Bàn về quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính đối với người thực hiện hành vi vi phạm pháp luật

Bàn về quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính đối với người thực hiện hành vi vi phạm pháp luật

Xem thêm:

• Quyết định hành chính là gì? Đặc điểm của quyết định hành chính? – ThS. LS. Phạm Quang Thanh
• Khái niệm, đặc điểm, phân loại quyết định hành chính – Xóm Luật
• Nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính theo pháp luật hiện hành – TS. Bùi Thị Đào & ThS. Hoàng Thị Lan Phương
• Thực trạng phòng ngừa các hành vi vi phạm về an toàn thực phẩm – ThS. Nguyễn Huỳnh Bảo Khánh
• Vi phạm pháp luật là gì? Các dấu hiệu của vi phạm pháp luật? – ThS. LS. Phạm Quang Thanh

TỪ KHÓA: Biện pháp xử lý hành chính, Quyết định hành chính, Vi phạm pháp luật, Tạp chí khoa học pháp lý Việt Nam

1. Quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính đối với người thực hiện hành vi vi phạm pháp luật là quyết định hành chính hay quyết định tư pháp?

Có nhiều quan điểm về khái niệm “quyết định pháp luật”: một số quan điểm cho rằng đây là mệnh lệnh, là hành động thể hiện ý chí quyền lực, là kết quả và hình thức thể hiện của hoạt động nhà nước, nhưng hợp lý nhất là quan điểm cho rằng quyết định pháp luật là kết quả sự thể hiện ý chí đơn phương của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.[1] Điều đó cũng có nghĩa rằng, chỉ có cơ quan nhà nước mới có quyền ban hành quyết định pháp luật để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.

Xuất phát từ chức năng của các cơ quan nhà nước, có thể chia quyết định pháp luật thành các loại tương ứng như: quyết định lập pháp, quyết định tư pháp và quyết định hành chính. Là một dạng quyết định pháp luật nên quyết định hành chính có những điểm tương đồng nhưng cũng có sự khác biệt với quyết định tư pháp. Quyết định hành chính do các cơ quan nhà nước (chủ yếu là các cơ quan hành chính), các cá nhân, tổ chức được trao quyền ban hành nhằm thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý nhà nước. Trong khi đó, quyết định tư pháp do cơ quan tư pháp (chủ yếu là Tòa án) ban hành.[2] Ngoài ra, quyết định hành chính được ban hành theo thủ tục hành chính còn quyết định tư pháp được ban hành theo thủ tục tư pháp, được quy định cụ thể trong các luật về thủ tục tố tụng. Quyết định hành chính có thể là đối tượng bị khởi kiện trong một vụ án hành chính. Ngược lại, quyết định tư pháp không thể bị khởi kiện.

Theo Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật XLVPHC) thì khi tiến hành xử lý vi phạm hành chính, các chức danh có thẩm quyền phải dự liệu hết các hệ lụy pháp lý phát sinh như bị khiếu nại hoặc trở thành người bị kiện trong vụ án hành chính.

Điều 15 Luật XLVPHC quy định: “Cá nhân, tổ chức bị xử lý vi phạm hành chính có quyền khiếu nại, khởi kiện đối với quyết định xử lý vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật”. Theo “quy định của pháp luật” ở đây, trước hết là phải theo Luật Khiếu nại năm 2011 và Luật Tố tụng hành chính năm 2010 vì hai đạo luật này là những văn bản có giá trị pháp lý cao nhất điều chỉnh hoạt động khiếu nại, khởi kiện.

Quyết định xử phạt vi phạm hành chính là một loại quyết định hành chính nên cá nhân, tổ chức bị xử phạt có quyền khiếu nại lẫn khởi kiện quyết định này.[3] Tuy nhiên, đối với quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính thì quyền khiếu nại, khởi kiện của cá nhân bị hạn chế rất nhiều. Theo Luật XLVPHC, biện pháp xử lý hành chính bao gồm: giáo dục tại xã, phường, thị trấn, đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc.

Khoản 2, Điều 98 Luật XLVPHC quy định Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã xem xét, quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã là người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính ban hành quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn. Như vậy, quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn chính là một loại quyết định hành chính. Do đó, quyết định này có thể là đối tượng khiếu nại lẫn khởi kiện trong vụ án hành chính. Điều này cũng được khẳng định rõ ràng trong khoản 3, Điều 98 Luật XLVPHC[4] và Nghị định số 111/2013/NĐ-CP ngày 30/09/2013 của Chính phủ quy định Chế độ áp dụng biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn.[5]

Đối với quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc thì cá nhân chỉ có quyền khiếu nại mà không có quyền khởi kiện.[6] Vậy tại sao lại có quy định này? Có phải quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc do Tòa án ban hành nên cá nhân không có quyền khởi kiện?

Một câu hỏi đặt ra là “Bất cứ một quyết định do Tòa án ban hành đều được gọi là quyết định tư pháp?”. Theo chúng tôi, không phải mọi quyết định do Tòa án ban hành đều được gọi là quyết định tư pháp vì nhiều quyết định tuy do Tòa án ban hành nhưng lại được gọi là quyết định hành chính. Như đã trình bày, quyết định hành chính không chỉ do cơ quan hành chính nhà nước ban hành mà còn có thể do các cơ quan nhà nước khác, các cá nhân tổ chức được nhà nước trao quyền (trong đó có Tòa án) ban hành. Theo khoản 1, Điều 48 Luật XLVPHC thì Thẩm phán chủ tọa phiên tòa có quyền xử phạt cảnh cáo, phạt tiền đến 1.000.000 đồng đối với những vi phạm hành chính tại phiên tòa. Trong những trường hợp này, “Thẩm phán chủ tọa phiên tòa” – người đại diện cho Tòa án đã ban hành một quyết định hành chính. Điều này chứng tỏ ngoài cơ quan hành chính thì các cơ quan nhà nước khác như Tòa án, Viện kiểm sát cũng có quyền ban hành quyết định hành chính.

Điều 29, 30 Pháp lệnh Trình tự, thủ tục, xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại Tòa án nhân dân năm 2014 (sau đây gọi tắt là Pháp lệnh năm 2014) quy định: Quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc có thể bị khiếu nại, kiến nghị, kháng nghị. Cụ thể, cơ quan đề nghị có quyền kiến nghị, Viện kiểm sát cùng cấp có quyền kháng nghị quyết định của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật, còn người bị đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc chỉ có quyền khiếu nại quyết định của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp này. Như vậy, đối với quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc thì người bị đề nghị áp dụng biện pháp chỉ có quyền khiếu nại mà không có quyền khởi kiện. Quy định này trong Pháp lệnh năm 2014 dường như không phù hợp với Điều 15 Luật XLVPHC bởi Điều 15 Luật XLVPHC “thừa nhận” quyền khiếu nại lẫn khởi kiện không chỉ đối với quyết định xử phạt hành chính mà còn đối với cả quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính.

Theo Luật Tố tụng hành chính năm 2010 thì đối tượng khởi kiện hành chính là các quyết định hành chính. Theo đó, “quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Theo định nghĩa này, quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện hành chính phải có các đặc điểm sau:

i – Quyết định hành chính là quyết định cá biệt;

ii – Hình thức thể hiện của quyết định hành chính là văn bản;

iii – Chủ thể ban hành quyết định hành chính là cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó. “Cơ quan, tổ chức” theo giải thích tại khoản 9 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 rất đa dạng, bao gồm cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức chính trị xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân. Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 29, Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 về thẩm quyền xét xử sơ thẩm của Tòa án nhân dân cấp huyện và Tòa án nhân dân cấp tỉnh thì cơ quan, tổ chức chỉ bao gồm cơ quan nhà nước. Trong số các cơ quan nhà nước đó thì Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân địa phương cũng thuộc diện có thể có quyết định hành chính bị khởi kiện.[7]

iv – Quyết định được ban hành trong hoạt động quản lý hành chính. Phạm vi “hoạt động quản lý hành chính” được giới hạn tại khoản 1, Điều 28 Luật Tố tụng hành chính năm 2010, theo đó chỉ loại trừ “các quyết định hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức”.

Xem xét cụ thể thì quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc là quyết định cá biệt, có hình thức thể hiện dưới dạng văn bản. Quyết định này do Tòa án nhân dân cấp huyện ban hành trong hoạt động quản lý hành chính. Với những phân tích trên, có thể nhận thấy quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc tuy do Tòa án ban hành nhưng lại có những đặc điểm của một quyết định hành chính. Đó là lý do vì sao Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 đưa hành vi trái pháp luật trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa người vào trường giáo dưỡng, đưa người vào cơ sở giáo dục hoặc đưa người vào cơ sở chữa bệnh vào phạm vi bồi thường của hoạt động quản lý hành chính chứ không phải phạm vi bồi thường trong hoạt động tố tụng.[8]

Có những dấu hiệu đặc trưng của quyết định hành chính nên về nguyên tắc, quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc vẫn có thể bị khởi kiện ra Tòa án theo thủ tục tố tụng hành chính. Theo đó, bên khởi kiện là người bị áp dụng đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc còn bên bị kiện chính là thẩm phán Tòa án cấp huyện đã ra quyết định áp dụng biện pháp. Tuy nhiên, không hiểu vì lý do gì mà Pháp lệnh năm 2014 đã “tước” quyền khởi kiện của cá nhân đối với quyết định áp dụng các biện pháp này. Quy định này trong Pháp lệnh năm 2014 có lẽ cũng không phù hợp với các điều khoản của Luật Tố tụng hành chính năm 2010. Và thật không hợp lý khi pháp luật thừa nhận quyền khởi kiện đối với quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn của người bị áp dụng biện pháp này nhưng lại không thừa nhận quyền khởi kiện đối với quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc của người bị áp dụng biện pháp này. Đây là vấn đề rất cần được quan tâm xem xét vì so với biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn, biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc mang tính cưỡng chế cao hơn rất nhiều.

Tuy nhiên, theo quy định tại Chương II Pháp lệnh năm 2014 thì trình tự, thủ tục xem xét quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc được thực hiện tương tự như việc ra các quyết định tư pháp của Tòa án. Cụ thể, hoạt động xem xét áp dụng quyết định này gồm giai đoạn thụ lý, chuẩn bị và mở phiên họp. Phiên họp xem xét, quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc bên cạnh Thẩm phán và Thư ký phải có mặt Kiểm sát viên, đại diện cơ quan đề nghị, người bị đề nghị hoặc người đại diện hợp pháp của họ. Trường hợp Kiểm sát viên vắng mặt thì phải hoãn phiên họp. Nhìn chung, trình tự, thủ tục tiến hành phiên họp được diễn ra gần giống với diễn biến phiên tòa, phiên họp của Tòa án trong xét xử vụ án.

Ngoài ra, theo quy định tại khoản 2 Điều 30 Pháp lệnh năm 2014, Viện kiểm sát cùng cấp có quyền kháng nghị các quyết định của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc. Điều 23 Pháp lệnh năm 2014 còn quy định: “quyết định áp dụng, không áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc, quyết định đình chỉ, tạm đình chỉ áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc có hiệu lực kể từ ngày hết thời hạn quy định tại Điều 31 của Pháp lệnh này mà không có khiếu nại, kháng nghị, kiến nghị”. Có thể nhận thấy, trong hoạt động tố tụng, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm là quyền năng pháp lý được Nhà nước trao cho Viện kiểm sát đối với các bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật của Tòa án. Khi có kháng nghị của Viện kiểm sát, những phần của bản án, quyết định bị kháng nghị chưa có hiệu lực thi hành. Kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm là đặc quyền của Viện kiểm sát dành riêng cho các quyết định tư pháp. Như vậy, quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc cũng có những dấu hiệu đặc trưng của một quyết định tư pháp.

Nếu xem loại quyết định này là kết quả của hoạt động tố tụng do Tòa án ban hành và là đối tượng bị Viện kiểm sát kháng nghị thì một trong những quyền quan trọng phải được bảo đảm đó là quyền kháng cáo của người bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc. Thế nhưng, Pháp lệnh năm 2014 cũng không thừa nhận quyền kháng cáo cho người bị áp dụng các biện pháp này.

Bị “tước” quyền kháng cáo, người bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc chỉ có thể “trông chờ” vào quyền khiếu nại. Tuy nhiên, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc cũng không tuân thủ các quy định về thủ tục giải quyết khiếu nại trong tố tụng.[9] Đối với các quyết định do Tòa án ban hành trong hoạt động tố tụng (ngoại trừ quyết định đình chỉ, tạm đình chỉ giải quyết vụ án, quyết định giám đốc thẩm, quyết định tái thẩm), tùy theo từng trường hợp cụ thể, cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại lên Chánh án Tòa án giải quyết vụ án hoặc Chánh án Tòa án cấp trên trực tiếp. Nếu không đồng ý với kết quả giải quyết thì người khiếu nại có quyền khiếu nại đến Tòa án cấp trên trực tiếp. Trong khi đó, theo Pháp lệnh năm 2014 thì thủ tục giải quyết khiếu nại đối với quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc được quy định như thủ tục phúc thẩm quyết định của Tòa án. Theo đó, người có thẩm quyền giải quyết là Tòa án cấp trên trực tiếp với Tòa án đã ra quyết định và quyết định giải quyết khiếu nại là quyết định cuối cùng, có hiệu lực thi hành ngay. Như vậy, người bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc chỉ có quyền khiếu nại lần đầu (và cũng là lần duy nhất) mà không có quyền khiếu nại lần hai. Quy định này của Pháp lệnh năm 2014 có lẽ cũng không phù hợp với tinh thần “đảm bảo quyền khiếu nại lần đầu và quyền khiếu nại lần hai” của cá nhân được ghi nhận trong Luật Tố tụng hành chính năm 2010 lẫn Luật Khiếu nại năm 2011.

Với những phân tích vừa nêu, Pháp lệnh năm 2014 chưa xác định cụ thể quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc là quyết định hành chính hay quyết định tư pháp. Thế nhưng, Pháp lệnh năm 2014 đã vội vã “tước đi” những quyền năng quan trọng (quyền khởi kiện, quyền kháng cáo) của người bị áp dụng các biện pháp này đối với các quyết định trên. Cần nhận thức rằng, ngay cả khi áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc đối với cá nhân thì Nhà nước cũng cần có những cam kết nhằm đảm bảo cho việc áp dụng các biện pháp này được diễn ra công khai, khách quan, bảo đảm công bằng, đúng quy định của pháp luật. Quyền khởi kiện, quyền kháng cáo là sự “phản kháng” hoàn toàn chính đáng của cá nhân trước các quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc trái pháp luật. Thế thì tại sao Pháp lệnh năm 2014 lại không thừa nhận những quyền năng quan trọng này của cá nhân? Ban hành pháp lệnh là một sự ủy quyền lập pháp từ Quốc hội sang Ủy ban thường vụ Quốc hội. Do đó, xét về tính chất, Pháp lệnh năm 2014 là văn bản mang tính chất luật và có giá trị pháp lý cao nhất điều chỉnh thủ tục xem xét quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc tại Tòa án. Tuy nhiên, ngay cả khi như vậy thì Pháp lệnh năm 2014 cũng cần phải có sự thống nhất với các văn bản luật do Quốc hội ban hành.

Do không định danh cụ thể quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc là quyết định hành chính hay quyết định tư pháp nên các điều khoản trong Pháp lệnh năm 2014 đã tạo ra hàng loạt mâu thuẫn với các văn bản pháp luật khác. Cụ thể, khoản 1, Điều 102 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp”. Khoản 4, Điều 103 Hiến pháp năm 2013 còn quy định: “Tòa án nhân dân xét xử tập thể và quyết định theo đa số, trừ trường hợp xét xử theo thủ tục rút gọn”. Hiến pháp đã khẳng định Tòa án nhân dân cấp huyện khi thực hiện quyền tư pháp phải xét xử tập thể thông qua một phiên tòa và kết quả của hoạt động xét xử sẽ được thể hiện bằng một quyết định tư pháp. Trong khi đó, việc áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc chỉ được thực hiện với chế độ một Thẩm phán xem xét, quyết định. Bên cạnh đó, tuy Tòa án giải quyết nhưng thủ tục tiến hành không phải bằng một phiên tòa mà bằng phiên họp. Theo Luật Tố tụng hành chính năm 2010 thì phiên họp của Tòa án chỉ diễn ra trong những trường hợp như: phiên họp của Tòa án cấp phúc thẩm khi xét kháng cáo, kháng nghị quá hạn; xét kháng cáo, kháng nghị về phần án phí; xét kháng cáo, kháng nghị về những quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm và phiên họp xem xét lại các quyết định của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao. Luật Tố tụng hành chính năm 2010 hoàn toàn không quy định về phiên họp áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc. Pháp lệnh năm 2014 quy định cơ quan đề nghị có quyền kiến nghị quyết định của Tòa án trong việc áp dụng đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật. Quy định này cũng không thống nhất với Luật Tố tụng hành chính năm 2010 vì Luật Tố tụng hành chính năm 2010 chỉ quy định quyền kiến nghị thuộc về Viện kiểm sát nhân dân[10] và Ủy ban Tư pháp của Quốc hội.[11] Cá nhân, tổ chức khác không có quyền kiến nghị, chỉ có quyền khiếu nại đối với các quyết định của Tòa án. Trong khi đó, quyền khiếu nại, như đã trình bày, được quy định trong Pháp lệnh năm 2014 cũng không phù hợp với pháp luật hiện hành.

2. Một số kiến nghị

Theo Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008) thì các biện pháp xử lý hành chính (giáo dục tại xã, phường, thị trấn, đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh) được áp dụng theo thủ tục hành chính, nghĩa là được áp dụng không thông qua thủ tục xét xử của Tòa án. Đây rõ ràng là trái nguyên tắc pháp chế, vì 3 trong số 4 biện pháp nói trên (đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh) hạn chế đáng kể quyền tự do thân thể của công dân.[12] Bản chất của các biện pháp này chính là “bắt giam người không thông qua thủ tục xét xử”.[13] Điều này hoàn toàn không phù hợp với luật quốc tế.[14] Khắc phục nhược điểm này, Luật XLVPHC quy định chỉ có Tòa án mới có thẩm quyền áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc đối với người vi phạm.

Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 02/6/2005 về Chiến lược cải cách tư pháp đã khẳng định “cơ quan tư pháp phải thật sự là chỗ dựa của nhân dân trong việc bảo vệ công lý, quyền con người”. Việc giao cho Tòa án quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc đã phù hợp hơn với tinh thần cải cách tư pháp. Tuy nhiên, sửa đổi này chưa triệt để mặc dù Tòa án mở phiên họp xem xét, quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc với sự tham gia của Kiểm sát viên, người bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người bị đề nghị (như luật sư, trợ giúp viên pháp lý) nhưng theo chúng tôi, đây cũng không hẳn là thủ tục tư pháp. Có chăng đây chỉ là thủ tục nửa hành chính – nửa tư pháp.[15] Trên cơ sở phân tích những bất cập, chúng tôi có một số kiến nghị:

Thứ nhất, trước mắt, pháp luật cần quy định cụ thể thủ tục xem xét, áp dụng quyết định đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc. Từ đó, định danh rõ ràng về bản chất của quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc và xác định những bảo đảm pháp lý liên quan nhằm bảo vệ quyền của người bị áp dụng các biện pháp này. Nếu xác định quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc là quyết định hành chính thì pháp luật cần thừa nhận quyền khởi kiện của người bị áp dụng các biện này. Ngược lại, nếu xác định đây là quyết định tư pháp thì cần thừa nhận quyền kháng cáo của người bị áp dụng biện pháp. Nếu vậy, Luật Tố tụng hành chính cần được sửa đổi theo hướng thừa nhận quyền khởi kiện (nếu xác định là quyết định hành chính) hoặc quyền kháng cáo (nếu xác định là quyết định tư pháp) của người bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc. Một khi Luật Tố tụng hành chính thừa nhận quyền khởi kiện hoặc quyền kháng cáo đối với quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc thì Pháp lệnh năm 2014 cũng cần phải có những điều chỉnh cho phù hợp với tinh thần của Luật Tố tụng hành chính.

Thứ hai, các biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc có tính chất nội dung của biện pháp tư pháp. Do đó, theo chúng tôi, các biện pháp này không thể đặt trong Luật XLVPHC mà phải được tách ra thành một đạo luật riêng biệt. Theo đó, Quốc hội cần ban hành “Luật về các biện pháp tư pháp”, đồng thời bỏ quy định về các biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc tương ứng trong Luật XLVPHC hiện nay. Luật XLVPHC sẽ đổi tên thành Luật xử phạt vi phạm hành chính vì chỉ quy định về xử phạt hành chính và không bao gồm các biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc.

Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa VIII đề ra nhiệm vụ: “Giảm dần pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và nghị định của Chính phủ quy định những vấn đề chưa có luật. Những pháp lệnh, nghị định này sau một thời gian thực hiện, được kiểm nghiệm là đúng thì hoàn chỉnh để chuyển thành luật”.[16] Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cũng quy định: “Pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định những vấn đề được Quốc hội giao, sau một thời gian thực hiện trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành luật”. Do đó, giải pháp triệt để nhất là nâng Pháp lệnh năm 2014 lên thành luật và loại bỏ những bất cập đã nêu trong Pháp lệnh năm 2014. Để đảm bảo tính khoa học và kỹ thuật lập pháp, nội dung Pháp lệnh năm 2014 cần được xây dựng thành một chương riêng và đặt luôn trong “Luật về các biện pháp tư pháp”. Cách làm này vừa đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội bằng một đạo luật của Quốc hội, vừa tạo ra sự rõ ràng, rành mạch trong pháp luật bởi “Luật về các biện pháp tư pháp” quy định cả nội dung lẫn thủ tục áp dụng các biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc. Một khi đã xác định biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc là biện pháp tư pháp thì thủ tục áp dụng các biện pháp này là thủ tục tư pháp. Tất nhiên, trong trường hợp này, quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc là quyết định tư pháp. Từ đó, quy định quyền kháng cáo của người bị áp dụng các biện pháp này.

Thứ ba, nếu xác định quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc là quyết định tư pháp thì cần sửa đổi Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009. Theo đó, hành vi trái pháp luật trong việc áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc cần được loại khỏi phạm vi bồi thường của hoạt động quản lý hành chính để đưa vào phạm vi bồi thường trong hoạt động tố tụng.

CHÚ THÍCH

* ThS, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.

[1] Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2013, tr. 417.

[2] Phạm Hồng Thái, “Quyết định hành chính quy phạm của cơ quan hành chính nhà nước”, Tạp chí Luật học, số 1/2014.

[3] Xem thêm Điều 15, Điều 68 Luật XLVPHC.

[4] Khoản 3, Điều 98 Luật XLVPHC quy định: “Quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn phải ghi rõ ngày, tháng, năm ra quyết định; họ, tên, chức vụ của người ra quyết định…; quyền khiếu nại, khởi kiện theo quy định của pháp luật”.

[5] Điểm g, khoản 1, Điều 22 và điểm e, khoản 1, Điều 31 Nghị định số 111/2013/NĐ-CP của Chính phủ ngày 30/09/2013 quy định chế độ áp dụng biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn.

[6] Điều 30 Pháp lệnh năm 2014.

[7] Đại học Quốc gia Hà Nội, Giáo trình Luật Tố tụng hành chính Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2012, tr. 115.

[8] Khoản 4 Điều 13 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009.

[9] Xem Chương XVII Luật Tố tụng hành chính năm 2010.

[10] Khoản 2, Điều 23 Luật Tố tụng hành chính năm 2010.

[11] Điểm b khoản 1 Điều 239 Luật Tố tụng hành chính năm 2010.

[12] Nguyễn Cửu Việt, “Một số vấn đề về đổi mới pháp luật về vi phạm hành chính ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 138/2009.

[13] Nguyễn Đăng Dung, Hoàng Ngọc Giao, Đánh giá thực trạng pháp luật xử lý vi phạm hành chính, Tham luận Hội thảo khoa học “Hoàn thiện pháp luật xử lý vi phạm hành chính” do Viện Nghiên cứu Lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội phối hợp với Viện Nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển thuộc Hội Liên hiệp khoa học kỹ thuật Việt Nam tổ chức ngày 15/10/2011.

[14] Điều 10 Tuyên ngôn quốc tế nhân quyền năm 1948 quy định: “Mọi người đều được hưởng quyền bình đẳng hoàn toàn trong việc xem xét công khai và công bằng bởi một Tòa án có năng lực, độc lập và không thiên vị”.

[15] Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2013, tr. 485.

[16] Văn kiện Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương khóa VIII, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1997, tr. 48.

• Tác giả: TS. Cao Vũ Minh* & ThS. Nguyễn Hoàng Yến**
• Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 06/2015– 2015, Trang 12-18
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý