Những bất cập về thời hiệu và thời hạn xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm

Những bất cập về thời hiệu và thời hạn xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm

Xem thêm:

• Cần thí điểm thành lập ban quản lý an toàn thực phẩm tại các thành phố trực thuộc trung ương – TS. Thái Thị Tuyết Dung
• Trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng do thực phẩm không an toàn gây ra cho người tiêu dùng – ThS. Lê Thị Hồng Vân
• Sử dụng phụ gia thực phẩm tại Việt Nam – Thực trạng và giải pháp kiểm soát – ThS. Nguyễn Thị Ngọc Lan
• Giấy chứng nhận cơ sở đủ điều kiện an toàn thực phẩm: Nhìn từ khía cạnh quản lý nhà nước và quyền lợi người tiêu dùng – ThS. Nguyễn Tuấn Vũ
• Vai trò của các tiêu chuẩn quốc tế khi ban hành các quy định đảm bảo an toàn thực phẩm nhập khẩu – ThS. Nguyễn Thị Thu Thảo
• Hoàn thiện các biện pháp khắc phục hậu quả trong xử phạt vi phạm hành chính về lao động – TS. Cao Vũ Minh & ThS. Nguyễn Tú Anh
• Trách nhiệm hành chính là gì? Quy định về xử phạt vi phạm hành chính – ThS. LS. Phạm Quang Thanh
• Hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính đối với các vi phạm về mại dâm – ThS. Nguyễn Nhật Khanh & ThS. Trần Quốc Minh
• Vài bình luận ngắn các quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường – TS. Cao Vũ Minh
• Quy định thẩm quyền xử phạt theo tỷ lệ phần trăm có khống chế mức trần: Ưu điểm hay hạn chế – PGS.TS. Nguyễn Cảnh Hợp & ThS. Mai Thị Lâm

TỪ KHÓA: An toàn thực phẩm, Thời hạn, Thời hiệu, Xử phạt vi phạm hành chính

An toàn thực phẩm đang là vấn đề nhức nhối trong toàn xã hội. Nó không chỉ diễn ra ở các quốc gia đang phát triển, kém phát triển mà còn xảy ra ở cả những nước phát triển, có trình độ khoa học công nghệ tiên tiến. Ở Việt Nam, tình hình vệ sinh an toàn thực phẩm trong cả nước nói chung là rất đáng báo động. Luật An toàn thực phẩm năm 2010 của Quốc hội được ban hành và đi vào cuộc sống nhưng nhìn chung vẫn chưa phát huy tác dụng trong việc bảo vệ con người trước “thực phẩm bẩn”. Pháp luật điều chỉnh hành vi, do đó, để hành vi trái pháp luật nói chung và hành vi trái pháp luật trong lĩnh vực an toàn thực phẩmnói riêng không xảy ra thì việc áp dụng chế tài pháp lý có thể là một giải pháp hữu ích. Nhìn chung, cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật trong lĩnh vực an toàn thực phẩm sẽ có thể gánh chịu chế tài trách nhiệm hành chính hay trách nhiệm hình sự. Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân khác nhau mà việc áp dụng chế tài hình sự đối với các vi phạm trong lĩnh vực an toàn thực phẩm trở nên rất khó khăn. Đó là lý do vì sao trong phiên chất vấn trước Quốc hội ngày 16/11/2015, Bộ trưởng Nông nghiệp và phát triển nông thôn Cao Đức Phát đã phát biểu: “Điều 244 Bộ luật Hình sự nói rằng nếu buôn bán thực phẩm độc hại, gây thiệt hại tính mạng hoặc sức khỏe nghiêm trọng mới xử lý. Tức là phải lăn ra chết mới xử lý. Ăn thực phẩm ít khi nào bị thế, nên không xử lý hình sự được”.[1] Do đó, mọi “cứu cánh” được “trông chờ” vào các chế tài xử phạt vi phạm hành chính. Theo đó, các chế tài xử phạt như phạt tiền; tước quyền sử dụng giấy chứng nhận cơ sở đủ điều kiện an toàn thực phẩm có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn; tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm là những biện pháp tác động mạnh mẽ lên hành vi của cá nhân, tổ chức. Sự tác động này sẽ góp phần nâng cao ý thức tuân thủ pháp luật của các chủ thể, từ đó, góp phần hạn chế vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm.Tuy nhiên, việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩmsẽ không thể thực hiện được, các chế tài xử phạt hành chính sẽ không thể được áp dụng nếu như các chủ thể có thẩm quyền không chú ý đến vấn đề thời hiệu và thời hạn xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực này.

1. Về thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm

Thời hiệu là một phương sách cho phép một người sau một khoản thời gian được giải phóng khỏi những nghĩa vụ hay trách nhiệm.[2] Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩmlà khoảng thời gian do pháp luật quy định trong đó cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính đối với cá nhân hay tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm.[3]

Trước đây, Điều 10 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008) (Pháp lệnh XLVPHC) quy định: “Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm là một năm, kể từ ngày vi phạm hành chính được thực hiện”. Quy định này rất rõ ràng nhưng hiểu và vận dụng hợp lý nguyên tắc này trên thực tế là vấn đề hết sức khó khăn. Làm thế nào để xác định được chính xác và thống nhất “ngày vi phạm hành chính được thực hiện”là mốc thời gian nào để tính thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính? Tranh luận ở đây xoay quanh vấn đề là “ngày vi phạm hành chính được thực hiện”là ngàybắt đầu xảy ra vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm hay là ngày người có thẩm quyền phát hiện ra vi phạm đó. Do đó, có ý kiến cho rằng cần phải có sự phân biệt cụ thể: Đối với vi phạm hành chính mà hành vi vi phạm là hành vi kéo dài, liên tục thì “ngày vi phạm hành chính được thực hiện” là ngày người có thẩm quyền phát hiện ra vi phạm đó, không kể vi phạm đó được thực hiện bắt đầu từ khi nào.[4] Đối với loại vi phạm này nếu khi phát hiện ra nó đã chấm dứt trên thực tế thì ngày vi phạm được tính là ngày tổ chức, cá nhân vi phạm đã thực sự chấm dứt hành vi vi phạm của mình. Đối với các vi phạm hành chính khác thì “ngày vi phạm hành chính được thực hiện”được xác địnhlà ngày xảy ra vi phạm đó.[5] Tuy nhiên, đây chỉ là cách giải thích mang tính học thuật, nghiên cứu chứ không phải giải thích chính thức của Nhà nước nên không mang tính khuôn mẫu. Những người làm công tác thực tiễn rất cần sự giải thích mang tính chính thức từ phía các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về cụm từ “ngày vi phạm hành chính được thực hiện”.

Khắc phục nhược điểm đó, điểm b, khoản 1, Điều 6 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật XLVPHC năm 2012) quy định: “thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm là 01 năm. Thời điểm để tính thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính được tính như sau:

– Đối với vi phạm hành chính đã kết thúc thì thời hiệu được tính từ thời điểm chấm dứt hành vi vi phạm.

– Đối với vi phạm hành chính đang được thực hiện thì thời hiệu được tính từ thời điểm phát hiện hành vi vi phạm”.

Luật XLVPHC năm2012 đã thành công khi có sự giải thích rõ ràng về cách tính thời hiệu đối với những vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm có tính chất khác nhau như vi phạm hành chính có tính chất kéo dài, liên tục (như hành vi không có dụng cụ che nắng, mưa, bụi bẩn, ngăn côn trùng và động vật gây hại; sử dụng nơi bày bán không cách biệt với nguồn gây độc hại, nguồn gây ô nhiễm) hay vi phạm hành chính kết thúc ngay (như hành vi dùng tay tiếp xúc trực tiếp với thức ăn; không lưu mẫu thức ăn đúng quy định). Tuy nhiên, trên thực tế, với quy định này thì trong nhiều trường hợp cũng khó có thể xác định chính xác về thời hiệu đối với tất cả các vi phạm hành chính.

Một tình huống thực tiễn đặt ra như sau: Ngày 30/6/2015, lực lượng chức năng phát hiện ông A có hành vi kinh doanh thực phẩm đã qua chế biến không có thông tin về xuất xứ và ngày sản xuất của thực phẩm nên đã lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt. Tuy nhiên, ngày 5/7/2015, khi lực lượng chức năng đến để xem xét chuẩn bị ra quyết định xử phạt thì phát hiện ông A vừa bán hết số thực phẩm trên. Trong trường hợp này, thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính được tính như thế nào?

Nếu nói thời hiệu được tính từ ngày 30/6/2015 – tức tính từ thời điểm phát hiện hành vi vi phạmthì mâu thuẫn câu đầu tiên của điểm b, khoản 1, Điều 6 Luật XLVPHC năm2012. Nếu nói thời hiệu được tính từ ngày 5/7/2015 – tức tính từ thời điểm chấm dứt hành vi vi phạmthì lại mâu thuẫn với câu thứ hai của điểm b, khoản 1, Điều 6 Luật XLVPHC năm2012.

Trước đây, Điều 10 Pháp lệnh XLVPHC quy định: Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm là một năm, kể từ ngày vi phạm hành chính được thực hiện. Trong thời hạn được quy định nêu trên mà cá nhân, tổ chức lại thực hiện vi phạm hành chính mới trong cùng lĩnh vực trước đây đã vi phạm thì không áp dụng thời hiệu quy định như trên; thời hiệu được tính lại kể từ thời điểm thực hiện vi phạm hành chính mới.

Theo khoản 3, Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 về một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính thì: “Trường hợp hành vi vi phạm đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt mà cá nhân, tổ chức không thực hiện yêu cầu, mệnh lệnh của người có thẩm quyền xử phạt, vẫn cố ý thực hiện hành vi vi phạm đó, thì… khi ra quyết định xử phạt đối với hành vi đó, người có thẩm quyền xử phạt có thể áp dụng thêm tình tiết tăng nặng…”. Như vậy, có thể hiểu rằng, trong tình huống trên, cá nhân chỉ bị xem là có một hành vi vi phạm và chủ thể có thẩm quyền chỉ xử phạt một hành vi vi phạm với tình tiết tăng nặng. Tuy nhiên, quy định này cũng không nói rõ thời hiệu sẽ tính từ thời điểm phát hiện ra hành vi hay thời điểm chấm dứt hành vi. Bên cạnh đó, cũng không thể áp dụng cách tính thời hiệu như “tinh thần” của Điều 10 Pháp lệnh XLVPHC vì đây không phải là vi phạm hành chính mới. Tóm lại, nếu chỉ căn cứ vào các điều khoản trong Luật XLVPHC năm2012 thì sẽ không tìm thấy bất cứ mộtcơ sở pháp lý thuyết phục nào để đưa ra cách tính thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong tình huống nêu trên. Như vậy, với quy định không rõ ràng này thì không rõ người có thẩm quyền sẽ căn cứ vào quy định nào để tính thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính? Một khi vấn đề này không được làm rõ thì việc áp dụng pháp luật không thống nhất của những chủ thể có thẩm quyền rất có khả năng xảy ra.

Khác với Pháp lệnh XLVPHC, Luật XLVPHC năm2012 đã bỏ quy định về tính lại thời hiệu trong trường hợp cá nhân, tổ chức lại thực hiện vi phạm hành chính mới trong cùng lĩnh vực an toàn thực phẩm mà chỉ quy định tính lại trong trường hợp cá nhân, tổ chức cố tình trốn tránh, cản trở việc xử phạt. Trong trường hợp này, thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm được tính lại kể từ thời điểm chấm dứt hành vi trốn tránh, cản trở việc xử phạt. Quy định này có những tiến bộ nhất định, giúp khắc phục những hạn chế của Pháp lệnh XLVPHC về cách tính thời hiệu không có lợi cho người vi phạm trong trường hợp họ thực hiện vi phạm hành chính mới trong cùng lĩnh vực an toàn thực phẩm trước đây đã vi phạm.[6] Tuy nhiên, việc bỏ quy định về tính lại thời hiệu trong trường hợp cá nhân, tổ chức lại thực hiện vi phạm hành chính mới trong cùng lĩnh vực an toàn thực phẩm chưa thực sự hợp lý và gây ra sự khó khăn trong việc áp dụng pháp luật.

Theo quy định pháp luật hiện hành thì hành vi “Bày bán thức ăn ngay, thực phẩm chín không có thiết bị bảo quản hợp vệ sinh sẽ bị phạt tiền từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng”.[7] Bà A có hành vi bán giò chả nhưng không có thiết bị bảo quản hợp vệ sinh, mỗi ngày bà A bán 20 ký. Ngày 1/4/2016, bà A bày bán 20 ký giò chả nhưng không có thiết bị bảo quản hợp vệ sinh. Sang ngày hôm sau, bà A lại tiếp tục bày bán 20 ký giò chả nữa. Đến ngày 3/4/2016, bà A lại bán 20 ký giò chả. Cùng ngày 3/4/2016, cơ quan có thẩm quyền phát hiện ra hành vi và lập biên bản về vi phạm này nhưng chưa ra quyết định xử phạt. Đến ngày 4/4/2016, cơ quan có thẩm quyền lại phát hiện bà A tiếp tục bán giò chả không có thiết bị bảo quản hợp vệ sinh. Trong trường hợp này thì thời hiệu sẽ tính như thế nào?

Dưới góc độ cấu thành vi phạm hành chính, mỗi lần bà A bán giò chả không có thiết bị bảo quản hợp vệ sinh thì đã xem như là có một hành vi vi phạm hành chính. Trên thực tế, những người công tác thực tiễn cho rằng căn cứ xác định một hành vi vi phạm đã hoàn thành là sau khi bị lập biên bản vi phạm. Do đó, nếu tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm thì xem như một vi phạm mới.[8] Trong khi đó, theo Luật XLVPHC năm2012 và Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP thì trường hợp này chỉ xem là có một vi phạm hành chính. Hành vi không thực hiện yêu cầu, mệnh lệnh của người có thẩm quyền xử phạt nếu là cần thì xem như đây là một hành vi vi phạm độc lập.[9] Tiếp theo, vấn đề thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính sẽ được tính như thế nào?

Nếu căn cứ vào Điều 10 Pháp lệnh XLVPHC thì thời hiệu sẽ tính lại từ ngày 4/4/2016 – ngày thực hiện vi phạm hành chính mới trong cùng lĩnh vực. Tuy nhiên, nếu căn cứ vào Điều 6 Luật XLVPHC năm2012 thì thời hiệu vẫn tính từ ngày 3/4/2016 – ngày phát hiện vi phạm hành chính. Rõ ràng, với cách quy định thời hiệu như trong Luật XLVPHC năm2012 thì vô hình trung, nhà làm luật đã “bỏ qua” những vi phạm hành chính mới.

Liên quan đến thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính đối với cá nhân do cơ quan tiến hành tố tụng chuyển đến thì điểm c, khoản 1, Điều 6 Luật XLVPHC năm2012 quy định: “Trường hợp xử phạt vi phạm hành chính đối với cá nhân do cơ quan tiến hành tố tụng chuyển đến thì thời hiệu được áp dụng theo quy định tại điểm a và điểm b khoản này. Thời gian cơ quan tiến hành tố tụng thụ lý, xem xét được tính vào thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính”.

Tuy nhiên, theo chúng tôi, quy định về thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm đối với cá nhân do cơ quan tiến hành tố tụng chuyển đến như trên tiềm ẩn rất nhiều bất ổn. Giả sử, một cá nhân có hành vi vi phạm liên quan đến an toàn thực phẩm nên đã bị khởi tố, truy tố hoặc đã có quyết định đưa ra xét xử theo thủ tục tố tụng hình sự nhưng sau đó lại có quyết định không khởi tố vụ án hình sự, quyết định hủy bỏ quyết định khởi tố vụ án hình sự, quyết định đình chỉ điều tra hoặc quyết định đình chỉ vụ án, nếu hành vi có dấu hiệu vi phạm hành chính thì thời hiệu sẽ vẫn được tính như trường hợp bình thường khác. Vấn đề cần nói đến là nếu cơ quan có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính nhận được hồ sơ, vụ việc do cơ quan tiến hành tố tụng chuyển đến chưa quá 01 năm kể từ thời điểm “chấm dứt hành vi vi phạm” hoặc“thời điểm phát hiện hành vi vi phạm” thì vẫn có thể xử phạt hành chính. Nhưng nếu đãquá 01 năm thì việc xử phạt có được tiến hành hay không? Điều 63 Luật XLVPHC năm2012 về việc cơ quan tiến hành tố tụng hình sự chuyển hồ sơ vụ vi phạm để xử phạt hành chính cũng chỉ quy định về thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính là 30 ngày (hoặc 45 ngày trong trường hợp cần xác minh thêm), kể từ ngày nhận được các quyết định không khởi tố vụ án hình sự, quyết định hủy bỏ quyết định khởi tố vụ án hình sự, quyết định đình chỉ điều tra hoặc quyết định đình chỉ vụ án mà không hề đề cấp đến vấn đề thời hiệu. Tham khảo điểm c, khoản 1, Điều 6 Luật XLVPHC năm2012 thì “Thời gian cơ quan tiến hành tố tụng thụ lý, xem xét được tính vào thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính”, điều đó có nghĩa nếu quá thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính quy định tại điểm c, khoản 1, Điều 6 thì người có thẩm quyền không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Việc không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong trường hợp này là hoàn toàn không hợp lý và cũng không phù hợp với nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính quy định tại điểm a, khoản 1 Điều 3 Luật XLVPHC năm2012 là: “Mọi vi phạm hành chính phải được phát hiện, ngăn chặn kịp thời và phải bị xử lý nghiêm minh”.

Như đã trình bày, với quy định tại điểm c khoản 1 Điều 6 Luật XLVPHC năm2012 thì sẽ có hai khả năng xảy ra. Khả năng thứ nhất là vụ việc do cơ quan tiến hành tố tụng chuyển đến vẫn nằm trong thời hiệu 01 năm thì người có thẩm quyền sẽ ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Khả năng thứ hai là vụ việc do cơ quan tiến hành tố tụng chuyển đến quá thời hiệu 01 năm thì người có thẩm quyền sẽ không được ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Sự khác nhau về việc áp dụng chế tài pháp lý trong 2 trường hợp trên hoàn toàn không do lỗi của người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính.

Theo khoản 2 Điều 16 Luật XLVPHC năm2012 thì: “Người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính mà sách nhiễu, đòi, nhận tiền, tài sản khác của người vi phạm, dung túng, bao che, không xử lý hoặc xử lý không kịp thời, không đúng tính chất, mức độ vi phạm, không đúng thẩm quyền… thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự”. Trong trường hợp nêu trên thì người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm không dung túng, không bao che cũng không phải chậm trễ thực hiện nhiệm vụ mà do pháp luật quy định không hợp lý. So với Pháp lệnh XLVPHC thì đây lại là một bước tụt lùi vì khoản 2 Điều 10 Pháp lệnh XLVPHC quy định rất rõ ràng: “Đối với cá nhân đã bị khởi tố, truy tố hoặc đã có quyết định đưa ra xét xử theo thủ tục tố tụng hình sự, nhưng sau đó có quyết định đình chỉ điều tra hoặc đình chỉ vụ án mà hành vi vi phạm có dấu hiệu vi phạm hành chính thì bị xử phạt hành chính; trong thời hạn ba ngày, kể từ ngày ra quyết định đình chỉ điều tra, đình chỉ vụ án, người đã ra quyết định phải gửi quyết định cho người có thẩm quyền xử phạt; trong trường hợp này, thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính là ba tháng, kể từ ngày người có thẩm quyền xử phạt nhận được quyết định đình chỉ và hồ sơ vụ vi phạm”.

2. Về thời hạn xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm

Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính là thuật ngữ pháp lý dùng để diễn tả khoảng thời gian theo quy định pháp luật mà khoảng thời gian đó xác định tính hợp pháp của quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Trong khi đó, thời hạn xử phạt vi phạm hành chính là thuật ngữ dùng để chỉ khoảng thời gian xác định quyền và nghĩa vụ mà chủ thể có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính phải thực hiện.[10] Nói cách khác, thời hạn xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm là khoảng thời gian mà chủ thể có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính tiến hành các hoạt động cần thiết nhằm xác định cá nhân, tổ chức có thực hiện hành vi vi phạm hành chính hay không, nếu có thì phải gánh chịu hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả nào cho đến khi ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính.

Thời hạn xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm được quy định tại Điều 66 Luật XLVPHC năm2012 như sau: “Người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính phải ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính. Đối với vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp mà không thuộc trường hợp giải trình hoặc đối với vụ việc thuộc trường hợp giải trình theo quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 61 của Luật này thì thời hạn ra quyết định xử phạt tối đa là 30 ngày, kể từ ngày lập biên bản”. Với quy định này, có thể thấy, quan hệ giữa “thời hạn” và “thời hiệu” xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm cònchưa có sự thống nhất, thậm chí phủ định lẫn nhau. Theo quy định tại Điều 66 Luật XLVPHC năm2012 thì: nếu quá thời hạn người có thẩm quyền xử phạt không ra quyết định xử phạt nhưng vẫn quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản 1 Điều 28 của Luật này, tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm. Tuy nhiên, quy định này lại “phủ định” thời hiệu xử phạt được quy định tại Điều 6 Luật XLVPHC năm2012 là 01 nămkể từ thời điểm “chấm dứt hành vi vi phạm” hoặc“thời điểm phát hiện hành vi vi phạm”. Câu hỏi đặt ra là nếu quá “thời hạn” nhưng vẫn nằm trong “thời hiệu” thì sao? Trong trường hợp này có được tiếp tục xem xét áp dụng hình thức phạt chính lẫn bổ sung đối với cá nhân, tổ chức vi phạm trong lĩnh vực an toàn thực phẩm hay không?

Xem xét điểm c, khoản 1, Điều 65 Luật XLVPHC năm2012 thì có thể trả lời được câu hỏi trên.[11] Theo đó, nếu quá thời hạn thì dù còn thời hiệu vẫn không được ra quyết định xử phạt. Rõ ràng, trong trường hợp này “thời hạn” đã vô hiệu hóa “thời hiệu”, bởi vì nếu quá thời hạn thì trong nhiều trường hợp hậu quả pháp lý áp dụng không khác so với quá thời hiệu. Về mặt lý luận thì thời hạn ra quyết định xử phạt là khoảng thời gian chỉ để thực hiện hành vi ra quyết định xử phạt, còn thời hiệu là khoảng thời gian để thực hiện các giai đoạn khác nhau trong quá trình xử phạt. Thời hạn ra quyết định xử phạt có liên quan đến thời hiệu là vì hai loại thời hạn đó đều gắn liền với quy trình xử phạt, đều nhằm ràng buộc người có thẩm quyền kịp thời ra quyết định xử phạt. Tuy nhiên, hai quy định này có hai giá trị pháp lý khác nhau, do đó, cần phải có những quy định riêng biệt nhằm áp dụng trong từng trường hợp cụ thể. Tiếc là trong Luật XLVPHC năm2012 lại không thể hiện rõ sự khác biệt về việc áp dụng hậu quả pháp lý trong trường hợp quá “thời hạn” với trường hợp quá “thời hiệu”.

Theo Điều 63 Luật XLVPHC năm2012 thì đối với vụ việc do cơ quan tiến hành tố tụng hình sự thụ lý, giải quyết, nhưng sau đó lại có quyết định không khởi tố vụ án hình sự, quyết định hủy bỏ quyết định khởi tố vụ án hình sự, quyết định đình chỉ điều tra hoặc quyết định đình chỉ vụ án, nếu hành vi có dấu hiệu vi phạm hành chính, thì trong thời hạn 03 ngày, kể từ ngày ra quyết định, cơ quan tiến hành tố tụng hình sự phải chuyển các quyết định nêu trên kèm theo hồ sơ, tang vật, phương tiện của vụ vi phạm và đề nghị xử phạt vi phạm hành chính đến người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Trong trường hợp này, thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính là 30 ngày, kể từ ngày nhận được các quyết định kể trên kèm theo hồ sơ vụ vi phạm. Trường hợp cần xác minh thêm thì thời hạn tối đa không quá 45 ngày. Quy định về thời hạn xử phạt vi phạm hành chính là cần thiết nhằm mục đích ràng buộc trách nhiệm pháp lý của chủ thể có thẩm quyền phải nhanh chóng, kịp thời ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên, quy định về thời hạn xử phạt đối với vi phạm do cơ quan tiến hành tố tụng hình sự chuyển đến có thể bị “vô hiệu hóa” bởi các quy định về thời hiệu.

Giả sử, ngày 1/2/2015, cơ quan có thẩm quyền phát hiện một cá nhân thực hiện hành vi vi phạm trong lĩnh vực an toàn thực phẩm. Hành vi này đã bị cơ quan có thẩm quyền khởi tố, truy tố hoặc đã có quyết định đưa ra xét xử theo thủ tục tố tụng hình sự. Tuy nhiên, trong quá trình xem xét thì hành vi đó không cấu thành tội phạm mà chỉ có dấu hiệu của vi phạm hành chính. Lúc này, cơ quan tiến hành tố tụng hình sự có quyết định không khởi tố vụ án hình sự, quyết định hủy bỏ quyết định khởi tố vụ án hình sự, quyết định đình chỉ điều tra hoặc quyết định đình chỉ vụ án và chuyển hồ sơ vụ vi phạm để xử phạt hành chính. Do quá trình truy cứu trách nhiệm hình sự kéo dài, thủ tục tố tụng hình sự chiếm nhiều thời gian nên khi cơ quan tiến hành tố tụng hình sự chuyển hồ sơ vụ vi phạm cho cơ quan có thẩm quyền xử phạt hành chính thì đã quá thời hiệu 1 năm tính từ ngày phát hiện ra hành vi vi phạm liên quan đến an toàn thực phẩm. Trong trường hợp này, đồng ý là thời hạn ra quyết định xử phạt sẽ là 30 ngày (hoặc 45 ngày), kể từ ngày nhận được các quyết định không khởi tố vụ án hình sự, quyết định hủy bỏ quyết định khởi tố vụ án hình sự, quyết định đình chỉ điều tra hoặc quyết định đình chỉ vụ án do cơ quan tiến hành tố tụng hình sự chuyển đến. Tuy nhiên, trường hợp này lại quá mất thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính quy định tại điểm c, khoản 1, Điều 6 Luật XLVPHC năm 2012.

Như đã trình bày ở trên, nếu vụ việc do cơ quan tiến hành tố tụng chuyển đến đã quá 01 năm kể từ thời điểm “chấm dứt hành vi vi phạm” hoặc“thời điểm phát hiện hành vi vi phạm” thì người có thẩm quyền không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Trên thực tế, trong trường hợp này, không rõ là cơ quan có thẩm quyền xử phạt hành chính có ra quyết định xử phạt hay không nhưng nếu cơ quan có thẩm quyền xử phạt hành chính “bất chấp” ra quyết định xử phạt thì đã vi phạm nguyên tắc về thời hiệu quy định tại điểm c, khoản 1, Điều 6 Luật XLVPHC năm2012 vì “thời gian cơ quan tiến hành tố tụng thụ lý, xem xét được tính vào thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính”và quá thời thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính thì không được ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính.

3. Về việc áp dụng các chế tài hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm khi quá thời hiệu và thời hạn xử phạt vi phạm hành chính

Theo điểm c, khoản 1, Điều 65 Luật XLVPHC năm 2012 thì sẽ không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính liên quan đến lĩnh vực an toàn thực phẩmtrong trường hợp hết thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính quy định tại Điều 6 hoặc hết thời hạn ra quyết định xử phạt quy định tại khoản 3 Điều 63 hoặc khoản 1 Điều 66. Trong trường hợp này, người có thẩm quyền không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chínhnhưng có thể ra quyết định tịch thu sung vào ngân sách nhà nướcquy định tại khoản 1 Điều 28 của Luật này.[12] Trong khi đó, theo khoản 2, Điều 2 Luật XLVPHC năm 2012 thì “xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quảđối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”.

Như vậy, theo Luật XLVPHC năm 2012 thì “quyết địnhxử phạt vi phạm hành chính”là văn bản chứa đựng trong đó “hình thức xử phạt” và“biện pháp khắc phục hậu quả”. Nếu vậy, trong trường hợp không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính liên quan đến an toàn thực phẩm do quá thời hiệu và quá thời hạn xử phạt vi phạm hành chính thì người có thẩm quyền sẽ ban hành văn bản gì để chứa đựng trong đó hình thức xử phạt (tịch thu sung vào ngân sách nhà nước)và biện pháp khắc phục hậu quả?

Luật XLVPHC năm 2012 hoàn toàn không có quy định tương ứng nhằm trả lời cho câu hỏi trên. Vấn đề này, rốt cuộc được giải thích trong Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 về một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính. Theo đó, trong trường hợp người có thẩm quyền muốn áp dụng hình thức phạt tịch thu tang vật vi phạm hành chính thì ban hành “Quyết định tịch thu tang vật vi phạm hành chính”,[13] còn nếu muốn áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả thì ban hành “Quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả”.[14] Một câu hỏi đặt ra là “Quyết định tịch thu tang vật vi phạm hành chính”và “Quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả”có phải là “quyết địnhxử phạt vi phạm hành chính”hay không? Nếu nói là “Phải” thì khoản 2, Điều 65 đã mâu thuẫn với khoản 2, Điều 2 Luật XLVPHC năm 2012, còn nếu nói là “Không” thì cơ sở pháp lý nào viện dẫn cho cách trả lời ấy?

Do câu hỏi trên không được trả lời cụ thể nên kéo theo hệ lụy là việc công bố công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng việc xử phạt đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm cũng gặp nhiều khó khăn. Cụ thể, theo Điều 72 Luật XLVPHC năm 2012, vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm mà gây hậu quả lớn hoặc gây ảnh hưởng xấu về dư luận xã hội thì cơ quan của người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính có trách nhiệm công bố công khai về việc xử phạt. Điều 8 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP quy định: “đối với các trường hợp vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm phải được công bố công khai thì thủ trưởng cơ quan, đơn vị của người đã ra quyết định xử phạt gửi văn bản về việc công bố công khai và bản saoquyết định xử phạt vi phạm hành chínhđến người phụ trách báo hoặc trang thông tin điện tử của cơ quan quản lý cấp bộ, cấp sở hoặc của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh nơi xảy ra vi phạm trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày ra quyết định xử phạt”. Như vậy, trong trường hợp hết thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính hoặc hết thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm thì người có thẩm quyền chỉ có thể ra “Quyết định tịch thu tang vật vi phạm hành chính”và “Quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả”. Nếu vậy, thì “Quyết định tịch thu tang vật vi phạm hành chính”và “Quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả”có được công bố công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng hay không? Điều 8 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP quy định phải gửi bản sao“quyết định xử phạt vi phạm hành chính”chứ không phải là bản sao “quyết định tịch thu tang vật vi phạm hành chính”và “quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả”.

Khoản 3, Điều 21 Luật XLVPHC năm 2012 quy định: “Đối với vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm, cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính chỉ bị áp dụng một hình thức xử phạt chính; có thể bị áp dụng một hoặc nhiều hình thức xử phạt bổ sung quy định tại khoản 1 Điều này. Hình thức xử phạt bổ sung chỉ được áp dụng kèm theo hình thức xử phạt chính”. Nếu vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm đã hết thời hiệu và thời hạn xử phạt vi phạm hành chính thì người có thẩm quyền không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính nhưng có thể ra quyết định tịch thu sung vào ngân sách nhà nướcvà áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả.

“Tịch thu sung vào ngân sách nhà nước”ở đây đương nhiên phải là mộthình thức xử phạtđược quy định tại khoản 1, Điều 21 Luật XLVPHC năm 2012 lẫn khoản 2 Điều 3 Nghị định số 178/2013/NĐ-CP và hình thức xử phạt này có thể được áp dụng với tư cáchlà hình thức xử phạt chính hoặc hình thức xử phạt bổ sung.[15] Trường hợp“Tịch thu sung vào ngân sách nhà nước”được áp dụng với tư cáchlà hình thức xử phạt chính thì về “ngụ ý” sâu xa, người có thẩm quyền đã ban hành “quyết địnhxử phạt vi phạm hành chính”.Suy luận này có lẽ không phù hợp với khoản 2, Điều 65 Luật XLVPHC năm 2012. Ngược lại, nếu “Tịch thu sung vào ngân sách nhà nước”được áp dụng với tư cáchlà hình thức xử phạt bổ sung thì lại mâu thuẫn với khoản 3, Điều 21 Luật XLVPHC năm 2012 là “Hình thức xử phạt bổ sung chỉ được áp dụng kèm theo hình thức xử phạt chính”.

Trên thực tế phải nhận thức được rằng hình thức xử phạt “Tịch thu sung vào ngân sách nhà nước”đóng vai trò quan trọng. Mục đích của hình thức xử phạt này là nhắm vào loại tang vật bị tịch thu, không thể vì nguyên tắc “quá thời hiệu hay quá thời hạn” mà không thể tịch thu với những tang vật liên quan đến vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm. Tuy nhiên, sẽ là hợp lý nếu như trong Luật XLVPHC năm 2012 quy định về trường hợp ngoại lệ trong việc áp dụng hình thức xử phạt này. Theo đó, Điều 26 Luật XLVPHC năm 2012 có thể quy định: “hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính được áp dụng không phụ thuộc vào thời hiệu và thời hạn” vàkhoản 3, Điều 21 Luật XLVPHC năm 2012 có thể sửa thành: “Hình thức xử phạt bổ sung được áp dụng kèm theo hình thức xử phạt chính.Riêng hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính có thể được áp dụng độc lập mà không cần kèm theo hình thức xử phạt chính”.

Nhằm đảm bảo hiệu quả công tác đấu tranh, phòng chống vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm thì xử phạt hành chính được xem là một giải pháp hữu hiệu. Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm không chỉ nhằm mục đích trừng trị, khôi phục lại trật tự pháp luật mà còn nhằm mục đích răn đe, giáo dục. Với ý nghĩa đó thì các quy định về thời hiệu và thời hạn xử phạt vi phạm hành chính nói chung và trong lĩnh vực an toàn thực phẩm nói riêng đóng một vai trò rất quan trọng. Nếu thời hiệu đã qua mà người có thẩm quyền xử phạt vì lý do nào đó không phát hiện được hành vi hoặc phát hiện được nhưng không ra quyết định xử phạt (quá thời hạn) thì cá nhân, tổ chức sẽ không bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi liên quan đến an toàn thực phẩm mà họ đã thực hiện. Do đó, việc quy định về thời hiệu và thời hạn xử phạt vi phạm hành chính liên quan đến an toàn thực phẩm phải cụ thể, chính xác nhằm đảm bảo cho việc xử phạt kịp thời, nghiêm minh, đúng pháp luật đối với các vi phạm hành chính trong lĩnh vực này./.

CHÚ THÍCH

*ThS, Giảng viên khoa Hành chính – Nhà nước, Trường ĐH Luật TP. Hồ Chí Minh.

[1] VnExpress.net, Ngày chất vấn của những phát ngôn ấn tượng, Thứ ba, ngày 17/11/2015.

[2] Đoàn Trọng Truyến (chủ biên), Từ điển Pháp – Việt pháp luật – hành chính (Dictionnaire Français – Vietnamien droit – administration), Học viện Hành chính Quốc gia, Nxb. Thế giới, Hà Nội, 1992, tr. 278.

[3] Trường Đại học Luật Hà Nội, Nguyễn Ngọc Hòa (chủ biên), Từ điển giải thích thuật ngữ luật học (phần Luật Hành chính và Tố tụng Hành chính), Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 1999, tr. 115.

[4] Nguyễn Văn Quang, “Bàn về vấn đề thời hạn, thời hiệu trong xử phạt vi phạm hành chính”, Tạp chí Luật họcsố 6/2001.

[5] Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Công an nhân dân, 2012, tr. 351.

[6] Hội đồng phối hợp công tác phổ biến, giáo dục pháp luật của Chính phủ, Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, Đặc san tuyên truyền pháp luật số 7, 2012, tr. 34.

[7] Điểm a, khoản 1, Điều 20 Nghị định số 178/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm.

[8] Nguyễn Thị Thiện Trí, “Những khó khăn thường gặp trong thực tiễn xử phạt vi phạm hành chính ở nước ta”, Kỷ yếu Hội thảo khoa học“Hoàn thiện pháp luật xử lý vi phạm hành chính”do Viện Nghiên cứu lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội phối hợp với Viện Nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển thuộc Hội LHKHKT Việt Nam tổ chức ngày 15/10/2011.

[9] Khoản 3 Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013quy định: “Một hành vi vi phạm hành chính chỉ bị lập biên bản và ra quyết định xử phạt một lần. Trường hợp hành vi vi phạm đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt mà cá nhân, tổ chức không thực hiện yêu cầu, mệnh lệnh của người có thẩm quyền xử phạt, vẫn cố ý thực hiện hành vi vi phạm đó, thì người có thẩm quyền xử phạt phải áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính phù hợp để chấm dứt hành vi vi phạm. Khi ra quyết định xử phạt đối với hành vi đó, người có thẩm quyền xử phạt có thể áp dụng thêm tình tiết tăng nặng quy định tại Điểm i Khoản 1 Điều 10 Luật xử lý vi phạm hành chính hoặc xử phạt đối với hành vi không thực hiện yêu cầu, mệnh lệnh của người có thẩm quyền xử phạtvà xử phạt đối với hành vi vi phạm đã lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt.

Trường hợp hành vi vi phạm đã bị ra quyết định xử phạt nhưng cá nhân, tổ chức vi phạm chưa thi hành hoặc đang thi hành quyết định mà sau đó vẫn tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm đó, thì hành vi vi phạm này được coi là hành vi vi phạm mới”.

[10] Nguyễn Thị Thủy, “Những điểm mới về thời hiệu, thời hạn trong xử lí vi phạm hành chính”, Tạp chí Luật học(Đặc san về xử lí vi phạm hành chính), năm 2003.

[11] Điểm c, khoản 1, Điều 65 Luật XLVPHC năm 2012 quy định:“không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong những trường hợp hết thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính quy định tại Điều 6 hoặc hết thời hạn ra quyết định xử phạt quy định tại khoản 3 Điều 63 hoặc khoản 1 Điều 66 của Luật này”.

[12] Khoản 2, Điều 65 Luật XLVPHC năm 2012 quy định: “Đối với trường hợp quy định tại các điểm a, b, c và d khoản 1 Điều này, người có thẩm quyền không raquyết định xử phạt vi phạm hành chínhnhưng có thể ra quyết định tịch thu sung vào ngân sách nhà nước hoặc tiêu hủy tang vật vi phạm hành chính thuộc loại cấm lưu hành và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản 1 Điều 28 của Luật này”.

[13] Xem thêm Mẫu quyết định số 10 trong phụ lục một số biểu mẫu xử phạt vi phạm hành chính ban hành kèm theo Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ.

[14] Xem thêm Mẫu quyết định số 08 trong phụ lục một số biểu mẫu xử phạt vi phạm hành chính ban hành kèm theo Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ.

[15] Khoản 2, Điều 21 Luật XLVPHC năm 2012.

• Tác giả: TS. Cao Vũ Minh
• Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp luật Việt Nam số 09(103)/2016 – 2016, Trang 27-34
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý