Một số ý kiến về hoạt động ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Một số ý kiến về hoạt động ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Tác giả: ThS. Nguyễn Thị Ngọc Mai*

Xem thêm:

• Bàn về ngoại lệ của quy định trong Văn bản quy phạm pháp luật – TS. Trần Thị Thu Phương
• Về sự thiếu thống nhất của các quy định “đình chỉ” và “tạm đình chỉ” trong các Văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam và kiến nghị – TS. Thái Thị Tuyết Dung
• Bàn về thời điểm có hiệu lực của Văn bản quy phạm pháp luật thông qua một vụ án cụ thể – TS. Cao Vũ Minh & TS. Lê Quang Hào
• Nội dung, tính chất của hình thức nghị định trong Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 – TS. Cao Vũ Minh
• [SO SÁNH] Phân biệt văn bản quy phạm với Văn bản áp dụng pháp luật – ThS. LS. Phạm Quang Thanh

TỪ KHÓA: Văn bản pháp luật, Quy phạm pháp luật, Ủy ban nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Luật hành chính, Tạp chí Khoa học pháp lý

1. Đặt vấn đề

 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2004 là cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND và UBND các cấp, đã góp phần nâng cao nhận thức của các cấp chính quyền địa phương về ý nghĩa, vai trò của công tác xây dựng pháp luật, về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong hoạt động quan trọng này.

Sau gần 10 năm triển khai thi hành Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND, từ 01/4/2005 (ngày Luật này có hiệu lực) đến ngày 31/7/2013, theo thống kê chưa đầy đủ, ở cấp tỉnh đã ban hành 7.419nghị quyết của HĐND; 20.553quyết định của UBND và 3.189chỉ thị của UBND. Chính quyền cấp huyện đã ban hành 25.625nghị quyết của HĐND; 47.919quyết định và 7.626chỉ thị của UBND. Ở cấp xã, HĐND đã ban hành 126.163nghị quyết; UBND ban hành 39.419quyết định và 6.534chỉ thị. Nhiều địa phương đã ban hành một số lượng VBQPPL tương đối lớn, chẳng hạn như Kiên Giang, Thái Bình, Hà Giang, Tp. Hồ Chí Minh, Hà Nội…[1]

Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi nêu thực trạng ban hành VBQPPL của UBND cấp tỉnh và đề xuất một số kiến nghị liên quan đến hoạt động rất quan trọng này của UBND cấp tỉnh. Vì đây là cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chung của cấp cao nhất ở địa phương, trực tiếp tổ chức quản lý các ngành, các lĩnh vực kinh tế – xã hội ở địa phương. Các VBQPPL do UBND cấp này ban hành hàng năm là nhiều nhất và có hiệu lực pháp lý cao nhất so với các VBQPPL của tất cả HĐND và UBND cấp huyện, cấp xã ở địa phương; tác động và ảnh hưởng nhiều nhất đến tất cả các cơ quan, tổ chức và người dân ở địa phương.

2. Thực trạng ban hành VBQPPL của UBND cấp tỉnh

Hoạt động ban hành VBQPPL của UBND cấp tỉnh ở các địa phương những năm qua ngày càng được nâng cao cả về số lượng và chất lượng. Nội dung của hầu hết các VBQPPL này về cơ bản bảo đảm hợp hiến, hợp pháp, đáp ứng yêu cầu thực tiễn, góp phần rất quan trọng để quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương nhằm phát triển kinh tế – xã hội, giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của Nhân dân ở địa phương. Về trình tự, thủ tục ban hành và kỹ thuật soạn thảo VBQPPL của UBND cấp này đã có nhiều tiến bộ, từng bước khắc phục những hạn chế về hình thức, thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, hoạt động ban hành VBQPPL của UBND cấp tỉnh vẫn còn có những hạn chế, vướng mắc và bất cập rất cần phải được khắc phục và giải quyết. Khái quát những hạn chế đó là:

2.1. Ban hành các VBQPPL có nội dung trái pháp luật

Theo Báo cáo số 2770/BC-BTP ngày 16/9/2005 của Bộ Tư pháp báo cáo Thủ tướng Chính phủ về kết quả kiểm tra VBQPPL của các tỉnh, thành phố trựcthuộc trung ương quy định về xử lý vi phạm hành chính cho thấy: có 91văn bản của 31tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với quy định của Pháp lệnh XLVPHC năm 2002. Nội dung trái pháp luật chủ yếu thuộc về lĩnh vực trật tự an toàn giao thông (58văn bản), về xây dựng và tài nguyên môi trường (12 văn bản); về trật tự đô thị (06văn bản) và các lĩnh vực khác (15văn bản).

Những văn bản này ban hành là trái thẩm quyền và có nội dung trái pháp luật, như: Quy định cho tổ chức, cá nhân không có thẩm quyền xử phạt được xử phạt hoặc giao thẩm quyền xử phạt cao hơn thẩm quyền theo quy định pháp luật. Chẳng hạn, giao cho lực lượng Thanh niên xung kích, Giám đốc Công ty cây xanh, Trung tâm quản lý vận hành điện chiếu sáng được xử phạt VPHC (Tp. Đà Nẵng), giao cho Đội Thanh niên xung kích được lập biên bản VPHC, biên bản tạm giữ phương tiện vi phạm (tỉnh Khánh Hòa); giao cho Đội trưởng Đội Trật tự đô thị được kiểm tra và xử lý VPHC (tỉnh Yên Bái); Chủ tịch UBND phường và Trưởng Công an cấp xã được tạm giữ phương tiện (tỉnh Bạc Liêu); UBND cấp xã được xử phạt vượt mức quy định trong lĩnh vực đất đai (tỉnh Bình Dương), …[2] . Tình trạng UBND cấp tỉnh ban hành văn bản về XLVPHC trái thẩm quyền, tuỳ tiện đặt ra các quy định trái pháp luật về XLVPHC đã phá vỡ trật tự pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân.

Hoặc ngày 30/7/2007, UBND Tp. Hồ Chí Minh ban hành Quyết định số 54/UB – QĐ quy định về trình tự, thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở (QSHNƠ và QSDĐƠ) tại TP. Hồ Chí Minh, trong đó có một số nội dung có dấu hiệu trái luật. Cụ thể, Điều 50 Luật Đất đai năm 2003, Điều 43 Nghị định số 90/2006/NĐ – CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật nhà ở và Nghị định số 88/2009/NĐ- CP ngày 19/10/2009  Về cấp Giấy chứng nhận QSDĐ, QSHNƠ và tài sản khác gắn liền với đất thì không có các loại giấy tờ như yêu cầu tại điểm c khoản 2 Điều 10 Quyết định số 54/UB – QĐ của UBND Tp. Hồ Chí Minh. Như: “Biên bản nghiệm thu công trình xây dựng hoàn thành để đưa vào sử dụng; Biên bản nghiệm thu hoàn thành đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật và bàn giao cho UBND quận, huyện hoặc sở Giao thông- công chánh quản lý để đưa vào sử dụng theo đúng quy định của pháp luật về xây dựng”. Những loại giấy tờ kể trên là không phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành về cấp Giấy chứng nhận QSDĐƠ, QSHNƠ ở và các tài sản khác gắn liền với đất. Với nội dung trái pháp luật như trên, Quyết định số 54/UB – QĐ của UBND Tp. Hồ Chí Minh làm ảnh hưởng lớn đến quyền được cấp Giấy chứng nhận QSDĐƠ, QSHNƠ của người dân. Vì trong quá trình thực hiện dự án đầu tư, chủ đầu tư vì lý do nào đó tháo chạy, không hoàn chỉnh cơ sở hạ tầng, trong trường hợp này người dân sẽ không được cấp Giấy chứng nhận QSDĐƠ, QSHNƠ vì thiếu các loại giấy tờ trên. Khi tiến hành kiểm tra Quyết định số 54/UB – QĐ của UBND Tp. Hồ Chí Minh, Cục kiểm tra VBQPPL của Bộ Tư pháp đã có công văn yêu cầu UBND Tp. Hồ Chí Minh phải tiến hành tự kiểm tra và xử lý văn bản này.

Ngoài ra, cũng có tỉnh, thành phố giao cho các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội không có thẩm quyền xử phạt VPHC được xử phạt VPHC trong lĩnh vực dân số – kế hoạch hoá gia đình là lĩnh vực chưa có nghị định của Chính phủ quy định (như tỉnh Lạng Sơn); quy định thêm hành vi bị xử phạt VPHC; quy định thêm biện pháp xử lý, tăng mức phạt…[3] .

2.2. Ban hành hình thức văn bản hành chính thông thường nhưng có nội dung mang tính quy phạm pháp luật.

Đây là tình trạng tương đối phổ biến ở nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, nhất là trước đây khi chưa có Luật ban hành VBQPPL. Các hình thức văn bản hành chính thông thường như Thông báo, Bản kết luận hay Công văn được ban hành UBND cấp tỉnh ban hành nhưng có nội dung chứa đựng quy phạm pháp luật. Ví dụ, theo số liệu thống kê, năm 1995, UBND Tp. Hồ Chí Minh đã ban hành 89 văn bản mang tính quy phạm trong đó chỉ có 33 quyết định, 36 chỉ thị còn lại là: 07 công văn; 07 thông báo; 05 kế hoạch và 01 bản kết luận[4] . Điều này trái với quy định của pháp luật về các hình thức VBQPPL của UBND được ban hành (chỉ gồm quyết định và chỉ thị). Thực tiễn cho thấy, Công văn và Thông báo là hai hình thức văn bản bị sử dụng sai nhiều nhất. Chẳng hạn, dùng Công văn, Thông báo để đặt ra quy định hay dùng Công văn để thành lập tổ chức và quy định nhiệm vụ, quyền hạn cho tổ chức mới thành lập; dùng công văn để đình chỉ, sửa đổi VBQPPL hoặc đặt ra quy quy phạm pháp luật. Ví dụ, Công văn số: 1924.UB – KTNN ngày 14/7/1995 của UBND Tp. Hồ Chí Minh “về việc tiếp tục thực hiện diệt trừ ốc bươu vàng” với những nội dung quy định trong văn bản này thì cần thiết phải ban hành hình thức văn bản Quyết định hoặc Chỉ thị để cho nội dung của các quy định thể hiện ý chí quyền lực nhà nước[5] .

2.3. Văn bản QPPL do UBND cấp tỉnh ban hành có nội dung mâu thuẫn, không hợp lý và không có tính khả thi

VBQPPL được ban hành không những đòi hỏi tính hợp pháp mà còn phải bảo đảm tính hợp lý, có khả năng thực hiện trong thực tế. Trong thời gian vừa qua, UBND cấp tỉnh ở một số địa phương đã ban hành những văn bản có nội dung quy định mâu thuẫn, thiếu thống nhất; không hợp lý và không có tính khả thi, khó triển khai thực hiện, gây bức xúc trong dư luận xã hội. Điển hình như một số VBQPPL của UBND Tp. Hồ Chí Minh, Tp. Hà Nội sau đây:

Ví dụ, ngày 31/12/2009, UBND Tp. Hồ Chí Minh ban hành Quyết định số 64/2009/QĐ-UBND ngày 31/7/2009 về việc phê duyệt Quy hoạch kinh doanh nông sản, thực phẩm trên địa bàn Tp. Hồ Chí Minh, trong đó khoản 2 Điều 1 và Điều 2 quy định: các mặt hàng thuộc nhóm 46321 (Thịt gia súc, gia cầm tươi …), 46322 (hàng thủy hải sản tươi, đông lạnh …) và nhóm 46323 (các loại rau, củ, quả tươi, đông lạnh)[6] “chỉ được kinh doanh trong phạm vi các chợ, siêu thị, trung tâm thương mại và cửa hàng văn minh tiện lợi”, “không được kinh doanh nông sản, thực phẩm (ở một số tuyến đường theo danh mục) dưới mọi hình thức”.Trong khi pháp luật hiện hành không cấm các hộ kinh doanh cá thể những mặt hàng này nếu họ có Giấy phép kinh doanh, bảo đảm các điều kiện về an toàn thực phẩm, không lấn chiếm lòng lề đường v.v. Quyết định số 64/2009/QĐ-UBND đưa ra quy định kinh doanh trong “cửa hàng văn minh tiện lợi” nhưng cửa hàng văn minh tiện lợi là gì, những tiêu chí để xác định loại cửa hàng này ra sao thì không có văn bản pháp luật nào quy định nên rất mơ hồ, khó thực hiện, thực hiện dễ tùy tiện. Mặc khác, ngay trong văn bản này các quy định cũng mâu thuẫn nhau, vì khoản 2 Điều 1 của Quyết định này vẫn cho phép “Hoạt động kinh doanh bán lẻ nông sản, thực phẩm được thực hiện theo quy hoạch của Ủy ban nhân dân quận, huyện và theo quy định của pháp luật nhà nước”. Văn bản này đã được Cục Kiểm tra VBQPPL của Bộ Tư pháp yêu cầu UBND Tp. Hồ Chí Minh xem xét, sửa đổi và ngày 17/10/2009, UBND Tp. Hồ Chí Minh đã ban hành Quyết định số 79/2009/QĐ-UBND để sửa đổi, khắc phục một số sai sót này.

Hay Quyết định số 51/QĐ – UB của UBND Tp. Hà Nội ngày 22/01/2009 Quy định về quản lý hoạt động giết mổ, vận chuyển, buôn bán gia súc, gia cầm trên địa bàn Tp. Hà Nội vừa không bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, vừa cấm đoán không có căn cứ và là biểu hiện của việc “ngăn sông, cấm chợ” thời bao cấp, vừa không khả thi. Vì Điều 4 của Quyết định này quy định:“Cấm vận chuyển gia súc, gia cầm vào khu vực nội thành, nội thị”; “Cấm vận chuyển gia súc, gia cầm và sản phẩm gia súc, gia cầm trên xe máy, xích lô, xe đạp hoặc các phương tiện thô sơ khác”, “gia súc, gia cầm chỉ được vận chuyển đến cơ sở giết mổ được phép thành lập của UBND thành phố”. Liên quan đến hoạt động chế biến, buôn bán các sản phẩm gia súc, gia cầm, Quyết định số 51/QĐ – UB của UBND Tp. Hà Nội cũng có những quy định mang tính cấm đoán không có cơ sở pháp lý và không rõ ràng về nội dung quy định, dễ gây sự hiểu nhầm và thậm chí có thể dẫn đến sự tùy tiện trong quá trình áp dụng xử lý, như: “Cấm buôn bán các sản phẩm gia súc, gia cầm có …. độc tố, ký sinh trùng hoặc vi sinh vật gây bệnh cho người” hoặc“Cấm buôn bán sản phẩm gia súc, gia cầm trên vỉa hè, lòng đường, ngõ xóm và khu vực công cộng, …” (khoản 1 và khoản 4 Điều 5 Quyết định số 51/QĐ – UB của UBND Tp. Hà Nội).

Do không quan tâm đúng mức đến đối tượng chịu sự tác động của VBQPPL khi được ban hành nên có những VBQPPL của UBND cấp tỉnh không mang tính thực thi, vì vậy vừa mới ban hành đã gây bức xúc trong dư luận xã hội, buộc UBND tỉnh phải đình chỉ ngay để sửa đổi. Chẳng hạn, tháng 3/2003 UBND Tp. Hà Nội ban hành Quyết định số 26/QĐ –UB quy định về thời gian hoạt động của các phương tiện vận tải. Tuy nhiên, nội dung của Quyết định này đã làm cho nhiều phương tiện giao thông không thể hoạt động được. Vì vậy, chỉ 02 ngày sau văn bản này đã phải tạm đình chỉ và sửa đổi[7] .

2.4. Hạn chế về kỹ thuật soạn thảo VBQPPL của UBND cấp tỉnh

Vẫn còn tình trạng VBQPPL do UBND cấp tỉnh ban hành không tuân theo quy định về hình thức, thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản theo quy định của Luật ban hành VBQPPL. Ngôn ngữ, văn phong pháp lý trong một số văn bản chưa được sử dụng chuẩn xác. Cách diễn đạt ngôn từ khó hiểu, hoặc hiểu theo nhiều nghĩa, dẫn đến tình trạng thiếu nhất quán trong áp dụng, thi hành. Vẫn còn tình trạng chép lại quy định trong các văn bản của Chính phủ, của Bộ ngành trung ương, vừa gây lãng phí vừa tạo nên nhiều tầng nấc VBQPPL mà không có giá trị gia tăng[8] .

Ví dụ, Quyết định số 64/QĐ- UB của UBND Tp. Hồ Chí Minh đưa ra quy định trừu tượng, mơ hồ: “cửa hàng văn minh tiện lợi” để quy định: “Các mặt hàng thuộc nhóm 46321, 46322, 46323 (Phụ lục 1 đính kèm) chỉ được kinh doanh trong phạm vi các chợ, siêu thị, trung tâm thương mại và cửa hàng văn minh tiện lợi”, trong khi lại không giải thích, không đưa ra tiêu chí nào về “cửa hàng văn minh, tiện lợi”, như trên đã trình bày.v.v.

3. Nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND cấp tỉnh và một số kiến nghị

3.1 Về nguyên nhân

Nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động ban hành VBQPPL của các cơ quan chính quyền địa phương nói chung và của UBND cấp tỉnh nói riêng có nhiều, cả những nguyên nhân khách quan và nguyên nhân chủ quan. Theo tác giả, có một số nguyên nhân chính như sau:

Một là, từ khi thực hiện công cuộc đổi mới, chúng ta mới quan tâm đến công tác xây dựng văn bản pháp luật và hệ thống pháp luật cho đến nay vẫn còn nhiều chồng chéo, không đồng bộ, thiếu thống nhất. Trả lời chất vấn của đại biểu Quốc hội chiều ngày 11/6/2014, Bộ trưởng Bộ Tư pháp Hà Hùng Cường cho rằng “hệ thống pháp luật nước ta là phức tạp nhất thế giới”. Nhiều chủ thể được ban hành văn bản pháp luật, thậm chí là đến tận UBND cấp xã; trước đây, một cơ quan có thẩm quyền ban hành nhiều hình thức VBQPPL khác nhau khiến cho hệ thống pháp luật rất phức tạp, rất khó tuân thủ và chi phí tuân thủ rất lớn. Luật, pháp lệnh có hiệu lực cao được ban hành nhưng phải chờ nghị định của Chính phủ thường là từ 6 tháng đến 1 – 2 năm mới ban hành, rồi chờ tiếp thông tư hướng dẫn của Bộ, ngành trung ương. Do đó, để quản lý các lĩnh vực ở địa phương, giải quyết kịp thời những vấn đề bức xúc đặt ra trong cuộc sống, UBND tỉnh không thể thụ động chờ Trung ương nên phải ban hành văn bản QPPL và những văn bản này rất dễ vi phạm pháp luật, vượt thẩm quyền.

Hai là, những năm qua có một số lượng không nhỏ VBQPPL của các Bộ ngành trung ương ban hành có vi phạm pháp luật và điều này kéo theo các vi phạm của các VBQPPL do UBND cấp tỉnh ban hành vi phạm theo. Theo Bộ trưởng Bộ Tư pháp, từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII (giữa năm 2011) đến nay, trong tổng số 1.574 văn bản đã kiểm tra, Bộ Tư pháp phát hiện 312 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, trong đó có 54 văn bản sai về nội dung, trong số này có nhiều văn bản của Bộ ngành trung ương[9] . Để triển khai thực hiện các văn bản của trung ương có “vi phạm pháp luật” này đã kéo theo UBND cấp tỉnh ban hành những văn bản vi phạm pháp luật. Ví dụ, Quyết định số 98/2003/QĐ – UB ngày 14/8/2003 của UBND Tp. Hà Nội về việc tạm dừng đăng ký xe máy tại các quận nội thành của Tp. Hà Nội là hạn chế, cắt xén quyền sở hữu của công dân đã được Điều 58 Hiến pháp năm 1992 quy định. Nhưng Quyết định số 98/2003/QĐ – UB này của UBND Tp. Hà Nội cũng là văn bản được ban hành để thực hiện Thông tư số 02/2003/TT-BCA ngày 13/01/2003 của Bộ trưởng Bộ Công an quy định trước đó. Phải 2 năm sau, do dư luận xã hội phản ứng gay gắt và bức xúc về quy định này, Bộ trưởng Bộ Công an mới ban hành Thông tư số 17/2005/TT-BCA ngày 21/11/2005 bãi bỏ quy định cấm đoán trái với Hiến pháp nói trên và theo đó, ngày 14/12/2005, UBND Tp. Hà Nội đã ban hành Quyết định số: 221/QĐ-UB để quy định “Thôi tạm dừng đăng ký môtô, xe máy tại các quận Ba Đình, Cầu Giấy, Đống Đa, Hoàn Kiếm, Hai Bà Trưng, Tây Hồ, Thanh Xuân” v.v.

Ba là, VBQPPL của UBND cấp tỉnh là hình thức pháp lý quan trọng nhất thể hiện thẩm quyền (nhiệm vụ, quyền hạn) của UBND cấp này trong việc quản lý các lĩnh vực kinh tế – xã hội ở địa phương theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2004. Nhưng những quy định của Luật năm 2004 này quy định theo kiểu cào bằng nhiệm vụ, quyền hạn của UBND tỉnh và UBND thành phố trực thuộc trung ương, dù hai địa bàn nông thôn và đô thị là rất khác nhau. Mặt khác, không phân định rõ ràng, hợp lý thẩm quyền giữa tập thể UBND với Chủ tịch UBND là người đứng đầu UBND. Chủ tịch UBND có thẩm quyền quyết định những vấn đề thuộc thẩm quyền của UBND, trừ 6 loại vấn đề theo Điều 124 thuộc quyền quyết định theo đa số của tập thể UBND. Điều 127 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2004 quy định cho Chủ tịch UBND có rất nhiều quyền quan trọng, trong đó có: quyền đình chỉ thi hành nghị quyết trái pháp luật của HĐND cấp dưới trực tiếp; có quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ văn bản của UBND cấp dưới trực tiếp v.v. nhưng Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 lại không quy định cho Chủ tịch UBND có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Đây là một bất hợp lý lớn, cần phải được khắc phục.

Bốn là, pháp luật hiện hành đã quy định trách nhiệm pháp lý từ trách nhiệm kỷ luật đến cả trách nhiệm hình sự đối với người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật[10] , nhưng trên thực tế, hàng năm có hàng trăm văn bản QPPL vi phạm pháp luật được ban hành ở trung ương cũng như ở địa phương gây thiệt hại về nhiều mặt cho Nhà nước, tổ chức và công dân mà không có ai bị xử lý, nếu có cũng chỉ là phê bình, rút kinh nghiệm. Đây là một trong những nguyên nhân rất quan trọng của tình trạng vi phạm pháp luật trong hoạt động ban hành VBQPPL ở nước ta, trong đó có hoạt động ban hành VBQPPL của UBND cấp tỉnh. Bà Lê Thị Nga, đại biểu Quốc hội tỉnh Thái Nguyên – Phó chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp của Quốc hội đã từng nhấn mạnh trong phiên thảo luận kinh tế – xã hội tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa 13 (sáng ngày 30/5/2013): “Hàng chục năm nay chưa thấy một cán bộ lãnh đạo nào, công chức nào bị giáng chức, buộc thôi việc hay bồi thường do lỗi đề xuất, thẩm định ban hành văn bản sai trái”[11] .

Năm là, có những văn bản QPPL do UBND cấp tỉnh ban hành chưa tuân thủ trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL, cụ thể là những giai đoạn, những bước mà các cá nhân, tổ chức phải tuân theo quy định của pháp luật. Nhất là chưa lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL khi được ban hành, cũng như chưa chú trọng việc lấy ý kiến của các chuyên gia, các nhà khoa học ở địa phương.

Sáu là, nhiều nước trên thế giới trao cho Tòa án thẩm quyền xét xử các VBQPPL bị cho là trái pháp luật làm thiệt hại quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Ở nước ta, cho đến nay, Tòa án không có thẩm quyền này. Đây cũng là một trong những nguyên nhân của các vi phạm pháp luật trong hoạt động ban hành VBQPPL ở nước ta không bị xử lý triệt để, kịp thời.v.v.

3.2. Một số kiến nghị

Từ những điều đã trình bày trên đây, tác giả có một số kiến nghị sau:

Một là, Hiến pháp năm 2013 đã xác định Nhà nước ta là “Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dânnên các văn bản pháp luật do tất cả các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương ban hành, trong đó có UBND cấp tỉnh, phải hợp hiến, hợp pháp, hợp lý và khi đã ban hành phải được bảo đảm thực hiện trong thực tế.

Hai là, tới đây, khi xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương theo những nguyên tắc, định hướng của Hiến pháp năm 2013 phải phân định rõ thẩm quyền của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương với UBND cùng cấp; xác định rõ thẩm quyền của tập thể UBND, của Chủ tịch UBND – người đứng đầu của UBND ở cấp này. Đây chính là cơ sở pháp lý quan trọng để quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL của HĐND, UBND và cả Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

Ba là, để có cơ sở pháp lý thống nhất cho hoạt động xây dựng pháp luật cần khẩn trương nghiên cứu hợp nhất 3 văn bản pháp luật hiện hành: Luật ban hành VBQPPL năm 2008, Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 và Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật năm 2012 thành Luật ban hành VBQPPL. Để khắc phục tình trạng hệ thống pháp luật nước ta có quá nhiều loại văn bản pháp luật, Luật này quy định mỗi cơ quan có thẩm quyền ban hành một loại văn bản QPPL[12] , trong đó UBND chỉ có thẩm quyền ban hành một hình thức VBQPPL là “Quyết định”. Cần quy định Chủ tịch UBND cấp tỉnh cũng có thẩm quyền ban hành VBQPPL để thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình. Cũng nên nghiên cứu, cân nhắc có tiếp tục quy định cho HĐND và UBND cấp huyện và cấp xã ban hành VBQPPL hay không, vì cấp này chủ yếu là chấp hành, tổ chức thi hành pháp luật, thực tế ban hành VBQPPL không nhiều, nếu có cũng chỉ là sao chép, nhắc lại các quy định của các văn bản do cấp trên ban hành, gây lãng phí và làm chậm thời gian có hiệu lực của văn bản QPPL do cơ quan cấp trên ban hành. Điều đó dẫn đến thực tế hiện nay hệ thống văn bản ở địa phương trở nên khá cồng kềnh, nhiều tầng nấc và khó kiểm soát. Vì vậy theo ý kiến của tác giả, trong Luật ban hành VBQPPL sắp tới nên xác định thẩm quyền ban hành VBQPPL của HĐND, UBND các cấp theo hướng chỉ nên quy định HĐND, UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương mới có thẩm quyền ban hành VBQPPL còn cấp huyện, xã nói chung chỉ ban hành các quyết định hành chính cá biệt hoặc văn bản hành chính thông thường để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. Nhất là, đối với quận, phường của các đô thị theo định hướng của Luật Tổ chức chính quyền địa phương không tổ chức cấp chính quyền hoàn chỉnh, không có HĐND, nên UBND và Chủ tịch UBND ở đây không nên trao cho thẩm quyền ban hành VBQPPL để bảo đảm pháp luật được thực hiện thống nhất trong toàn bộ chỉnh thể đô thị.

 Bốn là, văn bản phải được ban hành đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục theo luật định. Dự thảo văn bản QPPL phải được phổ biến rộng rãi, giải thích cho các tầng lớp nhân dân, nhất thiết phải lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động của VBQPPL sẽ ban hành. Ngôn ngữ, văn phong, cách trình bày văn bản phải rõ ràng, ngắn gọn, dễ hiểu, đơn nghĩa và không trùng lắp, mâu thuẫn với các quy định khác của pháp luật. Đồng thời có cơ chế thu hút các chuyên gia, nhà khoa học tham gia công tác xây dựng VBQPPL ở trung ương cũng như ở địa phương, đảm bảo chặt chẽ trong quy trình ban hành VBQPPL theo quy định của pháp luật.

Năm là, tăng cường kiểm tra, kiên quyết xử lý các vi phạm pháp luật trong hoạt động ban hành VBQPPL, tiến tới trao cho Tòa án thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện về các VBQPPL bị cho là trái Hiến pháp, pháp luật làm thiệt hại quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, như thực tế ở nhiều nước.

CHÚ THÍCH

* ThS luật học, Giảng viên Khoa Luật Hành chính – Nhà nước, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.

[1]  Phương Thảo, “Một số kết quả thi hành Luật ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004” (Trang Web. của Ban Nội chính trung ương, thứ Tư, 08/01/2014, http://noichinh.vn/nghien-cuu-trao-doi/201401/).

[2] Báo cáo số 2770/BC-BTP ngày 16/9/2005 của Bộ Tư pháp báo cáo Thủ tướng Chính phủ về Kết quả kiểm tra VBQPPL của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định về xử lý vi phạm hành chính.

[3] Báo cáo số 2770/BC-BTP ngày 16/9/2005 của Bộ Tư pháp, Tlđd.

[4] Xem: Trương Đắc Linh, Văn bản của chính quyền địa phương, Luận án cao học Luật, 1996, tr. 71.

[5] Xem: Trương Đắc Linh, Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật,Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, năm 2002, tr. 138- 139.

[6] Thịt gia súc, gia cầm tươi, đông lạnh, sơ chế và nội tạng dạng thịt từ gia súc, gia cầm (nhóm 46321); hàng thủy hải sản tươi, đông lạnh, khô mắm như cá, động vật giáp xác (tôm, cua, …), động vật thân mềm (mực, bạch tuộc, …), động vật không xương sống khác sống được dưới nước (nhóm 36322) và các loại rau, củ, quả tươi, đông lạnh (nhóm 46322).

[7] Xem: Trần Văn Duy, “Bàn về tính hợp pháp, hợp lý trong quyết định quản lý nhà nước”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 11 (259), năm 2009, tr. 33, 34.

[8] Phương Thảo, “Một số kết quả thi hành Luật ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004”, Tlđd.

[9] Bộ trưởng Bộ Tư pháp Hà Hùng Cường trả lời chất vấn đại biểu Quốc hội tại kỳ họp thứ 7 khóa XIII ngày 11/6/2014.

[10] Điều 7 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ Về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật quy định:“…Tuỳ theo tính chất và mức độ vi phạm của văn bản trái pháp luật, cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật phải chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật.”

[11] Dương Tùng, “Chưa thấy phạt lãnh đạo ra quy định sai”, trang Web khampha.vn, Thứ Năm ngày 30/5/2013.

[12] Quốc hội chỉ ban hành một hình thức VBQPPL là Luật, Ủy ban thường vụ Quốc hội: Pháp lệnh, v.v.

• Tác giả: ThS. Nguyễn Thị Ngọc Mai*
• Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 03/2014 (82)/2014 – 2014, Trang 17-23
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý