cong-tac-nam-2016-trien-khai-nhiem-vu-ke-hoach-nam-2017.html, truy cập ngày 20/6/2018

[13] Tổng cục Thống kê, “Di cư và đô thị hóa ở Việt Nam: thực trạng, xu hướng và những khác biệt”, https://www.gso.gov.vn/default.aspx?tabid=713, truy cập ngày 20/6/2018

[14] Nguyễn Đình Kháng, “Thành phố Hồ Chí Minh phát huy vai trò đầu tàu kinh tế của cả nước”, Báo Nhân Dân,.http://www.nhandan.com.vn/kinhte/tin-tuc/item/11629402-.html; TTXVN, “Sự phát triển vượt bậc của các tỉnh thành phía Nam sau 40 năm”, trang điện tử Trường đại học Khoa học xã hội và nhân văn, http://hcmussh.edu.vn/?ArticleId=6f10dcd8-2214-408a-be45-15f7df229bc5, truy cập ngày 20/6/2018.

[15] Điều 1 Nghị quyết số 1121/2016 – UBTVQH năm 2016 về phân loại đô thị.

[16] Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH1 ngày 25/5/2016 của UBTVQH về phân loại đô thị.

[17] Đào Hoàng Tuấn, Trần Thị Tuyết, “Phát triển bền vững hệ thống đô thị ở Việt Nam: vấn đề cơ sở lý luận và thực tiễn”, Mã số: VNH3.TB10.324, http://www.hids.hochiminhcity.gov.vn/c/document_library/get_file?uuid=568a3b63-23b6-4710-8590-679559091414&groupId=13025, truy cập ngày 20/6/2018.

[18] Một minh chứng thực tế cho trường hợp này là không hiếm trường hợp người nông dân ở một xã nào đó, sau một đêm ngủ dậy trở thành thị dân do quyết định thành lập quận, phường. Xem: Hoàng Bá Thịnh, Đoàn Thị Thanh Huyền, tlđd, tr. 59.

[19] Phạm Hồng Thái, “Một số vấn đề về phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ”, Tạp chí Luật học, số 26, 2010, tr. 73 – 80.

[20] Một số điểm mới chủ yếu như: Thủ trưởng cơ quan chuyên môn các cấp là Ủy viên UBND, Thủ tướng Chính phủ hoặc Chủ tịch UBND cấp trên chỉ phê chuẩn kết quả bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp dưới, không phê chuẩn kết quả bầu tất cả thành viên UBND như trước đây, Luật hóa số lượng Phó Chủ tịch và thành viên UBND các cấp…

[21] Điều 38 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định nhiệm vụ quyền hạn của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương gồm: 1. Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn thành phố trực thuộc trung ương; 2. Quyết định những vấn đề của thành phố trực thuộc trung ương trong phạm vi được phân quyền, phân cấp theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan; 3. Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương ủy quyền; 4. Kiểm tra, giám sát tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính trên địa bàn. 5. Chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên về kết quả thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương; 6. Phối hợp với các cơ quan nhà nước ở trung ương, các địa phương thúc đẩy liên kết kinh tế vùng, thực hiện quy hoạch vùng, bảo đảm tính thống nhất của nền kinh tế quốc dân; 7. Quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn thành phố trực thuộc trung ương.

[22] Luật Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, đối chiếu Điều 38 với Điều 45 (chính quyền địa phương quận), Điều 52 (chính quyền địa phương thành phố thuộc tỉnh, thị xã), Điều 59 (chính quyền địa phương phường) và Điều 66 (chính quyền địa phương thị trấn).

[23] So sánh Điều 17 với Điều 38 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cho chính quyền tỉnh và TP trực thuộc trung ương; tương tự: Điều 24 và Điều 52; Điều 31 với Điều 59, 66 cho các cấp chính quyền còn lại.

[24] Ví dụ: HĐND thành phố trực thuộc trung ương: thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn tại Điều 19 (là điều luật liệt kê nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND tỉnh) và 4 nhiệm vụ, quyền hạn giành riêng cho lãnh thổ đô thị. Tương tự, với UBND và Chủ tịch UBND thành phố trực thuộc trung ương là nhóm nhiệm vụ, quyền hạn của UBND và Chủ tịch UBND tỉnh và các nhiệm vụ khác do nhu cầu của lãnh thổ đô thị.

[25] Từ khái niệm phân quyền, phân cấp cho thấy: phân quyền thuộc thẩm quyền của Quốc hội thông qua ban hành Luật, phân cấp thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính cấp trên nói chung.

[26] Chương trình Xây dựng luật của Quốc hội năm 2018 và 2019 và Chương trình cải cách hành chính đến năm 2020 của Nghị quyết 30C không đề cập đến các văn bản này.

[27] Xem thêm phần căn cứ ban hành của các quyết định về phân cấp quản lý cho chính quyền các cấp của UBND TP Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh: Quyết định 41/2016/QĐ-UBND của UBND TP. Hà Nội.

[28] M.Q, “Nghị định về cơ chế tài chính đặc thù cho TP. Hồ Chí Minh vẫn còn nhiều điểm siết lại”, Lao động Online, http://laodong.com.vn/thoi-su-xa-hoi/nghi-dinh-ve-co-che-tai-chinh-dac-thu-cho-tphcm-van-con-nhieu-diem-siet-lai-674054.bld, truy cập ngày 20/6/2018.

[29] Nghị quyết số 54/2017/QH14 về thí điểm cơ chế, chính sách phát triển đặc thù TP. Hồ Chí Minh có hiệu lực thi hành từ ngày 15/01/2018 và tổng kết thực hiện tại kỳ họp Quốc hội cuối năm 2022.

[30] Nghị quyết số 54/2017/QH14 về thí điểm cơ chế, chính sách phát triển đặc thù TP. Hồ Chí Minh bổ sung một số quyền hạn cho chính quyền thành phố như được quyết định một số việc cụ thể mà theo luật chuyên ngành nó thuộc về thẩm quyền của chính quyền trung ương, như: một số dự án đầu tư theo Luật Đầu tư công; một số loại phí và lệ phí mới theo Luật Phí, lệ phí; tăng thu ngân sách địa phương so với Luật Ngân sách…; hoặc cho phép Ủy ban nhân dân Thành phố được quyền điều chỉnh tên gọi, chức năng, nhiệm vụ các phòng thuộc các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân Thành phố, Chủ tịch UBND cấp trên được ủy quyền cho Chủ tịch UBND cấp dưới trong khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương không quy định…

[31] Huỳnh Thế Du, “Vai trò quan trọng nhất của quy hoạch tại Việt Nam là để huy động nguồn lực”, Thời báo Sài Gòn, trang wed Hội Kiến trúc sư Việt Nam, 2015, truy cập ngày 20/6/2018.

[32] Trương Minh Dục, “Vấn đề quản lý đô thị Việt Nam trong thời kỳ đổi mới”, Tạp chí Lý luận chính trị, số 12, 2012, tr. 61.

[33] Cơ quan Quy hoạch đô thị Lyon và Trung tâm dự báo và nghiên cứu đô thị (PADDI), “Làm thế nào để đô thị ở Việt Nam hiệu quả hơn”, Hội thảo: Đô thị hóa bền vững vùng ven ở các thành phố của Việt Nam, 2012, tr. 4.

[34] Huỳnh Thế Du, tlđd.

[35] Trương Minh Dục, tlđd, tr. ???

[36] Điều 21, 22 Luật Quy hoạch đô thị năm  2015 cho thấy việc lấy ý kiến người dân trong quy hoạch đô thị còn mang tính hình thức.

[37] Thẩm quyền cụ thể của chính quyền địa phương các cấp được Luật quy định chi tiết và thẩm quyền “quyết định” chỉ tập trung vào quyết định biện pháp chứ không có thẩm quyền quyết định chủ trương, chính sách và luôn bị ràng buộc bởi giới hạn là “thuộc phạm vi thẩm quyền được phân quyền hoặc phân cấp”. Ví dụ, xem Điều 40 Luật Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

[38] Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định một trong những nguyên tắc tổ chức chính quyền địa phương là: chính quyền địa phương chịu sự giám sát của nhân dân nhưng không có quy định nào về việc chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm trước nhân dân; trong khi đó, chính quyền địa phương mỗi cấp đều phải chịu trách nhiệm trước chính quyền địa phương cấp trên. Hiến pháp năm  2013 (Điều 4) lại bổ sung quy định Đảng chịu trách nhiệm trước nhân dân về những quyết định của mình và Luật Tổ chức Chính phủ 2015 (Điều 29) lại quy định Thủ tướng Chính phủ báo cáo trước nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ..

[39] Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 không dùng thuật ngữ chính quyền đô thị mà dùng thuật ngữ  chính quyền địa phương ở vùng đô thị.

[40] Nguyễn Văn Cương (chủ biên), Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay, Nxb. Chính trị Quốc gia, 2015, tr. 80.

[41] Từ Luật Tổ chức HĐND và UBND các cấp 1983 trở đi thì chính quyền địa phương được tổ chức như nhau ở các đơn vị hành chính lãnh thổ và quyền địa phương không phân biệt nông thôn, đô thị, hải đảo… đều được quản lý theo cấp hành chính.

Tác giả: Nguyễn Thị Thiện Trí

Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 09(121)/2018 – 2018, Trang 12-20