Hoàn thiện các quy định pháp luật về hình thức kỷ luật hạ bậc lương

Hoàn thiện các quy định pháp luật về hình thức kỷ luật hạ bậc lương

Tác giả: TS. Cao Vũ Minh

Xem thêm:

• Hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật công chức – ThS. Phan Lê Hoàng Toàn
• Luận bàn về trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm kỷ luật lao động – TS. Lê Ngọc Thạnh
• Hoàn thiện các quy định pháp luật về chưa xử lý và miễn xử lý kỷ luật đối với công chức – TS. Cao Vũ Minh

TỪ KHÓA: Hạ bậc lương, Hình thức kỷ luật, Kỷ luật,

NỘI DUNG BÀI VIẾT

Một trong 5 mục tiêu quan trọng của Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020 là: “Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có đủ phẩm chất, năng lực và trình độ, đáp ứng yêu cầu phục vụ nhân dân và sự phát triển của đất nước”. Muốn cải cách hành chính đạt hiệu quả thì yếu tố con người, đặc biệt là cán bộ, công chức đóng vai trò quyết định. Tuy nhiên, trong những năm qua, tình trạng cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước vi phạm pháp luật nói chung và vi phạm kỷ luật nói riêng còn rất phổ biến. Chính vì vậy, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII đã chỉ ra những khó khăn, thách thức là: “một bộ phận cán bộ, đảng viên, công chức, viên chức suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống” và “tệ quan liêu, tham nhũng, lãng phí diễn biến phức tạp”.[1]

Để loại trừ hành vi vi phạm, gây ảnh hưởng xấu đến hoạt động công vụ, nhà nước quy định về trách nhiệm kỷ luật đối với cán bộ, công chức. Trách nhiệm kỷ luật được đặt ra với cán bộ, công chức không chỉ duy trì hiệu quả hoạt động của nền hành chính mà còn góp phần bảo vệ nguyên tắc pháp quyền trong hoạt động của các cơ quan nhà nước.

Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh rất đề cao vai trò của kỷ luật và xem đó là nhân tố quyết định sự thành công hay thất bại của công cuộc kiến thiết đất nước. Người đã chỉ rõ: “bản thân mỗi cán bộ cần tự tu dưỡng, tự rèn luyện, phải gương mẫu học tập và giữ kỷ luật”[2] và “kiên quyết đấu tranh ngăn chặn những hiện tượng, hành vi vi phạm pháp luật, kỷ luật, khi cần thiết thì phải thi hành kỷ luật nghiêm minh, đúng mức”.[3]

Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đưa ra sáu hình thức kỷ luật áp dụng đối với công chức theo thứ tự từ nhẹ đến nặng là: khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc. Trong các hình thức kỷ luật nêu trên thì hạ bậc lương là một hình thức kỷ luật tương đối đặc thù vì đây là hình thức kỷ luật có ý nghĩa kinh tế.

Hình thức kỷ luật hạ bậc lương lần đầu tiên được quy định trong Nghị định 217/CP ngày 8/6/1979 của Hội đồng Chính phủ. Tiếp theo, Nghị định số 97/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 cũng quy định về hình thức kỷ luật hạ bậc lương. Đến ngày 17/3/2005, Chính phủ ban hành Nghị định số 35/2005/NĐ-CP quy định hình thức kỷ luật hạ bậc lương được áp dụng chung với đối tượng là cán bộ, công chức, viên chức. Khi Luật Cán bộ, công chức năm 2008 có hiệu lực, trên cơ sở kế thừa các quy định pháp luật trước đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 34/2011/NĐ-CP ngày 17/5/2011 quy định về xử lý kỷ luật đối với công chức. Nghị định số 34/2011/NĐ-CP vẫn tiếp tục duy trì hình thức kỷ luật hạ bậc lương, nhưng chỉ áp dụng riêng cho chủ thể đặc biệt là công chức. Theo đó, hạ bậc lương là việc công chức thực hiện hành vi vi phạm pháp luật sẽ bị xếp vào bậc lương thấp hơn liền kề của bậc lương đang hưởng. Hiện nay, các quy định pháp luật về hình thức kỷ luật hạ bậc lương đang trở nên “đuối sức” và không đáp ứng được yêu cầu điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong việc truy cứu trách nhiệm kỷ luật của công chức.

1. Bất cập trong các quy định pháp luật về hình thức kỷ luật hạ bậc lương

Thứ nhất, trước đây, theo Nghị định số 35/2005/NĐ-CP ngày 17/3/2005 thì hình thức kỷ luật hạ bậc lương được áp dụng đối với cán bộ, công chức vi phạm nghĩa vụ cán bộ, công chức đang trong thời gian bị kỷ luật cảnh cáo mà tái phạm; liên quan đến đạo đức công vụ và vi phạm kỷ luật của cơ quan, tổ chức, đơn vị quy định; làm giả hồ sơ, lý lịch và sử dụng văn bằng, chứng chỉ không hợp pháp để được nâng bậc lương hoặc nâng ngạch; vi phạm kỷ luật và pháp luật nghiêm trọng trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ… So sánh với Nghị định số 35/2005/NĐ-CP, có thể thấy, Nghị định số 34/2011/NĐ-CP đã có nhiều thay đổi khi quy định các hành vi vi phạm bị xem xét kỷ luật bằng hình thức kỷ luật này. Nhà làm luật đã quy định thêm những hành vi vi phạm mới một cách khá chi tiết và cụ thể, đồng thời bỏ đi những quy định còn tính tùy nghi như “liên quan đến đạo đức công vụ và vi phạm kỷ luật của cơ quan, tổ chức, đơn vị quy định; vi phạm kỷ luật và pháp luật nghiêm trọng trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ”…

Một thay đổi mới là Nghị định số 34/2011/NĐ-CP đã bỏ đi hình thức kỷ luật hạ bậc lương đối với trường hợp công chức “sử dụng văn bằng, chứng chỉ không hợp pháp để được nâng bậc lương hoặc nâng ngạch”. Ngoài ra, Nghị định số 34/2011/NĐ-CP cũng không đề cập đến trường hợp nếu công chức sử dụng văn bằng, chứng chỉ không hợp pháp để được nâng bậc lương thì giải quyết như thế nào? Điều này có thể dẫn đến hai cách hiểu. Một là, việc nâng bậc lương của công chức không còn dựa trên văn bằng, chứng chỉ nữa, do đó không còn cơ sở vi phạm để xử lý kỷ luật. Hai là, nếu công chức sử dựng văn bằng, chứng chỉ không hợp pháp để được nâng bậc lương thì không dẫn đến việc bị xử lý kỷ luật. Nghị định số 34/2011/NĐ-CP chỉ quy định hình thức kỷ luật cảnh cáo đối với công chức “sử dụng giấy tờ không hợp pháp để được tham gia đào tạo, bồi dưỡng; được dự thi nâng ngạch công chức”.

Ngạch thể hiện trình độ văn hóa, thứ bậc về năng lực và chuyên môn, nghiệp vụ của một công chức. Ngạch công chức có ý nghĩa thực tế nhất và pháp lý nhất nhằm xác định chế độ lương của công chức bởi mỗi ngạch được xếp thành các bậc lương cao thấp khác nhau.[4] Một khi công chức dự thi nâng ngạch tức là đã có điều kiện nâng bậc lương. Vì vậy, việc không quy định hình thức kỷ luật khi công chức sử dụng văn bằng chứng chỉ không hợp pháp để được nâng bậc lương có thể hiểu là vì đã tồn tại quy định kỷ luật khi công chức sử dụng giấy tờ không hợp pháp để được dự thi nâng ngạch.

Hiện nay, việc sử dụng văn bằng, chứng chỉ để làm căn cứ dự thi nâng ngạch để từ đó được nâng bậc lương[5] vẫn đang là một thực tế diễn ra trong các cơ quan nhà nước. Nói cách khác, văn bằng, chứng chỉ vẫn là cơ sở quan trọng để công chức dự thi nâng ngạch (đồng thời là nâng bậc lương).[6] Về bản chất, khi đậu kỳ thi nâng ngạch, công chức sẽ được hưởng rất nhiều quyền và lợi ích hợp pháp liên quan đến ngạch mới. Trong đó, không thể không kể đến những quyền lợi kinh tế như được nâng bậc lương, tăng tiền thưởng, tăng các chế độ phúc lợi… Do đó, sẽ là hợp lý nhất nếu dùng hình thức kỷ luật tác động về mặt kinh tế – hạ bậc lương đối với công chức có hành vi sử dụng giấy tờ không hợp pháp để được dự thi nâng ngạch. Đáng tiếc, Nghị định số 34/2011/NĐ-CP chỉ quy định hình thức kỷ luật cảnh cáo đối với hành vi này.

Thứ hai, trước đây, Nghị định số 35/2005/NĐ-CP quy định áp dụng hình thức kỷ luật hạ bậc lương đối với cả cán bộ, công chức lẫn viên chức. Hiện nay, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 34/2011/NĐ-CP để bãi bỏ những quy định về xử lý kỷ luật đối với công chức tại Nghị định số 35/2005/NĐ-CP. Sau đó, Chính phủ lại ban hành Nghị định số 27/2012/NĐ-CP để bãi bỏ những quy định về xử lý kỷ luật đối với viên chức tại Nghị định số 35/2005/NĐ-CP. Như vậy, kể từ ngày Nghị định số 34/2011/NĐ-CP và Nghị định số 27/2012/NĐ-CP có hiệu lực thì Nghị định số 35/2005/NĐ-CP đã không còn được sử dụng làm cơ sở pháp lý để xử lý kỷ luật đối với công chức và viên chức. Tuy nhiên, Nghị định số 35/2005/NĐ-CP vẫn chưa hoàn toàn hết hiệu lực và vẫn có thể trở thành cơ sở pháp lý để xử lý kỷ luật đối với đội ngũ cán bộ.[7] Như vậy, hình thức kỷ luật hạ bậc lương vẫn có thể áp dụng đối với cán bộ bởi hiện nay chưa có bất kỳ văn bản nào bãi bỏ những quy định về xử lý kỷ luật hạ bậc lương đối với cán bộ tại Nghị định số 35/2005/NĐ-CP. Theo chúng tôi, quy định về xử lý kỷ luật hạ bậc lương đối với cán bộ tại Nghị định số 35/2005/NĐ-CP hoàn toàn không phù hợp với các hình thức kỷ luật áp dụng đối với cán bộ được nêu tại Luật Cán bộ, công chức năm 2008.[8]

Thứ ba, như đã trình bày, hình thức kỷ luật hạ bậc lương chỉ áp dụng đối với công chức. Nói cách khác, nếu không phải là công chức thì không thể bị áp dụng hình thức kỷ luật hạ bậc lương. Cán bộ là người được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ nên không tồn tại bậc lương. Do đó, không áp dụng hình thức kỷ luật hạ bậc lương. Viên chức được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc. Do đó, lương là theo hợp đồng, không còn thực hiện chế độ xếp bậc lương nên cũng không thể áp dụng hình thức kỷ luật hạ bậc lương.[9] Đối với người lao động, pháp luật cũng không quy định hình thức kỷ luật hạ bậc lương.[10] Tuy nhiên, trên thực tế, đối tượng không phải là công chức vẫn có thể bị áp dụng hình thức kỷ luật này.

Theo khoản 2 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 thì công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng. Như vậy, quân nhân chuyên nghiệp và công nhân quốc phòng không thể là công chức. Điều này cũng được khẳng định rõ ràng trong Điều 10 Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 của Chính phủ quy định những người là công chức.[11] Tuy nhiên, theo Điều 50 Luật Quân nhân chuyên nghiệp, công nhân và viên chức quốc phòng năm 2015 thì hình thức kỷ luật hạ bậc lương có thể áp dụng đối với cả quân nhân chuyên nghiệp lẫn công nhân quốc phòng – những đối tượng không phải là công chức. Thậm chí, Luật Quân nhân chuyên nghiệp, công nhân và viên chức quốc phòng năm 2015 còn quy định nguyên tắc “hạ nhiều bậc lương trong trường hợp vi phạm nghiêm trọng kỷ luật quân đội, pháp luật Nhà nước”. Thiết nghĩ, nguyên tắc này không phù hợp với các quy định tương ứng trong Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Nghị định số 34/2011/NĐ-CP. Như vậy, hình thức kỷ luật hạ bậc lương được áp dụng đối với công chức và hình thức kỷ luật hạ bậc lương được áp dụng đối với quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng là giống nhau hay khác nhau. Nếu giống nhau thì tại sao khi ban hành Luật Quân nhân chuyên nghiệp, công nhân và viên chức quốc phòng năm 2015, nhà làm luật không tiến hành sửa đổi Luật Cán bộ, công chức năm 2008 nhằm đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống pháp luật. Ngược lại, nếu khác nhau thì lại không có cơ sở cho sự phân biệt này.

Thứ tư, những hành vi vi phạm pháp luật bị áp dụng hình thức kỷ luật hạ bậc lương được quy định trong pháp luật không rõ ràng, chứa nhiều tiêu chí định tính

Điều 11 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP quy định hình thức kỷ luật hạ bậc lương được áp dụng đối với công chức có hành vi: “vi phạm ở mức độ nghiêm trọng quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; kỷ luật lao động; bình đẳng giới; phòng, chống tệ nạn mại dâm và các quy định khác của pháp luật liên quan đến công chức”.

Đối chiếu với các quy định khác trong Nghị định số 34/2011/NĐ-CP thì cũng những hành vi trên nhưng ở mức độ “ít nghiêm trọng” sẽ có hình thức kỷ luật khiển trách (khoản 7 Điều 9), ở mức độ “rất nghiêm trọng” sẽ bị kỷ luật hình thức cách chức (khoản 1 Điều 13), còn ở mức độ “đặc biệt nghiêm trọng” sẽ bị buộc thôi việc (khoản 5 Điều 14). Như vậy, theo Nghị định số 34/2011/NĐ-CP thì mức độ nghiêm trọng của hành vi vi phạm sẽ được sử dụng làm căn cứ quyết định hình thức kỷ luật. Thế nhưng, trong cả Nghị định số 34/2011/NĐ-CP lại không có bất kỳ quy định nào nhằm đưa ra căn cứ xác định đâu là hành vi vi phạm mức độ ít nghiêm trọng, nghiêm trọng, rất nghiêm trọng hay đặc biệt nghiêm trọng. Vậy khi gặp những trường hợp công chức vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; kỷ luật lao động; bình đẳng giới; phòng, chống tệ nạn mại dâm thì Hội đồng kỷ luật sẽ căn cứ vào tiêu chí nào để đề xuất hình thức kỷ luật với người có thẩm quyền. Thậm chí, với quy định này, có thể thấy, trong nhiều trường hợp, người có thẩm quyền cũng sẽ băn khoăn, lo lắng khi đưa ra quyết định kỷ luật của mình. Chính cách sử dụng các tiêu chí “định tính” này làm cho việc quyết định hình thức kỷ luật hạ bậc lương đối với công chức gặp nhiều khó khăn, bất cập. Ở khía cạnh tiêu cực, quy định này sẽ dễ bị lợi dụng vào mục đích bất hợp pháp.

Không chỉ như vậy, tiêu chí “định tính” lại tiếp tục hiện diện trong các quy định về hành vi vi phạm bị áp dụng hình thức kỷ luật hạ bậc lương. Cụ thể, hành vi “không thực hiện nhiệm vụ được giao mà không có lý do chính đáng, gây ảnh hưởng đến công việc chung của cơ quan, tổ chức, đơn vị” sẽ bị hạ bậc lương (khoản 1 Điều 11 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP). Trong khi đó, cũng hành vi trên nhưng không “gây ảnh hưởng đến công việc chung của cơ quan, tổ chức, đơn vị” thì chỉ bị khiển trách.[12] Vấn đề cần nói là tiêu chí “gây ảnh hưởng đến công việc chung của cơ quan, tổ chức, đơn vị” hoàn toàn không mang tính định lượng cụ thể rõ ràng. Việc đưa các tiêu chí định tính làm căn cứ xác định mức độ nặng nhẹ của hành vi vi phạm là không phù hợp với nguyên tắc pháp quyền. Tất nhiên, mọi hành vi vi phạm phải bị xử lý kỷ luật, thế nhưng, việc áp dụng hình thức kỷ luật đúng với tính chất, mức độ của hành vi vi phạm có tác dụng răn đe, giáo dục cao hơn là việc áp dụng mang tính tùy tiện, võ đoán.

Ngoài những hành vi được liệt kê tại Điều 11 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP, Nghị định số 71/2016/NĐ-CP về thời hạn, trình tự, thủ tục thi hành án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án còn quy định thêm những vi phạm bị áp dụng hình thức kỷ luật hạ bậc lương. Tuy nhiên, Nghị định số 71/2016/NĐ-CP cũng đi vào “vết xe đổ” của Nghị định số 34/2011/NĐ-CP khi dùng tiêu chí “định tính” để xác định hành vi vi phạm bị áp dụng hình thức kỷ luật này. Cụ thể, công chức có hành vi vi phạm pháp luật về thi hành án hành chính như “chậm thi hành án; chấp hành nhưng không đúng nội dung bản án, quyết định của Tòa án trong thời hạn tự nguyện; lợi dụng chức vụ, quyền hạn cản trở việc thi hành án” sẽ bị khiển trách (khoản 1, 2, 3 Điều 21 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP). Tuy nhiên, cũng hành vi này mà bị xác định là “gây hậu quả nghiêm trọng” thì lại bị hạ bậc lương (khoản 1 Điều 23 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP). Tương tự, hành vi “sau khi có quyết định buộc thi hành án hành chính mà vẫn không chấp hành, chấp hành không đúng hoặc không đầy đủ nội dung bản án, quyết định của Tòa án” sẽ bị cảnh cáo (khoản 2 Điều 22 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP) nhưng nếu “gây hậu quả nghiêm trọng” thì sẽ bị hạ bậc lương (khoản 2 Điều 23 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP). Vấn đề cần nói là nội hàm pháp lý của thuật ngữ “gây hậu quả nghiêm trọng” không được quy định rõ ràng, pháp luật hiện hành cũng không quy định cụ thể chủ thể nào có quyền xác định “gây hậu quả nghiêm trọng”. Điều này vô hình trung tạo ra thông lệ là người có thẩm quyền xử lý kỷ luật sẽ tự xác định thế nào là “gây hậu quả nghiêm trọng”. Công chức vi phạm bị xử lý kỷ luật như thế nào lại phụ thuộc hoàn toàn vào mức độ công minh và đức tính tốt của người có thẩm quyền xử lý kỷ luật. Tuy nhiên, trong các vấn đề quyền lực nói chung và việc xử lý kỷ luật nói riêng, không thể chỉ trông chờ vào lòng tin và đức tính tốt của con người, mà phải trói anh ta lại bằng sợi dây xích pháp luật để anh ta không làm những điều xấu.[13]

Thứ năm, quy định không áp dụng hình thức kỷ luật hạ bậc lương đối với công chức đang hưởng lương bậc 1 chứa đựng nhiều nghịch lý

Khoản 1 Điều 23 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP quy định: “Trường hợp công chức đang hưởng lương bậc 1 thì không áp dụng hình thức kỷ luật hạ bậc lương; tùy theo tính chất, mức độ của hành vi vi phạm pháp luật người có thẩm quyền xem xét áp dụng hình thức kỷ luật phù hợp”. Quy định này có điểm hợp lý bởi công chức đang hưởng lương bậc 1 – tức là bậc lương thấp nhất nên không thể có bậc thấp hơn để hạ xuống liền kề. Tuy nhiên, điều khoản trên lại phát sinh nhiều nghịch lý và mâu thuẫn với hầu hết các nguyên tắc xử lý kỷ luật được quy định tại Điều 2 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP.

Cụ thể, một công chức có hành vi “lợi dụng vị trí công tác, cố ý làm trái pháp luật với mục đích vụ lợi” và bị kỷ luật hạ bậc lương. Tuy nhiên, do công chức này đang hưởng lương bậc 1 nên không thể áp dụng hình thức này. Vậy, hình thức kỷ luật nào sẽ được áp dụng? Về mặt cấu thành của vi phạm thì rõ ràng đây là hành vi “lợi dụng vị trí công tác, cố ý làm trái pháp luật với mục đích vụ lợi” nhưng lại không bị áp dụng hình thức kỷ luật hạ bậc lương bởi công chức vi phạm đang hưởng lương bậc 1. Tất nhiên, công chức này vẫn bị xử lý kỷ luật, nhưng việc áp dụng hình thức kỷ luật không phù hợp với hành vi vi phạm là chưa đúng với nguyên tắc “khách quan, công bằng, nghiêm minh, đúng pháp luật” được quy định tại khoản 1 Điều 2 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP.

Tiếp đến, khoản 3 Điều 2 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP quy định: “Trường hợp công chức tiếp tục có hành vi vi phạm pháp luật trong thời gian đang thi hành quyết định kỷ luật thì bị áp dụng hình thức kỷ luật như sau:

a) Nếu có hành vi vi phạm pháp luật bị xử lý kỷ luật ở hình thức nhẹ hơn hoặc bằng so với hình thức kỷ luật đang thi hành thì áp dụng hình thức kỷ luật nặng hơn một mức so với hình thức kỷ luật đang thi hành;

b) Nếu có hành vi vi phạm pháp luật bị xử lý kỷ luật ở hình thức nặng hơn so với hình thức kỷ luật đang thi hành thì áp dụng hình thức kỷ luật nặng hơn một mức so với hình thức kỷ luật áp dụng đối với hành vi vi phạm pháp luật mới”.

Quy định này thực ra không có nhiều ý nghĩa đối với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, đang hưởng lương bậc 1 và có hành vi vi phạm bị xử lý kỷ luật từ cảnh cáo trở lên mà tiếp tục có hành vi vi phạm pháp luật mới. Cụ thể, một công chức hưởng lương bậc 1 đang thi hành quyết định kỷ luật cảnh cáo, nay có hành vi vi phạm mới thì cho dù hành vi vi phạm mới nhẹ hơn hoặc bằng hoặc nặng hơn so với hình thức kỷ luật đang thi hành thì đều bị áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc. Đối với trường hợp này, việc phân chia hành vi vi phạm pháp luật mới bị xử lý kỷ luật ở hình thức nhẹ hơn, bằng hoặc nặng hơn hình thức kỷ luật đang thi hành là hoàn toàn vô nghĩa bởi kết quả cuối cùng thì đều bị buộc thôi việc. Tương tự, với tư duy đó, nếu công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý đã bị kỷ luật hạ bậc lương lại tiếp tục có hành vi vi phạm pháp luật trong thời gian đang thi hành quyết định kỷ luật thì đương nhiên sẽ bị buộc thôi việc. Do đó, việc phân chia hành vi vi phạm pháp luật mới bị xử lý kỷ luật ở hình thức nhẹ hơn, bằng hoặc nặng hơn là hoàn toàn không có ý nghĩa.

Theo Nghị định số 34/2011/NĐ-CP, nếu công chức đang hưởng lương bậc 1 thì không áp dụng hình thức kỷ luật hạ bậc lương. Trong trường hợp này, tùy theo tính chất, mức độ của hành vi vi phạm, người có thẩm quyền xem xét áp dụng hình thức kỷ luật phù hợp. Đây là một quy định rất tùy tiện và tiềm ẩn nguy cơ áp dụng pháp luật không thống nhất.

Đơn cử, công chức vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng và hành vi này được đánh giá khách quan là vi phạm ở mức độ nghiêm trọng. Do công chức không thành khẩn kiểm điểm trong quá trình xem xét xử lý kỷ luật nên Hội đồng kỷ luật đề xuất áp dụng hình thức kỷ luật hạ bậc lương. Tuy nhiên, do đang ở bậc lương thấp nhất nên người có thẩm quyền không thể áp dụng hình thức kỷ luật này. Như vậy, người có thẩm quyền sẽ căn cứ vào tính chất, mức độ của hành vi vi phạm để xem xét áp dụng hình thức kỷ luật phù hợp. Câu hỏi đặt ra là “người có thẩm quyền sẽ căn cứ vào tính chất, mức độ như thế nào để quyết định hình thức kỷ luật phù hợp” bởi phù hợp nhất đã là hình thức kỷ luật hạ bậc lương.

Trong trường hợp này, người có thẩm quyền chỉ có hai sự lựa chọn. Một là, xử lý kỷ luật hình thức khiển trách và mặc nhiên thừa nhận vi phạm này ở mức độ ít nghiêm trọng. Hai là, áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc và mặc nhiên thừa nhận vi phạm này ở mức độ đặc biệt nghiêm trọng. Trong hai trường hợp này, việc đánh giá tính chất, mức độ của hành vi vi phạm hoàn toàn không mang tính khách quan mà chỉ là “gọt chân cho vừa giày”, hợp thức hóa mức độ vi phạm cho phù hợp với việc áp dụng hình thức kỷ luật. Về nguyên tắc, việc xử lý kỷ luật là phải dựa trên những sai phạm thực tế, phải công tâm, chính xác trong việc đánh giá hành vi vi phạm cũng như áp dụng hình thức kỷ luật. Tuy nhiên, với quy định nêu trên, sẽ không thể tránh được tình trạng châm chước, co giãn với người này nhưng lại xít xao, nghiêm khắc với người kia.[14]

2. Các giải pháp hoàn thiện

Thứ nhất, như đã trình bày, Nghị định số 34/2011/NĐ-CP quy định hình thức kỷ luật cảnh cáo đối với hành vi “sử dụng giấy tờ không hợp pháp để được dự thi nâng ngạch công chức”. Điều này thể hiện sự đánh giá chưa khoa học về bản chất của hành vi sử dụng giấy tờ không hợp pháp để được dự thi nâng ngạch để từ đó có thể nâng bậc lương. Nếu so sánh với Nghị định số 35/2005/NĐ-CP thì đây lại là một sự “thụt lùi” vì Nghị định số 35/2005/NĐ-CP quy định rất rõ ràng: hình thức kỷ luật hạ bậc lương được áp dụng đối với hành vi sử dụng văn bằng, chứng chỉ không hợp pháp để được nâng bậc lương hoặc nâng ngạch. Theo chúng tôi, đối với hành vi vi phạm có ý nghĩa kinh tế (sử dụng giấy tờ không hợp pháp để được dự thi nâng ngạch công chức) phải áp dụng hình thức kỷ luật có ý nghĩa kinh tế – hạ bậc lương thì mới tạo ra hiệu ứng tích cực. Đây là bằng chứng rõ ràng nhất về việc chuyển từ phương pháp quản lý hành chính thuần túy sang giai đoạn kết hợp phương pháp này với phương pháp kinh tế.

Thứ hai, pháp luật về xử lý kỷ luật nói chung và hình thức kỷ luật hạ bậc lương nói riêng đã, đang được hoàn thiện và phát huy hiệu quả trong việc quản lý công chức. Trong khi đó, Nghị định số 35/2005/NĐ-CP quy định hình thức kỷ luật hạ bậc lương đối với cán bộ vẫn còn hiệu lực. Sự hình thành hai hệ thống hình thức xử lý kỷ luật đối với cán bộ là vấn đề cần phải cân nhắc. Theo chúng tôi, Nghị định số 35/2005/NĐ-CP đã hoàn thành sứ mệnh lịch sử, phát huy hiệu quả trong việc xử lý kỷ luật cán bộ, công chức. Đến nay, các văn bản luật và nghị định về xử lý kỷ luật cán bộ, công chức ngày càng hoàn thiện. Sự “hiện diện” của Nghị định số 35/2005/NĐ-CP với hình thức kỷ luật hạ bậc lương đối với cán bộ đang gây ra những mâu thuẫn nhất định. Do đó, nhằm đảm bảo hiệu lực pháp lý của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, Chính phủ cần ban hành văn bản tuyên bố bãi bỏ những quy định về xử lý kỷ luật đối với cán bộ tại Nghị định số 35/2005/NĐ-CP.

Thứ ba, theo quy định thì hình thức kỷ luật hạ bậc lương chỉ áp dụng đối với công chức mà không áp dụng đối với cán bộ, viên chức, người lao động. Tuy nhiên, Luật Quân nhân chuyên nghiệp, công nhân và viên chức quốc phòng năm 2015 lại quy định áp dụng hình thức kỷ luật này đối với quân nhân chuyên nghiệp và công nhân quốc phòng mặc dù những đối tượng này không phải là công chức. Do đó, các quy định về trách nhiệm kỷ luật nói chung và hình thức kỷ luật hạ bậc lương nói riêng cần được hệ thống hóa, pháp điển hóa từng bước nhằm tạo ra sự thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật.

Thứ tư, cần tiến hành rà soát để loại bỏ những tiêu chí định tính trong các hành vi vi phạm bị áp dụng hình thức kỷ luật hạ bậc lương. Như đã trình bày, những tiêu chí như “gây ảnh hưởng đến công việc chung của cơ quan, tổ chức, đơn vị”, “gây hậu quả nghiêm trọng” không rõ ràng, cụ thể và gây khó khăn cho người có thẩm quyền trong việc lựa chọn hình thức kỷ luật phù hợp. Với các quy định mang tính định tính như vậy, pháp luật chẳng những không giúp cho việc điều chỉnh hiệu quả các quan hệ xã hội mà ngược lại còn cho phép các chủ thể có thẩm quyền tạo ra sự tùy tiện trong việc áp dụng pháp luật. Một văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng quá nhiều các tiêu chí định tính vừa thể hiện sự bất lực trong quá trình lập pháp, vừa rất dễ tạo ra sự lạm quyền, tùy tiện, dễ bị lợi dụng trong việc “bao che” hoặc “chèn ép” công chức vi phạm kỷ luật.

Thứ năm, đối với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, đang hưởng lương bậc 1, nếu có hành vi vi phạm kỷ luật thì chỉ có thể lựa chọn một trong ba hình thức kỷ luật là khiển trách, cảnh cáo, buộc thôi việc. Trong trường hợp này, tuyệt đối không thể dùng hình thức kỷ luật khiển trách bởi khiển trách là quá nhẹ và không tương xứng với hành vi mà lẽ ra có thể áp dụng hình thức kỷ luật hạ bậc lương. Nói cách khác, hình thức kỷ luật khiển trách không thể được dùng đến như một “cửa thoát hiểm” cho người có hành vi vi phạm mà lẽ ra phải gánh chịu hình thức kỷ luật nặng hơn.[15] Như vậy, người có thẩm quyền chỉ có thể lựa chọn áp dụng hoặc là cảnh cáo, hoặc là buộc thôi việc. Tuy nhiên, ngay cả khi như vậy thì biên độ dao động giữa hai hình thức kỷ luật cảnh cáo và buộc thôi việc vẫn là quá rộng.

Hai hình thức kỷ luật cảnh cáo và buộc thôi việc rất khác nhau về mức độ nghiêm trọng cũng như những hậu quả kéo theo sau đó. Công chức bị kỷ luật cảnh cáo không ảnh hưởng nhiều đến cuộc sống, công việc, cơ hội thăng tiến so với công chức bị kỷ luật buộc thôi việc. Tuy nhiên, căn cứ để áp dụng hai hình thức kỷ luật này hoàn toàn không thuyết phục, nói cách khác là không thật sự rõ ràng và không có cơ sở. Xét thấy hình thức kỷ luật buộc thôi việc là hình thức kỷ luật nặng nhất, ảnh hưởng đến cuộc sống vật chất, tinh thần và cả tương lai của công chức nhưng Nghị định số 34/2011/NĐ-CP lại đưa ra quy định thiên về tiêu chí “cảm tính” là “người có thẩm quyền sẽ căn cứ vào tính chất, mức độ để quyết định hình thức kỷ luật phù hợp”. Việc dùng tiêu chí định tính và tính tùy nghi để quyết định nội dung, bản chất vụ việc là không đúng cả về lý luận lẫn thực tiễn.

Trong một nhà nước pháp quyền, các quy định pháp luật không thể “co giãn’’, bởi nếu chúng “co giãn” được, chúng sẽ phá hoại sự chắc chắn của pháp luật.[16] Theo chúng tôi, nhà làm luật nên quy định cụ thể về tiêu chí áp dụng hình thức kỷ luật trong trường hợp nêu trên. Cụ thể, có thể vận dụng nguyên tắc ở khoản 4 Điều 2 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP[17] để quyết định áp dụng hình thức kỷ luật cảnh cáo hay buộc thôi việc đối với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, đang hưởng lương bậc 1 mà có hành vi vi phạm bị áp dụng hình thức kỷ luật hạ bậc lương.

Mục đích quan trọng của xử lý kỷ luật công chức là nhằm giáo dục, răn đe người vi phạm, hơn nữa pháp luật tuy nghiêm khắc nhưng cũng mang tính nhân đạo. Do đó, khi công chức đang hưởng lương bậc 1 có hành vi vi phạm bị hạ bậc lương, nếu có thái độ tiếp thu, sữa chữa cũng như khắc phục hậu quả thì cần phải được xem xét giảm nhẹ trách nhiệm kỷ luật. Khi xem xét giảm nhẹ trách nhiệm kỷ luật thì áp dụng hình thức kỷ luật cảnh cáo.  Ngược lại, khi công chức này không có thái độ tiếp thu, sữa chữa thì phải xem xét tăng nặng khi áp dụng hình thức kỷ luật – có nghĩa là áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc. Tuy nhiên, vấn đề này phải quy định minh thị trong Điều 11 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP về hình thức kỷ luật hạ bậc lương chứ không nằm “lẩn khuất” trong các quy phạm khác. Có như vậy thì việc áp dụng hình thức kỷ luật hạ bậc lương mới trở nên nhất quán, rõ ràng và phù hợp với các nguyên tắc xử lý kỷ luật.

CHÚ THÍCH

[1] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2016, tr. 38.

[2] Hồ Chí Minh toàn tập, Tập 8, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2002, tr. 308.

[3] Hồ Chí Minh toàn tập, Tập 12, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2002, tr. 146.

[4] Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình luật hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội, 2013, tr. 262.

[5] Xem thêm Nghị định số 204/2004/NĐ-CP ngày 14/12/2004 của Chính phủ ngày 14/12/2004 về chế độ tiền lương đối với cán bộ, công chức, viên chức và lực lượng vũ trang.

[6] Theo Thông tư số 11/2014/TT-BNV của Bộ Trưởng Bộ Nội vụ ngày 09/10/2014 quy định chức danh, mã số ngạch và tiêu chuẩn nghiệp vụ chuyên môn các ngạch công chức chuyên ngành hành chính thì: tiêu chuẩn về trình độ đào tạo, bồi dưỡng của chuyên viên cao cấp là “có bằng tốt nghiệp cao cấp lý luận chính trị; có chứng chỉ bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý nhà nước ngạch chuyên viên cao cấp”; tiêu chuẩn về trình độ đào tạo, bồi dưỡng của chuyên viên chính là: “có chứng chỉ bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý nhà nước ngạch chuyên viên chính”; tiêu chuẩn về trình độ đào tạo, bồi dưỡng của chuyên viên là: “có chứng chỉ bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý nhà nước ngạch chuyên viên”.

[7] Hiện nay, chưa có bất kỳ văn bản quy phạm pháp luật nào quy định bãi bỏ những quy định về xử lý kỷ luật đối với cán bộ tại Nghị định số 35/2005/NĐ-CP.

[8] Điều 78 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định các hình thức kỷ luật được áp dụng đối với cán bộ là: “Khiển trách; Cảnh cáo; Cách chức; Bãi nhiệm”.

[9] Điều 52 Luật Viên chức năm 2010 quy định các hình thức kỷ luật được áp dụng đối với viên chức là: “Khiển trách; Cảnh cáo; Cách chức; Buộc thôi việc”.

[10] Điều 125 Bộ luật lao động năm 2012 quy định các hình thức kỷ luật áp dụng với người lao động: “Khiển trách; Kéo dài thời hạn nâng lương không quá 06 tháng; cách chức; Sa thải”.

[11] Điều 10 Nghị định số 06/2010/NĐ-CP quy định công chức trong cơ quan, đơn vị của Quân đội nhân dân và Công an nhân dân bao gồm: “người làm việc trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp”.

[12] Khoản 2 Điều 9 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP quy định hình thức kỷ luật khiển trách đối với hành vi: “Không thực hiện nhiệm vụ chuyên môn được giao mà không có lý do chính đáng”.

[13] Barbarra B. Oberg (ed.), “The Papers of Thomas Jefferson”, Princeton University Press, Volume 30, 2003, p. 541.

[14] Tô Tử Hạ, Công chức và vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hiện nay, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2001, tr. 140.

[15] Lê Như Thanh, “Về kỷ luật hành chính đối với cán bộ, công chức”, Tạp chí Quản lý nhà nước số 201, năm 2012.

 [16] Waldemanr Beson – Gorthard Jasper, Nhà nước pháp quyền, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2002, tr. 188.

[17] Khoản 4 Điều 2 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP quy định: “thái độ tiếp thu, sửa chữa và chủ động khắc phục hậu quả của công chức có hành vi vi phạm pháp luật là yếu tố xem xét tăng nặng hoặc giảm nhẹ khi áp dụng hình thức kỷ luật”.

• Tác giả: TS. Cao Vũ Minh
• Tạp chí Khoa học pháp lý số 01(113)/2018 – 2018, Trang 16-23
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý