Cơ chế pháp lý về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính ở Việt Nam hiện nay – Thực trạng và giải pháp

Cơ chế pháp lý về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính ở Việt Nam hiện nay – Thực trạng và giải pháp

Xem thêm:

• Cơ quan hành chính nhà nước là gì?
• Bàn về thẩm quyền, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính – TS. Lưu Quốc Thái
• So sánh cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương với cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
• So sánh, phân biệt và phân loại các cơ quan hành chính nhà nước
• Phân tích đặc điểm: “Tranh chấp phát sinh trong quan hệ pháp luật hành chính chủ yếu được giải quyết theo thủ tục hành chính và bởi các cơ quan hành chính”
• Nguyên tắc chủ quyền thuộc về nhân dân trong bộ máy nhà nước
• “Nước CHXHCN Việt Nam do nhân dân làm chủ” thể hiện xuyên suốt, nhất quán trong toàn bộ nội dung của Hiến pháp 2013 – TS. Trần Ngọc Đường

TỪ KHÓA: Cơ quan hành chính, Nhân dân,

1. Khái niệm, cấu trúc và mối quan hệ giữa các bộ phận cấu thành cơ chế pháp lý về giám sát nhân dân đối với cơ quan hành chính

Cơ quan hành chính (CQHC) là một bộ phận của bộ máy nhà nước, thực hiện hoạt động quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống theo quy định của pháp luật. Cũng như các cơ quan nhà nước khác, CQHC, cán bộ, công chức, viên chức phải lắng nghe, phục vụ Nhân dân; liên hệ chặt chẽ với Nhân dân và chịu sự giám sát của Nhân dân. Để Nhân dân giám sát CQHC có hiệu quả, Nhà nước ban hành các quy phạm pháp luật để điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực này. Tổng thể các quy phạm pháp luật đó có mối quan hệ chặt chẽ, thống nhất điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong hoạt động giám sát, tạo ra trật tự pháp luật, bảo đảm lợi ích nhà nước, xã hội và công dân. Có thể thấy quá trình chuyển hóa các quy định pháp luật về giám sát của Nhân dân đối với CQHC diễn ra theo một trình tự, với nhiều giai đoạn khác nhau, tương ứng với các phương tiện pháp lý như các quy phạm pháp luật, thiết chế thực hiện pháp luật, hình thức, phương pháp… và giữa chúng có mối liên hệ, tác động qua lại chặt chẽ, thống nhất tạo thành cơ chế pháp lý nghiêm ngặt, thống nhất, bảo đảm hiệu quả của sự điều chỉnh pháp luật. Từ những phân tích trên đây, có thể hiểu: Cơ chế pháp lý về giám sát của Nhân dân đối với CQHC là quá trình vận động của các phương tiện pháp lý, chúng tác động lên các quan hệ xã hội nhằm đạt được hiệu quả của điều chỉnh pháp luật về giám sát của Nhân dân đối với CQHC.

Về cấu trúc, cơ chế pháp lý về giám sát Nhân dân đối với CQHC bao gồm các bộ phận như: hệ thống thể chế pháp lý về giám sát; hệ thống thiết chế giám sát; hình thức và phương pháp giám sát; thủ tục giám sát và hậu quả pháp lý giám sát của Nhân dân đối với các CQHC. Trong cơ chế này, mỗi bộ phận có vai trò nhất định. Thể chế pháp lý về giám sát Nhân dân đối với CQHC xác định địa vị pháp lý của chủ thể giám sát và trách nhiệm của đối tượng giám sát; xác định phạm vi giám sát; quy định về hình thức và phương pháp giám sát; thiết lập thủ tục giám sát và quy định về hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát của Nhân dân đối với CQHC. Hệ thống các thiết chế giám sát như Mặt trận Tổ quốc (MTTQ) Việt Nam các cấp, các tổ chức chính trị – xã hội, các tổ chức xã hội, các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức nghề nghiệp, các hiệp hội, cộng đồng dân cư ở cơ sở, ban Thanh tra Nhân dân (TTND), ban Giám sát đầu tư của cộng đồng, cơ quan báo chí và truyền thông… đối với CQHC. Hình thức và phương pháp giám sátlà một trong các bộ phận của cơ chế giám sát Nhân dân đối với CQHC. Tùy thuộc vào chủ thể giám sát mà pháp luật quy định hình thức và phương pháp giám sát tương ứng.Thủ tục giám sátlà cách thức, biện pháp cụ thể tiến hành hoạt động giám sát, được sắp xếp theo trật tự do pháp luật quy định, nhằm bảo đảm hiệu quả hoạt động giám sát. Hậu quả pháp lýcủa cơ chế giám sát Nhân dân đối với CQHC không có tính cưỡng chế nhà nước mà được thể hiện dưới dạng kiến nghị hoặc thông qua dư luận xã hội, gửi “thông điệp” đến cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền để xử lý đối với cán bộ, công chức, viên chức, các CQHC có hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ.

Giữa các bộ phận của cơ chế pháp lý này có mối quan hệ chặt chẽ, thống nhất với nhau. Hệ thống thể chế xác định quyền, nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật về giám sát của Nhân dân đối với CQHC nhưng đồng thời có những quy định về hình thức và trình tự thực hiện giám sát; quy định trách nhiệm và nghĩa vụ của đối tượng chịu sự giám sát là CQHC, cán bộ, chức chức, viên chức. Hình thức và phương pháp giám sát cũng phải phù hợp với thiết chế giám sát và đối tượng giám sát để bảo đảm sự độc lập, phát huy tính tích cực của các chủ thể giám sát. Như vậy, các thiết chế giám sát với các hình thức và phương pháp giám sát có quan hệ hỗ trợ lẫn nhau, tạo nên sự đa dạng, phong phú trong hoạt động giám sát; nhằm theo dõi, xem xét, đánh giá cán bộ, công chức, viên chức, CQHC thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật phù hợp với lợi ích, nguyện vọng của Nhân dân. Thủ tục thực hiện hoạt động giám sát của Nhân dân đối với các CQHC đa dạng và có nhiều cấp độ khác nhau, phụ thuộc vào thẩm quyền của các chủ thể thực hiện quyền giám sát là các tổ chức chính trị, chính trị – xã hội, tổ chức xã hội hay cá nhân công dân. Hậu quả pháp lý của cơ chế giám sát Nhân dân đối với CQHC quy định các chủ thể giám sát có quyền gửi các kiến nghị xử lý kết quả giám sát đến cơ quan, người có thẩm quyền, đồng thời xác định trách nhiệm của chủ thể tiếp nhận kiến nghị phải giải quyết trong thời hạn, theo hình thức, thủ tục luật định.

 Các yếu tố trong cơ chế pháp lý về giám sát của Nhân dân đối với CQHC tương tác với nhau, vận động nhịp nhàng theo trình tự, nhằm đạt được mục tiêu và hiệu quả hoạt động giám sát; đồng thời, mỗi yếu tố cấu thành của cơ chế giám sát Nhân dân đối với CQHC phải đáp ứng những yêu cầu và tiêu chí nhất định. Ví dụ thể chế pháp lý trong cơ chế này phải đồng bộ, đầy đủ, thống nhất… còn các thiết chế thực hiện quyền giám sát Nhân dân phải đa dạng, phù hợp với đặc điểm hoạt động giám sát của Nhân dân với các quyền và nghĩa vụ pháp lý được xác định rõ ràng, cụ thể. Hình thức và phương pháp giám sát đa dạng, phong phú phù hợp với các chủ thể giám sát nhân dân, trong khi đó thủ tục giám sát phải tiện lợi, dễ thực hiện, lôi cuốn các tầng lớp nhân dân tham gia giám sát đối với CQHC. Hậu quả của cơ chế pháp lý giám sát nhân dân đối với CQHC phải quy định rõ quyền của chủ thể giám sát và tương ứng là trách nhận tiếp nhận và giải quyết kiến nghị giám sát của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Những tiêu chí trong mỗi yếu tố trên đây có thể coi là những căn cứ để đánh giá mức độ hoàn thiện, thực trạng vận hành cơ chế pháp lý giám sát của Nhân dân đối với CQHC ở nước ta hiện nay.

2. Thực trạng cơ chế pháp lý về giám sát nhân dân đối với cơ quan hành chính ở Việt Nam hiện nay

Về thể chế pháp lý giám sát nhân dân đối với CQHC, hiện nay có nhiều văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) ở các cấp độ, hiệu lực pháp lý khác nhau quy định nhiệm vụ, quyền hạn cũng như hình thức, phương pháp, thủ tục và hậu quả của hoạt động giám sát của Nhân dân đối với CQHC. Có thể kể ra một số VBQPPL hiện hành như Hiến pháp năm 2013, Luật Báo chí năm 2016; Luật MTTQ Việt Nam năm 2015; Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015; Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015; Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng Nhân dân năm 2015; Luật Ban hành VBQPPL năm 2015; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí năm 2013; Luật Tiếp công dân năm 2013; Luật Khiếu nại năm 2011; Luật Tố cáo năm 2011; Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, năm 2012); Luật Thanh tra năm 2010; Luật Viên chức năm 2010; Luật Cán bộ, công chức năm 2008; Luật Thanh niên năm 2005… Ngoài các VBQPPL kể trên còn có nhiều văn bản dưới luật tạo ra chỉnh thể thống nhất, có mối liên hệ chặt chẽ cùng hướng đến việc thực hiện quyền giám sát của Nhân dân đối với CQHC.

Tuy nhiên, trên thực tế, thể chế pháp lý về giám sát của Nhân dân đối với CQHC tồn tại một số bất cập, một số quy định chưa có tính khả thi. Do vậy,có lĩnh vực quản lý nhà nước cần giám sát nhưng lại chưa được giám sát, hoặc được giám sát nhưng hiệu quả giám sát chưa đạt yêu cầu. Ví dụ, nhiều quan hệ giám sát phát sinh trong quản lý nhà nước về dịch vụ y tế tư nhân, giám sát việc thực hiện pháp luật về bảo đảm vệ sinh, an toàn thực phẩm hay về thực hiện chính sách an sinh, xã hội… chưa đạt được mục đích mong muốn. Tương tự, công tác giám sát của Nhân dân về hoạt động ban hành văn bản dưới luật của CQHC cũng chưa hiệu quả. Nhiệm vụ của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phải ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh nhưng nhiều văn bản dưới luật được ban hành chậm so với yêu cầu của các luật, pháp lệnh. Theo số liệu thống kê, đến cuối năm 2015, “các cơ quan có thẩm quyền còn nợ 33 văn bản (tăng 15 văn bản so với năm 2014). Ngoài ra, số lượng văn bản bảo đảm có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của luật, pháp lệnh rất ít, gây ảnh hưởng không tốt đến công tác tổ chức triển khai thi hành luật, pháp lệnh, đến quyền, lợi ích của các cơ quan, tổ chức cá nhân”.[1] Tuy nhiên, giám sát của Nhân dân đối với hoạt động ban hành văn bản dưới luật của CQHC chưa thực sự tích cực và chưa đặt ra những yêu cầu để cho CHQC khắc phục bất cập này.

Thời gian qua, có “một số luật liên quan đến MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên được Quốc hội thông qua nhưng nội dung, chính sách chủ yếu là những quy định mang tính nguyên tắc, chưa rõ ràng về cơ chế, quy định còn chung chung… Một số quy định thiếu đồng bộ dẫn đến việc áp dụng luật còn khó khăn, hiệu quả chưa cao”.[2] Rõ ràng, trong điều kiện mới, khi vai trò giám sát của Nhân dân thông qua MTTQ, các tổ chức chính trị – xã hội và các thiết chế khác đã được khẳng định (trong Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 về việc ban hành Quy chế giám sát và phản biện xã hội của MTTQ Việt Nam và các đoàn thể chính trị – xã hộivà Nghị quyết Đại hội XII của Đảng, Hiến pháp năm 2013) thì cần phải sớm rà soát, loại bỏ những quy định pháp luật bất cập, bổ sung những quy định mới, bảo đảm pháp luật về giám sát của Nhân dân phải đầy đủ, bao trùm lên các hoạt động quản lý của Chính phủ theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và hoạt động quản lý của Ủy ban Nhân dân (UBND) các cấp theo Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015. Như vậy, so với yêu cầu của hoạt động quản lý, ở mức độ cụ thể, pháp luật giám sát của Nhân dân đối với CQHC chậm được đổi mới. Nhiều quy định tập trung xác định địa vị của MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên ở cấp trung ương trong khi đó các quy định cho các tổ chức này ở các cấp địa phương khá mờ nhạt. Ngay cả đối với 5 tổ chức thành viên của MTTQ thì các quy định tập trung chủ yếu là Công đoàn, Hội Liên hiệp phụ nữ (LHPN), còn các quy định về giám sát của Đoàn Thanh niên Cộng sản (TNCS) Hồ Chí Minh, Hội Nông dân Việt Nam, Hội Cựu chiến binh (CCB) Việt Nam đối với CQHC rất ít ỏi. Cụ thể, Luật Thanh tra năm 2010; Luật Công đoàn năm 2012,Điều 10 Hiến pháp năm 2013quy định địa vị pháp lýcủa Công đoàn trong hoạt động giám sát CQHC. Pháp luật quy định giám sát của Nhân dân đối với qua tổ chức Hội LHPN Việt Nam được thể hiện trong nhiềuvăn bản pháp luật như Luật Bình đẳng giớinăm 2006, Nghị định số 48/2009/NĐ-CPquy định quyền giám sát của Hội LHPN ViệtNam đối với CQHC trong việc thực hiện pháp luật về bình đẳng giới. Trong khi đó,Đối với Đoàn TNCS Hồ Chí Minh, nhiệm vụ giám sát của tổ chức này chỉ được quy định trong Quy chế phối hợp công tác củaChính phủ và Ban Chấp hành Trung ương Đoàn TNCS Hồ Chí Minh (được ban hànhkèm theo Nghị quyết liên tịch số 01/2012/NQLT-CP-BCHTWĐTN ngày 14/12/2012 của Chính phủ và Ban Chấp hành Trung ương Đoàn TNCS Hồ Chí Minh). Nhiệm vụ giám sát CQHC của Hội Nông dân Việt Nam được quy định tại Chỉ thị số 26/2001/CTTTg ngày 9/10/2001 của Thủ tướng Chính phủ. Nhiệm vụ giám sát của Hội CCB Việt Nam đối với CQHC được quy định trong Pháp lệnh CCB Việt Nam năm 2005, Nghị định số 150/2006/NĐ-CP ngày 12/12/2006 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Pháplệnh CCB và Quy chế phối hợp công tác giữa Chính phủ và Trung ương Hội CCB ViệtNam… Trên thực tế, hoạt động giám sát của các tổ chức này đối với CQHC chưa đồng đều và các quy định pháp luật chưa thực sự đi vào cuộc sống. Chẳng hạn, tổ chức Côngđoàn giám sát CQHC trong việc thực hiện pháp luật về lao động, Đoàn TNCS Hồ ChíMinh giám sát CQHC trong việc thực hiện chính sách, pháp luật liên quan đến thanh niên, Hội LHPN Việt Nam giám sát CQHCtrong việc thực hiện chính sách pháp luật về gia đình, về bình đẳng giới, Hội Nông dân giám sát thực hiện pháp luật liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của nông dân…nhưng hoạt động giám sát của các chủ thể trên đây chưa thực sự hướng đến cơ sở vì thiếu quy chế phối hợp trong hoạt động giám sát giữa các chủ thể đó đối với các CQHC.

Pháp luật quy định Ban TTND là một thiết chế bán chuyên trách thực hiện giám sát mang tính xã hội. Trong khi đó, địa vị của Ban TTND lại được quy định trong cùng một văn bản pháp luật với Thanh tra nhà nước. Điều đó cho thấy cơ chế pháp lý về giám sát của Nhân dân đối với CQHC qua thiết chế bán chuyên trách như Ban TTND chưa hiệu quả. Thực tế vận hành cơ chế pháp lý này cho thấy, chúng ta đang có sự lúng túng, khó khăn trong việc tìm kiếm mô hình phù hợp bảo đảm hiệu quả hoạt động giám sát của thiết chế Ban TTND. Thêm vào đó, tuy là cùng được quy định trong một đạo luật nhưng không hề có sự liên hệ, hỗ trợ nhau giữa Thanh tra nhà nước với TTND ở cấp chính quyền cơ sở và các cơ quan nhà nước trong việc xử lý kết quả giám sát của Ban TTND. Mặt khác, Luật Thanh tra năm 2010 không có quy định nào xác định trách nhiệm hoặc vận động, thu hút sự tham gia của các cấp MTTQ và các tổ chức thành viên vào hoạt động thanh tra của Chính phủ, thanh tra Bộ, thanh tra tỉnh, huyện và hoạt động của các đoàn thanh tra nhà nước. Vì vậy, gần đây đã có nhiều ý kiến cho rằng việc quy định về TTND trong Luật Thanh tra năm 2010 là chưa hợp lý, dễ dẫn đến sự nhầm lẫn giữa hoạt động giám sát của tổ chức do Nhân dân bầu ra với hoạt động kiểm tra, thanh tra của cơ quan nhà nước.[3]

Xét về cơ chế vận hành, chưa có sự độc lập giữa các thiết chế giám sát nhân dân với đối tượng giám sát. Chẳng hạn, Chủ tịch UBND xã giao nhiệm vụ thanh tra cho Ban TTND xã trong khi Ban TTND có quyền giám sát hoạt động của Chủ tịch và UBND xã trong việc thi hành pháp luật, chính sách ở địa phương (Điều 67 Luật Thanh tra năm 2010). Hơn nữa, pháp luật quy định trách nhiệm của UBND xã hỗ trợ kinh phí, phương tiện và các điều kiện khác để Ban TTND hoạt động theo quy định (Điều 70 Luật Thanh tra năm 2010). Như vậy, quá trình tổ chức thực hiện pháp luật cho thấy một mâu thuẫn đang đặt ra là “phần lớn các hoạt động kiểm tra của Ban TTND thường do UBND xã, phường yêu cầu, giao nhiệm vụ. Ban TTND phải chịu sự chỉ đạo của UBND thì không thể thực hiện chức năng giám sát, kiểm tra UBND đúng như pháp luật quy định”.[4] Tương tự, MTTQ và các tổ chức thành viên có trách nhiệm giám sát hoạt động của chính quyền cùng cấp trong khi luật quy định trách nhiệm của UBND hỗ trợ kinh phí, phương tiện, điều kiện cho MTTQ và các đoàn thể thực hiện nhiệm vụ giám sát. Điều này dẫn đến hiện tượng chủ thể giám sát bị “hành chính hóa” hoặc né tránh, ngại va chạm nên không phát huy được vai trò giám sát của mình đối với đối tượng chịu sự giám sát là các CQHC.

Ở góc độ khác, một số quy định pháp luật chưa phát huy được quyền giám sát của Nhân dân đối với CQHC. Thực tế còn tồn tại nhiều quy định mang tính chất “ban phát” cho MTTQ và các tổ chức thành viên và các chủ thể khác được quyền giám sát. Ví dụ, Điều 101 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chủ tịch Ủy ban trung ương MTTQ Việt Nam và người đứng đầu cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội được mời tham dựphiên họp của Chính phủ khi bàn các vấn đề có liên quan” trong khi đó Luật về Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng Nhân dân năm 2015 tại Điều 9 quy định: “Ủy ban MTTQ Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận có thể được mời tham giahoạt động giám sát”. Các quy định pháp luật này chưa bảo đảm cho các thiết chế nhân dân chủ động, tích cực thực hiện quyền giám sát của mình, cũng như chưa thiết lập được sự phối hợp giữa các chủ thể giám sát của Nhà nước với các chủ thể giám sát của Nhân dân như MTTQ Việt Nam và các tổ chức chính trị – xã hội, các tổ chức xã hội…

Nhiều quy định pháp luật về giám sát nhân dân đối với CQHC được thể hiện dưới dạng Quy chế nên giá trị pháp lý không cao. Ví dụ, quy chế Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng được ban hành theo Quyết định số 80/2005/QĐ-TTg ngày 18/04/2005 của Thủ tướng Chính phủ; Quy chế phối hợp công tác của Chính phủ và Ban Chấp hành Trung ương Đoàn TNCS Hồ Chí Minh (được ban hành kèm theo Nghị quyết liên tịch số 01/2012/NQLT-CP-BCHTWĐTN ngày 14/12/2012 của Chính phủ và Ban Chấp hành Trung ương Đoàn TNCS Hồ Chí Minh) quy định trách nhiệm phối hợp của các bên trong giám sát, thực hiện các chế độ, chính sách liên quan đến công tác thanh niên… Trong khi đó, một số quy định trong văn bản luật chỉ dừng ở mức độ quy định những nguyên tắc chính trị – pháp lý chung, mang tính khung, thiếu các quy định cụ thể, chưa có quy định về các biện pháp để theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kiến nghị, đề nghị giám sát CQHC. Hơn nữa, quyền giám sát của Nhân dân cũng bị hạn chế bởi chính “những điều kiện hoạt động giám sát của các tổ chức xã hội, đoàn thể quần chúng như: thiếu phương tiện, điều kiện và kinh phí cho cán bộ làm công tác giám sát, thiếu cán bộ có trình độ chuyên môn. Điều đó cho thấy hoạt động giám sát của Nhân dân vẫn chưa thực sự được chú trọng”.[5]

Về thiết chế thực hiện quyền giám sát của Nhân dân đối với CQHC, pháp luật quy định có nhiều chủ thể của Nhân dân thực hiện nhiệm vụ giám sát đối với CQHC với quyền và nghĩa vụ giám sát cụ thể. Đó là MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên là Công đoàn, Đoàn TNCS Hồ Chí Minh, Hội LHPN Việt Nam, Hội CCB Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Ban TTND, cơ quan báo chí truyền thông; các tổ chức cộng đồng, hay các hiệp hội, tổ chức nghề nghiệp, cộng đồng dân cư… Tương ứng với những quy định về quyền giám sát của chủ thể Nhân dân, nhóm quy phạm này còn xác định trách nhiệm của đối tượng giám sát là Chính phủ và UBND các cấp, cán bộ, công chức, viên chức bảo đảm để MTTQ và các tổ chức thành viên, các tổ chức xã hội, cá nhân giám sát các CQHC. Ví dụ, khoản 6 Điều 98 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận trách nhiệm “báo cáo trước Nhân dân thông qua các phương tiện thông tin đại chúng về những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền giải quyết của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ” của Thủ tướng với tư cách là người đứng đầu Chính phủ. Đây là quy định mới so với Hiến pháp năm 1992. Đối với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hiến pháp năm 2013 cũng đã bổ sung quy định về trách nhiệm giải trình của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là “Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ không chỉ chịu trách nhiệm giải trình trước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, mà còn phải chịu trách nhiệm giải trình trước Nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc trách nhiệm quản lý của mình” (khoản 2 Điều 99). Về trách nhiệm của chính quyền địa phương đối với quyền giám sát của Nhân dân, tại Điều 116 Hiến pháp năm 2013 quy định Chủ tịch UBND phải báo cáo thông tin về tình hình địa phương cho MTTQ và các tổ chức thành viên, qua đó Nhân dân biết và nắm được thông tin để thực hiện quyền giám sát đối với CQHC.

Nhìn tổng quát, hệ thống các thiết chế giám sát Nhân dân đối với CQHC đa dạng, không ngừng phát huy quyền làm chủ của nhân dân, phù hợp với đặc điểm giám sát của Nhân dân trong hệ thống thiết chế giám sát quyền lực nhà nước.Tuy vậy, pháp luật chưa tạo ra sự độc lập của các thiết chế giám sát Nhân dân trong việc thực hiện nhiệm vụ giám sát các CQHC. Có ý kiến cho rằng, pháp luật chưa thiết kế được mô hình bảo đảm cho MTTQ hoạt động độc lập. Do vậy, trên thực tế lại làm cho MTTQ lệ thuộc vào chính đối tượng bị giám sát về ngân sách, biên chế dẫn đến tình trạng các chủ thể giám sát của Nhân dân rất khó độc lập khi thực hiện nhiệm vụ của mình.[6] Trên thực tế, “hoạt động giám sát và phản biện xã hội của MTTQ cũng có những hạn chế nhất định, chất lượng và hiệu quả hoạt động giám sát của MTTQ còn thấp, chưa đáp ứng mong đợi và những đòi hỏi của nhân dân. Hoạt động giám sát của Mặt trận trong thực tế còn hình thức, hiệu quả pháp lý chưa cao, chủ yếu mới thể hiện qua các phát hiện, nêu ý kiến nhẹ nhàng tại các kỳ họp, phiên họp của các cơ quan, tổ chức thuộc đối tượng giám sát, chưa có phương thức giám sát đúng nghĩa, chưa được quan tâm thực hiện thường xuyên, liên tục”.[7]

Về hình thức và phương pháp giám sát của Nhân dân đối với CQHC, hiện nay có nhiều hình thức để các chủ thể thực hiện quyền giám sát đối CQHC. Các quy định về hình thức giám sát gắn với các chủ thể giám sát của nhân dân. Đồng thời, pháp luật quy định trách nhiệm của các CQHC trong việc tạo điều kiện, bảo đảm các thiết chế Nhân dân thực hiện tốt nhiệm vụ giám sát. Phương pháp giám sát linh hoạt, áp dụng cho từng chủ thể có thẩm quyền giám sát. Đối với các chủ thể giám sát là MTTQ và các tổ chức thành viên, Ban TTND, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng, phương pháp giám sát được sử dụng là phương pháp thảo luận, phương pháp tư vấn, phản biện và đối thoại, phương pháp lập chương trình giám sát và báo cáo kết quả giám sát. Đối với cá nhân khi thực hiện quyền giám sát thì có thể sử dụng phương pháp đối thoại, thực hiện quyền tố cáo, khiếu nại, hay tham gia đoàn giám sát của cơ quan nhà nước có đại diện của MTTQ và các tổ chức thành viên để bày tỏ tâm tư, nguyện vọng. Có thể nói, hình thức và phương pháp giám sát đối với CQHC đã tạo ra bầu không khí cởi mở, đối thoại và tạo ra sự đồng thuận giữa chủ thể giám sát và các đối tượng giám sát trong việc kiếm tìm giải pháp để giải quyết những kiến nghị về giám sát của Nhân dân. Bên cạnh đó, pháp luật còn tạo ra cơ hội để CQHC tranh thủ được ý kiến các tầng lớp nhân dân, đưa ra các quyết sách đúng đắn trong quản lý.

Tuy nhiên, một số hình thức, phương pháp giám sát Nhân dân đối với CQHC chưa góp phần tạo ra cơ chế thực hiện giám sát hiệu quả. Việc các thiết chế giám sát của Nhân dân tổ chức các đoàn giám sát độc lập để tiến hành giám sát, hoặc tham gia các đoàn giám sát của CQHC khó thực hiện vì một số quy định pháp luật xác định địa vị pháp lý của các chủ thể Nhân dân chưa rõ, đang ở “thế yếu”, “phụ thuộc”. Chẳng hạn, pháp luật quy định hình thức giám sát của MTTQ và các tổ chức thành viên là tự mình giám sát bằng cách thành lập đoàn giám sát, tham dự phiên họp của Chính phủ, UBND nhưng hình thức này chỉ được thực hiện khi các cơ quan này được đối tượng bị giám sát mời. Trong khi đó, “hoạt động giám sát đôi khi chỉ gói gọn trong hoạt động của Ủy ban MTTQ, chưa tập hợp, phát huy tổng hợp sức mạnh các tổ chức thành viên tham gia hoạt động giám sát”,[8] chưa thu hút sự tham gia đông đảo của các tầng lớp Nhân dân tham gia giám sát CQHC. Ví dụ, trong Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 có 11 nội dung chính quyền cấp xã phải công khai cho người dân biết, đồng thời xác định rõ hình thức công khai, nhưng Pháp lệnh lại đang “thiếu vắng những quy định bảo đảm tính minh bạch trong việc công khai. Điều này dẫn đến tình trạng nhiều địa phương thực hiện đối phó. Có nơi dán thông báo nhiều trang trên bản tin có lưới bảo vệ khiến người dân và các tổ chức quan tâm khó quan sát được”.[9] Pháp luật cũng chưa có các quy định bảo đảm hiệu quả của hình thức cá nhân công dân tham gia đối thoại, gửi kiến nghị, thỉnh cầu đến CQHC, người có trách nhiệm, hay hình thức giám sát thông qua dư luận xã hội, hay thiếu quy định về việc Nhân dân tham gia thành lập CQHC từ trung ương đến cơ sở.

Về thủ tục giám sát của Nhân dân đối với CQHC, có thể khẳng định, thủ tục giám sát phù hợp với chức năng và nhiệm vụ của MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên; Ban TTND, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng và các chủ thể giám sát đối với hoạt động của CQHC. Tuy nhiên, nhóm quy phạm quy định về thủ tục giám sát của Nhân dân đối với CQHC có một số bất cập. Đó là, pháp luật chưa tạo ra cơ chế công khai, cung cấp thông tin trong hoạt động giám sát, chưa xác định rõ thủ tục và trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền trong việc tiếp nhận giải quyết kiến nghị giám sát. Do vậy, một số kiến nghị, phản ánh về kết quả hoạt động giám sát của Nhân dân gửi đến CQHC chưa kịp thời xử lý, hoặc chưa được giải quyết thấu đáo. Trên thực tế, việc giải quyết, trả lời ý kiến của một số bộ, ngành, các cơ quan chức năng còn hình thức. Nhiều văn bản trả lời vẫn chỉ là “tiếp thu ý kiến, hứa xem xét giải quyết”.

Về hậu quả pháp lý về giám sát của Nhân dân đối với CQHC, Hiến pháp năm 2013 quy định chế độ báo cáo, trách nhiệm giải trình của những người đứng đầu CQHC. Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 góp phần hoàn thiện khung pháp lý cho hoạt động công khai những thông tin trong quản lý nhà nước và quyền tiếp cận thông tin của người dân, qua đó góp phần hoàn thiện và bảo đảm hiệu quả cơ chế pháp lý giám sát của Nhân dân đối với CQHC. Luật Báo chí năm 2016, và sự tham gia giám sát của báo chí, truyền thông sẽ tạo ra những dư luận xã hội, có tác động tích cực, gây “sức ép” đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền nhanh chóng ban hành các quyết định xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức trong CQHC. Trong khi chờ đợi những thay đổi đó, thực trạng hiện nay có một số vướng mắc trong cơ chế xử lý hậu quả giám sát của Nhân dân đối với CQHC là “thiếu những quy định cụ thể về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết, trả lời những phát hiện, kiến nghị của Mặt trận và trách nhiệm trong việc đáp ứng các điều kiện cần thiết cho hoạt động giám sát của Mặt trận”.[10] Do vậy, dẫn đến tình trạng có trường hợp cơ quan chức năng không xử lý, không giải quyết kết quả giám sát của MTTQ theo kiến nghị cũng không phải chịu trách nhiệm, thậm chí nếu có giải quyết thì chỉ mang tính chiếu lệ. Ví dụ, trong số các văn bản kiến nghị về giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân do Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam chuyển đến các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì chỉ khoảng 30% nhận được phản hồi.[11] Tương tự, trong nội dung về thực hiện Quy chế Dân chủ ở cơ sở theo Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 ngày 06/4/2007 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007, Nhân dân chỉ có quyền đề nghị các cá nhân, tổ chức thực hiện các kiến nghị giám sát nhưng lại thiếu các quy định về hình thức, thủ tục theo đó các cá nhân, tổ chức phải trả lời, giải trình những vấn đề liên quan đến kiến nghị giám sát của nhân dân. Bởi vậy, có ý kiến cho rằng, “ở chừng mực nào đó, chính sự thiếu công khai, minh bạch trong các hoạt động nhà nước, thiếu thông tin đầy đủ và xác thực về các hoạt động thực tiễn của công quyền trên thực tế đã đặt Nhân dân với tính cách là người chủ quyền lực ra ngoài các quan hệ quyền lực”.[12]

Có thể kể ra một số nguyên nhân của những bất cập trên đây. Đó là một bộ phận cán bộ và Nhân dân vẫn coi nhẹ vai trò của giám sát Nhân dân đối với CQHC, trong khi đó nhận thức về xây dựng và hoàn thiện cơ chế giám sát của Nhân dân đối với CQHC chưa đúng, những sửa đổi chưa mang tính tổng thể làm cơ chế pháp lý trong lĩnh vực này thiếu tính đồng bộ. Hoạt động nghiên cứu lý luận và tổng kết thực tiễn cũng như tham khảo ý kiến của các tầng lớp Nhân dân về nội dung, hình thức, phương pháp, thủ tục về giám sát của cơ chế pháp lý giám sát nhân dân đối với CQHC chưa được tiến hành thường xuyên, dẫn đến những yếu kém, hạn chế trong cơ chế pháp lý về giám sát của Nhân dân đối với CQHC.

3. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế pháp lý về giám sát nhân dân đối với cơ quan hành chính ở Việt Nam hiện nay

Từ thực trạng và một số nguyên nhân được nêu trên đây, để bảo đảm cơ chế pháp lý về giám sát của Nhân dân đối với CQHC, cần thực hiện một số giải pháp sau:

– Tiếp tục rà soát, sửa đổi những quy định pháp luật về giám sát của Nhân dân đối với CQHC mâu thuẫn, chồng chéo và bổ sung những quy phạm mới trong các văn bản pháp luật về MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, Ban TTND, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng, giám sát của cá nhân công dân và các văn bản pháp luật trong các lĩnh vực tương ứng với hoạt động của CQHC.

– Sớm ban hành các văn bản dưới luật để triển khai thực hiện Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng Nhân dân 2015 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016). Trong đó, thiết lập cơ chế phối hợp giữa giám sát của Quốc hội, Hội đồng Nhân dân các cấp với các hình thức giám sát của Nhân dân đối với CQHC như MTTQ và các tổ chức thành viên các cấp, Ban TTND, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng, các tổ chức xã hội…

– Sớm ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện Luật MTTQ Việt Nam năm 2015, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 quy định cụ thể quyền giám sát của MTTQ và các tổ chức thành viên các cấp cũng như quy định rõ nghĩa vụ, trách nhiệm của đối tượng chịu sự giám sát là CQHC, cán bộ, công chức, viên chức. Cụ thể hóa thủ tục và các bước tiến hành, thời gian bảo đảm tương thích với nội dung, phạm vi và hình thức giám sát của nhân dân. Đồng thời, các văn bản hướng dẫn phải quy địnhrõ về thời gian thủ tục công bố công khai rộng rãi việc tiếp nhận thông tin về kiến nghị giám sát đối hoạt động của CQHC.Ban hành quy định về biện pháp trách nhiệm của người đứng đầu CQHC trong việc chậm tiếp nhận thông tin, hoặc trả lời kiến nghị giám sát không đúng quy định.

– Rà soát, sửa đổi một số quy định liên quan đến hoạt động giám sát của Nhân dân trong Pháp lệnh Cựu chiến binh năm 2005, Luật Thanh niên năm 2005, Luật Bình đẳng giới năm 2006, Luật Công đoàn năm 2012, Luật Thanh tra năm 2010, Quy chế Giám sát đầu tư của cộng đồng hiện hành để bảo đảm sự độc lập của MTTQ khi thực hiện nhiệm vụ giám sát; đồng thời, cũng bảo đảm cho các tổ chức thành viên có tính độc lập khi thực hiện nhiệm vụ giám sát đối với CQHCNN trong phạm vi chức năng của mình. Bên cạnh đó, cần bảo đảm cho Ban TTND, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng có sự độc lập trong hoạt động giám sát đối với CQHC ở cơ sở.

– Nghiên cứu, rà soát, sửa đổi, bổ sung những quy định về pháp luật thực hiện dân chủ ở cơ sở. Tiến tới pháp điển hóa nâng cấp các văn bản pháp luật về dân chủ ở cơ sở hiện hành thành Luật về Thực hiện dân chủ ở cơ sở, trong đó bổ sung những quy định về quyền giám sát của cá nhân, công dân qua việc thực hiện pháp luật về dân chủ ở cơ sở. Bổ sung một số quy định nâng cao vai trò của tổ chức Công đoàn trong việc thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở, đồng thời tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật bảo đảm tính công khai, minh bạch trong hoạt động của CQHC. Xác định chế tài cụ thể đối với cá nhân, đơn vị gây cản trở đến việc thực hiện quyền giám sát của Nhân dân đối với CQHC…

CHÚ THÍCH

[1] Xem: www.tienphong.vn, “Hơn 12.000 văn bản có vấn đề”, ngày 15/01/2016.

[2] Ban Thường trực, Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam, Báo cáo số 421/BC-MTTW-BTT ngày 15/5/2013 về Tổng kết thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 của Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, Tài liệu lưu Ban Thường trực, Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam, 2013, tr. 3.

[3] Chính phủ, Tờ trình số: 20/TTr-CP về Luật Dự án Thanh tra (sửa đổi), 2010, http://www.caicachhanhchinh.gov.vn.

[4] Đào Trí Úc (chủ biên), Cơ chế giám sát của nhân dân đối với bộ máy Đảng và Nhà nước – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2010, tr. 203.

[5] Trương Thị Hồng Hà “Tăng cường hoạt động giám sát của nhân dân”, 2005, Báo điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam, http://www.cpv.org.vn/cpv/ Modules/News/NewsDetail.aspx?co_id=0&cn_id=112587#.

[6] Đào Trí Úc (chủ biên), tlđd,2010, tr.208 – 209.

[7] Nguyễn Hương, “Tăng cường vai trò giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam”, Tạp chíNội chính, tháng 11/2014.

[8] Nguyễn Văn Pha, “Phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham gia giám sát và phản biện xã hội”, http://www.tuyengiao.vn/Home/MagazineContent?ID=1676.

[9] Hà Phong , “Thiếu cơ chế giám sát và chế tài xử lý vi phạm”, 2013, http://hanoimoi.com.vn, truy cập ngày 14/12/2013.

[10] Nguyễn Hương, “Tăng cường vai trò giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam”, Tạp chíNội chính, tháng 11/2014.

[11] Nguyễn Văn Pha, tlđd.

[12] Đào Trí Úc, Báo cáo Tổng hợp kết quả nghiên cứu Đề tài KX 04-02: “Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở nước ta trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước”thuộc Chương trình khoa học xã hội cấp Nhà nước KX04 (2001-2005) Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, Hà Nội, 2006, tr.291.

TS. Hoàng Minh Hội – Giảng viên chính – Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh.