Hoàn thiện pháp luật xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ

Hoàn thiện pháp luật xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ

Xem thêm:

• Vài bình luận ngắn các quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ – TS. Cao Vũ Minh
• Nghịch lý từ các quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giáo dục – TS. Cao Vũ Minh & ThS. Nguyễn Tú Anh
• Thực tiễn ban hành văn bản pháp luật về quản lý nhà nước đối với hoạt động xử phạt vi phạm hành chính và giải pháp hoàn thiện – TS. Thái Thị Tuyết Dung& ThS Mai Thị Lâm & ThS. Trương Tư Phước
• Trách nhiệm hành chính và sự cần thiết sửa đổi, bổ sung Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 – PGS.TS. Nguyễn Cảnh Hợp
• Hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính đối với các vi phạm về mại dâm – ThS. Nguyễn Nhật Khanh & ThS. Trần Quốc Minh
• Nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính theo pháp luật hiện hành – TS. Bùi Thị Đào & ThS. Hoàng Thị Lan Phương

TỪ KHÓA: Đường bộ, Xử phạt vi phạm hành chính

Vi phạm hành chính (VPHC) trong lĩnh vực giao thông đường bộ (GTĐB) là loại VPHC khá phổ biến, diễn ra thường xuyên và liên tục ở khắp nơi trên lãnh thổ Việt Nam. Quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực GTĐB hiện nay được quy định tại Nghị định số 46/2016/NĐ-CP ngày 26/5/2016 của Chính phủ quy định xử phạt VPHC trong lĩnh vực GTĐB và đường sắt (sau đây gọi tắt là Nghị định số 46/2016/NĐ-CP) bao gồm các nhóm vi phạm sau: (i) vi phạm quy tắc GTĐB; (ii) vi phạm quy định về kết cấu hạ tầng GTĐB; (iii) vi phạm quy định về phương tiện tham gia GTĐB; (iv) vi phạm quy định về người điều khiển phương tiện tham gia GTĐB; (v) vi phạm quy định về vận tải đường bộ và (vi) các vi phạm khác liên quan đến GTĐB.

Trong số các VPHC trong nhóm vi phạm quy định về kết cấu hạ tầng GTĐB thì các hành vi vi phạm về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ đang diễn ra khá phổ biến và có chiều hướng gia tăng trong thời gian qua, nổi bật là các hành vi như bán hàng rong; chiếm dụng dải phân cách giữa của đường đôi làm nơi bày, bán hàng hóa, để vật liệu xây dựng, làm nơi trông, giữ xe; họp chợ, mua, bán hàng hóa trong phạm vi đất của đường bộ; đổ rác, xả nước ra đường bộ không đúng nơi quy định… dẫn đến mất an toàn giao thông, ô nhiễm môi trường, phá vỡ cảnh quan đô thị. Thực trạng này đặt ra bài toán nan giải cho các cơ quan chức năng trong việc ngăn chặn và phòng chống vi phạm. Xử phạt VPHC đối với hành vi sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ đã được quy định tại Điều 12 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP; tuy nhiên, các quy định này vẫn còn tồn tại nhiều bất cập, từ đó gây khó khăn cho công tác xử phạt VPHC trong thực tiễn.

1. Một số bất cập trong các quy định về xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ

1.1. Bất cập về đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ

Khoản 2 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật XLVPHC năm 2012) quy định: “Xử phạt VPHC là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi VPHC theo quy định của pháp luật về xử phạt VPHC”. Theo quy định này có thể thấy rằng đối tượng bị xử phạt VPHC chỉ có thể là cá nhân hoặc tổ chức. Trong đó, “tổ chức” được xác định là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân và tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật.[1] Trên cơ sở đó, Nghị định số 46/2016/NĐ-CP quy định đối tượng bị xử phạt VPHC đối với hành vi sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ là các cá nhân hoặc tổ chức thực hiện VPHC tại Điều 12.

Tuy nhiên, thực tiễn thi hành pháp luật cho thấy chủ thể thực hiện các VPHC về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ bên cạnh các cá nhân, tổ chức mà Luật XLVPHC năm 2012 và Nghị định số 46/2016/NĐ-CP đã quy định thì còn các chủ thể khác như hộ gia đình cũng thực hiện rất nhiều các VPHC trong lĩnh vực này, trong đó điển hình là hành vi bán hàng rong hoặc bán hàng hóa nhỏ lẻ khác trên lòng đường đô thị, trên vỉa hè các tuyến phố có quy định cấm bán hàng; phơi thóc, lúa, rơm, rạ, nông, lâm, hải sản trên đường bộ; chiếm dụng lòng đường đô thị hoặc hè phố làm nơi trông, giữ xe… Khó khăn đặt ra trong trường hợp này là việc xác định hộ gia đình có các VPHC nêu trên sẽ bị xử lý theo đối tượng là cá nhân hay tổ chức. Đây là một câu hỏi không hề đơn giản và đến nay các quy định về xử phạt VPHC vẫn chưa tháo gỡ được. Trong khi việc xác định đối tượng bị xử phạt sẽ ảnh hưởng rất lớn đến trách nhiệm pháp lý mà các chủ thể này phải gánh chịu vì đối với cùng một VPHC về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ thì mức phạt tiền đối với tổ chức bằng 02 lần mức phạt tiền đối với cá nhân.

Theo Từ điển Luật học thì “hộ gia đình là tập hợp nhóm người có quan hệ hôn nhân, huyết thống và nuôi dưỡng”.[2] Như vậy, hộ gia đình muốn được xác định là chủ thể của quan hệ pháp luật thì phải có nhiều người, những người này có quan hệ hôn nhân, quan hệ huyết thống hoặc quan hệ nuôi dưỡng.[3] Bộ luật Dân sự năm 2015 tuy không đưa ra giải thích thế nào là “hộ gia đình” nhưng lại quy định cho chủ thể này có quy chế pháp lý hoàn toàn riêng biệt so với cá nhân. Do vậy, nếu xử phạt VPHC đối với hộ gia đình như cá nhân thì chưa thật sự hợp lý, còn nếu xử phạt như tổ chức thì lại không có cơ sở pháp lý rõ ràng.[4]

1.2. Một số vi phạm hành chính về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ còn chưa rõ ràng, có sự chồng chéo với vi phạm hành chính trong các lĩnh vực khác

Điểm đ khoản 2 Điều 12 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP quy định phạt tiền từ 300.000 đồng đến 400.000 đồng đối với cá nhân, từ 600.000 đồng đến 800.000 đồng đối với tổ chức thực hiện hành vi “đổ rác, xả nước ra đường bộ không đúng nơi quy định”. Vấn đề có tính thực tiễn đặt ra là bên cạnh quy định tại Nghị định số 46/2016/NĐ-CP thì hành vi “đổ rác, xả nước ra đường bộ không đúng nơi quy định” còn được điều chỉnh bởi các nghị định xử phạt VPHC trong các lĩnh vực khác. Cụ thể, điểm c khoản 2 Điều 7 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình quy định phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 2.000.000 đồng đối với hành vi “đổ rác, chất thải hoặc bất cứ vật gì khác vào hố ga, hệ thống thoát nước công cộng, trên vỉa hè, lòng đường”. Trong khi đó, điểm d khoản 1 Điều 20 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực bảo vệ môi trường lại quy định phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 7.000.000 đồng đối với hành vi “vứt, thải rác thải sinh hoạt trên vỉa hè, đường phố hoặc vào hệ thống thoát nước thải đô thị hoặc hệ thống thoát nước mặt trong khu vực đô thị”.

Như vậy, có thể thấy rằng cùng một VPHC có cấu thành như nhau lại được quy định trong 3 nghị định khác nhau, điều đáng nói ở chỗ mức phạt tiền trong các nghị định này có sự chênh lệch khá lớn. Do đó, việc áp dụng văn bản nào để xử phạt trên thực tế là điều cần phải đắn đo và bàn luận bởi kết quả của việc áp dụng văn bản để xử phạt sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của chủ thể vi phạm. Trong những trường hợp nhất định, sự chồng chéo trong các quy định này có thể trở thành mảnh đất “màu mỡ” cho hành vi lạm quyền, nhũng nhiễu.

Bên cạnh đó, một số VPHC về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ  được quy định tại Điều 12 của Nghị định số 46/2016/NĐ-CP còn chưa rõ ràng. Chẳng hạn, điểm a khoản 1 Điều 12 quy định phạt tiền từ 100.000 đồng đến 200.000 đồng đối với cá nhân, từ 200.000 đồng đến 400.000 đồng đối với tổ chức thực hiện hành vi bán hàng rong hoặc bán hàng hóa nhỏ lẻ khác trên lòng đường đô thị, trên vỉa hè các tuyến phố có quy định cấm bán hàng. Thế nhưng Nghị định số 46/2016/NĐ-CP lại không có bất cứ quy định nào giải thích thế nào là “hàng rong”, “hàng hóa nhỏ lẻ khác” là như thế nào. Tương tự, những quy định khác như: “Sử dụng, khai thác tạm thời trên đất hành lang an toàn đường bộ vào mục đích canh tác nông nghiệp làm ảnh hưởng đến an toàn công trình đường bộ và an toàn giao thông” (điểm a khoản 2), “Dựng cổng chào hoặc các vật che chắn khác trái quy định trong phạm vi đất dành cho đường bộ gây ảnh hưởng đến trật tự, an toàn GTĐB” (điểm b khoản 3), “Sử dụng trái phép đất của đường bộ ở đoạn đường ngoài đô thị làm nơi sửa chữa phương tiện, máy móc, thiết bị; rửa xe, bơm nước mui xe gây ảnh hưởng đến trật tự an toàn GTĐB” (điểm e khoản 3) gây ra rất nhiều khó khăn cho các chủ thể có thẩm quyền khi xử phạt các hành vi này; trong những trường hợp kể trên, chủ thể có thẩm quyền phải chứng minh được các hành vi này “gây ảnh hưởng đến trật tự an toàn GTĐB”[5] thì mới có thể xử phạt, trong khi đây là quy định rất định tính, mang nặng tính chủ quan vì Nghị định số 46/2016/NĐ-CP không có bất cứ giải thích nào cho nội dung này.

Ngoài ra, còn các quy định khác như “các vật che chắn khác” (điểm b khoản 3), “công trình tạm thời khác” (điểm a khoản 4, điểm đ khoản 5), “thực hiện các hoạt động khác” (điểm b khoản 4), “các loại vật dụng khác” (điểm d khoản 5), “công trình kiên cố khác” (điểm a khoản 8) đều là những quy định tùy nghi, khó có cách hiểu và áp dụng thống nhất nếu không được giải thích rõ ràng. Những quy định tùy nghi như trên rất dễ tạo ra sự lạm quyền, tùy tiện trong quá trình xử phạt VPHC, điều này hoàn toàn đi ngược lại với bản chất của nhà nước pháp quyền, dân chủ.

1.3. Chế tài phạt tiền đối với một số vi phạm hành chính về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ còn quá thấp, chưa đủ sức răn đe

Phạt tiền là hình thức xử phạt tước của cá nhân, tổ chức VPHC một khoản tiền nhất định để sung công quỹ nhà nước. Trong các hình thức xử phạt, hình thức phạt tiền được quy định phổ biến nhất vì phạt tiền có nhiều mức phạt, phù hợp với tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội của các hành vi VPHC, là hình thức xử phạt gây thiệt hại trực tiếp đến lợi ích kinh tế của cá nhân, tổ chức VPHC nên có hiệu quả cao trong phòng, chống VPHC. Các nước trên thế giới đều quy định phạt tiền là hình thức phạt hành chính chủ yếu.[6]

Với ý nghĩa đó, Điều 12 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP quy định tất cả VPHC về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ đều áp dụng hình thức xử phạt chính là phạt tiền. Quy định này đánh vào lợi ích kinh tế của chủ thể vi phạm nhằm mục đích giúp họ nhận thấy thiệt hại về mặt vật chất để nghiêm chỉnh chấp hành quy định của pháp luật. Tuy nhiên, điểm hạn chế còn tồn tại là mức phạt tiền đối với một số VPHC về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ trong Nghị định số 46/2016/NĐ-CP còn thấp, chưa tương xứng với mức độ, tính chất nguy hiểm của hành vi vi phạm.

Đơn cử, điểm a khoản 1 Điều 12 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP quy định phạt tiền từ 100.000 đồng đến 200.000 đồng đối với cá nhân, từ 200.000 đồng đến 400.000 đồng đối với tổ chức thực hiện hành vi bán hàng rong hoặc bán hàng hóa nhỏ lẻ khác trên lòng đường đô thị, trên vỉa hè các tuyến phố có quy định cấm bán hàng. Tuy nhiên, qua tìm hiểu thực tế, tác giả nhận thấy mức phạt này chưa đủ sức răn đe, trừng trị đối với chủ thể vi phạm. Nhiều trường hợp sẵn sàng chấp nhận nộp phạt để tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm bởi lợi ích kinh tế họ có được từ bán hàng rong hoặc bán hàng hóa nhỏ lẻ khác trên lòng đường đô thị, trên vỉa hè các tuyến phố cao hơn nhiều so với mức phạt mà Nghị định số 46/2016/NĐ-CP quy định. Đơn cử, ông Trần Thế Thuận – Chủ tịch UBND Quận 1 cho biết những người bán hàng rong trên vỉa hè chỉ bán trong vòng 3 giờ (sáng hoặc chiều) đã có thể lời từ 500.000 – 800.000 đồng/ ngày.[7] Chính vì có mức thu nhập cao như vậy nên các chủ thể này sẵn sàng nộp phạt 100.000 đồng đến 200.000 đồng để tiếp tục vi phạm. Do đó, tác giả thiết nghĩ Nghị định số 46/2016/NĐ-CP cần phải tăng mức tiền phạt đối với một số VPHC về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ thì mới đủ sức răn đe chủ thể vi phạm, từ đó mới hy vọng giảm thiểu tình trạng VPHC trong lĩnh vực này đang diễn ra phổ biến trong thực tế.

1.4. Bất cập về các biện pháp khắc phục hậu quả đối với vi phạm hành chính về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ

VPHC về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ không chỉ ảnh hưởng đến trật tự quản lý nhà nước mà còn gây ra những hậu quả nhất định đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Do đó, bên cạnh việc áp dụng các hình thức xử phạt để răn đe cá nhân, tổ chức có hành vi VPHC, pháp luật còn áp dụng các biện pháp nhất định nhằm khắc phục hậu quả do VPHC gây ra. Vấn đề này đã được cụ thể hóa thành một trong những nguyên tắc của việc xử phạt VPHC là “mọi VPHC phải được phát hiện, ngăn chặn kịp thời và phải bị xử lý nghiêm minh, mọi hậu quả do VPHC gây ra phải được khắc phục theo đúng quy định của pháp luật”.[8] Nhận thức được điều này, Nghị định số 46/2016/NĐ-CP quy định bên cạnh áp dụng các hình thức xử phạt, cá nhân, tổ chức thực hiện các VPHC về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ còn bị áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả sau đây: “Buộc phải dỡ bỏ các công trình xây dựng trái phép, biển quảng cáo, di dời cây trồng trái phép, thu dọn rác, vật tư, vật liệu, chất phế thải, hàng hóa, máy móc, thiết bị, các loại vật dụng và khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do VPHC gây ra”.[9]

Tuy nhiên, các biện pháp khắc phục hậu quả này vẫn chưa bao quát được hết các VPHC về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ. Bản chất pháp lý của biện pháp khắc phục hậu quả là nhằm khôi phục lại tình trạng ban đầu mà vi phạm đã gây ra, đã làm thay đổi hoặc khôi phục những quyền, lợi ích hợp pháp bị VPHC xâm hại. Điều này khác với bản chất pháp lý của hình thức xử phạt là làm thiệt hại đến tình trạng ban đầu vốn có của người vi phạm về quyền sở hữu tài sản hay quyền nhân thân.[10] Thế nhưng, đối với hành vi  “đổ rác, xả nước ra đường bộ không đúng nơi quy định” (điểm đ khoản 2), “đổ, để trái phép vật liệu, chất phế thải trong phạm vi đất dành cho đường bộ” (điểm a khoản 5), “xả nước thải xây dựng từ các công trình xây dựng ra đường phố” (điểm h khoản 5) đã gây ra những thiệt hại nhất định như làm ô nhiễm môi trường thì chưa có biện pháp khắc phục hậu quả tương ứng. Điều đáng tiếc là mặc dù Luật XLVPHC năm 2012 và đặc biệt là Nghị định số 46/2016/NĐ-CP đã có quy định về biện pháp khắc phục hậu quả “buộc thực hiện biện pháp để khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường do VPHC gây ra”[11] thế nhưng Nghị định này lại không áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả này đối với các VPHC về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ.

1.5. Nghị định số 46/2016/NĐ-CP chưa có quy định cụ thể về thẩm quyền gia hạn thời hạn xử phạt vi phạm hành chính về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ

Nghị định số 46/2016/NĐ-CP không quy định cụ thể về thời hạn xử phạt VPHC đối với hành vi sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ. Do vậy, thời hạn xử phạt VPHC đối với các hành vi này sẽ áp dụng thống nhất theo thời hạn xử phạt VPHC trong Luật XLVPHC năm 2012. Theo đó, Điều 66 Luật này quy định về thời hạn xử phạt VPHC như sau: “Người có thẩm quyền xử phạt VPHC phải ra quyết định xử phạt VPHC trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày lập biên bản VPHC. Đối với vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp mà không thuộc trường hợp giải trình hoặc đối với vụ việc thuộc trường hợp giải trình theo quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 61 của Luật này thì thời hạn ra quyết định xử phạt tối đa là 30 ngày, kể từ ngày lập biên bản”. Quy định về thời hạn xử phạt VPHC như trên là cần thiết và hợp lý vì từ khi lập biên bản VPHC không phải lúc nào các chủ thể có thẩm quyền cũng ra quyết định xử phạt ngay được, trong những trường hợp nhất định, họ cần thời gian để chuẩn bị, xác minh, thu thập tài liệu… nhằm đưa ra được quyết định xử phạt VPHC phù hợp với tính chất, mức độ nguy hiểm của hành vi vi phạm. Điều khoản này còn quy định: “Trường hợp vụ việc đặc biệt nghiêm trọng, có nhiều tình tiết phức tạp và thuộc trường hợp giải trình theo quy định tại đoạn 2 khoản 2 và khoản 3 Điều 61 của Luật này mà cần có thêm thời gian để xác minh, thu thập chứng cứ thì người có thẩm quyền đang giải quyết vụ việc phải báo cáo thủ trưởng trực tiếp của mình bằng văn bản để xin gia hạn; việc gia hạn phải bằng văn bản, thời hạn gia hạn không được quá 30 ngày”. Thế nhưng, Luật XLVPHC năm 2012 lại không quy định rõ ràng “thủ trưởng trực tiếp” ở đây là thủ trưởng quản lý trực tiếp hay thủ trưởng có thẩm quyền xử phạt.

Khắc phục thiếu sót này, Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật XLVPHC đã bổ sung quy định giải thích “thủ trưởng trực tiếp” tại khoản 13 Điều 1. Theo đó, điều khoản này bổ sung Điều 6e vào sau Điều 6đ của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP như sau: “Thủ trưởng trực tiếp của người có thẩm quyền đang giải quyết vụ việc theo quy định tại các Điều 66, 77, 125 và 128 Luật XLVPHC là cấp trên trực tiếp trong quan hệ hành chính đối với người đang giải quyết vụ việc”. Mặc dù đã có quy định để “chữa cháy” như trên nhưng trong trường hợp Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chánh Thanh tra Bộ Giao thông vận tải, Chánh Thanh tra Sở Giao thông vận tải xin gia hạn thì cũng rất khó xác định chủ thể có thẩm quyền gia hạn thời hạn xử phạt VPHC đối với hành vi sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ.

Theo quy định của Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Thủ tướng Chính phủ là người có quyền quyết định điều động, đình chỉ công tác, cách chức Chủ tịch UBND cấp tỉnh.[12] Tương tự, Chánh Thanh tra Bộ Giao thông vận tải do Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải bổ nhiệm[13], Chánh Thanh tra Sở Giao thông vận tải do Giám đốc Sở Giao thông vận tải bổ nhiệm.[14] Do đó, có thể xem Thủ tướng Chính phủ là “thủ trưởng trực tiếp” của Chủ tịch UBND cấp tỉnh vì Thủ tướng Chính phủ chính là “cấp trên trực tiếp trong quan hệ hành chính” của Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Tương tự Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải là “thủ trưởng trực tiếp” của Chánh Thanh tra Bộ Giao thông vận tải, Giám đốc Sở Giao thông vận tải là “thủ trưởng trực tiếp” của Chánh Thanh tra Sở Giao thông vận tải. Tuy nhiên, quy định pháp luật về thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ,[15] Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải[16] và Giám đốc Sở Giao thông vận tải[17] lại không trao cho các chủ thể này thẩm quyền gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt VPHC. Theo Luật XLVPHC năm 2012 thì các chủ thể này cũng không có quyền xử phạt VPHC. Do đó, câu hỏi đặt ra là các “thủ trưởng trực tiếp” kể trên có quyền gia hạn thời hạn xử phạt VPHC của cấp dưới trực tiếp hay không.[18] Câu hỏi này đã không được trả lời rõ ràng trong Luật XLVPHC năm 2012 và Nghị định số 46/2016/NĐ-CP dẫn đến nhiều khó khăn khi thực hiện trong thực tế.

2. Kiến nghị hoàn thiện

Nhằm bảo đảm hiệu quả công tác đấu tranh, phòng chống các VPHC đối với hành vi sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ thì xử phạt VPHC được xem là một giải pháp hữu hiệu. Đây là một hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật cụ thể, tức là một hoạt động thực thi quyền lực nhà nước. Với đặc thù là một biện pháp cưỡng chế hành chính, xử phạt VPHC có khả năng gây ra thiệt hại nhất định cho các đối tượng bị áp dụng. Vì lẽ đó, các quy định xử phạt VPHC đối với hành vi sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ cần phải được hoàn thiện để tạo ra khung pháp lý vững chắc cho hoạt động xử phạt trên thực tế. Để khắc phục các bất cập vừa nêu, tác giả đề xuất một số giải pháp cụ thể như sau:

Thứ nhất, như đã trình bày, Luật XLVPHC năm 2012 và Nghị định số 46/2016/NĐ-CP chưa có quy định về xử phạt VPHC đối với “hộ gia đình” có hành vi sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ trong khi đây là chủ thể thực hiện các VPHC này rất nhiều trong thực tế, điều này gây ra nhiều khó khăn cho các chủ thể có thẩm quyền vì pháp luật hiện hành chưa có quy định hướng dẫn cụ thể việc xử phạt đối tượng này. Do đó, để bảo đảm cơ chế điều chỉnh của pháp luật, thiết nghĩ Luật XLVPHC năm 2012 và Nghị định số 46/2016/NĐ-CP cần bổ sung chủ thể này vào nhóm các đối tượng bị xử phạt VPHC để bảo đảm việc xử phạt được thực thi một cách hiệu quả trong thực tế.

Thứ hai, để loại bỏ tình trạng cùng một VPHC nhưng được quy định trong nhiều Nghị định với các mức phạt khác nhau, theo tác giả Chính phủ cần tiến hành rà soát các quy định về xử phạt VPHC đối với hành vi sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ tại Nghị định số 46/2016/NĐ-CP có sự chồng chéo với các quy định xử phạt VPHC trong các lĩnh vực khác như Nghị định số 167/2013/NĐ-CP quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình và Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực bảo vệ môi trường để bảo đảm tính thống nhất trong quá trình áp dụng pháp luật. Điều này bảo đảm thực hiện một trong những nguyên tắc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại khoản 1 Điều 5 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 “bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật”, đồng thời loại trừ khả năng các chủ thể có thẩm quyền lạm dụng bất cập này để vụ lợi.

Ngoài ra, Chính phủ cần bổ sung trong Nghị định số 46/2016/NĐ-CP quy định giải thích cụ thể các quy định chưa rõ ràng như “hàng rong”, “hàng hóa nhỏ lẻ khác”, “gây ảnh hưởng đến trật tự an toàn GTĐB”, “các vật che chắn khác”, “công trình tạm thời khác”, “thực hiện các hoạt động khác”, “các loại vật dụng khác”, “công trình kiên cố khác” để tạo ra cơ sở pháp lý rõ ràng khi xử phạt các VPHC đối với hành vi sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ trong thực tế.

Thứ ba, mức phạt tiền áp dụng đối với một số VPHC về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ còn quá thấp, chưa tương xứng với tính chất, mức độ nguy hiểm của hành vi vi phạm nên chưa đủ sức răn đe và ngăn chặn các vi phạm trong lĩnh vực này. Về vấn đề này, có quan điểm cho rằng cần phải tăng cường mức phạt để xử phạt thật nặng chủ thể vi phạm, ngược lại có quan điểm lại cho rằng mấu chốt không phải ở việc tăng mức phạt lên quá cao mà quan trọng là xác định mức phạt thật phù hợp với tính chất, mức độ nguy hiểm của hành vi vi phạm. Theo quan điểm của tác giả, các nhà làm luật cần cân nhắc tăng mức phạt tiền đối với VPHC về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ để răn đe và ngăn chặn các hành vi vi phạm, tuy nhiên không được lạm dụng mà phải điều chỉnh cho phù hợp với tình hình vi phạm thực tế (như tính thường xuyên, phổ biến hay đối tượng nào vi phạm,…). Trước thực trạng VPHC về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ đang diễn ra rất phổ biến hiện nay nhất là hành vi lấn chiếm vỉa hè để buôn bán, làm bãi giữ xe… thiết nghĩ trước mắt Việt Nam nên học tập kinh nghiệm của một số nước như Singapore, Nhật Bản bằng việc quy định mức tiền phạt rất cao để người vi phạm thấy được sự nghiêm khắc của pháp luật và sự trả giá tương xứng cho hành vi vi phạm của mình, từ đó tránh tái diễn vi phạm. Chẳng hạn, hành vi đổ trộm rác thải của gia đình ra nơi công cộng như góc phố, công viên, bờ sông theo quy định của pháp luật Nhật Bản có thể bị xử phạt tới 10 vạn Yên.

Thứ tư, VPHC về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ bên cạnh xâm phạm trật tự quản lý nhà nước trong lĩnh vực GTĐB còn gây ra những hậu quả nhất định. Do đó, pháp luật cần quy định đầy đủ về các biện pháp khắc phục hậu quả để khắc phục các hậu quả do VPHC gây ra. Nghị định số 46/2016/NĐ-CP mặc dù đã có quy định về biện pháp khắc phục hậu quả đối với VPHC về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ nhưng chưa bao quát được hết các tình huống xảy ra. Do đó, để kịp thời khắc phục hậu quả xảy ra đối với môi trường do các VPHC tại điểm đ khoản 2, điểm a khoản 5, điểm h khoản 5 Điều 12 gây ra, tác giả kiến nghị bổ sung biện pháp “Buộc thực hiện biện pháp để khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường do VPHC gây ra” vào danh sách các biện pháp khắc phục hậu quả tại khoản 9 Điều 12 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP.

Thứ năm, để khắc phục thiếu sót của Nghị định số 46/2016/NĐ-CP về chủ thể có thẩm quyền gia hạn thời hạn xử phạt VPHC đối với hành vi sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ, tác giả đề xuất cần bổ sung quy định cụ thể chủ thể nào là “thủ trưởng trực tiếp” của Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chánh Thanh tra Bộ Giao thông vận tải, Chánh Thanh tra Sở Giao thông vận tải làm cơ sở cho việc xác định chủ thể có thẩm quyền gia hạn thời hạn xử phạt VPHC. Đây là vấn đề rất quan trọng, không chỉ có ý nghĩa về mặt lý luận và còn có ý nghĩa về mặt thục tiễn nhằm áp dụng pháp luật thống nhất khi xử phạt VPHC đối với hành vi sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ trong thực tiễn.

CHÚ THÍCH

[1] Khoản 10 Điều 2 Luật XLVPHC năm 2012.

[2] Bộ Tư pháp – Viện Khoa học pháp lý, Từ điển Luật học, Nxb. Từ điển Bách khoa và Nxb. Tư pháp, 2006, tr. 373.

[3] Cao Vũ Minh, “Bất cập và hướng hoàn thiện các quy định pháp luật về xử phạt VPHC trong lĩnh vực môi trường”, Khoa học pháp lý, số 06, 2017.

[4] Cao Vũ Minh, “Kiến nghị hoàn thiện các quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai”, Nhà nước và pháp luật, số 4, 2017.

[5] Điểm đ khoản 1 Điều 3 Luật XLVPHC năm 2012 quy định một nguyên tắc xử phạt VPHC như sau: “Người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm chứng minh vi phạm hành chính”.

[6] Nguyễn Cảnh Hợp (Chủ biên), Bình luận khoa học Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Nxb. Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh, 2015, tr. 192.

[7] Văn Bình, “Chủ tịch Quận 1: “Bán vỉa hè Sài Gòn vài giờ lời 500-800 ngàn”, Báo điện tử Vietnamnet, truy cập ngày 18/12/2017.

[8] Điểm a khoản 1 Điều 3 Luật XLVPHC năm 2012.

[9] Khoản 9 Điều 12 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP.

[10] Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật Hành chính, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2013, tr. 524.

[11] Điểm c khoản 1 Điều 28 Luật XLVPHC năm 2012, điểm c khoản 1 Điều 4 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP.

[12] Khoản 7 Điều 28 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015.

[13] Khoản 2 Điều 17 Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Chánh Thanh tra bộ do Bộ trưởng bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi thống nhất với Tổng Thanh tra Chính phủ”.

[14] Khoản 2 Điều 23 Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Chánh Thanh tra sở do Giám đốc sở bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi thống nhất với Chánh Thanh tra tỉnh”.

[15] Điều 98 Hiến pháp năm 2013 và Điều 28 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 không quy định quyền gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt VPHC của Thủ tướng Chính phủ.

[16] Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và Nghị định số 123/2016/NĐ-CP ngày 01/9/2016 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, Cơ quan ngang bộ không không quy định quyền gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt VPHC của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải.

[17] Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương không quy định quyền gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt VPHC của Giám đốc Sở Giao thông vận tải.

[18] Cao Vũ Minh, “Hạn chế của Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 nhìn từ góc độ kỹ thuật lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 03 + 04, 2018.

• Tác giả: ThS. Phan Thị Thanh Hiếu
• Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 05(126)/2019 – 2019, Trang 15-24
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý