Bản chất và vai trò của Nghị viện

Bản chất và vai trò của Nghị viện

Tác giả: Nguyễn Sĩ Dũng

1. Bản chất dân chủ đại diện của Nghị viện

Bản chất nổi bật của thiết chế Nghị viện là đại diện và dân chủ. Nghị viện là hình thức thông qua đó người dân ủy quyền quản lý xã hội cho nhà nước. Thông qua bầu cử, người dân hợp pháp hóa quyền lực nhà nước. Với vai trò này, Nghị viện là cầu nối giữa người dân và chính quyền. Nghị sĩ thực hiện vai trò đại diện thông qua việc thể hiện quan điểm tại Nghị viện sau khi cân nhắc ý kiến cử tri, lợi ích của đơn vị bầu cử và lợi ích quốc gia, tức là thông qua sự xét đoán riêng của mình; không chịu bất cứ sự ràng buộc nào, kể cả từ cử tri.

Xem thêm bài viết về “Vai trò”

• Vai trò của chính quyền địa phương trong bộ máy nhà nước – PGS.TS. Tô Văn Hòa
• Vai trò của Tòa án nhân dân đối với xã hội – PGS.TS. Tô Văn Hòa & ThS. Nguyễn Văn Thái
• Vị trí, vai trò của các tổ chức chính trị – xã hội trong hệ thống chính trị Việt Nam – GS.TS. Lê Minh Tâm
• Vị trí, vai trò của Nhà nước trong hệ thống chính trị Việt Nam – GS.TS. Lê Minh Tâm
• Vị trí, vai trò của Đảng Cộng sản trong hệ thống chính trị Việt Nam – GS.TS. Lê Minh Tâm

1.1. Tính đại diện của Nghị viện

Trong Hiến pháp nhiều nước trên thế giới, Nghị viện được coi là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân. Hiến pháp Tây Ban Nha nhấn mạnh tính chất đại diện của Nghị viện: “Cortes đại diện cho toàn thể nhân dân Tây Ban Nha”. Hiến pháp Liên bang Nga 1993 viết: “Đại hội Liên bang – Nghị viện của Liên bang Nga là cơ quan đại diện và lập pháp của Liên bang Nga (Điều 94). Chúng ta cũng có thể thấy quan điểm như vậy trong Hiến pháp các nước Rumani 1991, Bungari 1991, Ba Lan 1992, Cộng hoà Séc 1993…

Theo quan niệm phổ biến hiện nay, tính chất đại diện của Nghị viện thể hiện ở chỗ Nghị viện phản ánh lợi ích và ý chí của nhân dân, quốc gia. Từ đây mà có cụm từ “đại diện nhân dân” hay “đại diện quốc gia”. Quan điểm đại diện nhân dân, hình thành vào thế kỷ 18-19, có thể được trình bày qua những nguyên tắc sau: (1) Đại diện nhân dân do Hiến pháp quy định; (2) Nhân dân như chủ thể của chủ quyền trao cho Nghị viện thay mặt mình thực hiện quyền lập pháp; (3) Với mục đích đó, nhân dân bầu những người đại diện cho mình vào Nghị viện; (4) Thành viên Nghị viện là người đại diện cho cả quốc gia, chứ không phải cho những người bầu ra mình, và do đó không phụ thuộc vào cử tri, không thể bị cử tri bãi miễn.

Nghị viện tự mình nhận biết ý chí của nhân dân và phản ánh ý chí của nhân dân trong các luật và những quyết định khác của Nghị viện và trên phương diện này không chịu sự kiểm soát của một ai (dĩ nhiên trong khuôn khổ Hiến pháp – mà không hiếm trường hợp Nghị viện có thể thay đổi, bổ sung). Ý chí của Nghị viện cũng là ý chí của nhân dân. Theo chiều ngược lại, theo định kỳ thường xuyên, cử tri lựa chọn nghị sĩ để đại diện cho họ và uỷ thác quyền lực của họ cho nghị sĩ. Nghị sĩ thực thi quyền lực được nhân dân giao phó chỉ trong chừng mực nhân dân còn hài lòng với hoạt động, kết quả của họ đối với những vấn đề công cộng. Trên thực tế, nhân dân có nhiều cách để bày tỏ ý nguyện của mình và để nhắc nhở, kiểm soát các nghị sĩ.

Xem thêm bài viết về “Nghị viện”

• Các nguồn quy định về tổ chức và hoạt động của Nghị viện – TS. Nguyễn Sĩ Dũng
• Lịch sử hình thành và phát triển của Nghị viện trên thế giới – TS. Nguyễn Sĩ Dũng

1.2. Tính dân chủ của Nghị viện

Tính dân chủ của Nghị viện được đánh giá qua ba yếu tố sau đây liên quan tới các quy định về tổ chức và bảo đảm hoạt động của Nghị viện:

– Sự tham gia dân chủ, bình đẳng giữa các nghị sĩ; trong đó có yếu tố bình đẳng giới;

– Cơ chế và quy định bảo đảm quyền tự do phát biểu chính kiến của các nghị sĩ, các nghị sĩ được pháp luật bảo vệ chống lại mọi hình thức lạm dụng quyền lực và sức ép từ phía cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp;

– Cơ chế, tổ chức và mức độ phát huy hiệu quả của thủ tục thảo luận trên diễn đàn Nghị viện về các vấn đề công chúng quan tâm. Nguyên tắc dân chủ trong thủ tục thảo luận và thủ tục hoạt động của Nghị viện được xây dựng trên cơ sở bảo đảm sự bình đẳng của các thành viên của Nghị viện, sự tôn trọng các ý kiến thiểu số trong thảo luận của Nghị viện. Các báo cáo của các uỷ ban đều có xu hướng bắt buộc phải ghi nhận ý kiến thiểu số bên cạnh các ý kiến đa số; thủ tục thảo luận tại Nghị viện tuân thủ nguyên tắc bình đẳng trong đăng ký thảo luận và phân bổ đồng đều thời gian tham gia thảo luận, bày tỏ ý kiến của các thành viên Nghị viện. Trong các hoạt động của Nghị viện, các thành viên đều có quyền nêu các vấn đề về thủ tục, về chương trình nghị sự, và các vấn đề thủ tục được ưu tiên xem xét, giải quyết trước khi tiếp tục giải quyết các vấn đề nội dung. Nghị viện thường được giao trách nhiệm chủ trì các hình thức dân chủ trực tiếp như nghe ý kiến nhân dân, thủ tục phúc quyết toàn dân.

(Báo cáo toàn cầu về Nghị viện, IPU 2012)
“Có Nghị viện chưa chắc đã có dân chủ, nhưng nền dân chủ không thể thiếu Nghị viện”.

Hiến pháp, luật về tổ chức và hoạt động của Nghị viện, nội quy của Nghị viện các nước đều có quy định về các nội dung sau đây nhằm bảo đảm bản chất dân chủ và đại diện của nghị viện:

i) Quy định về các hình thức, công cụ, phương thức hoạt động dân chủ của Nghị viện và các ủy ban của Nghị viện, thông qua đó nhân dân có thể tham gia ý kiến. Ví dụ, công cụ tham vấn công chúng vào các dự án luật; điều trần, điều tra về chính sách; các hình thức tiếp xúc cử tri của cá nhân nghị sĩ; tổ chức văn phòng nghị sĩ tại địa phương; phương thức thị sát, tiếp xúc tại địa phương của một nhóm nghị sĩ về một vấn đề nổi bật có lợi ích hoặc đặc thù địa phương.

ii) Quy định thẩm quyền, phương thức hoạt động, tổ chức và thủ tục hoạt động của Nghị viện theo cơ chế dân chủ. Ví dụ, thủ tục thảo luận về các vấn đề chính sách, pháp luật, tài chính; dự án, chương trình quốc gia; xem xét các quyền và lợi ích hợp pháp của các nhóm dân cư khi quyết định chính sách, pháp luật.

iii) Quy định về phương thức giám sát trách nhiệm chính trị và yêu cầu giải trình. Thực hiện sự uỷ quyền của nhân dân thông qua các đại diện của mình, các Nghị viện thường có quy định thủ tục xem xét trách nhiệm của các thiết chế nhà nước, các chính khách được Nghị viện bầu, bổ nhiệm. Các thủ tục nói trên bảo đảm thực hiện sứ mệnh lớn nhất của Nghị viện trước nhân dân về hoạt động của bộ máy nhà nước và chính sách, pháp luật quốc gia theo nguyên tắc quyền lực nhà nước xuất phát từ nhân dân, nhân dân uỷ quyền cho các cơ quan nhà nước qua bầu cử (xem thêm Chương II, mục 3. Chức năng giám sát).

iv) Quy định phòng ngừa lạm dụng quyền lực: Thực hiện bản chất đại diện và là cơ quan quyền lực nhà nước, Nghị viện quy định những công cụ và phương thức hoạt động để phòng ngừa, phát hiện và ngăn chặn sự lạm dụng quyền lực trong sinh hoạt Nghị viện và trong hệ thống bộ máy nhà nước, đảm bảo các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân không bị quyền lực công xâm phạm. Ví dụ quy định về quyền thành lập uỷ ban điều tra, hình thức thảo luận về dân nguyện, hình thức luận tội; điều trần ở Nghị viện10; bỏ phiếu tín nhiệm hoặc bất tín nhiệm Chính phủ v.v. Một số Nghị viện theo mô hình đại nghị còn thành lập ủy ban quản lý chương trình nghị sự do nhóm đảng đối lập kiểm soát để bảo đảm dân chủ trong việc xây dựng và điều hành chương trình nghị sự.

Việc bảo đảm bình đẳng giới để bảo đảm sự tham gia dân chủ, bình đẳng cũng là một chủ đề được nhắc đến nhiều trong thời gian gần đây. Đã có những bằng chứng cho thấy phụ nữ có những mối quan tâm và ưu tiên khác với nam giới; có phong cách làm việc khác với nam giới và họ quan tâm đến lợi ích của các chính sách nhiều hơn là quyền lực11. Do vậy, với sự tham gia của họ, nghị viện sẽ quan tâm nhiều hơn đến lợi ích của đông đảo quần chúng. Trong môi trường Nghị viện, việc bảo đảm bình đẳng giới trước hết được thông qua việc bảo đảm số lượng nữ nghị sĩ trong Quốc hội. Hiện nay, theo thống kê của IPU thì toàn thế giới có 44.539 nghị sĩ, trong đó có 9.717 người là nữ, chiếm tỷ lệ khoảng 21.82%12. Thông thường, có 3 cách để đảm bảo tỷ lệ nữ giới trong Nghị viện gồm:

a) Quy định một tỷ lệ ghế nhất định trong Nghị viện dành cho nữ giới. Cách thức này được áp dụng ở một số nước điển hình như Bangladesh (30/330), Eritrea (10/105) và Tanzania (15/255)13;

b) Quy định một tỷ lệ các ứng cử viên là nữ giới trong các cuộc bầu cử. Ở Châu Âu, chỉ có Bỉ là nước sử dụng cơ chế này nhằm bảo đảm sự đại diện của nữ giới trong các hoạt động chính trị. Nước này thông qua luật năm 1994 quy định phải bảo đảm 25% các ứng cử viên là nữ trong danh sách bầu cử.

c) Đặt ra hạn ngạch trong danh sách ứng cử viên các đảng chính trị theo sự tự nguyện trong chính sách của các đảng. Ví dụ, Đảng Dân chủ Nhân dân Đan Mạch đã giới thiệu cơ chế hạn ngạch từ những năm 1970, theo đó quy định cả hai giới phải đảm bảo giới thiệu tối thiểu 40%. Tác dụng của cơ chế này đã giúp cho Đan Mạch liên tục có số lượng lớn nữ giới tham gia vào Nghị viện. Đảng Dân chủ Xã hội của Đức đã thiết lập cả hai hệ thống hạn ngạch, một cho các cuộc bầu cử tại các cơ quan nhà nước với tỷ lệ đại diện là 33% và hai là bầu trong nội bộ đảng với tỷ lệ đại diện là 40%.

Tuy nhiên, trong các cách thức nói trên, việc quy định hạn ngạch trong các văn bản quy phạm pháp luật thường bị cho là vi phạm nguyên tắc về quyền bình đẳng và không hợp Hiến. Chẳng hạn, năm 1982, Pháp đã thông qua luật với quy định buộc phải bảo đảm 25% ứng cử viên là nữ trong danh dách bầu cử cho các cuộc bầu cử tại các khu vực đô thị. Tuy nhiên, quy định này gặp phải vướng mắc về mặt pháp lý. Tháng 9 năm 1982, Hội đồng Hiến pháp nước này đã cho rằng quy định trên của luật không hợp Hiến. Còn tại Italia, nước này cũng thông qua hai luật về bầu cử năm 1993. Luật thứ nhất quy định về danh sách đảng, theo đó quy định, không được phép có trên 75% ứng cử viên cùng một giới. Luật thứ hai quy định các ứng cử viên nam giới và nữ giới có thể xuất hiện luân phiên nhau trong các danh sách đảng. Tuy nhiên, đến năm 1995, Tòa án Hiến pháp của Italia tuyên bố các luật trên là vi Hiến do vi phạm quyền đối xử bình đẳng.

2. Nghị viện là cơ quan quyền lực nhà nước

2.1. Nghị viện là một trong các cơ quan quyền lực nhà nước

Hiến pháp nhiều nước đều xác định Nghị viện là một cơ quan quyền lực nhà nước. Theo quan niệm cổ điển về tổ chức nhà nước và quyền lực nhà nước của Montesquieu, thì quyền lực nhà nước gồm ba nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tư tưởng này được áp dụng trên thực tế theo ba mô hình cơ bản về cách tổ chức quyền lực nhà nước là mô hình đại nghị, mô hình tổng thống và mô hình hỗn hợp. Các mô hình tổ chức nhà nước khác nhau ở cách phân định giới hạn thẩm quyền giữa ba nhánh quyền lực nhà nước; nhưng đều xác định Nghị viện là một cơ quan quyền lực nhà nước với quyền lập pháp dành riêng cho Nghị viện. Do đó, khái niệm “cơ quan lập pháp” còn được dùng để chỉ Nghị viện.

Theo thuyết phân quyền của Montesquieu, nhánh lập pháp thực hiện quyền lực nhà nước về lập pháp, nhưng trong quá trình phát triển, Nghị viện các nước trên thế giới đang được bổ sung nhiều quyền lực nhà nước khác như quyền giám sát Chính phủ, quyền tư pháp, quyền tài chính18. Ví dụ, cho tới những năm cuối thế kỷ 20, Thượng viện Vương quốc Anh vẫn nắm quyền lực tư pháp, thực hiện chức năng của toà án tối cao, nhưng đến nay Toà án tối cao ở Vương quốc Anh đã được thành lập riêng; Nghị viện Hoa Kỳ sau năm 1973 giành lại quyền lập dự toán ngân sách từ tay Tổng thống.

2.2. Nghị viện là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất

Một số quốc gia tổ chức quyền lực nhà nước tập trung thì xác định Nghị viện là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Ví dụ, Hiến pháp Trung Quốc tại Điều 57 quy định “Đại hội nhân dân toàn quốc nước Cộng hoà nhân dân Trung hoa là cơ quan tối cao của quyền lực nhà nước”. Ở Việt Nam, Hiến pháp cũng ghi nhận Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất; các chức vụ nhà nước cao cấp đều do Quốc hội bầu.

Như vậy, tựu trung Nghị viện là một cơ quan quyền lực nhà nước do nhân dân trực tiếp bầu ra, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước khác, chịu trách nhiệm trước nhân dân và hoạt động theo cách thức dân chủ, khác với các cơ quan nhà nước khác.

3. Các vai trò của Nghị viện

Nghị viện có các vai trò khác nhau xuất phát từ sự uỷ quyền gồm:

3.1. Vai trò cầu nối giữa nhà nước và công chúng

Nghị viện là cầu nối giữa ý nguyện của công chúng với ý chí của cơ quan công quyền, bảo đảm vai trò đại diện của Nghị viện trong hệ thống các cơ quan nhà nước.

Nghị viện đóng vai là cơ quan giám sát hoạt động và việc thực hiện trách nhiệm chính trị của các cơ quan công quyền. Để giám sát, kiềm chế và cảnh báo những xu hướng vượt quá giới hạn quyền lực hoặc thiếu trách nhiệm, Nghị viện thông qua tiếp xúc với cử tri, công chúng, thông qua sử dụng công nghệ thông tin, phương tiện thông tin đại chúng để đưa các ý nguyện của công chúng tới diễn đàn thảo luận của Nghị viện.

3.2. Vai trò định hướng phát triển quốc gia

Hoạt động lập pháp và giám sát Chính phủ của Nghị viện nhằm thiết kế, thông qua và bảo đảm thực hiện những vấn đề chiến lược quốc gia như xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, các kế hoạch, chương trình quốc gia đáp ứng nguyện vọng của nhân dân. Nghị viện quyết định về tài chính quốc gia, đặt ra các thứ thuế, bảo đảm thu, chi quốc gia một cách hiệu quả, minh bạch, phục vụ lợi ích công cộng. Nghị viện quyết định các vấn đề tổ chức nhà nước, quyết định bầu, bổ nhiệm, bãi nhiệm, miễn nhiệm các chức vụ cao cấp nhà nước, thành lập Chính phủ, thành lập các cơ quan tư pháp của quốc gia; quyết định các vấn đề quốc phòng, an ninh và các vấn đề hệ trọng khác của quốc gia.

3.3. Vai trò xây dựng nhà nước pháp quyền

Khi xây dựng pháp luật và giám sát, Nghị viện còn có trách nhiệm quan tâm và bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân không bị xâm phạm bởi hành vi của cơ quan nhà nước, các thủ tục hành chính; bảo đảm quyền khiếu nại, tố cáo của công dân; bảo đảm không có ai trong xã hội đứng ngoài và trên pháp luật và pháp luật được sửa đổi, bổ sung theo hướng bảo đảm các quyền của công dân và phù hợp với điều kiện phát triển của đất nước trong mỗi giai đoạn và của từng vùng miền có đặc điểm riêng.

3.4. Vai trò giáo dục và định hướng dân chủ

Nghị viện đóng vai trò là cơ quan nhà nước có cách tổ chức và phương thức hoạt động dựa trên những nguyên tắc dân chủ, là trung tâm giáo dục, quảng bá và là hình mẫu cho nền dân chủ của quốc gia. Các hình thức truyền thông đại chúng của Nghị viện, mời công dân dự thính các kỳ họp Nghị viện, các chương trình giáo dục công chúng, truyền thông công chúng về Nghị viện; các hình thức truyền thông của Nghị viện là những hình thức, công cụ đóng góp vào vai trò giáo dục dân chủ của Nghị viện. Giáo dục và định hướng dân chủ nhằm tạo công cụ cho xã hội ổn định thông qua sự tham gia có tổ chức của người dân vào chính quyền, tránh các xung đột tự phát.

3.5. Vai trò bảo vệ bình đẳng xã hội

Trong thủ tục thảo luận của Nghị viện, bình đẳng xã hội, bảo vệ nhóm dân cư dễ bị tổn thương thường được đưa ra khi thảo luận những vấn đề quốc kế, dân sinh, thảo luận thông qua luật. Trong điều kiện các nhóm dân cư có quyền và lợi ích không đồng đều, việc thảo luận thông qua các dự án luật phải bảo đảm có tính đến yếu tố bình đẳng xã hội. Bảo vệ sự bình đẳng xã hội cũng thống nhất với vai trò chiến lược xây dựng nhà nước pháp quyền của Nghị viện.

3.6. Vai trò bảo đảm trách nhiệm giải trình của nhà nước

Nhà nước, khu vực công nói chung, bao gồm cả doanh nghiệp nhà nước và đặc biệt là các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp và các công chức có trách nhiệm giải trình trước các công dân về cách thức, mức độ và lí do thực hiện hoặc không thực hiện các quyết định và trách nhiệm công quyền được giao phó. Trách nhiệm giải trình xuất phát từ mối quan hệ đặc biệt các cơ quan nhà nước với cử tri. Đó là trách nhiệm của người được ủy quyền hợp pháp trước người ủy quyền. Tiêu chí cao nhất của trách nhiệm giải trình là lợi ích công.

Trách nhiệm giải trình được thực hiện thông qua hình thức giám sát Nghị viện, trong đó có quyền chất vấn, yêu cầu trả lời trước Nghị viện, điều trần trước các uỷ ban của Nghị viện và hình thức giám sát nhân dân (của khu vực kinh doanh và xã hội dân sự).

Trách nhiệm giải trình thông qua giám sát nhân dân được nhà nước bảo đảm thông qua sự minh bạch của Chính phủ, cơ quan hành pháp và tư pháp. Các cơ quan này có trách nhiệm công bố, cung cấp thông tin, bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công chúng tới công dân. Cách tiếp cận phân tích chính sách, tham vấn công chúng về các dự án luật, dự thảo chính sách là thể hiện chủ động trách nhiệm giải trình của nhà nước.

Hộp 1: Luật về minh bạch và tiếp cận thông tin năm 2004 ở Mexico
Sau khi ban hành Luật về Minh bạch và tiếp cận thông tin năm 2004, người dân Mexico đã yêu cầu Nghị viện và các cơ quan khác của nhà nước cung cấp những thông tin sau đây: Mexico có bao nhiêu con bò? (trợ giúp chăn nuôi); năm 2003 cả nước sản xuất bao nhiêu sữa? Nghị sĩ nào vắng mặt không có lý do tại phiên họp Nghị viện v.v..

3.7. Vai trò cân bằng lợi ích

Nghị viện có vai trò thảo luận tìm giải pháp hài hòa các lợi ích, là chiếc van an toàn tránh nguy cơ vội vàng quyết định trước sức ép áp đảo của một nhóm cử tri, bảo đảm sự cẩn trọng trong ban hành chính sách, nhất là những vấn đề liên quan tới ngân sách hoặc hạn chế quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Vì thế, ở hầu hết các Nghị viện, quy trình thảo luận dự án luật bắt buộc phải qua nhiều vòng thảo luận công khai. Ở các nước tổ chức hai viện, thì dự án luật phải được hai viện thông qua. Chế độ phủ quyết các đạo luật của Nghị viện và vai trò tòa án trong việc xem xét lại các đạo luật do Nghị viện ban hành vì vi hiến và xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân là cơ chế bổ sung để sửa chữa những sai lầm lập pháp do nóng vội./.

Nguồn: Fanpage Luật sư Online