Hoàn thiện pháp luật xử phạt vi phạm hành chính về xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, cư trú và đi lại của người nước ngoài tại Việt Nam

Hoàn thiện pháp luật xử phạt vi phạm hành chính về xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, cư trú và đi lại của người nước ngoài tại Việt Nam

Xem thêm:

• Bảo đảm quyền của người nước ngoài khi bị áp dụng hình thức xử phạt trục xuất – TS. Cao Vũ Minh
• Tổ chức, cá nhân nước ngoài và vấn đề xác lập quyền sử dụng đất để kinh doanh bất động sản tại Việt Nam – TS. Đặng Anh Quân
• Quy chế pháp lý hành chính của người nước ngoài, người không quốc tịch – ThS. LS. Phạm Quang Thanh
• Bình luận án lệ 02/2016/AL: Đứng tên giùm người nước ngoài mua bất động sản – PGS.TS. Đỗ Văn Đại
• Bất cập và hướng hoàn thiện các quy định pháp luật về hình thức xử phạt trục xuất – ThS. Nguyễn Phương Thảo

TỪ KHÓA:Người nước ngoài, Nhập cảnh, Quá cảnh, Xuất cảnh

Hiện nay, nước ta đang mở cửa hội nhập kinh tế quốc tế với các nước trên thế giới, số lượng người nước ngoài vào Việt Nam làm việc, sinh sống, du lịch ngày càng nhiều. Năm 2016, có 10 triệu người nước ngoài đến Việt Nam. Trong 9 tháng đầu năm 2017, số lượng người nước ngoài đến Việt Nam đã đạt 9,4 triệu người.[1] Số lượng người nước ngoài vào Việt Nam đông đảo như vậy đã gây ra những áp lực đáng kể cho các cơ quan nhà nước trong việc quản lý vấn đề nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú và đi lại của người nước ngoài tại Việt Nam.

Nhằm nâng cao hiệu quả công tác đấu tranh, phòng chống các vi phạm hành chính về xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, cư trú và đi lại của người nước ngoài tại Việt Nam, ngày 12/11/2013, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 167/2013/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình. Điều 17 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP quy định cụ thể về xử phạt vi phạm hành chính đối với các vi phạm về xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, cư trú và đi lại của người nước ngoài tại Việt Nam. Trong 4 năm triển khai thi hành, các quy định xử phạt vi phạm hành chính về xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, cư trú và đi lại của người nước ngoài tại Việt Nam đã phát sinh nhiều bất cập, từ đó gây khó khăn cho công tác xử phạt vi phạm hành chính trong thực tiễn.

1. Bất cập từ các quy định xử phạt vi phạm hành chính về xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, cư trú và đi lại của người nước ngoài tại Việt Nam

Thứ nhất, tồn tại quy định xử phạt vi phạm hành chính mang tính định tính dẫn đến khó áp dụng trong thực tiễn.

Điểm a khoản 2 Điều 17 của Nghị định số 167/2013/NĐ-CP quy định xử phạt người nước ngoài từ 500.000 đồng đến 2.000.000 đồng đối với hành vi “không thông báo ngay cho cơ quan có thẩm quyền về việc mất, hư hỏng hộ chiếu hoặc giấy tờ khác có giá trị thay hộ chiếu, thị thực Việt Nam, thẻ tạm trú, thẻ thường trú”. Như vậy, để có thể xử phạt người nước ngoài thì các chủ thể có thẩm quyền phải chứng minh được họ đã “không thông báo ngay” cho cơ quan có thẩm quyền khi bị mất, hư hỏng hộ chiếu, thị thực Việt Nam, thẻ tạm trú, thẻ thường trú bởi theo Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm chứng minh vi phạm hành chính.[2] Thế nhưng để chứng minh điều này là không hề đơn giản bởi Nghị định số 167/2013/NĐ-CP không hề đưa ra giải thích như thế nào là “không thông báo ngay”. Điều này gây ra sự lúng túng trong quá trình áp dụng pháp luật để xử phạt người nước ngoài vi phạm.

Theo Từ điển tiếng Việt phổ thông của Viện ngôn ngữ học giải thích thì “ngay” là “liền sau đó, không chậm trễ”.[3] Từ điển từ và ngữ Việt Nam cũng có cách giải thích tương tự (“ngay” là “tức khắc, tức thì, lập tức”).[4] Theo giải thích này, có thể hiểu “không thông báo ngay” là hành vi người nước ngoài sau khi mất, hư hỏng hộ chiếu hoặc giấy tờ khác có giá trị thay hộ chiếu, thị thực Việt Nam, thẻ tạm trú, thẻ thường trú đã không lập tức thông báo cho cơ quan có thẩm quyền. Tuy nhiên, cách giải thích này cũng chỉ mang ý nghĩa học thuật và cũng chưa có tiêu chí định lượng để xác định hành vi vi phạm. Giả sử, anh Stephen (quốc tịch Anh) bị mất hộ chiếu ngày 5/12/2017, sau khi tìm kiếm các nơi có liên quan nhưng không thấy hộ chiếu, đến ngày 7/12/2017, anh Stephen mới thông báo cho cơ quan có thẩm quyền về việc mất hộ chiếu của mình. Như vậy, trong trường hợp này, anh Stephen có bị xử phạt về hành vi “không thông báo ngay cho cơ quan có thẩm quyền về việc mất hộ chiếu”?

Theo chúng tôi, ý định xử phạt của nhà làm luật trong trường hợp này là rất rõ ràng, tuy nhiên sự hạn chế về kỹ thuật lập pháp khi thiếu quy định giải thích như thế nào là “không thông báo ngay” đã làm cho quy định này trở nên thiếu tính khả thi khi áp dụng trong thực tế.

Tra cứu các văn bản khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam, chúng tôi tìm thấy một số điều khoản có liên quan đến việc giải thích thuật ngữ “ngay”. Đơn cử, Điều 127 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: “trong trường hợp có căn cứ để cho rằng nếu không tiến hành khám ngay thì đồ vật, tài liệu, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính bị tẩu tán, tiêu hủy… chiến sĩ cảnh sát nhân dân, cảnh sát viên cảnh sát biển, chiến sĩ bộ đội biên phòng, kiểm lâm viên, công chức hải quan, kiểm soát viên thị trường đang thi hành công vụ được khám người theo thủ tục hành…”.

Mặc dù không được giải thích rõ ràng nhưng với tính chất là biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính, có thể hiểu chữ “ngay” trong từ “khám ngay” là lập tức, tức khắc, không chậm trễ bởi nếu không thực hiện việc “khám ngay” thì đồ vật, tài liệu, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính bị tẩu tán, tiêu hủy. Từ đó, dẫn đến việc bỏ lọt vi phạm hành chính hoặc không kịp thời ngăn chặn các vi phạm hành chính đang diễn ra. Điều này là không phù hợp với nguyên tắc “mọi vi phạm hành chính phải được phát hiện, ngăn chặn kịp thời” quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.

Điều 33 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định: “khi phát hiện người bị tai nạn, bệnh tật mà tính mạng bị đe dọa thì người phát hiện có trách nhiệm hoặc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức khác có điều kiện cần thiết đưa ngay đến cơ sở khám bệnh, chữa bệnh nơi gần nhất”. Tính mạng con người là quan trọng nhất, quý giá hơn bất cứ tài sản nào trong cuộc sống. Do đó, theo chúng tôi, chữ “ngay” trong cụm từ “đưa ngay đến cơ sở khám bệnh, chữa bệnh nơi gần nhất” cũng được hiểu là ngay lập tức, không chậm trễ bởi nếu chậm trễ sẽ quá mất “thời gian vàng” cho việc cứu chữa người bị tai nạn, bệnh tật.[5]

Tuy nhiên, có những điều khoản pháp luật quy định về thuật ngữ “ngay” nhưng không mang ý nghĩa tức khắc, tức thì, lập tức. Cụ thể, Điều 177 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định: “trường hợp cây cối, công trình xây dựng có nguy cơ sập đổ xuống bất động sản liền kề và xung quanh thì chủ sở hữu tài sản thực hiện ngay các biện pháp khắc phục, chặt cây, sửa chữa hoặc dỡ bỏ công trình xây dựng đó theo yêu cầu của chủ sở hữu bất động sản liền kề và xung quanh hoặc theo yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền”. Theo chúng tôi, chữ “ngay” trong cụm từ “thực hiện ngay các biện pháp khắc phục, chặt cây, sửa chữa” không nhất thiết phải là tức khắc, tức thì, lập tức bởi trong trường hợp này, cây cối, công trình xây dựng chỉ mới có nguy cơ sập đổ xuống bất động sản liền kề và xung quanh. Đồng ý là việc thực hiện các biện pháp khắc phục, chặt cây, sửa chữa phải tiến hành nhanh chóng nhằm bảo đảm sự an toàn nhưng không có nghĩa là nó có thể làm trong tức khắc. Nếu so sánh thì thuật ngữ “ngay” trong Điều 177 Bộ luật Dân sự năm 2015 vẫn không mang tính cần kíp, cấp thiết như trong Điều 127 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 hay Điều 33 Bộ luật Dân sự năm 2015.

Thậm chí có những điều khoản pháp luật quy định về thuật ngữ “ngay” nhưng được giải thích là một khoảng thời gian định lượng cụ thể. Đơn cử, khoản 2 Điều 30 Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định: “Trẻ sơ sinh, nếu chết sau khi sinh thì phải được khai sinh và khai tử; nếu chết trước khi sinh hoặc sinh ra mà chết ngay thì không phải khai sinh và khai tử”. Điều 23 Nghị định số 158/2005/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2012) của Chính phủ hướng dẫn việc đăng ký khai sinh và khai tử cho trẻ chết sơ sinh giải thích: “Trẻ em sinh ra sống được từ 24 giờ trở lên rồi mới chết cũng phải đăng ký khai sinh và đăng ký khai tử”. Từ quy định này có thể hiểu rằng trẻ sơ sinh bị coi là “chết ngay” nếu sinh ra sống được “dưới 24 giờ” rồi chết. Trong trường hợp này, chữ “ngay” lại được định lượng bằng một khoảng thời gian nhất định. Quy định rõ ràng và mang tính định lượng cụ thể như vậy đã giúp cho công tác đăng ký khai sinh và khai tử cho trẻ chết sơ sinh được thực hiện hiệu quả trên thực tế.

Thứ hai, một số quy định xử phạt vi phạm hành chính về xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, cư trú và đi lại chưa phù hợp với quy định của Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014.

Theo khoản 4 Điều 33 Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014 (Luật năm 2014) thì người nước ngoài tạm trú tại Việt Nam phải thông qua người trực tiếp quản lý, điều hành hoạt động của cơ sở lưu trú để khai báo tạm trú với công an xã, phường, thị trấn hoặc đồn, trạm công an nơi có cơ sở lưu trú. Khoản 4 Điều 3 Thông tư số 53/2016/TT-BCA của Bộ Công an ngày 28/12/2016 về cách thức thực hiện khai báo, tiếp nhận, thông tin tạm trú của người nước ngoài tại Việt Nam giải thích rõ hơn: “đại diện cơ sở lưu trú hoặc người được ủy quyền, người được giao trực tiếp quản lý, điều hành cơ sở lưu trú thực hiện khai báo tạm trú cho người nước ngoài đến tạm trú tại cơ sở lưu trú”. Như vậy, trách nhiệm khai báo tạm trú cho người nước ngoài tại Việt Nam thuộc về cơ sở lưu trú chứ không phải của người nước ngoài. Nếu cơ sở lưu trú không thực hiện khai báo tạm trú thì tùy từng trường hợp có thể bị xử phạt về hành vi “không khai báo tạm trú cho người nước ngoài thuê nhà để ở” (điểm h khoản 3 Điều 8 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP) hoặc “cho người nước ngoài nghỉ qua đêm nhưng không khai báo tạm trú” (điểm g khoản 2 Điều 17 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP).

Nghịch lý ở chỗ, Nghị định số 167/2013/NĐ-CP bên cạnh việc quy định chế tài đối với người trực tiếp quản lý, điều hành hoạt động của cơ sở lưu trú nếu không khai báo tạm trú cho người nước ngoài còn quy định cả chế tài cho người nước ngoài – người không có nghĩa vụ khai báo tạm trú. Cụ thể, Nghị định số 167/2013/NĐ-CP quy định phạt tiền từ 500.000 đồng đến 2.000.000 đồng hoặc từ 3.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng đối với người nước ngoài không khai báo tạm trú theo quy định (điểm e khoản 2 Điều 17; điểm đ khoản 3 Điều 17). Bất cập này phát sinh là do Nghị định số 167/2013/NĐ-CP được ban hành để quy định việc xử phạt vi phạm hành chính theo Pháp lệnh về nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2000 (Pháp lệnh năm 2000) chứ không phải theo Luật năm 2014. Cụ thể, theo Pháp lệnh năm 2000 thì người nước ngoài tạm trú tại các cơ sở lưu trú có nghĩa vụ khai báo tạm trú.[6] Khi Luật năm 2014 có hiệu lực và thay thế cho Pháp lệnh năm 2000 thì nghĩa vụ này đã được quy định cho người trực tiếp quản lý, điều hành hoạt động của cơ sở lưu trú. Do đó, các quy định xử phạt người nước ngoài không khai báo tạm trú tại Điều 17 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP đã không còn phù hợp với quy định của Luật năm 2014.

Thứ ba, quy định về việc áp dụng hình thức xử phạt bổ sung “tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính” chưa bao quát được hết các vi phạm hành chính.

Khoản 7 Điều 17 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP quy định hình thức xử phạt bổ sung tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính được áp dụng đối với các vi phạm hành chính về xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, cư trú và đi lại tại điểm b khoản 2; điểm c, d khoản 3; điểm a khoản 4; điểm a, b khoản 6 Điều này. Tuy nhiên, hình thức xử phạt này lại không được áp dụng đối với trường hợp: “người nước ngoài nhập cảnh, hành nghề hoặc có hoạt động khác tại Việt Nam mà không được phép của cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam” quy định tại điểm b khoản 5 Điều 17 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP.

Tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính là việc sung vào ngân sách nhà nước vật, tiền, hàng hóa, phương tiện có liên quan trực tiếp đến vi phạm hành chính, được áp dụng đối với vi phạm hành chính nghiêm trọng do lỗi cố ý của cá nhân, tổ chức. Ngoài ý nghĩa là một hình thức xử phạt, việc tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính còn có ý nghĩa nhằm loại bỏ hoặc hạn chế khả năng tiếp tục vi phạm hành chính của cá nhân, tổ chức. Hình thức xử phạt này được áp dụng đối với: (i.) vi phạm nghiêm trọng được thực hiện do lỗi cố ý; (ii.) vật, tiền, hàng hóa, phương tiện là tang vật trực tiếp của vi phạm hành chính hoặc được trực tiếp sử dụng để thực hiện hành vi vi phạm hành chính mà nếu không có vật, tiền, hàng hóa, phương tiện này thì không thể thực hiện được hành vi vi phạm.[7]

Thực tế cho thấy khi người nước ngoài nhập cảnh, hành nghề hoặc có hoạt động khác tại Việt Nam mà không được phép của cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam thì trong nhiều trường hợp có sử dụng tang vật, phương tiện để vi phạm hành chính. Đơn cử, ngày 24/4/2015, công an tỉnh Thừa Thiên – Huế ra quyết định xử phạt 5 người Trung Quốc với tổng số tiền 75 triệu đồng về hành vi “nhập cảnh, hành nghề hoặc có hoạt động khác tại Việt Nam mà không được phép của cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam”. Trong số 5 người bị xử phạt có 3 người là Liang Qingxiang (55 tuổi), Chen Wubin (52 tuổi), Liang Yongcai (31 tuổi) nhập cảnh vào Việt Nam với thị thực đi du lịch nhưng lại hoạt động trái với mục đích nhập cảnh. Những cá nhân này thường vào khu vực khai thác quặng sắt ở mỏ Đại Sơn, thôn Phú Mậu, xã Hương Phú, tỉnh Thừa Thiên – Huế để thăm dò khoáng sản. Khi bị phát hiện, cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã tạm giữ một số máy móc, dụng cụ dùng để thăm dò khoáng sản của ba người Trung Quốc này.[8] Tuy nhiên, khi ra quyết định xử phạt, chủ thể có thẩm quyền không thể áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính vì đơn giản Điều 17 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP không cho phép áp dụng hình thức xử phạt này đối với hành vi “nhập cảnh, hành nghề hoặc có hoạt động khác tại Việt Nam mà không được phép của cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam”.

Thứ tư, các vi phạm hành chính bị áp dụng hình thức xử phạt trục xuất và các hành vi bị áp dụng biện pháp buộc xuất cảnh không rõ ràng, có sự chồng lấn nhau.

Đối với người nước ngoài vi phạm hành chính tại Việt Nam thì Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định một hình thức xử phạt đặc trưng – đó là hình thức xử phạt trục xuất. Theo đó, trục xuất là hình thức xử phạt buộc người nước ngoài vi phạm hành chính phải rời khỏi lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Khoản 9 Điều 17 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP quy định người nước ngoài vi phạm hành chính liên quan đến xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, cư trú và đi lại trên lãnh thổ Việt Nam thì tùy theo mức độ vi phạm có thể bị áp dụng hình thức xử phạt trục xuất. Bất cập ở chỗ, Nghị định số 167/2013/NĐ-CP không đưa ra các tiêu chí cụ thể cho việc áp dụng, thay vào đó lại quy định công thức định tính “tùy theo mức độ vi phạm có thể bị áp dụng hình thức xử phạt trục xuất”.[9] Như vậy, tùy từng trường hợp cụ thể, căn cứ vào “mức độ vi phạm”, chủ thể có thẩm quyền sẽ quyết định có áp dụng hình thức xử phạt trục xuất hay không. Vấn đề có tính thực tiễn đặt ra là việc xác định “mức độ vi phạm” sẽ căn cứ vào tiêu chí nào? Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và cả Nghị định số 167/2013/NĐ-CP không có bất kỳ điều khoản nào quy định về “mức độ vi phạm” để làm căn cứ áp dụng hình thức xử phạt trục xuất. Vậy khi gặp trường hợp người nước ngoài vi phạm các điều khoản có quy định áp dụng hình thức xử phạt trục xuất thì người có thẩm quyền sẽ dựa vào tiêu chí nào để xác định “mức độ vi phạm” làm căn cứ ra quyết định trục xuất? Tất nhiên, mọi vi phạm phải bị xử phạt, thế nhưng, việc áp dụng hình thức xử phạt đúng với mức độ vi phạm có tác dụng răn đe, giáo dục cao hơn là việc áp dụng mang tính tùy tiện, võ đoán. Thậm chí, với quy định này có thể thấy, trong nhiều trường hợp, người có thẩm quyền cũng sẽ băn khoăn, lo lắng khi đưa ra quyết định trục xuất vì rất dễ vi phạm nguyên tắc “khách quan, bảo đảm công bằng, đúng quy định của pháp luật” được nêu tại khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.

Bên cạnh hình thức xử phạt trục xuất, nhà làm luật còn quy định thêm biện pháp buộc xuất cảnh. Theo đó, buộc xuất cảnh là việc người có thẩm quyền của Việt Nam quyết định người nước ngoài phải rời khỏi lãnh thổ Việt Nam qua cửa khẩu của Việt Nam. Theo Điều 30 Luật năm 2014, biện pháp buộc xuất cảnh được áp dụng đối với người nước ngoài trong hai trường hợp: một là, hết thời hạn tạm trú nhưng không xuất cảnh; hai là, vì lý do quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội.

Đối chiếu hình thức xử phạt trục xuất với buộc xuất cảnh thì dường như hai biện pháp này chưa có sự phân biệt rõ ràng trong việc áp dụng, nói cách khác là có sự chồng lấn nhau về hình thức và nội dung áp dụng. Như đã trình bày, buộc xuất cảnh là buộc người nước ngoài phải rời khỏi lãnh thổ Việt Nam qua cửa khẩu của Việt Nam và trục xuất cũng là buộc người nước ngoài rời khỏi lãnh thổ nước Việt Nam – tất nhiên là cũng phải qua cửa khẩu của Việt Nam. Như vậy, buộc xuất cảnh và trục xuất có sự chồng lấn với nhau về hình thức thực hiện. Trục xuất được áp dụng đối với người nước ngoài vi phạm hành chính tại Việt Nam, trong khi đó buộc xuất cảnh được áp dụng đối với người nước ngoài hết thời hạn tạm trú nhưng không xuất cảnh – tức cũng là vi phạm hành chính tại Việt Nam. Do đó, buộc xuất cảnh và trục xuất có sự chồng lấn với nhau về nội dung thực hiện. Điều đáng nói là so với hình thức xử phạt trục xuất, biện pháp buộc xuất cảnh lại không được quy định trong Luật Xử lý vi phạm hành chính với tư cách là một biện pháp cưỡng chế hành chính. Vì vậy, việc Luật năm 2014 quy định biện pháp buộc xuất cảnh đối với người nước ngoài về mặt thực tế là đã “khai sinh” thêm một biện pháp cưỡng chế hành chính.

Thứ năm, tồn tại nhiều quy định tùy nghi, gây ra cách áp dụng pháp luật không thống nhất.

Điểm e khoản 2 Điều 17 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP quy định phạt tiền từ 500.000 đồng đến 2.000.000 đồng đối với “người nước ngoài không khai báo tạm trú theo quy định hoặc sử dụng chứng nhận tạm trú, thẻ tạm trú, thẻ thường trú ở Việt Nam quá thời hạn từ 15 ngày trở xuống mà không được cơ quan có thẩm quyền cho phép”. Với quy định này, có thể hiểu, tồn tại hai hành vi vi phạm độc lập bị phạt tiền từ 500.000 đồng đến 2.000.000 đồng là: (i.) không khai báo tạm trú theo quy định; (ii.) sử dụng chứng nhận tạm trú, thẻ tạm trú, thẻ thường trú ở Việt Nam quá thời hạn từ 15 ngày trở xuống mà không được cơ quan có thẩm quyền cho phép. Đồng thời, theo điểm đ khoản 3 Điều 17 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP thì “người nước ngoài không khai báo tạm trú theo quy định hoặc sử dụng chứng nhận tạm trú, thẻ tạm trú, thẻ thường trú ở Việt Nam quá thời hạn từ 16 ngày trở lên mà không được cơ quan có thẩm quyền cho phép” sẽ bị phạt tiền từ 3.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng. Từ quy định này, có thể hiểu cũng tồn tại hai hành vi vi phạm độc lập bị phạt tiền từ 3.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng là: (i.) không khai báo tạm trú theo quy định; (ii.) sử dụng chứng nhận tạm trú, thẻ tạm trú, thẻ thường trú ở Việt Nam quá thời hạn từ 16 ngày trở lên mà không được cơ quan có thẩm quyền cho phép.

Qua phân tích trên, có thể thấy, cùng một hành vi “không khai báo tạm trú theo quy định” nhưng lại bị xử phạt với hai mức tiền phạt hoàn toàn khác nhau. Điều này dẫn đến tình trạng lúng túng cho chủ thể có thẩm quyền xử phạt. Ở mức độ nhất định, chính sự không rõ ràng này sẽ tạo nên tư duy tùy tiện trong việc lựa chọn quy phạm để xử phạt đối với những trường hợp cụ thể. Tương tự, những quy định như “các yêu cầu khác” (điểm đ khoản 2 Điều 17), “các quy định khác” (điểm g khoản 2 Điều 17), “hoạt động khác” (khoản 5 Điều 17) đều là những quy định tùy nghi, khó có cách hiểu và áp dụng thống nhất nếu không được giải thích rõ ràng. Quy định tùy nghi như vậy rất dễ tạo ra sự lạm quyền, tùy tiện trong quá trình áp dụng pháp luật.

2. Kiến nghị hoàn thiện

Xử phạt vi phạm hành chính là một hoạt động áp dụng pháp luật, tức là một hoạt động thực thi quyền lực nhà nước. Với đặc thù là một biện pháp cưỡng chế hành chính, xử phạt vi phạm hành chính có khả năng gây ra thiệt hại nhất định cho các đối tượng bị áp dụng. Vì lẽ đó, các quy định xử phạt vi phạm hành chính về xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, cư trú và đi lại của người nước ngoài tại Việt Nam trong Nghị định số 167/2013/NĐ-CP cần phải được hoàn thiện nhằm tạo khung pháp lý vững chắc cho hoạt động xử phạt trên thực tế. Để khắc phục các bất cập vừa nêu, chúng tôi đề xuất một số giải pháp cụ thể như sau:

Một là, đối với trường hợp người nước ngoài bị mất, hư hỏng hộ chiếu, thị thực Việt Nam, thẻ tạm trú, thẻ thường trú thì nhà làm luật nên quy định cho họ một khoảng thời gian hợp lý để thực hiện nghĩa vụ thông báo với cơ quan có thẩm quyền bởi họ cần có thời gian để thực hiện việc tìm kiếm, khắc phục các hư hỏng (nếu có).

Điều 9 Thông tư số 29/2016/TT-BCA ngày 06/7/2016 của Bộ Công an hướng dẫn về việc cấp, sửa đổi, bổ sung hộ chiếu phổ thông ở trong nước cho công dân Việt Nam quy định: “trong thời hạn 48 giờ kể từ khi phát hiện mất hộ chiếu, người bị mất hộ chiếu có trách nhiệm trình báo với cơ quan quản lý xuất nhập cảnh nơi gần nhất để hủy giá trị sử dụng của hộ chiếu đã mất”. Điều đáng tiếc là phạm vi của thông tư này chỉ áp dụng đối với việc mất hộ chiếu của công dân Việt Nam chứ không áp dụng đối với người nước ngoài. Tuy nhiên, chúng ta hoàn toàn có thể tiếp thu quy định về khoảng thời gian cụ thể mà người nước ngoài cần phải thông báo cho cơ quan có thẩm quyền về việc mất, hư hỏng hộ chiếu hoặc giấy tờ khác có giá trị thay hộ chiếu, thị thực Việt Nam, thẻ tạm trú, thẻ thường trú. Quy định rõ ràng về khoảng thời gian mà người nước ngoài phải thực hiện nghĩa vụ thông báo thì mới có cơ sở cho việc xử phạt vi phạm hành chính. Do vậy, chúng tôi đề xuất có thể khắc phục bất cập trên bằng cách quy định khoảng thời gian cụ thể nhằm xác định hành vi “không thông báo ngay” theo tinh thần của Thông tư số 29/2016/TT-BCA. Cụ thể, cần bỏ thuật ngữ “ngay” tại điểm a khoản 2 Điều 17 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP và sửa thành: “không thông báo cho cơ quan có thẩm quyền về việc mất, hư hỏng hộ chiếu hoặc giấy tờ khác có giá trị thay hộ chiếu, thị thực Việt Nam, thẻ tạm trú, thẻ thường trú trong vòng 48 giờ kể từ thời điểm mất, hư hỏng”.

Hai là, bãi bỏ các quy định về việc xử phạt người nước ngoài không thực hiện khai báo tạm trú trong Nghị định số 167/2013/NĐ-CP bởi như đã trình bày, trách nhiệm khai báo tạm trú thuộc về cơ sở lưu trú chứ không thuộc về người nước ngoài. Sự bãi bỏ chế tài này là cần thiết nhằm bảo đảm sự thống nhất giữa Nghị định số 167/2013/NĐ-CP với Luật năm 2014.

Ba là, trường hợp “người nước ngoài nhập cảnh, hành nghề mà không được phép của cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam” thì các loại máy móc, dụng cụ… hoàn toàn có thể là phương tiện được sử dụng trực tiếp để giúp người nước ngoài thực hiện vi phạm hành chính. Do đó, cần bổ sung điểm b khoản 5 Điều 17 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP vào các trường hợp bị áp dụng hình thức xử phạt bổ sung là tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính. Như vậy, khoản 7 Điều 17 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP sẽ được sửa đổi như sau:

“7. Hình thức xử phạt bổ sung:

Tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đối với hành vi quy định tại điểm b khoản 2; điểm c, d khoản 3; điểm a khoản 4; điểm b khoản 5; điểm a, b Khoản 6 Điều này”.

Bốn là, công thức “tùy theo mức độ vi phạm có thể bị áp dụng hình thức xử phạt trục xuất” là một quy định rất tùy nghi và dễ tạo ra sự lạm quyền, tùy tiện. Do đó, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 cần quy định rõ ràng các tiêu chí, điều kiện cụ thể để áp dụng hình thức xử phạt trục xuất. Trên cơ sở đó, khoản 9 Điều 17 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP sẽ quy định cụ thể về hành vi vi phạm bị áp dụng hình thức xử phạt trục xuất.

Bên cạnh đó, cần xem xét lại cơ sở pháp lý của biện pháp “buộc xuất cảnh”. Hiện nay, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 không xem “buộc xuất cảnh” là biện pháp cưỡng chế hành chính. Điều đó có nghĩa biện pháp này không thể được áp dụng với tư cách là một chế tài để áp dụng đối với người nước ngoài vi phạm hành chính tại Việt Nam. Trong trường hợp nhận thấy “buộc xuất cảnh” là một biện pháp tốt để phòng ngừa, hạn chế các vi phạm hành chính thì cần quy định chặt chẽ những điều kiện cần thiết để áp dụng, tránh áp dụng tràn lan đối với cả những hành vi không đáng bị áp dụng.

Theo chúng tôi, nếu thừa nhận biện pháp này thì chỉ nên áp dụng “buộc xuất cảnh” đối với người nước ngoài vì lý do quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội mà không bao gồm trường hợp “hết thời hạn tạm trú nhưng không xuất cảnh” vì trường hợp này đã có thể áp dụng hình thức xử phạt trục xuất. Nói cách khác, hình thức xử phạt trục xuất được áp dụng đối với người nước ngoài vi phạm hành chính. Trong khi đó, nhằm ổn định quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, biện pháp buộc xuất cảnh vẫn có thể được áp dụng đối với người nước ngoài không vi phạm hành chính. Nếu quy định như vậy thì về hình thức, trục xuất và buộc xuất cảnh có thể giống nhau là buộc người nước ngoài rời khỏi lãnh thổ Việt Nam nhưng lại khác nhau về nội dung, đối tượng và chủ thể có thẩm quyền áp dụng.

Năm là, như đã trình bày, hành vi người nước ngoài “không khai báo tạm trú theo quy định” có thể áp dụng hai chế tài khác nhau. Điều này là không hợp lý. Nếu hiểu một cách sâu xa, có thể thấy nhà làm luật muốn dựa vào tiêu chí “số ngày chậm khai báo tạm trú” để phân định cách thức xử lý. Theo đó, nếu “không khai báo tạm trú từ 15 ngày trở xuống” thì bị phạt từ 500.000 đồng đến 2.000.000 đồng, còn nếu “không khai báo tạm trú từ 16 ngày trở lên” thì bị phạt từ 3.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng. Tuy nhiên, chính sự khiếm khuyết về kỹ thuật lập pháp khi sử dụng từ “hoặc” đã dẫn đến cách hiểu và áp dụng pháp luật không thống nhất. Theo chúng tôi, nên tách điểm e khoản 2 Điều 17 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP thành hai điểm riêng biệt như sau:“- Người nước ngoài không khai báo tạm trú theo quy định từ 15 ngày trở xuống;

– Người nước ngoài sử dụng chứng nhận tạm trú, thẻ tạm trú, thẻ thường trú ở Việt Nam quá thời hạn từ 15 ngày trở xuống mà không được cơ quan có thẩm quyền cho phép”.

Tương tự, điểm đ khoản 3 Điều 17 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP cũng được tách thành hai điểm riêng biệt như sau:

“- Người nước ngoài không khai báo tạm trú theo quy định từ 16 ngày trở lên;

– Người nước ngoài sử dụng chứng nhận tạm trú, thẻ tạm trú, thẻ thường trú ở Việt Nam quá thời hạn từ 16 ngày trở lên mà không được cơ quan có thẩm quyền cho phép”.

Đồng thời, Chính phủ cần giải thích cụ thể các quy định chưa rõ ràng trong Nghị định số 167/2013/NĐ-CP như “các yêu cầu khác”, “các quy định khác”, “hoạt động khác”… Theo chúng tôi, nếu không quy định cụ thể, rõ ràng về các hành vi vi phạm sẽ gây ra nhiều khó khăn cho quá trình áp dụng pháp luật, đồng thời cũng không đạt hiệu quả trong việc ngăn chặn, phòng ngừa những hành vi vi phạm trên thực tế.

CHÚ  THÍCH

[1] N. Bình, “9 tháng, VN đón hơn 9,4 triệu lượt khách quốc tế”, Tuổi trẻ Online, đăng ngày 28/9/2017, truy cập ngày 23/11/2017.

[2] Điểm đ khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.

[3] Viện Ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt phổ thông, Nxb. TP. Hồ Chí Minh, 2002, tr. 606.

[4] Nguyễn Lân, Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nxb. TP. Hồ Chí Minh, 2000, tr. 1239.

[5] Bùi Đức Hiển, “Hoàn thiện hơn nữa Luật hiến, lấy ghép mô, bộ phận cơ thể người và hiến, lấy xác”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 4/2008.

[6] Khoản 3 Điều 14 và khoản 2 Điều 15 của Pháp lệnh về nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2000 quy định nghĩa vụ khai báo tạm trú của người nước ngoài: “người nước ngoài thường trú phải khai báo tạm trú với cơ quan quản lý xuất nhập cảnh có thẩm quyền thuộc Bộ Công an nếu nghỉ qua đêm ngoài địa chỉ thường trú đã đăng ký” và “người nước ngoài tạm trú phải khai báo tạm trú với cơ quan quản lý xuất nhập cảnh có thẩm quyền thuộc Bộ Công an; nếu có yêu cầu cấp, bổ sung, sửa đổi thị thực, gia hạn tạm trú hoặc chuyển đổi mục đích tạm trú đã đăng ký thì phải làm thủ tục tại cơ quan quản lý xuất nhập cảnh thuộc Bộ Công an”.

[7] Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên), Bình luận khoa học Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, tập 1, Nxb. Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh, 2015, tr. 209 – 210.

[8] Q. Nhật, “Phạt 5 người Trung Quốc hành nghề trái phép”, Báo Người Lao động, ngày 24/4/2015, truy cập ngày 05/12/2017.

[9] Trong Nghị định số 167/2013/NĐ-CP, các điều khoản sau: khoản 6 Điều 5, khoản 6 Điều 12, khoản 6 Điều 13, khoản 4 Điều 15, khoản 5 Điều 16, khoản 9 Điều 17, khoản 5 Điều 19, khoản 7 Điều 21, khoản 3 Điều 23, khoản 7 Điều 26, khoản 5 Điều 28, khoản 3 Điều 29, khoản 8 Điều 30, khoản 7 Điều 31, khoản 8 Điều 32, khoản 4 Điều 33, khoản 5 Điều 40, khoản 6 Điều 42, khoản 5 Điều 43 quy định về việc áp dụng hình thức xử phạt trục xuất đối với người nước ngoài vi phạm.

• Tác giả: TS. Cao Vũ Minh & ThS. Nguyễn Nhật Khanh
• Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 09(121)/2018 – 2018, Trang 3-11
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý