Hoàn thiện các quy định pháp luật về chưa xử lý và miễn xử lý kỷ luật đối với công chức

Hoàn thiện các quy định pháp luật về chưa xử lý và miễn xử lý kỷ luật đối với công chức

Xem thêm:

• Một số giải pháp về hoàn thiện quy trình bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức, miễn nhiệm công chức – PGS.TS. Nguyễn Cảnh Hợp & ThS Mai Thị Lâm
• Bất cập trong quy trình thi tuyển công chức và hướng hoàn thiện – ThS. Trương Tư Phước
• Chuẩn hóa đội ngũ công chức hộ tịch cấp xã: Đòi hỏi của thực tiễn đổi mới công tác quản lý hộ tịch – ThS. Lê Thị Mận & ThS. Nguyễn Quốc Khánh
• Hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật công chức – ThS. Phan Lê Hoàng Toàn
• Phân biệt cán bộ, công chức, viên chức? – ThS. LS. Phạm Quang Thanh
• Hoàn thiện các quy định pháp luật về hình thức kỷ luật hạ bậc lương – TS. Cao Vũ Minh
• Hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật công chức – ThS. Phan Lê Hoàng Toàn
• Luận bàn về trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm kỷ luật lao động – TS. Lê Ngọc Thạnh

TỪ KHÓA: Công chức, Kỷ luật,

1. Các trường hợp chưa xử lý kỷ luật công chức

Theo quy định pháp luật thì công chức vi phạm pháp luật sẽ bị xử lý kỷ luật. Tuy nhiên, khi công chức rơi vào những trường hợp đặc biệt thì chưa thể xem xét xử lý kỷ luật. Điều 15 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP quy định các trường hợp chưa xử lý kỷ luật công chức gồm:

i. Công chức đang trong thời gian nghỉ hàng năm, nghỉ theo chế độ, nghỉ việc riêng được người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị cho phép

Theo Điều 13 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 thì công chức được nghỉ hàng năm, nghỉ lễ, nghỉ để giải quyết việc riêng theo quy định của pháp luật về lao động. Đây là một quyền cơ bản của công chức nhằm tái tạo sức lao động. Do đó, khi công chức đang trong thời gian nghỉ hàng năm, nghỉ theo chế độ, nghỉ việc riêng được người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị cho phép thì tuyệt đối không được xử lý kỷ luật công chức.

Có thể thấy, trong thời gian công chức đang nghỉ hàng năm, nghỉ theo chế độ, nghỉ việc riêng thì công chức không thể có mặt tại cuộc họp của Hội đồng kỷ luật để đọc bản tự kiểm điểm và phát biểu ý kiến. Trong khi đó, sự có mặt của công chức vi phạm pháp luật tại Hội đồng kỷ luật lại có ý nghĩa to lớn bởi đây là cơ hội rất lớn để công chức vi phạm pháp luật trình bày lý do dẫn đến sai phạm, từ đó tìm kiếm sự cảm thông của Hội đồng kỷ luật. Thông qua cuộc họp này, các thành viên của Hội đồng kỷ luật hiểu được tình huống thực tế dẫn đến việc có hành vi vi phạm, đồng thời, công chức bị xử lý kỷ luật cũng hiểu được các quy định pháp luật có liên quan đến vi phạm và quá trình áp dụng pháp luật của người có thẩm quyền xử lý kỷ luật. Có mặt và phát biểu ý kiến tại cuộc họp của Hội đồng kỷ luật có tầm quan trọng đặc biệt giúp các bên hiểu nhau hơn để từ đó đạt được sự đồng thuận khi cùng nhìn nhận về nội dung quyết định xử lý kỷ luật trong bối cảnh bình đẳng và cởi mở hơn. Trên cơ sở đó, các quyết định xử lý kỷ luật sẽ có tính khả thi và hiệu lực thi hành cao hơn. Nhằm góp phần củng cố và tăng cường sự đoàn kết trong nội bộ cơ quan, đơn vị, tổ chức và tránh đối đầu, đối địch nên pháp luật luôn khuyến khích cũng như tạo điều kiện thuận lợi để công chức có mặt và phát biểu ý kiến tại cuộc họp của Hội đồng kỷ luật. Chính vì vậy, quy định chưa xem xét xử lý kỷ luật đối với công chức “đang trong thời gian nghỉ hàng năm, nghỉ theo chế độ, nghỉ việc riêng được người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị cho phép” là cần thiết và rất hợp lý trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công chức bị xử lý kỷ luật.

ii. Công chức đang trong thời gian điều trị có xác nhận của cơ quan y tế có thẩm quyền

Để bảo đảm cho hoạt động công vụ được diễn ra thông suốt, hiệu quả, Nhà nước dự liệu sẵn các chế tài pháp lý mà xử lý kỷ luật là một trong những công cụ hữu hiệu. Tuy nhiên, ngay cả khi áp dụng chế tài xử lý kỷ luật đối với công chức vi phạm pháp luật thì Nhà nước cũng cần có những cam kết nhằm bảo đảm cho việc xử lý kỷ luật được diễn ra công khai, khách quan, công bằng, đúng pháp luật. Khi công chức đang trong thời gian điều trị thì cả thể chất và tinh thần đều ở trạng thái không tốt. Chính vì vậy, việc xử lý kỷ luật công chức trong giai đoạn này không thể hiện được tính nhân đạo của pháp luật. Do đó, nhà làm luật đã “mạnh dạn” quy định chưa xem xét xử lý kỷ luật công chức trong trường hợp này.

iii. Công chức nữ đang trong thời gian mang thai, nghỉ thai sản, đang nuôi con dưới 12 tháng tuổi

Trước đây, Nghị định số 35/2005/NĐ-CP ngày 17/3/2005 về xử lý kỷ luật cán bộ, công chức[1] chỉ quy dịnh chưa xem xét kỷ luật trong trường hợp “công chức nữ nghỉ thai sản” chứ không cho phép hoãn xem xét trách nhiệm kỷ luật trong trường hợp công chức nữ “đang mang thai, đang nuôi con dưới 12 tháng tuổi”. Thực tế triển khai thi hành Nghị định số 35/2005/NĐ-CP đã bộc lộ nhiều bất cập khi xử lý kỷ luật công chức nữ “đang mang thai, đang nuôi con dưới 12 tháng tuổi” bởi người có thẩm quyền luôn bị băn khoăn bởi tâm lý “bỏ thì thương mà vương thì tội”, xử lý kỷ luật công chức nữ “đang mang thai, đang nuôi con dưới 12 tháng tuổi” thì rất đáng thương nhưng không xử lý thì cũng không được.

Khắc phục nhược điểm này, Nghị định số 34/2011/NĐ-CP quy định chưa xem xét trách nhiệm kỷ luật trong cả trường hợp công chức nữ “đang mang thai, đang nuôi con dưới 12 tháng tuổi”. Quy định tiến bộ này đã thể hiện tính nhân đạo của pháp luật vì đạt được mục đích bảo vệ phụ nữ, trẻ em, giúp đỡ bà mẹ thực hiện tốt chức năng cao quý của mình. Khi người phụ nữ – công chức nữ rơi vào các trường hợp đặc biệt như mang thai, nuôi con dưới 12 tháng tuổi thì họ cần có sự động viên, hỗ trợ từ mọi cá nhân, tổ chức. Sự động viên, hỗ trợ từ mọi cá nhân, tổ chức là động lực quan trọng giúp cho công chức nữ vượt qua những khó khăn về vật chất lẫn tinh thần, từ đó có thể nuôi dạy con một cách tốt nhất.

Quy định không xem xét xử lý kỷ luật công chức nữ “đang mang thai, đang nuôi con dưới 12 tháng tuổi” hướng đến mục đích tránh cho công chức nữ đang mang thai hoặc nuôi con dưới 12 tháng tuổi khỏi những lo lắng, suy nghĩ tiêu cực. Trong thời gian người phụ nữ mang thai, nếu xử lý kỷ luật thì sẽ gây tác động lớn về mặt tâm lý theo chiều hướng xấu đối với họ. Điều này chắc chắn sẽ ảnh hưởng không tốt đến thai nhi. Trong thời gian thai sản, nuôi con dưới 12 tháng tuổi thì cuộc sống cả về vật chất lẫn tinh thần sẽ có nhiều khó khăn. Nếu xử lý kỷ luật họ sẽ ảnh hưởng rất lớn đến đời sống của họ và chất lượng nuôi dạy, chăm sóc con. Với tinh thần nhân văn đó nên nhà làm luật quy định chưa xem xét kỷ luật để công chức nữ có điều kiện vượt qua thời kỳ khó khăn và chuẩn bị tốt hơn về thể chất, tâm lý trước khi tham gia cuộc họp kỷ luật.

iv. Công chức đang bị tạm giữ, tạm giam chờ kết luận của cơ quan có thẩm quyền điều tra, truy tố, xét xử về hành vi vi phạm

Theo khoản 2 Điều 3 Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam năm 2015 thì người bị tạm giam là người đang bị quản lý tại cơ sở giam giữ trong thời hạn tạm giam, gia hạn tạm giam, bao gồm bị can; bị cáo; người bị kết án phạt tù, người bị kết án tử hình mà bản án chưa có hiệu lực pháp luật hoặc đang chờ thi hành án; người bị tạm giam để thực hiện việc dẫn độ. Điều 31 Hiến pháp năm 2013 quy định: “người bị buộc tội được coi là không có tội cho đến khi được chứng minh theo trình tự luật định và có bản án kết tội của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật”. Như vậy, một người bị tạm giam hình sự thì vẫn được coi là không có tội cho đến khi được chứng minh theo thủ tục do Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 quy định và có bản án kết tội của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật.[2] Chính vì không có tội nên Nghị định số 34/2011/NĐ-CP không cho phép xử lý kỷ luật trong trường hợp này.

Cũng theo khoản 2 Điều 3 Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam năm 2015 thì người bị tạm giữ là người đang bị quản lý tại cơ sở giam giữ trong thời hạn tạm giữ, gia hạn tạm giữ theo quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015. Điều 59 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 quy định: “người bị tạm giữ là người bị giữ trong trường hợp khẩn cấp, bị bắt trong trường hợp phạm tội quả tang, bị bắt theo quyết định truy nã hoặc người phạm tội tự thú, đầu thú và đối với họ đã có quyết định tạm giữ”.

Theo quy định pháp luật, ngoài biện pháp tạm giữ người theo thủ tục tố tụng hình sự thì còn có biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành chính. Nếu như tạm giữ người theo thủ tục hành chính là biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lý đối với người thực hiện vi phạm hành chính thì tạm giữ người theo thủ tục tố tụng hình sự cũng được coi là biện pháp ngăn chặn nhưng có tính chất đặc thù chỉ được sử dụng trong tố tụng hình sự. Tạm giữ người theo thủ tục hành chính được áp dụng đối với bốn nhóm đối tượng là: (i) người có hành vi gây rối trật tự công cộng; (ii) người có hành vi gây thương tích cho người khác; (iii) người có hành vi vi phạm quy định tại khoản 5 Điều 20 Luật Phòng, chống bạo lực gia đình và khoản 1 Điều 12 Nghị định số 08/2009/NĐ-CP; (iv) người có hành vi buôn lậu, vận chuyển trái phép hàng hóa qua biên giới.[3] Trong khi đó, đối tượng bị tạm giữ hình sự rơi vào bốn trường hợp: (i) bị giữ trong trường hợp khẩn cấp; (ii) người bị bắt trong trường hợp phạm tội quả tang; (iii) người bị bắt theo quyết định truy nã; (iv) người phạm tội tự thú, đầu thú và đối với họ đã có quyết định tạm giữ. Tuy nhiên, với quy định chưa xem xét xử lý kỷ luật đối với công chức “bị tạm giữ, tạm giam chờ kết luận của cơ quan có thẩm quyền điều tra, truy tố, xét xử về hành vi vi phạm” thì dường như nhà làm luật chỉ hướng đến đối tượng bị tạm giữ theo thủ tục tố tụng hình sự chứ không bao gồm đối tượng bị tạm giữ theo thủ tục hành chính. Suy luận này không phải không có cơ sở bởi đối tượng bị tạm giữ theo thủ tục tố tụng hình sự mới phải chờ kết luận của cơ quan có thẩm quyền điều tra, truy tố, xét xử – tức là các cơ quan tiến hành tố tụng.

2. Các trường hợp được miễn trách nhiệm kỷ luật

Cơ sở pháp lý để miễn trách nhiệm kỷ luật cho công chức là Điều 77 Luật Cán bộ, công chức năm 2008. Theo đó, Điều 77 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định hai trường hợp công chức được miễn trách nhiệm kỷ luật:

i. Khi công chức phải chấp hành quyết định trái pháp luật của cấp trên nhưng đã báo cáo người ra quyết định trước khi chấp hành

Theo khoản 5 Điều 9 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 thì công chức phải có nghĩa vụ chấp hành quyết định của cấp trên. Khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật thì công chức phải kịp thời báo cáo bằng văn bản với người ra quyết định. Trường hợp người ra quyết định vẫn quyết định việc thi hành thì phải có văn bản. Khi nhận được văn bản thì công chức báo cáo cấp trên trực tiếp của người ra quyết định. Nếu thỏa mãn đầy đủ các điều kiện nêu trên thì công chức vẫn phải chấp hành quyết định trái pháp luật của cấp trên nhưng không chịu trách nhiệm về hậu quả của việc thi hành quyết định trái pháp luật này. Xét cho cùng thì đây lỗi là của người ra quyết định trái pháp luật. Do đó, người đã ra quyết định trái pháp luật phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình. Chính vì vậy, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định miễn trách nhiệm kỷ luật cho công chức trong trường hợp này là khá hợp lý.

ii. Do bất khả kháng theo quy định của pháp luật

Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành xử lý kỷ luật công chức không quy định cụ thể thế nào là “bất khả kháng”. Trong khi đó, việc tìm hiểu nội hàm của thuật ngữ “bất khả kháng” lại đóng vai trò rất quan trọng nhằm xác định có miễn trách nhiệm kỷ luật cho công chức hay không.

Ví dụ: Do mưa to, gió lớn, ngập lụt lịch sử tại Thành phố Đà Nẵng ngày 9 và 10/12/2018 nên công chức A đã tự ý nghỉ việc trong 03 ngày 09, 10, 11/12/2018. Như vậy, công chức này có bị kỷ luật với hình thức khiển trách[4] hay được miễn trách nhiệm kỷ luật vì rơi vào trường hợp “bất khả kháng”?

Hiện nay, trong hệ thống pháp luật Việt Nam thì Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và Bộ luật Dân sự năm 2015 có đưa ra định nghĩa về “bất khả kháng”. Theo khoản 14 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì “sự kiện bất khả kháng là sự kiện xảy ra một cách khách quan không thể lường trước được và không thể khắc phục được mặc dù đã áp dụng mọi biện pháp cần thiết và khả năng cho phép”. Khoản 1 Điều 156 Bộ luật Dân sự năm 2015 cũng định nghĩa tương tự khi quy định: “Sự kiện bất khả kháng là sự kiện xảy ra một cách khách quan không thể lường trước được và không thể khắc phục được mặc dù đã áp dụng mọi biện pháp cần thiết và khả năng cho phép”.

Qua các khái niệm trên, có thể thấy, muốn được xem là “bất khả kháng” thì phải đồng thời thỏa mãn các điều kiện: (i) sự kiện xảy ra một cách khách quan, tức sự kiện đó nằm ngoài phạm vi kiểm soát của con người; (ii) hậu quả của sự kiện không thể lường trước được cho đến trước thời điểm xảy ra hành vi; (iii) hậu quả của sự kiện đó không thể khắc phục được mặc dù áp dụng mọi biện pháp cần thiết và khả năng cho phép.

Trở lại với ví dụ trên, có thể thấy, sự việc mưa bão dẫn đến ngập là sự kiện khách quan mà con người không thể kiểm soát được. Tuy nhiên, có thể lường trước được khi hiện nay đã có chương trình dự báo thời tiết. Công chức A vẫn có những biện pháp cần thiết khắc phục các hậu quả để đến cơ quan làm việc. Do đó, trường hợp này không thể xem là bất khả kháng và được miễn trách nhiệm kỷ luật.

3. Đối với chưa xử lý kỷ luật công chức

Khoản 3 Điều 4 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP quy định chưa xem xét kỷ luật trong trường hợp “công chức nữ đang trong thời gian mang thai, nghỉ thai sản, đang nuôi con dưới 12 tháng tuổi”. Như vậy, trường hợp này chỉ áp dụng đối với công chức nữ chứ không áp dụng đối với công chức nam. Tuy nhiên, quy định này đã trở nên “lỗi thời” và không phù hợp với các quy định pháp luật khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam.

Cụ thể, Điều 34 Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014 quy định:“1. Lao động nữ (trong đó có công chức nữ) sinh con được nghỉ việc hưởng chế độ thai sản trước và sau khi sinh con là 06 tháng. Trường hợp lao động nữ sinh đôi trở lên thì tính từ con thứ hai trở đi, cứ mỗi con, người mẹ được nghỉ thêm 01 tháng.

Thời gian nghỉ hưởng chế độ thai sản trước khi sinh tối đa không quá 02 tháng.

2. Lao động nam (trong đó có công chức nam) đang đóng bảo hiểm xã hội khi vợ sinh con được nghỉ việc hưởng chế độ thai sản như sau:

a) 05 ngày làm việc;

b) 07 ngày làm việc khi vợ sinh con phải phẫu thuật, sinh con dưới 32 tuần tuổi;

c) Trường hợp vợ sinh đôi thì được nghỉ 10 ngày làm việc, từ sinh ba trở lên thì cứ thêm mỗi con được nghỉ thêm 03 ngày làm việc;

d) Trường hợp vợ sinh đôi trở lên mà phải phẫu thuật thì được nghỉ 14 ngày làm việc.

Thời gian nghỉ việc hưởng chế độ thai sản quy định tại khoản này được tính trong khoảng thời gian 30 ngày đầu kể từ ngày vợ sinh con”.

Với quy định trên, có thể hiểu, kể từ ngày 1/1/2016 – ngày Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014 có hiệu lực thì lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp, nhà làm luật đã ghi nhận chế độ nghỉ thai sản dành cho nam giới. Như vậy, chế độ nghỉ thai sản hiện nay đã được áp dụng đối với cả công chức nam chứ không còn là đặc quyền của công chức nữ. Chế độ nghỉ thai sản dành cho nam giới không những bảo đảm được quyền lợi của nam giới mà còn tạo điều kiện cho người chồng, người cha có thời gian để chăm sóc cho vợ, cho con mới sinh.

Mang thai và sinh con là thiên chức của người mẹ. Thế nhưng việc nuôi con, đặc biệt là con dưới 12 tháng tuổi lại là trách nhiệm chung của cả cha và mẹ. Trong giai đoạn “dưới 12 tháng tuổi” thì đứa trẻ rất cần có sự quan tâm, chăm sóc, nuôi dưỡng đặc biệt từ phía người mẹ lẫn người cha.[5] Nói cách khác, “nuôi con dưới 12 tháng tuổi” đòi hỏi rất nhiều công sức, thời gian, tiền bạc của cha và mẹ. Chính vì những lý do này mà việc xử lý kỷ luật “công chức nam đang trong thời gian nghỉ thai sản, đang nuôi con dưới 12 tháng tuổi” vẫn chưa thể hiện được tính nhân đạo sâu sắc của pháp luật nước ta.

4. Đối với miễn xử lý kỷ luật công chức

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì nghị định do Chính phủ ban hành có những loại sau đây:[6] Loại thứ nhất dùng để quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. Loại thứ hai dùng để quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ. Loại thứ ba dùng để quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ. Loại thứ tư không nhằm hướng dẫn thi hành bất kỳ văn bản luật hay pháp lệnh nào mà nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh nhưng chưa có luật hay pháp lệnh điều chỉnh (nghị định không đầu chứa quy phạm tiên phát).[7]

Qua phân tích trên, có thể nhận thấy, Nghị định số 34/2011/NĐ-CP được ban hành là nhằm mục đích hướng dẫn thi hành Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và điều này được khẳng định ngay trong phần căn cứ của Nghị định số 34/2011/NĐ-CP. Tuy nhiên, Nghị định số 34/2011/NĐ-CP lại hướng dẫn Luật Cán bộ, công chức năm 2008 theo chiều hướng “bổ sung” một số quy định mới liên quan đến các trường hợp miễn trách nhiệm kỷ luật. Cụ thể, Điều 77 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định miễn trách nhiệm kỷ luật đối với công chức trong các trường hợp sau đây:

1. Phải chấp hành quyết định trái pháp luật của cấp trên nhưng đã báo cáo người ra quyết định trước khi chấp hành;

2. Do bất khả kháng theo quy định của pháp luật.

Để hướng dẫn thi hành cho điều này thì tại Điều 5 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP quy định cũng về các trường hợp công chức được miễn trách nhiệm kỷ luật:

1. Được cơ quan có thẩm quyền xác nhận tình trạng mất năng lực hành vi dân sự khi vi phạm pháp luật.

2. Phải chấp hành quyết định của cấp trên theo quy định tại khoản 5 Điều 9 Luật Cán bộ, công chức.

3. Được cấp có thẩm quyền xác nhận vi phạm pháp luật trong tình thế bất khả kháng khi thi hành công vụ.

Khoản 2 Điều 5 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP là nhằm cụ thể hóa cho khoản 1 Điều 77 Luật Cán bộ, công chức năm 2008. Tương tự, khoản 3 Điều 5 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP là nhằm hướng dẫn thi hành cho khoản 2 Điều 77 Luật Cán bộ, công chức năm 2008? Vậy, khoản 1 Điều 5 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP là nhằm hướng dẫn thi hành cho điều khoản nào của Luật Cán bộ, công chức năm 2008. Nếu không phải là hướng dẫn thi hành thì lại là sự “bổ sung” của Nghị định số 34/2011/NĐ-CP so với Luật Cán bộ, công chức năm 2008. Trong trường hợp này, Nghị định số 34/2011/NĐ-CP không phải “hướng dẫn thi hành” luật, cũng không phải là “nghị định không đầu chứa quy phạm tiên phát” mà là nghị định “bổ sung” luật.[8]Bên cạnh đó, trong Luật Cán bộ, công chức năm 2008, cụ thể là Chương IX có quy định rất rõ những điều luật mà Chính phủ phải hướng dẫn thi hành. Theo đó, Quốc hội chỉ giao cho Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Điều 76 và Điều 79,[9] còn Điều 77 thì không thuộc phạm vi hướng dẫn thi hành của Chính phủ. Qua đó, có thể hiểu rằng, Điều 77 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã hoàn toàn rõ ràng, đầy đủ mà không cần bất cứ một sự giải thích, bổ sung nào khác. Do đó, việc Chính phủ “tự ý” quy định thêm trường hợp miễn trách nhiệm kỷ luật cho công chức là không phù hợp với quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008.

Ngoài ba trường hợp được miễn trách nhiệm kỷ luật quy định tại Điều 5 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP thì hiện nay Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 lại bổ sung một trường hợp miễn xử lý kỷ luật. Theo điểm c khoản 3 Điều 73 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 thì “người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị được xem xét miễn hình thức kỷ luật nếu chủ động xin từ chức trước khi cơ quan có thẩm quyền phát hiện, xử lý, trừ trường hợp bị truy cứu trách nhiệm hình sự”.

Trong xử phạt vi phạm hành chính, nếu như pháp luật quy định “miễn hình thức xử phạt” thì không đồng nghĩa với “miễn trách nhiệm hành chính” bởi xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện vi phạm hành chính.[10] Điều này có nghĩa nếu vì một lý do nào đó không thể áp dụng được các hình thức xử phạt thì người có thẩm quyền vẫn có thể áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả với tính chất là chế tài hành chính.[11] Ngược lại, trách nhiệm kỷ luật không tồn tại các biện pháp khắc phục hậu quả. Do đó, nếu Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định “miễn hình thức kỷ luật” thì cũng đồng nghĩa với “miễn trách nhiệm kỷ luật”.

Về tính chất cưỡng chế, khi được “miễn hình thức kỷ luật” hay “miễn trách nhiệm kỷ luật” thì công chức không phải gánh chịu bất kỳ hình thức kỷ luật nào cả. Về hậu quả bất lợi, các hậu quả pháp lý quy định tại Điều 82 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 cũng không thể được áp dụng trong trường hợp “miễn hình thức kỷ luật” hay “miễn trách nhiệm kỷ luật” vì đơn giản những hệ quả này chỉ áp dụng kèm theo hình thức kỷ luật. Một khi được “miễn hình thức kỷ luật” thì đương nhiên không thể áp dụng kèm theo những hậu quả bất lợi này. Về kết quả, khi được “miễn hình thức kỷ luật” hay “miễn trách nhiệm kỷ luật” thì trong hồ sơ công chức sẽ không tồn tại bất kỳ một quyết định kỷ luật nào cả. Tương tự, lý lịch của công chức cũng không bị ghi vào bất kỳ một hình thức kỷ luật nào cả.

Qua phân tích trên có thể thấy, tuy không minh thị nhưng “miễn hình thức kỷ luật” chính là “miễn trách nhiệm kỷ luật”. Tuy nhiên, quy định “miễn trách nhiệm kỷ luật” cho công chức tại điểm c khoản 3 Điều 73 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 là không thỏa đáng và cũng không phù hợp với Luật Cán bộ, công chức năm 2008.

Về lý luận, khi thực hiện vi phạm pháp luật, công chức phải gánh chịu trách nhiệm kỷ luật. Do đó, không thể sử dụng phương thức “chủ động xin từ chức trước khi cơ quan có thẩm quyền phát hiện, xử lý” để “né tránh” việc bị xử lý kỷ luật. Dưới góc độ pháp lý thì từ chức là việc công chức lãnh đạo, quản lý đề nghị được thôi giữ chức vụ khi chưa hết nhiệm kỳ hoặc chưa hết thời hạn bổ nhiệm.[12] Đây là một quyền của công chức lãnh đạo, quản lý khi nhận thấy mình không còn phù hợp với chức vụ nữa. Trong khi đó, các hình thức kỷ luật là hậu quả pháp lý bất lợi mà công chức phải gánh chịu khi vi phạm pháp luật. Do đó, không thể xem “chủ động xin từ chức trước khi cơ quan có thẩm quyền phát hiện, xử lý” là một trường hợp được xem xét “miễn trách nhiệm kỷ luật”.

5. Sửa đổi các quy định liên quan đến những trường hợp chưa xử lý kỷ luật công chức

Các trường hợp chưa xem xử lý kỷ luật thể hiện tính nhân đạo của pháp luật trong việc tạo điều kiện thuận lợi cho công chức có được những sự chuẩn bị tốt nhất để “đối diện” với các hình thức kỷ luật. Một điều chắc chắn là sẽ không có Luật Bình đẳng giới năm 2006 hay Luật Phòng, chống bạo lực gia đình năm 2007 nếu như trước đó không có những phong trào đấu tranh chỉ ra vị trí bất bình đẳng của nữ giới so với nam giới trong xã hội. Và chắc chắn là sẽ không có sự thay đổi từ “Tội mua bán phụ nữ” trong Bộ luật Hình sự năm 1999 thành “Tội mua bán người” trong Bộ luật Hình sự sửa đổi năm 2009[13] nếu như không có những tranh luận chỉ ra rằng nam giới cũng cần phải được bảo vệ cũng như cần được đối xử công bằng. Kết quả của những cuộc đấu tranh, tranh luận này đã được ghi nhận từng bước để rồi trở nên hoàn thiện hơn, đầy đủ hơn trong tư duy những nhà lập pháp. Đây là một kinh nghiệm quý báu cần được được tiếp thu trong các quy định pháp luật liên quan đến những trường hợp chưa xem xét xử lý kỷ luật công chức.

Điểm d khoản 4 Điều 123 Bộ luật Lao động năm 2012 quy định: “Không được xử lý kỷ luật lao động đối với người lao động đang trong thời gian sau đây:

a) Nghỉ ốm đau, điều dưỡng; nghỉ việc được sự đồng ý của người sử dụng lao động;

b) Đang bị tạm giữ, tạm giam;

c) Đang chờ kết quả của cơ quan có thẩm quyền điều tra xác minh và kết luận đối với hành vi vi phạm được quy định tại khoản 1 Điều 126 của Bộ luật này;

d) Lao động nữ có thai, nghỉ thai sản; người lao động nuôi con nhỏ dưới 12 tháng tuổi.

Bộ luật Lao động năm 2012 quy định chưa xử lý kỷ luật khi người lao động nam nuôi con nhỏ dưới 12 tháng tuổi. Vậy thì tại sao công chức nam đang nuôi con dưới 12 tháng tuổi lại không được hoãn xử lý kỷ luật? Đây là một điều chưa thật sự thỏa đáng và cũng không tạo ra sự tương thích trong hệ thống pháp luật.

Hiện nay, công chức nam cũng đã có thời kỳ thai sản và cũng phải thực hiện nghĩa vụ chăm sóc, nuôi dưỡng đối với con dưới 12 tháng tuổi. Do đó, Nghị định số 34/2011/NĐ-CP có thể sửa đổi theo hướng chưa xem xét kỷ luật trong trường hợp “công chức nữ đang trong thời gian mang thai; công chức đang nghỉ thai sản, đang nuôi con dưới 12 tháng tuổi”. Với sửa đổi này thì bất cứ công chức nào, không phân biệt giới tính nam hay nữ khi ở vào trường hợp “đang nghỉ thai sản, đang nuôi con dưới 12 tháng tuổi” thì đều được hoãn xem xét xử lý kỷ luật.

6. Sửa đổi các quy định liên quan đến những trường hợp được miễn xử lý kỷ luật đối với công chức

Thứ nhất, so với Điều 77 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 thì Điều 5 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP đã bổ sung một trường hợp miễn trách nhiệm kỷ luật là “Được cơ quan có thẩm quyền xác nhận tình trạng mất năng lực hành vi dân sự khi vi phạm pháp luật”. Một khi rơi vào tình trạng mất năng lực hành vi dân sự thì con người không có khả năng làm chủ hành vi cũng như ý thức của mình. Đây cũng là một trường hợp được ghi nhận trong hầu hết các văn bản pháp luật khi xem xét miễn truy cứu trách nhiệm pháp lý cho một chủ thể thực hiện hành vi trái pháp luật. Do đó, Nghị định số 34/2011/NĐ-CP quy định miễn trách nhiệm kỷ luật trong trường hợp này là rất hợp lý. Tuy nhiên, tính hợp lý này lại bị “phủ định” bởi tính hợp pháp vì Luật Cán bộ, công chức năm 2008 hoàn toàn không quy định việc miễn trách nhiệm kỷ luật trong trường hợp này. Do đó, nhằm bảo đảm tính hợp pháp cũng như bảo đảm quyền con người, cần sửa đổi Luật Cán bộ, công chức năm 2008 theo hướng thừa nhận “công chức được cơ quan có thẩm quyền xác nhận tình trạng mất năng lực hành vi dân sự khi vi phạm pháp luật” sẽ được miễn xử lý kỷ luật. Có như vậy thì việc miễn xử lý kỷ luật cho “công chức được cơ quan có thẩm quyền xác nhận tình trạng mất năng lực hành vi dân sự khi vi phạm pháp luật” mới trở nên chặt chẽ, bảo đảm tính hợp pháp.

Thứ hai, nhà làm luật cần minh định giữa từ chức với vấn đề phải gánh chịu trách nhiệm kỷ luật. Nói cách khác, không thể xem “chủ động xin từ chức trước khi cơ quan có thẩm quyền phát hiện, xử lý” là căn cứ miễn trách nhiệm kỷ luật cho công chức vi phạm pháp luật. Có chăng đây chỉ có thể là một tình tiết giảm nhẹ để từ đó người có thẩm quyền xem xét “giảm hình thức kỷ luật” cho công chức vi phạm.

Thứ ba, hiện nay, cả Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Nghị định số 34/2011/NĐ-CP đều chỉ quy định miễn trách nhiệm kỷ luật cho công chức khi rơi vào “sự kiện bất khả kháng”. Điều đó có nghĩa là các trường hợp công chức rơi vào sự kiện bất ngờ, phòng vệ chính đáng, tình thế cấp thiết sẽ không được miễn trách nhiệm kỷ luật. Quy định trên rất vô lý và tạo ra xung đột trong hệ thống chế tài pháp lý.

Tương tự như sự kiện bất khả kháng, sự kiện bất ngờ không tồn tại yếu tố lỗi của chủ thể. Tình thế cấp thiết, phòng vệ chính đáng thì tính chất nguy hiểm cho xã hội của hành vi đã bị loại trừ – tức là không có hành vi trái pháp luật.[14] Về hình thức, chủ thể thực hiện hành vi trong tình thế cấp thiết và phòng vệ chính đáng tuy có dấu hiệu của hành vi trái pháp luật nhưng trong các hành vi đó có một số tình tiết nhất định làm mất đi tính chất nguy hiểm cho xã hội của hành vi. Do đó, người thực hiện hành vi không bị xem là vi phạm pháp luật. Pháp luật hành chính và hình sự đều không xem xét, truy cứu trách nhiệm hành chính[15] lẫn hình sự[16] đối với chủ thể khi rơi vào sự kiện bất ngờ, phòng vệ chính đáng, tình thế cấp thiết. Chính vì vậy, nếu Nghị định số 34/2011/NĐ-CP không quy định miễn trách nhiệm kỷ luật cho công chức trong những trường hợp này sẽ không tạo ra tính tương thích, thống nhất trong hệ thống pháp luật Việt Nam.

Nhân đây cũng xin nói thêm, ngoài sự thiếu sót miễn trách nhiệm kỷ luật trong các trường hợp “sự kiện bất ngờ, phòng vệ chính đáng, tình thế cấp thiết”, quy định “được cấp có thẩm quyền xác nhận vi phạm pháp luật trong tình thế bất khả kháng khi thi hành công vụ” còn có điểm sai nghiêm trọng về mặt lý luận. Vi phạm pháp luật là một loại sự kiện pháp lý đặc biệt. Đó là hành vi (hành động hoặc không hành động) do các chủ thể pháp luật (cá nhân hoặc tổ chức) thực hiện (một cách cố ý hoặc vô ý) trái với các yêu cầu của quy phạm pháp luật, xâm hại các quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ.[17] Nói cách khác, vi phạm pháp luật là hành vi trái pháp luật, có lỗi do chủ thể có năng lực trách nhiệm pháp lý thực hiện, xâm hại các quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ.[18] Trong khi đó, trường hợp rơi vào sự kiện bất khả kháng thì lại không thỏa mãn đầy đủ các dấu hiệu của vi phạm pháp luật. Do đó, không thể gọi là “vi phạm pháp luật trong tình thế bất khả kháng”.

Qua phân tích trên, thiết nghĩ, trên cơ sở chuẩn hóa về kỹ thuật lập pháp và tạo ra sự thống nhất trong hệ thống pháp luật, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Nghị định số 34/2011/NĐ-CP cần bổ sung trường hợp miễn trách nhiệm kỷ luật khi công chức rơi vào sự kiện bất ngờ, phòng vệ chính đáng, tình thế cấp thiết. Theo chúng tôi, Điều 77 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Điều 5 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP có thể được sửa đổi như sau:

“Công chức được miễn trách nhiệm kỷ luật trong các trường hợp sau đây:

1. Phải chấp hành quyết định trái pháp luật của cấp trên nhưng đã có cách xử sự đúng theo khoản 5 Điều 9 Luật Cán bộ, công chức năm 2008;

2. Được Tòa án tuyên là mất năng lực hành vi dân sự khi vi phạm pháp luật;

3. Do tình thế cấp thiết, phòng vệ chính đáng, sự kiện bất ngờ, sự kiện bất khả kháng”.

CHÚ THÍCH

[1] Nghị định số 35/2005/NĐ-CP đã bị thay thế bằng Nghị định số 34/2011/NĐ-CP.

[2] Điều 13 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015.

[3] Khoản 1 Điều 122 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (được sửa đổi, bổ sung bởi Điều 102 Luật Hải quan năm 2014); Khoản 2 Điều 11 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 17/2016/NĐ-CP).

[4] Khoản 4 Điều 9 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP quy định hình thức kỷ luật khiển trách áp dụng đối với công chức “tự ý nghỉ việc, tổng số từ 03 đến dưới 05 ngày làm việc trong một tháng”.

[5] Trần Nguyễn Thị Anh Đào, “Chăm sóc bé trong năm đầu đời”, Trang Thông tin sức khỏe của Đài truyền hình Bình Dương ngày 23/04/2018, http://btv.org.vn/tin-tuc/cham-soc-be-trong-nam-dau-doi-phat-lai-ttsk-ngay-23-04-2018-9836.html, truy cập ngày 30/4/2019.

[6] Điều 14 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.

[7] Cao Vũ Minh, Quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ – Lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị quốc gia, 2017, tr. 67.

[8] Thời điểm Chính phủ ban hành Nghị định số 34/2011/NĐ-CP thì Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đang có hiệu lực pháp luật.

[9] Khoản 2 Điều 76 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định: “Chính phủ quy định cụ thể khoản này” và khoản 4 Điều 79 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định: “Chính phủ quy định việc áp dụng các hình thức kỷ luật, trình tự, thủ tục và thẩm quyền xử lý kỷ luật đối với công chức”.

[10] Khoản 2 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2014, 2017).

[11] Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2014, 2017).

[12] Khoản 13 Điều 7 Luật Cán bộ, công chức năm 2008.

[13] Hiện nay, Điều 150 Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) cũng quy định về “Tội mua bán người”.

[14] Cao Vũ Minh, “Hạn chế của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 nhìn từ góc độ kỹ thuật lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 03 + 04, năm 2018.

[15] Điều 11 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2014, 2017) quy định không xử phạt vi phạm hành chính đối với các trường hợp sau đây:

– Thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong tình thế cấp thiết;

– Thực hiện hành vi vi phạm hành chính do phòng vệ chính đáng;

– Thực hiện hành vi vi phạm hành chính do sự kiện bất ngờ;

– Thực hiện hành vi vi phạm hành chính do sự kiện bất khả kháng;

[16] Chương IV Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) quy định về những trường hợp loại trừ trách nhiệm hình sự gồm có: sự kiện bất ngờ (Điều 20), phòng vệ chính đáng (Điều 22), tình thế cấp thiết (Điều 23).

[17] Nguyễn Cửu Việt (chủ biên), Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2003, tr. 389.

[18] Hoàng Thị Kim Quế, Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2015, tr. 392.

• Tác giả: TS. Cao Vũ Minh
• Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 06(127)/2019 – 2019, Trang 3-15
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý