Vai trò của quản lý nhà nước đối với giá đất trong nền kinh tế thị trường tại Việt Nam

Vai trò của quản lý nhà nước đối với giá đất trong nền kinh tế thị trường tại Việt Nam

Tác giả: ThS. Châu Hoàng Thân

Xem thêm:

• Hoàn thiện pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong điều kiện kinh tế thị trường – TS. Lưu Quốc Thái
• Giấy chứng nhận cơ sở đủ điều kiện an toàn thực phẩm: Nhìn từ khía cạnh quản lý nhà nước và quyền lợi người tiêu dùng – ThS. Nguyễn Tuấn Vũ
• Thực tiễn ban hành văn bản pháp luật về quản lý nhà nước đối với hoạt động xử phạt vi phạm hành chính và giải pháp hoàn thiện – TS. Thái Thị Tuyết Dung & ThS. Mai Thị Lâm & ThS. Trương Tư Phước
• Cân bằng yếu tố quản lý nhà nước và bảo đảm quyền lập hội của người dân trong dự thảo Luật về Hội từ kinh nghiệm của Vương Quốc Anh – TS. Đặng Tất Dũng
• Đề xuất bổ sung các nguyên lý quản lý nhà nước trong chương trình đào tạo môn học Luật Hành chính ở Việt Nam – ThS. Phan Trung Hiền

TỪ KHÓA: Kinh tế thị trường, Quản lý nhà nước, Giá đất

NỘI DUNG BÀI VIẾT

William Petty (1623-1687) đã nhận định: “lao động là cha, đất là mẹ của mọi của cải”.[1] Ủng hộ vai trò to lớn của đất đai đối với đời sống xã hội, K. Marx viết rằng: “Đất là tài sản mãi mãi với loài người, là điều kiện cần để sinh tồn, là điều kiện không thể thiếu được để sản xuất, là tư liệu sản xuất cơ bản trong nông nghiệp”.[2] Đất đai là một loại tài sản, tài nguyên thiên nhiên quý giá nhất đối với con người.[3]

Vai trò, giá trị của đất đai đối với quá trình phát triển của xã hội loài người là rất to lớn. Đất đai được hiểu khái quát là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao gồm tất cả các yếu tố cấu thành môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt nó.[4] Ở Việt Nam cũng như các quốc gia khác, đất đai được xem là yếu tố cơ bản ảnh hưởng trực tiếp đến mọi lĩnh vực sản xuất và đời sống sinh hoạt của con người. Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương khóa IX về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đã khẳng định: “Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là nguồn nội lực và nguồn vốn to lớn của đất nước; quyền sử dụng đất là hàng hóa đặc biệt”.[5] Trong thời kỳ đang phát triển, nhu cầu sử dụng đất ngày càng cao mà tổng cung về đất đai là giới hạn, cho thấy tầm quan trọng và giá trị của đất đai. Thị trường là phương thức hiệu quả nhất để giải quyết tốt việc phân phối, sử dụng đất. Trình độ phát triển của thị trường đất đai và bất động sản là thước đo đại diện cho trình độ phát triển của thể chế kinh tế thị trường tại các quốc gia.[6]

Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân nên đối tượng giao dịch trong thị trường được xác định là quyền sử dụng đất. Quyền sử dụng đất ở đây không được hiểu tách rời như quyền sử dụng trong quyền sở hữu mà quyền sử dụng đất là tổng thể các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, gồm cả các quyền giao dịch như một tài sản hữu hình. Việc xác định đối tượng chuyển giao trong thị trường sẽ ảnh hưởng đến khái niệm, bản chất của giá đất. Đối với các quốc gia sở hữu tư nhân đất đai thì đối tượng chuyển giao trong thị trường là đất đai và giá trị bằng tiền của phần đất chuyển giao được xác định trên cơ sở giá đất. Tuy nhiên, trong bối cảnh nước ta khi quyền sử dụng đất được xác định là hàng hóa, vậy giá cả của hàng hóa gọi là giá quyền sử dụng đất hay giá đất? Trong điều kiện hiện nay, đất đai có thể coi là hàng hóa và thị trường đất đai vẫn tồn tại dưới hình thức biểu hiện là thị trường quyền sử dụng đất.[7] Như vậy, thuật ngữ giá đất hay giá quyền sử dụng đất trong thị trường đất đai Việt Nam được hiểu như nhau. Khi đề cập đến giá đất chúng ta liên tưởng ngay đến giá trị sử dụng và giá cả của đất đai. Giá cả là biểu hiện giá trị bằng tiền của đất đai, được quyết định bởi đặc tính của đất đai và quy luật cung cầu trên thị trường.

Theo từ điển tiếng Anh chuyên ngành Luật và kinh tế thì thuật ngữ “giá đất” (land price) chưa được đề cập, các từ điển chỉ nêu lên khái niệm “giá” (price) và “đất” (land). Cụ thể, Black’s law dictionary[8] định nghĩa đất đai (land) là một khu vực ba chiều bất động gồm một phần bề mặt trái đất, không gian bên trên và bên dưới bề mặt và bao gồm mọi thứ đang phát triển, được xây dựng trên nó. Giá cả (price) được hiểu là số tiền đưa ra để đổi lấy một thứ gì đó; chi phí mà một cái gì đó được mua hoặc bán. Như vậy, có thể hiểu giá đất là số tiền được đưa ra để đổi lấy một khu vực (diện tích) đất nhất định.

Về bản chất kinh tế của giá đất, K. Marx cho rằng, giá đất là một hình thức của tư bản hóa địa tô.[9] Giá cả ruộng đất là giá mua địa tô trong một thời gian nào đó. Sự vận động của giá cả ruộng đất với vận động của địa tô vẫn có thể có được sự độc lập tương đối.[10] Theo quan điểm của K. Marx thì giá cả đất đai là giá trị của địa tô trên tỷ suất lợi nhuận từ sản xuất kinh doanh trên đất đó và cả những trường hợp không thực hiện sản xuất kinh doanh. Điều này cho thấy, giá cả đất đai là biểu hiện bằng tiền giá trị của đất đai nhưng không đồng nghĩa với việc giá cả chỉ được quyết định bởi giá trị của nó mà giá đất còn được hình thành và chịu tác động của nhiều yếu tố. Giá đất là tham số biểu hiện giá trị của đất đai, thể hiện bằng tiền. Giá đất tương ứng với giá trị hiện tại ước tính của các khoản dự kiến chiếm dụng trong tương lai, bị ảnh hưởng bởi sự không chắc chắn của tiền thuê ròng, lãi suất và lạm phát.[11] Giá đất là một trong những công cụ có ý nghĩa trong việc quản lý nguồn tài nguyên đất đai.[12]

Có quan điểm cho rằng, giá đất chỉ là quy ước để điều chỉnh mối quan hệ giữa những người đang có quan hệ kinh tế trực tiếp với nó tại một thời điểm và trong một hoàn cảnh cụ thể của nền kinh tế – xã hội xác định. Xét về bản chất kinh tế – xã hội, giá đất là một phạm trù vĩnh viễn, song mức độ biến động của giá đất chịu ảnh hưởng bởi sự điều tiết của nhà nước.[13] Dưới góc độ kinh tế, giá đất chính là biểu hiện giá trị bằng tiền của đất đai, được hình thành thông qua giao dịch trên thị trường, giá đất là tín hiệu của thị trường, công cụ để điều tiết, quản lý thị trường đất đai nói riêng và thị trường bất động sản nói chung. Tuy nhiên, do đặc thù về sở hữu toàn dân đối với đất đai nên giá cả đất đai ở Việt Nam cũng có những khác biệt nhất định.

Từ góc độ Luật học, từ điển Luật học định nghĩa “giá đất” là “số tiền tính trên một đơn vị diện tích do Nhà nước quy định hoặc được hình thành trong các giao dịch về quyền sử dụng đất”.[14] Trong nghiên cứu khoa học luật tại Việt Nam, Tiến sĩ Đinh Thị Nga và Tiến sĩ Bùi Văn Huyền cho rằng: “đất đai không có giá thành sản xuất. Giá trị của đất đai một phần do tự nhiên sinh ra, một phần do con người khai thác sử dụng đất đai mang lại. Khi đất đai được mua bán, chuyển nhượng, giá trị của đất đai được biểu hiện dưới hình thức tiền tệ, gọi là giá đất”.[15] Theo quan điểm của Tiến sĩ Phạm Văn Võ thì người mua đất là mua quyền được khai thác giá trị sử dụng của đất và giá trị của đối tượng mua bán được quyết định bởi hàm lượng quyền tài sản sang tay nhiều hay ít.[16] Từ quan điểm này có thể nói, giá đất được quyết định bởi hai yếu tố là giá trị sử dụng của đất và hàm lượng quyền tài sản (quyền chuyển nhượng, quyền tặng cho, thế chấp…) của đất đó. Tiến sĩ Lưu Quốc Thái cho rằng “giá đất chính là giá cả của đất đai, là thước đo giá trị để loại hàng hóa này được lưu thông trên thị trường”.[17] Như vậy, giá đất là biểu hiện giá trị bằng tiền của đất đai, được hình thành trong quá trình trao đổi của thị trường, giá đất thể hiện đặc tính vốn có của đất và các yếu tố xung quanh tác động.

Trong chủ trương, pháp luật Việt Nam thì thuật ngữ giá đất lần đầu tiên được đề cập trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ hai Ban chấp hành trung ương Đảng khóa VII ngày 04/12/1991 về nhiệm vụ và giải pháp ổn định, phát triển kinh tế – xã hội trong những năm 1992 – 1995. Nghị quyết đã xác định định hướng đổi mới về pháp luật đất đai trong giai đoạn này, cụ thể về quyền giao dịch đất đai và cải cách, đổi mới cơ chế quản lý giá, trong đó có giá đất. Trên cơ sở đó, Luật Đất đai năm 1993 đã lần đầu tiên quy định về giá đất.[18] Theo đó, Điều 12 Luật Đất đai năm 1993 quy định: “Nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi đất. Chính phủ quy định khung giá các loại đất đối với từng vùng và theo từng thời gian”. Tuy nhiên, giai đoạn này pháp luật vẫn chưa quy định khái niệm về giá đất. Quy định đầu tiên định nghĩa giá đất là Điều 4 Luật đất đai năm 2003: “giá quyền sử dụng đất (giá đất) là số tiền tính trên một đơn vị diện tích đất do Nhà nước quy định hoặc được hình thành trong giao dịch về quyền sử dụng đất”. Khái niệm này cũng đã thừa nhận cơ chế hai giá đất ở nước ta: một là, giá do Nhà nước quy định; hai là, giá thị trường, hình thành trong các giao dịch về quyền sử dụng đất.

Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 quy định “giá đất là giá trị của quyền sử dụng đất tính trên một đơn vị diện tích đất”. Để hiểu rõ hơn về giá trị quyền sử dụng đất thì khoản 20 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 giải thích giá trị quyền sử dụng đất là giá trị bằng tiền của quyền sử dụng đất đối với một diện tích đất xác định trong thời hạn sử dụng đất xác định. Vì thế thuật ngữ giá đất và giá quyền sử dụng đất trong pháp luật đất đai nước ta được hiểu tương đồng nhau.

Từ các quan niệm về giá đất và khái niệm của các văn bản pháp luật đất đai, có thể hiểu khái quát về giá đất như sau: giá đất là giá trị bằng tiền của quyền sử dụng đất trên một đơn vị diện tích tại một thời điểm xác định. So với khái niệm hiện hành của Luật Đất đai năm 2013 thì cách hiểu này có những điểm khác cơ bản: (i) xây dựng định nghĩa trực tiếp về giá đất, không phải thông qua khái niệm giá trị quyền sử dụng đất như luật hiện hành; (ii) xác định rõ giá đất được tính trên một đơn vị diện tích và thường là m2; (iii) giá đất được xác định tại một thời điểm cụ thể, bởi tác giả cho rằng ở những thời điểm khác nhau giá đất sẽ có những biến động nhất định, yếu tố này cũng thể hiện sự ảnh hưởng của thời hạn sử dụng đất đến giá đất.

Đất đai là hàng hóa đặc biệt, thị trường đất đai là thị trường đầu vào, thị trường tư liệu sản xuất[19] nên ảnh hưởng đến toàn bộ quá trình sản xuất hàng hóa trong đời sống xã hội. Với những đặc trưng trong quản lý, sử dụng đất đai có thể khái quát vai trò của giá đất là công cụ để nhà nước tổ chức sản xuất, phân phối tư liệu sản xuất và thực hiện công bằng xã hội. Căn cứ vào bản chất kinh tế và vai trò quan trọng của đất đai, giá đất có những đặc điểm cơ bản sau:

Một là, giá cả đất đai được hình thành từ lý thuyết về địa tô, đặc tính của từng thửa đất riêng biệt và chịu nhiều ảnh hưởng từ các yếu tố bên ngoài. Địa tô là giá sử dụng một diện tích đất đai trong một thời gian.[20] Theo đó, chủ sở hữu đất đai cho thuê mướn đất đai và thu địa tô, dù chưa có sự đầu tư lao động của con người vào đất đai nhưng đất đai vẫn có giá cả; đây là sự khác biệt giá đất với giá cả hàng hóa khác. Vị trí, hình thể, diện tích và mục đích sử dụng đất là các yếu tố cơ bản để cấu thành giá đất và những yếu tố này thường mang tính cố định, ít thay đổi. Bên cạnh đó, các yếu tố khách quan bên ngoài thường xuyên ảnh hưởng đến những thay đổi, biến động của giá đất như: sự phát triển của hạ tầng, kinh tế – xã hội trong khu vực, thông tin quy hoạch, tỷ suất lợi nhuận ngân hàng, quy định về quyền sử dụng đất của nhà nước đối với thửa đất/khu đất đó… những tác động từ thị trường đến giá đất mang tính thường xuyên hơn tác động từ chính giá trị của đất.

Hai là, giá đất có xu hướng tăng ngày càng cao, khó có thể đảo ngược.[21] Không giống như các loại hàng hóa thông thường khác, tổng cung về đất đai là có giới hạn. Đường cung về đất đai là đường cung hoàn toàn không co giãn nhưng tổng cung ấy không là hàng hóa vì không phải tất cả diện tích đất đều sẵn sàng để tham gia thị trường. Trong khi đó, với nhu cầu phát triển kinh tế – xã hội và sự gia tăng dân số thì cầu về đất đai ngày càng cao. Đặc biệt, đất đai không có hàng hóa thay thế và độ co giãn của cầu về đất đai lớn hơn so với cung. Chính xu hướng đó của cung và cầu làm cho giá đất vận động theo chiều hướng luôn tăng, thậm chí tạo nên hiện tượng giá đất tăng cao đột ngột trong thời gian ngắn.

Ba là, giá đất không chỉ biểu hiện giá trị kinh tế của đất đai mà còn là công cụ quản lý đất đai. Giá đất xác định giá trị các giao dịch đất đai (giao dịch quyền sử dụng đất), là căn cứ tính các khoản thu cho ngân sách nhà nước. Giá cả hàng hóa là quả cân trong cơ chế thị trường, là chỉ số của sự khan hiếm,[22] với vai trò đó giá cả là tín hiệu của thị trường, là công cụ quản lý kinh tế, cụ thể là công cụ quản lý tài chính đất đai, phân phối đất đai hiệu quả trong nền kinh tế thị trường.

Bốn là, sự thay đổi, biến động của giá đất ảnh hưởng sâu rộng đến quá trình phát triển kinh tế xã hội và điều hành kinh tế vĩ mô.[23] Vì đất đai là yếu tố đầu vào của quá trình sản xuất, là thị trường tư liệu sản xuất nên giá đất sẽ tác động, ảnh hưởng trực tiếp đến giá sản phẩm, hàng hóa. Giá đất tăng, giảm ảnh hưởng trực tiếp đến nguồn thu đất đai của ngân sách nhà nước, ảnh hưởng giá trị tài sản thế chấp trong hoạt động của các ngân hàng. Sự biến động giá đất sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến quá trình điều hành chính sách tài chính, chính sách tiền tệ của kinh tế vĩ mô. Không như giá cả các loại hàng hóa phổ biến khác, xuất phát từ tầm quan trọng và khan hiếm của đất đai nên biến động giá đất ảnh hưởng rất lớn đến đời sống con người.

Năm là, giá đất tăng cao bất thường mà không có những biện pháp can thiệp kịp thời sẽ dẫn đến hiện tượng “bong bóng giá”[24] trong thị trường bất động sản. Bởi, đất đai là yếu tố cơ bản, nền tảng của thị trường bất động sản. Khi giao dịch đất đai tăng nhanh đột biến trong thời gian ngắn, tâm lý giá tiếp tục tăng lan rộng khắp thị trường, giá tăng không do nhu cầu thực mà chủ yếu là đầu cơ, dòng vốn đổ vào thị trường tăng nhanh, những điều này làm cho giá đất tăng cao, ảnh hưởng đến thị trường đất đai nói riêng và thị trường bất động sản nói chung. Sau giai đoạn tăng giá nhanh là giai đoạn giảm giá sâu và hệ quả khủng hoảng tài chính, đó là hiện tượng “bong bóng bất động sản” mà tác nhân chủ yếu là giá đất.

Sáu là, giá đất mang tính cá biệt cho từng thửa đất. Do tính chất đặc thù của đất đai là hàng hóa không thể di chuyển được và giá đất cơ bản được hình thành từ các yếu tố tự nhiên của đất đai, mỗi thửa đất có một vị trí khác biệt nên giá đất cũng khác nhau và chỉ mang tính tương đồng trong cùng một khu vực. Vì vậy, giá đất có tính cá biệt và khi có sự thay đổi của các yếu tố tác động đến giá đất thì giá đất của một khu vực nhất định sẽ thay đổi và xu hướng lan tỏa khu vực lân cận với mức độ biến động khác nhau.

Giá đất mang những đặc điểm chung của giá cả hàng hóa nhưng cũng có những tính chất khác biệt, đặc trưng thể hiện tầm quan trọng và sự ảnh hưởng đến quá trình phát triển kinh tế. Với đặc thù sở hữu toàn dân về đất đai ở Việt Nam và quy chế pháp lý trong quản lý thị trường bất động sản và sử dụng đất đai, giá đất có những đặc điểm riêng như sau:

Thứ nhất, tồn tại song song và có sự chênh lệch lớn giữa hai loại giá đất là: giá đất nhà nước và giá đất thị trường. Việc tồn tại hai giá đất diễn ra khá phổ biến ở nhiều quốc gia cả những nước có nền kinh tế thị trường đầy đủ và chưa đầy đủ. Pháp luật Việt Nam quy định giá đất của Nhà nước phải phù hợp với giá đất trên thị trường; với mục đích không quá chênh lệch giữa hai giá đất. Nhưng thực tế có sự chênh lệch quá lớn giữa hai giá, đa phần giá đất của Nhà nước luôn thấp hơn giá đất thị trường.[25] Bên cạnh đó, chúng ta chưa có cơ sở dữ liệu rõ ràng, chính thức để theo dõi, cập nhật giá đất thị trường, vì thế rất khó xác định được giá thị trường là giá nào.

Thứ hai, giá đất sử dụng trong các quan hệ đất đai với một bên là Nhà nước chỉ do Nhà nước quyết định. Trong các quan hệ đất đai liên quan đến giá đất như: quan hệ giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và thu các khoản thu từ đất đai thì giá đất đều do Nhà nước quyết định. Tuy nhiên, giá được quyết định chưa bảo đảm phù hợp thị trường, có chênh lệch lớn với giá thực tế trên thị trường có thể gây ra nhiều thất thoát ngân sách và khó khăn trong công tác giải phóng mặt bằng.

Thứ ba, giá đất bị chi phối mạnh mẽ bởi sở hữu toàn dân về đất đai. Do đặc thù sở hữu toàn dân nên thị trường đất đai ở nước cơ bản chia thành thị trường sơ cấp – Nhà nước độc quyền phân phối đất đai với giá cả do Nhà nước quyết định; thị trường thứ cấp – giao dịch quyền sử dụng đất giữa các bên sau khi được Nhà nước phân phối đất đai với giá đất giao dịch do các bên thỏa thuận. Vì thế giá đất trong thị trường sơ cấp sẽ có những ảnh hưởng trực tiếp đến giá đất giao dịch ở thị trường thứ cấp, theo hướng tỷ lệ thuận. Với tư cách là đại diện chủ sở hữu đất đai, Nhà nước là chủ thể độc quyền quyết định đến sự hình thành và phát triển của thị trường đất đai, ảnh hưởng rất lớn đến giá đất trên thị trường, trực tiếp quyết định giá đất trong thị trường sơ cấp và gián tiếp ảnh hưởng đến giá đất trên thị trường thứ cấp.

Thứ tư, giá đất chịu sự ảnh hưởng rất lớn từ những khiếm khuyết của thị trường đất đai nói riêng và thị trường bất động sản nói chung. Với đặc tính chung của giá cả là tín hiệu của thị trường nên giá đất cũng chịu ảnh hưởng nhiều từ thị trường. Những hạn chế của thị trường đất đai nói riêng và thị trường bất động sản nói chung như: tính công khai, minh bạch về thông tin trong giao dịch, hiện tượng đầu cơ, tính chuyên nghiệp của hoạt động môi giới… ảnh hưởng, tạo nên những biến động lớn về giá đất.

Có quan điểm cho rằng, nền kinh tế thị trường thì giá cả do thị trường quyết định mà không cần sự can thiệp của nhà nước, giá đất cũng vậy. Trong nội dung này, tác giả sẽ phân tích các lý thuyết khoa học về vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường và cụ thể là tác động của nhà nước đối với giá cả hàng hóa, vai trò quản lý thị trường bất động sản và khoa học quản lý để chứng minh sự cần thiết của quản lý nhà nước với giá đất, đồng thời chứng minh sự can thiệp đó là phù hợp với chủ trương xây dựng, hoàn thiện pháp luật đất đai ở Việt Nam và quy luật thị trường.

Lý thuyết về sự can thiệp của nhà nước vào nền kinh tế thị trường, là cơ sở khoa học thiết lập chức năng quản lý giá đất của nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Theo John Maynard Keynes (1883 – 1946) cuộc khủng hoảng kinh tế thế giới 1929 – 1933 chứng tỏ, học thuyết “tự điều tiết” kinh tế của trường phái cổ điển và tân cổ điển là thiếu tính xác đáng. Ông không đồng ý với quan điểm của trường phái cổ điển và tân cổ điển về sự cân bằng kinh tế dựa trên cơ sở tự điều tiết của thị trường; muốn cân bằng nhà nước phải can thiệp vào nền kinh tế nhưng sự can thiệp của nhà nước cũng tồn tại những bất cập nhất định. Vì vậy, cần kết hợp cả cơ chế thị trường và chính phủ hình thành nền kinh tế hỗn hợp. Cả thị trường và chính phủ đều có tính chất thiết yếu.[26] Ủng hộ trường phái này, qua nghiên cứu của mình nhà kinh tế học người Mỹ Paul Anthony Samuelson (1915 – 2009) đã khẳng định vai trò không thể thiếu của nhà nước đối với nền kinh tế.[27] Lý thuyết về sự can thiệp của nhà nước vào giá cả trong nền kinh tế đã được thể hiện rõ nét từ chiến tranh thế giới thứ hai và được thể hiện qua lý thuyết kiểm soát giá của John Kenneth Galbraith (1908 – 2006) trong tác phẩm nổi tiếng A Theory of price control xuất bản năm 1952 bởi Havard University press tại Cambridge. Đề cập đến tương tác giữa Nhà nước và thị trường đối với giá cả thì Stephanie Laguerodie và Francisco Vergara đã viết “There was clearly a dilemma. Letting the market determine prices would lead to inflation, but the government seemed unable to set prices with promptitude and competence”. [28] (Tạm dịch: “Đây rõ ràng là một vấn đề nan giải. Để thị trường quyết định giá sẽ dẫn đến lạm phát, nhưng chính phủ dường như không thể nhanh chóng và có năng lực để thiết lập giá”). Quan điểm trên cho thấy nếu chỉ đề cao vai trò của thị trường hoặc nhà nước trong việc hình thành giá cả đều không hiệu quả, vì thế để bảo đảm giá cả được hình thành và vận động phù hợp các quy luật kinh tế cần có sự kết hợp của cả thị trường và nhà nước.

Đối với thị trường đất đai, các chuyên gia của Ngân hàng Thế giới như: Nicholas. H. Stern, Klaus Deininger, Gershon Feder… cho rằng chính phủ đương nhiên có vai trò, nhiệm vụ quan trọng trong việc thúc đẩy chính sách đất đai, quản lý điều tiết các giao dịch về đất đai. Nhà nước có hai công cụ chính sách để quản lý, đó là, quyền cưỡng bức tuân thủ luật pháp và tiềm lực tài chính.[29] Tác giả đồng tình quan điểm thừa nhận vai trò của nhà nước trong quản lý giá cả. Sự can thiệp của nhà nước vào giá cả là một nhu cầu tất yếu khách quan.[30] Sự can thiệp vào giá đất cũng trên nguyên tắc chung về vai trò của nhà nước trong nền kinh tế là nhà nước chỉ can thiệp khi cần thiết, ở mức độ hợp lý và tương hợp với thị trường. Vai trò của nhà nước chủ yếu là khắc phục các khiếm khuyết của thị trường, mà thị trường không thể tự điều chỉnh được. Tuy nhiên, nếu sự can thiệp quá mức độ cần thiết, không kịp thời, không phù hợp yêu cầu khách quan của nền kinh tế thì không có tác dụng, thậm chí ảnh hưởng quá trình phát triển.[31] Thị trường đất đai có đặc điểm là thị trường không hoàn hảo, cung phản ứng chậm hơn cầu, mang tính vùng, khu vực và chịu sự chi phối nhiều của pháp luật nhà nước. Qua nghiên cứu về bản chất của thị trường đất đai và biểu hiện của giá đất ở Việt Nam, GS.TS. Hoàng Việt và PGS.TS. Hoàng Văn Cường đã kết luận: “do có nhiều yếu tố gắn liền và đó là các yếu tố phức tạp, biến động, đòi hỏi cần có sự can thiệp của Nhà nước để điều tiết giá cả quyền sử dụng đất”.[32] Hệ thống các quan điểm trên đã minh chứng sự cần thiết can thiệp của nhà nước để điều tiết giá đất. Điều này không trái với các quy luật kinh tế và khẳng định được tầm quan trọng của nhà nước trong xây dựng kinh tế thị trường ở Việt Nam.

Nghiên cứu lý thuyết trong khoa học quản lý là cơ sở xây dựng nội dung cần thiết trong quản lý nhà nước về giá đất, hay nói cách khác đây là cơ sở lý thuyết để trả lời câu hỏi: quản lý nhà nước về giá đất là nhà nước làm gì? Henry Fayol cho rằng, quản lý là: lập kế hoạch, tổ chức, phối hợp, chỉ huy và kiểm tra. Theo Luther Gulick và Lyndall Urwick thì quản lý gồm: lập kế hoạch hay hoạch định, tổ chức, nhân sự, chỉ huy hay điều khiển, phối hợp, báo cáo, ngân sách hay tài chính. Harold Koontz và Cyril O’Donnell chia quản lý thành 5 nhóm: lập kế hoạch hay hoạch định, tổ chức, nhân sự, lãnh đạo và kiểm soát.[33]

Về nội dung hoạt động quản lý của nhà nước trong quản lý kinh tế có ba cách tiếp cận. Một là, theo giai đoạn của quá trình quản lý, nhà nước phải thực hiện các chức năng sau: định hướng, tổ chức, điều hành, kiểm tra và điều chỉnh. Hai là, theo phương hướng tác động, quản lý nhà nước về kinh tế gồm: tạo môi trường và điều kiện phát triển, dẫn dắt và hỗ trợ, bảo đảm sự thống nhất phát triển, quản lý các doanh nghiệp nhà nước. Ba là, tiếp cận theo yếu tố và lĩnh vực hoạt động, quản lý nhà nước về kinh tế bao gồm: quản lý chính sách tiền tệ, quản lý về kinh tế đối ngoại, quản lý tài nguyên và môi trường, quản lý phát triển nguồn nhân lực.[34] Nội dung quản lý có nhiều góc độ tiếp cận khác nhau nhưng nếu xét về chức năng thì đa số các nhà khoa học thống nhất quản lý là thực hiện ba nhóm chức năng sau: hoạch định, tổ chức thực hiện và kiểm tra đánh giá.[35] Trong thị trường nhà đất, nội dung quản lý của nhà nước là: tạo môi trường pháp lý và mở rộng thị trường; định hướng phát triển, tạo môi trường phát triển ổn định, không xáo trộn; thông qua chính sách kinh tế vĩ mô tác động đến thị trường.[36] Trong thị trường bất động sản, có quan điểm cho rằng, quản lý nhà nước là thực hiện bốn chức năng: tạo lập môi trường, định hướng, điều tiết và thanh tra, kiểm tra.[37] Các lý thuyết trên cho thấy vai trò quản lý của nhà nước là sự kết hợp những nội dung cơ bản trong khoa học quản lý và tính đặc thù của quản lý nhà nước và lĩnh vực đối tượng quản lý. Những quan điểm khoa học trên đã chứng minh sự cần thiết của quản lý nhà nước đối với giá đất.

Việc thiết lập cơ chế quản lý giá đất là hoàn toàn phù hợp với quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam trong định hướng hoàn thiện pháp luật đất đai. Cụ thể, Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 12/3/2003 tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đã đưa ra nhận định: “Hoạt động của thị trường bất động sản không lành mạnh, tình trạng đầu cơ về đất đai và bất động sản gắn liền với đất rất nghiêm trọng, đẩy giá đất lên cao, đặc biệt là ở đô thị, gây khó khăn, cản trở lớn cho cả đầu tư phát triển và giải quyết nhà ở, tạo ra những đặc quyền, đặc lợi, dẫn đến tiêu cực và tham nhũng của một số cá nhân và tổ chức”. Nghị quyết đã đưa ra chủ trương “Tiếp tục nghiên cứu xây dựng cơ chế quản lý giá đất, xây dựng hệ thống định giá và thẩm định giá đất phù hợp với sự phát triển của thị trường bất động sản, trong đó có quyền sử dụng đất”. Qua đó cho thấy thực trạng biến động về giá đất tại Việt Nam và nhu cầu xây dựng cơ chế quản lý giá đất, thừa nhận vai trò quản lý của nhà nước đối với giá đất. Tiếp nối tinh thần Nghị quyết số 26-NQ/TW, Hội nghị lần thứ sáu Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI đã ban hành Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Nghị quyết đưa ra định hướng đổi mới chính sách, pháp luật đất đai cho 11 nội dung cụ thể, trong đó có giá đất. Nghị quyết đưa ra nội dung định hướng đổi mới cụ thể về giá đất như sau: “Giá đất do Nhà nước quy định theo mục đích sử dụng đất tại thời điểm định giá, bảo đảm nguyên tắc phù hợp với cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Chính phủ quy định phương pháp định giá đất và khung giá đất làm căn cứ để ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành bảng giá đất. Bổ sung quy định về điều chỉnh khung giá đất, bảng giá đất bảo đảm linh hoạt, phù hợp với từng loại đất, các đối tượng sử dụng đất và các trường hợp giao đất, cho thuê đất. Có cơ chế để xử lý chênh lệch giá đất tại khu vực giáp ranh giữa các địa phương. Kiện toàn cơ quan định giá đất của Nhà nước, nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ làm công tác định giá đất và thẩm định giá đất. Cơ quan tham mưu xây dựng giá đất và cơ quan thẩm định giá đất là hai cơ quan độc lập; làm rõ trách nhiệm cơ quan giải quyết khiếu nại về giá đất trong bồi thường giải phóng mặt bằng. Làm tốt công tác theo dõi, cập nhật biến động giá đất trên thị trường; từng bước xây dựng cơ sở dữ liệu về giá đất tới từng thửa đất. Có cơ chế giám sát các cơ quan chức năng và tổ chức định giá đất độc lập trong việc định giá đất. Khuyến khích phát triển các tổ chức tư vấn định giá đất độc lập”.

Chủ trương đổi mới pháp luật về giá đất trong các Nghị quyết của Đảng đã thể hiện rõ nhu cầu hoàn thiện pháp luật về quản lý giá đất phù hợp với cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Đây là cơ sở thể hiện sự phù hợp và cần thiết của việc nghiên cứu hoàn thiện cơ chế quản lý giá đất ở Việt Nam hiện nay.

Bên cạnh những lý thuyết khoa học và chủ trương của Đảng thể hiện sự cần thiết và phù hợp về vai trò quản lý nhà nước đối với giá đất thì những tiến bộ của khoa học quản lý cũng ảnh hưởng đến việc hoàn thiện pháp luật ở nước ta; đặt ra yêu cầu pháp luật quản lý nhà nước về giá đất phải được xây dựng phù hợp với sự phát triển chung và tiếp thu những tiến bộ của khoa học quản lý trên thế giới. Bàn về vấn đề tổ chức quản lý, Cố Thủ tướng Singapore Lý Quang Diệu (1923-2015) đã phát biểu: “Để chơi trong thị trường toàn cầu này, bạn phải có tài năng đạt tiêu chuẩn toàn cầu. Điều đó có nghĩa là sự quản lý của bạn phải mang tầm toàn cầu, đạt tiêu chuẩn toàn cầu”.[38] Trên cơ sở đó, chúng ta cần tiếp cận các kết quả nghiên cứu về lý thuyết quản trị tốt, quản trị nhà nước hiện đại để làm cơ sở kiến nghị hoàn thiện quản lý nhà nước về giá đất. Lý thuyết về quản trị tốt theo UNDP gồm các thành tố sau: sự tham gia của mọi người vào quá trình ra quyết định trên cơ sở quyền tự do ngôn luận và hội họp, thượng tôn pháp luật, minh bạch thông tin, đáp ứng và phục vụ các thể chế, quản trị tốt bảo đảm cơ chế có được sự đồng thuận rộng rãi, bình đẳng, hiệu lực và hiệu quả, trách nhiệm và tầm nhìn chiến lược.[39]

Lý thuyết về quản trị nhà nước hiện đại trong báo cáo của Liên hợp quốc đã đưa ra các yêu cầu cụ thể sau: (i) thể chế quản trị mạnh và pháp quyền, (ii) tư pháp tin cậy và độc lập, (iii) khung khổ pháp lý hiệu quả cho hoạt động kinh tế, (iv) môi trường kinh tế mở và cạnh tranh, (v) ổn định giá cả và trách nhiệm tài chính, (vi) hệ thống thuế công bằng, (vii) phát triển sự cạnh tranh trong thị trường tài chính, lao động và vốn, (viii) năng lực quản lý và thực thi pháp luật, tư nhân hóa, nguồn lực ngoài hợp lý cho khối tư, (ix) quan hệ đối tác công – tư trong việc thúc đẩy kinh doanh, (x) tự do tiếp cận thông tin, (xi) thúc đẩy phát triển công nghệ và cơ sở hạ tầng.[40]

Bên cạnh đó, để bảo đảm tính hợp lý, khoa học trong tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về giá đất, tác giả dựa trên lý thuyết về phân cấp quản lý. Phân cấp là hoạt động thực thi quyền hành pháp, là sự phân chia lại chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước.[41] Phân cấp quản lý là cách thức tổ chức quyền lực nhà nước để thực hiện hiệu quả chức năng quản lý. Theo PGS. TS. Nguyễn Cửu Việt thì “phân cấp quản lý” là khái niệm Việt Nam, đó là sự phân chia các đơn vị hành chính – lãnh thổ và phân định thẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền bằng luật hoặc văn bản dưới luật cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của mỗi cấp để nhằm thực thi hiệu quả hơn quyền lực nhà nước.[42] Việc lựa chọn lý thuyết phân cấp quản lý làm cơ sở cho việc nghiên cứu về tổ chức bộ máy quản lý giá đất hoàn toàn phù hợp với định hướng cải cách hành chính được nêu tại Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016 của Chính phủ về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

Giá đất là biểu hiện kinh tế quan trọng trong thị trường bất động sản, ảnh hưởng đến quá trình xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta. Những đặc trưng của giá đất và cơ sở lý thuyết nêu trên cho thấy sự can thiệp quản lý của nhà nước đối với giá đất là rất cần thiết và hoàn toàn phù hợp các quy luật thị trường. Tuy nhiên, vấn đề cần được phân tích làm rõ và hoàn thiện là pháp luật hiện hành về sự can thiệp của nhà nước đối với giá đất có bảo đảm các nguyên tắc lý thuyết không. Tác giả cho rằng những cơ sở lý thuyết nền tảng trong thể chế quản lý giá đất là: nhà nước chỉ can thiệp khi cần thiết, ở mức độ hợp lý và tương hợp với thị trường; bảo đảm nguyên tắc phù hợp với cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước; với mô hình quản lý đáp ứng các yêu cầu của quản trị tốt, quản trị nhà nước hiện đại, phân cấp hợp lý trong quá trình quản lý. Tính ổn định trong sự vận động của giá đất phù hợp sự phát triển của thị trường sẽ mang lại những tác động tích cực đến thị trường bất động sản, góp phần phát triển kinh tế bền vững, ổn định trật tự xã hội.

CHÚ THÍCH

[1] Mai Ngọc Cường, Trần Việt Tiến, Mai Ngọc Anh, Lịch sử các học thuyết kinh tế, Nxb. Chính trị quốc gia, 2016, tr. 75.

[2] Ngô Đức Cát, Kinh tế tài nguyên đất, Nxb. Nông nghiệp, Hà Nội, 2000, tr. 5.

[3] Wang Chenguang and Zang Xianchu, Introduction to Chinese law, Sweet and Maxwell Asia, Hong Kong, 1997, p. 541.

[4] Chu Văn Thỉnh (chủ nhiệm), Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu đề tài độc lập cấp Nhà nước: Cơ sở khoa học cho việc hoạch định các chính sách và sử dụng hợp lý quỹ đất đai, Tổng cục địa chính – Viện nghiên cứu địa chính, Hà Nội, 2000, tr. 181.

[5] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương khóa IX, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2003, tr. 61.

[6] Học viện Chính trị khu vực I, Báo cáo tổng quan đề tài nghiên cứu khoa học đột xuất phát sinh cấp Nhà nước: Thể chế về đất đai trong quá trình phát triển đất nước, 2015, tr. 33.

[7] Lưu Quốc Thái, Những vấn đề pháp lý về thị trường quyền sử dụng đất Việt Nam, Nxb. Hồng Đức, Tp. Hồ Chí Minh, 2016, tr. 46.

[8] Bryan A. Garner, Black’s law dictionary, West Publishing, 1996, p. 360, 497.

[9] K. Marx và F. Engels: Toàn tập (tập 25), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, p.II, tr. 252.

[10] Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Tổng quan khoa học đề tài cấp Bộ: Lý luận Mác – Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về vấn đề ruộng đất và vận dụng nó vào hoàn thiện Luật đất đai ở Việt Nam, Hà Nội, 2006, tr. 7.

[11] Willy Verheye, “The value and price of land”, Land use, land cover and soil sciences, Oxford, UK: UNESCO-EOLSS Publishers, 2007, tr. 7.

[12] FAO, Overview of land value conditions, Rome, 2003. http://www.fao.org/tempref/agl/agll/docs/misc35e.pdf, truy cập ngày 17/7/2018.

[13] Chu Văn Thỉnh (chủ nhiệm), tlđd, tr. 170.

[14] Bộ Tư pháp – Viện khoa học pháp lý, Từ điển Luật học, Nxb. Từ điển Bách khoa và Nxb. Tư pháp, 2006, tr. 238.

[15] Bùi Văn Huyền, Đinh Thị Nga, Quản lý nhà nước đối với thị trường bất động sản ở Việt Nam”, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011, tr. 48.

[16] Phạm Văn Võ, Chế độ pháp lý về sở hữu và quyền tài sản đối với đất đai, Nxb. Lao động, TP. Hồ Chí Minh, 2012, tr. 149.

[17] Lưu Quốc Thái, “Cơ chế hình thành và áp dụng giá đất theo pháp luật hiện hành”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 3, 2011.

[18] Trước đó, Luật Đất đai năm 1987 quy định đất đai không có giá, không cho phép thực hiện các giao dịch. Quan niệm đất đai là tặng vật của thiên nhiên và Nhà nước chỉ phân phối đất đai thông qua một hình thức duy nhất là giao đất không thu tiền sử dụng đất.

[19] Ngô Đức Cát, sđd, tr. 73

[20] Paul A Samuelson, Wiliam D. Norddhalls, Kinh tế học – Tập 1, Nxb. Tài chính, Hà Nội, 2011, tr. 513.

[21] Gurbachan Singh, “Real estate price is reversible”, Economic and Political Weekly, Vol. 48, No. 49, 2013, p. 66, 67.

[22] Paul A Samuelson, Wiliam D. Norddhalls, sđd, 2011, tr. 71, 518.

[23] Zheng Liu, Pengfei Wang, Tao Zha, “Land-Price dynamics and Macroeconomic Fluctuation”, Econometrica – Journal of the econometric society, Vol. 81, Issue 3, 2013, p. 1115 – 1145

[24] Hans Lind, “Price bubbles in the Housing Market: Concept, theory, indicators”, International Journal of Housing Markets and Analysis, Vol. 2, Issue: 1, 2009, p. 78-90.

[25] Phạm Văn Võ, sđd, tr. 150.

[26] Mai Ngọc Cường, Trần Việt Tiến, Mai Ngọc Anh, sđd, tr. 321.

[27] Paul A Samuelson, Wiliam D. Norddhalls, sđd, tr. 94.

[28] Stephane Laguerodie and Francisco Vergara, “The theory of price controls: John Kenneth Galbraith’s contribution”, Review of Political Economy, Vol. 20, No. 4, 2008, p. 580.

[29] Nguyễn Điển, Quản lý nhà nước thị trường bất động sản ở thành phố Hồ Chí Minh – thực trạng và giải pháp, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2012, tr. 22, 23.

[30] Ngô Trí Long, Nguyễn Văn Dần (đồng chủ biên), sđd, 2007, tr. 209.

[31] Trần Thái Dương, Chức năng kinh tế của Nhà nước –  Lý luận và thực tiễn ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2004, tr. 42.

[32] Hoàng Việt – Hoàng Văn Cường, sđd, 2008, tr. 70.

[33] Nguyễn Hữu Hải, Quản lý học Đại cương, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2014, tr. 117.

[34] Mai Văn Bưu, Phan Kim Chiến, Quản lý nhà nước về kinh tế (Giáo trình sau đại học), Trường Đại học kinh tế quốc dân, Nxb. Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội, 1999, tr. 46 – 47.

[35] Nguyễn Điển, sđd, tr. 22.

[36] Lê Đình Thắng (chủ biên), Giáo trình nguyên lý thị trường nhà đất, Trường Đại học kinh tế quốc dân, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2000, tr. 155.

[37] Bùi Văn Huyền, Đinh Thị Nga, sđd, 2011, tr. 61.

[38] Janice Tay and Ronald Kow tuyển chọn (Nguyễn Phan Nam An dịch), Lý Quang Diệu bàn về quản lý, Nxb. Trẻ, TP. Hồ Chí Minh, 2016, tr. 66.

[39] UNDP, Governance for the future: Democracy and Development in the least developed cuontries, 2006, tr. 35,  http://unohrlls.org/UserFiles/File/Publications/Governancereport.pdf, truy cập ngày 17/7/2018.

[40] United Nations, World public sector report Globalization and the State, New York, 2001, tr. 66, https://publicadministration.un.org/publications/content/PDFs/E-Library%20Archives/World%20Public%20Sector%20Report%20series/World%20Public%20Sector%20Report.2001.pdf, truy cập ngày 01/7/2018.

[41] Võ Kim Sơn, Phân cấp quản lý nhà nước – Lý luận và thực tiễn, NXB. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2004, tr.15.

[42] Nguyễn Cửu Việt, “Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 7, 2005, tr. 15-21.

• Tác giả: ThS. Châu Hoàng Thân
• Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 07(128)/2019 – 2019, Trang 51-63
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý