Chuẩn hóa đội ngũ công chức hộ tịch cấp xã: Đòi hỏi của thực tiễn đổi mới công tác quản lý hộ tịch

Chuẩn hóa đội ngũ công chức hộ tịch cấp xã: Đòi hỏi của thực tiễn đổi mới công tác quản lý hộ tịch

Xem thêm:

• Hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật công chức – ThS. Phan Lê Hoàng Toàn
• Hoàn thiện các quy định pháp luật về chưa xử lý và miễn xử lý kỷ luật đối với công chức – TS. Cao Vũ Minh
• Bất cập trong quy trình thi tuyển công chức và hướng hoàn thiện – ThS. Trương Tư Phước
• Một số giải pháp về hoàn thiện quy trình bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức, miễn nhiệm công chức – PGS.TS. Nguyễn Cảnh Hợp & ThS. Mai Thị Lâm
• Phân tích khái niệm viên chức theo quy định của Luật viên chức hiện hành? Phân biệt viên chức và công chức? – Xóm Luật

TỪ KHÓA: Công chức, Hộ tịch, Tạp chí Khoa học pháp lý

1. Sự cần thiết của việc chuẩn hóa đội ngũ công chức hộ tịch cấp xã

Quản lý hộ tịch chủ yếu được thực hiện tại UBND cấp xã bao gồm: i) Đăng ký các việc hộ tịch[1]; ii) Tuyên truyền, phổ biến, vận động nhân dân chấp hành pháp luật về hộ tịch; iii) Quản lý, sử dụng các loại sổ, biểu mẫu hộ tịch theo qui định; iv) Lưu trữ sổ hộ tịch, giấy tờ hộ tịch; v) Cấp bản sao giấy tờ hộ tịch; vi) Tổng hợp tình hình và số liệu thống kê hộ tịch, báo UBND cấp huyện theo định kỳ 6 tháng và hàng năm; vii) Giải quyết khiếu nại tố cáo và xử lý vi phạm về hộ tịch trong phạm vi thẩm quyền.

Pháp luật hiện hành quy định người có thẩm quyền quản lý hộ tịch tại cấp xã là Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND cấp xã và công chức Tư pháp – hộ tịch có trách nhiệm giúp UBND cấp xã thực hiện quản lý nhà nước về hộ tịch trên địa bàn. Thực tiễn cho thấy nhiều năm qua, đội ngũ công chức làm công tác tư pháp và hộ tịch cấp xã đã phối hợp chặt chẽ với cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện công tác quản lý hộ tịch. Tuy nhiên, nguồn lực này và cơ chế pháp lý đảm bảo cho hoạt động của nguồn lực đã, đang bộc lộ nhiều hạn chế đòi hỏi phải được chuẩn hóa.

a. Về chức danh công chức thực hiện công tác hộ tịch

Pháp luật về cán bộ, công chức xác định công chức Tư pháp – hộ tịch là 1 trong 7 chức danh công chức cấp xã. Theo đó, khác với khái niệm “cán bộ cấp xã” sử dụng để chỉ những người hoạt động chuyên trách, “được bầu cử, giữ chức vụ theo nhiệm kỳ”, “công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”[2]. Điều 81 Nghị định số 158/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ về đăng ký và quản lý hộ tịch cũng quy định: “Cán bộ Tư pháp hộ tịch là công chức cấp xã”. Như vậy, việc định danh công chức đối với nhân lực trực tiếp đăng ký hộ tịch ở cấp xã giữa các văn bản pháp luật đã có sự thống nhất. Tuy nhiên, sử dụng thuật ngữ “cán bộ Tư pháp hộ tịch” cho chức danh chuyên môn này trong Nghị định 158/2005 là không tương thích với sự phân hóa chức vụ (đối với cán bộ cấp xã) và chức danh (đối với công chức cấp xã) theo pháp luật chuyên ngành – pháp luật về cán bộ, công chức. Ở góc độ khác, chức danh“cán bộ Tư pháp hộ tịch” hay công chức “Tư pháp – hộ tịch” mặc dù được xây dựng xuất phát từ thực tiễn kết hợp giữa công tác tư pháp với công tác hộ tịch; song việc lồng ghép nhiệm vụ của hai loại công tác này trong cùng một chức danh dẫn đến hệ quả là đội ngũ công chức Tư pháp – hộ tịch phải kiêm nhiệm cùng lúc nhiều chức trách khác nhau[3]. Tính chuyên nghiệp và hiệu quả họat động của đội ngũ này từ đó cũng giảm sút.

b. Về số lượng công chức chuyên trách thực hiện việc hộ tịch

Nhận thức tầm quan trọng của công tác quản lý nhà nước về hộ tịch ở cấp cơ sở và để bảo đảm quyền – lợi ích hơp pháp của cá nhân, pháp luật về đăng ký và quản lý hộ tịch quy định đối với những xã, phường, thị trấn có đông dân cư, số lượng công việc hộ tịch nhiều thì phải có đội ngũ công chức chuyên trách làm công tác hộ tịch, không kiêm nhiệm các công tác tư pháp khác[4]. Tuy nhiên, do pháp luật hiện hành chỉ mới quy định chức danh công chức Tư pháp – hộ tịch nên việc bố trí số công chức chuyên trách thực hiện việc hộ tịch ở cấp xã hoàn toàn phụ thuộc vào số công chức Tư pháp – hộ tịch tại cấp xã đó. Căn cứ Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003; Điều 61 Luật Cán bộ, công chức năm 2008; Điều 4 Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ và trên cơ sở phân loại đơn vị hành chính cấp xã, số lượng công chức Tư pháp – hộ tịch cấp xã được ấn định tùy thuộc vào chỉ tiêu số cán bộ, công chức của từng xã, phường, thị trấn đã được định biên[5]. Theo đó, công chức thực hiện việc hộ tịch ở cấp xã về nguyên tắc được bố trí hoạt động kiêm nhiệm với hoạt động tư pháp khác và thường không quá 1 người đối với cấp xã loại 3.

Mặc dù pháp luật hiện hành chưa quy định riêng chức danh công chức chuyên trách hộ tịch nhưng trên thực tế, do sự quá tải của công tác tư pháp và công tác hộ tịch, nhiều địa phương đã linh hoạt bố trí 2 công chức cho chức danh Tư pháp – hộ tịch; trong đó, một công chức chuyên làm công tác tư pháp, một công chức chuyên thực hiện việc hộ tịch. Theo số liệu thống kê của cơ quan chức năng, tính đến ngày 12/6/2012, trên tổng số 11.118 đơn vị hành chính cấp xã cả nước có 16.820 người làm công tác hộ tịch; trong đó, số công chức Tư pháp – hộ tịch có 15.249 người và 1.571 đối tượng khác thực hiện việc hộ tịch theo chế độ hợp đồng. Trong số công chức Tư pháp – hộ tịch, công chức chuyên trách về hộ tịch gồm 8.683 người (chiếm 57% tổng số công chức Tư pháp – hộ tịch); số công chức kiêm nhiệm công tác tư pháp và hộ tịch gồm 6.566 người (chiếm 43% tổng số công chức Tư pháp – hộ tịch) [6]. Như vậy, nếu tính cả những đối tượng không thuộc biên chế, bình quân mỗi xã, phường, thị trấn trong cả nước có 1,5 cá nhân làm công tác hộ tịch. Điều này đồng nghĩa với việc số lượng công chức chuyên trách về hộ tịch ở cấp xã hiện vẫn đang thiếu khuyết và hoạt động kiêm nhiệm trong công tác này là phổ biến. Tại nhiều địa phương, chính quyền cơ sở cho dù đã ký các hợp đồng lao động nhằm giải quyết nghịch lý giữa sự thiếu hụt về nhân lực với tình trạng quá tải trong công tác hộ tịch, song sự hạn chế về chuyên môn nghiệp vụ của các đối tượng được chọn lựa theo cơ chế này lại là rào cản đối với chính họ trong quá trình thực thi chức trách được giao.

c. Về năng lực công chức thực hiện công tác hộ tịch

Hiện nay, công chức Tư pháp – hộ tịch có trách nhiệm tham mưu, giúp UBND cấp xã thực hiện 12 nhóm nhiệm vụ, trong đó có đăng ký và quản lý hộ tịch. Thuộc một trong 7 chức danh công chức cấp xã, công chức Tư pháp – hộ tịch phải có đủ các tiêu chuẩn của công chức cấp xã theo quy định[7] đồng thời phải thỏa mãn các tiêu chuẩn sau: có bằng tốt nghiệp trung cấp luật trở lên; được bồi dưỡng nghiệp vụ về công tác hộ tịch; chữ viết rõ ràng[8]. Để đảm đương nhiệm vụ của một công chức cấp xã nói chung và đảm bảo hoạt động nghiệp vụ hộ tịch nói riêng, có thể nói luật định các tiêu chuẩn đối với nhân lực làm công tác hộ tịch cấp xã như trên là cần thiết. Tuy nhiên, nguồn lực này về cơ bản chưa đạt chuẩn theo yêu cầu. Theo Báo cáo số 104/BC-BTP ngày 12/6/2012 của Bộ Tư pháp, trong số 15.249 công chức Tư pháp – hộ tịch cấp xã hiện chỉ có 11.723 người (chiếm tỷ lệ 77%) có trình độ trung cấp luật trở lên. Số công chức còn lại (3.526 người, chiếm tỷ lệ 23%) thuộc chuyên môn khác. Bên cạnh đó, một bộ phận không nhỏ công chức làm công tác hộ tịch tuy được đào tạo, bồi dưỡng nhưng năng lực chuyên môn; trình độ lý luận chính trị; kỹ năng hành chính hạn chế; họat động công vụ thiếu chuyên nghiệp, phong thái phục vụ sách nhiễu khiến dư luận quan ngại. Có thể lý giải hiện trạng này là hệ quả của việc lựa chọn, bố trí công chức tại một số địa phương chưa xuất phát từ yêu cầu công vụ (cá nhân không đủ tiêu chuẩn vẫn được bố trí thực hiện nhiệm vụ); công tác quy hoạch, đào tạo công chức hộ tịch chưa được quan tâm đúng mức; nội dung đào tạo, bồi dưỡng chưa đáp ứng yêu cầu chuyên sâu về nghiệp vụ hộ tịch. Đặc biệt, hoạt động kiêm nhiệm cũng là một trong những nguyên do làm cho công chức đảm trách việc hộ tịch cấp cơ sở ít có cơ hội, thời gian nghiên cứu, nâng cao trình độ chuyên môn, làm ảnh hưởng đến chất lượng họat động đăng ký và quá trình đổi mới công tác quản lý hộ tịch.

d. Về chế độ trách nhiệm và cơ chế xử lý công chức vi phạm pháp luật trong đăng ký và quản lý hộ tịch

Cơ chế pháp lý hiện hành quy định Chủ tịch UBND cấp xã chịu trách nhiệm về tình hình đăng ký và quản lý hộ tịch tại địa phương. Trong trường hợp do buông lỏng quản lý mà dẫn đến những sai phạm, tiêu cực của công chức trong đăng ký và quản lý hộ tịch thì Chủ tịch UBND cấp xã phải chịu trách nhiệm. Bên cạnh đó, công chức Tư pháp – hộ tịch cũng phải chịu trách nhiệm trước UBND cấp xã về những sự kiện hộ tịch phát sinh trên địa bàn mà không được đăng ký. Người có thẩm quyền đăng ký và quản lý hộ tịch nói chung, công chức làm công tác hộ tịch ở cấp xã nói riêng nếu thiếu tinh thần trách nhiệm hoặc cố ý làm trái pháp luật trong quá trình thực thi công vụ thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm có thể bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường[9].

Theo quy định trên thì trách nhiệm và giải pháp xử lý người làm công tác hộ tịch ở cấp xã không chỉ được xác định đối với bản thân họ (khi có hành vi vi phạm pháp luật) mà còn có thể đặt ra với người đứng đầu chính quyền cấp xã. Xuất phát từ nguyên tắc Chủ tịch UBND lãnh đạo, điều hành hoạt động của UBND và người đứng đầu chính quyền cấp xã chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động của cơ quan, đơn vị[10], việc xác định chế độ trách nhiệm mang tính liên đới này có ý nghĩa thúc đẩy sự phối hợp, hỗ trợ trong hoạt động công vụ giữa thủ trưởng đơn vị và cá nhân thuộc quyền; nâng cao năng lực chỉ đạo, điều hành của người đứng đầu cơ quan hành chính cấp cơ sở. Tuy nhiên, việc không trao quyền quyết định độc lập để công chức làm công tác hộ tịch chủ động thực hiện chức nghiệp trong những trường hợp cần thiết lại là cơ chế kìm hãm sự phát huy năng lực đội ngũ này. Hơn nữa, quy định các hình thức xử lý (trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự, trách nhiệm dân sự) với sai phạm của cá nhân người làm công tác hộ tịch một cách tản mát trong nhiều văn vản quy phạm pháp luật[11]; đường lối xử lý quy định thiếu cụ thể, chưa sát hợp với hoạt động đăng ký, quản lý hộ tịch cũng gây không ít khó khăn cho việc triển khai, áp dụng. Hành vi vi phạm của nguồn lực này vì vậy cũng khó phát hiện và xử lý kịp thời.

e. Về chế độ, chính sách đối với đội ngũ công chức làm công tác hộ tịch

Hiện nay, chế độ tiền lương và phụ cấp, chính sách đãi ngộ công chức làm công tác hộ tịch cấp xã được thực hiện theo Nghị định số 92/2009/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 29/2013/NĐ-CP ngày 08/04/2013) và Thông tư liên tịch số 03/2010/TTLT-BNV.BTC-BLĐTBXH của liên Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính, Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội hướng dẫn thực hiện Nghị định số 92/2009/NĐ-CP. Theo các quy phạm pháp luật hiện hành, lương của công chức đảm nhiệm việc hộ tịch ở cấp xã tốt nghiệp trình độ từ sơ cấp trở lên phù hợp với chuyên môn của chức danh đảm nhiệm được xếp như công chức hành chính quy định tại bảng lương số 2 ban hành kèm theo Nghị định số 204/2004/NĐ-CP[12]. Theo trình độ đào tạo, công chức làm công tác hộ tịch có thể được xếp lương theo ngạch chuyên viên, chuyên viên cao đẳng, cán sự… Ngoài lương, các đối tượng này còn được thụ hưởng chế độ phụ cấp thâm niên vượt khung, phụ cấp công vụ (bằng 25% mức lương hiện hưởng), bảo hiểm xã hội và bảo hiểm y tế; có thể được hỗ trợ tiền ăn, chi phí đi lại khi được cử đi đào tạo, bồi dưỡng.

Gần đây, dựa vào khả năng ngân sách, chỉ số giá tiêu dùng và tốc độ tăng trưởng kinh tế đất nước, mức lương cơ sở áp dụng đối với người hưởng lương, phụ cấp được xem xét điều chỉnh[13] đã tác động theo hướng tăng lương, tăng phụ cấp và góp phần cải thiện chất lượng cuộc sống những người làm công tác hộ tịch… Song trên thực tế, bài toán “thu nhập tối thiểu đáp ứng mức sống tối thiểu” cho nguồn lực này dường như vẫn còn là một ẩn số. Chế độ, chính sách đãi ngộ công chức làm công tác hộ tịch cấp xã thực tế vẫn còn bất cập. Tổng thu nhập hiện hành chưa khuyến khích được người tài đảm đương công tác hộ tịch cũng như sự phấn đấu, cống hiến của họ trong quá trình thực thi công vụ.

2. Cơ chế chuẩn hóa đội ngũ công chức hộ tịch cơ sở

Chuẩn hóa là “làm cho trở thành chuẩn rõ ràng”[14]. Thực chất, chuẩn hóa là quá trình xác lập chuẩn cho đối tượng thông qua việc xây dựng tiêu chuẩn và vận dụng tiêu chuẩn để đối tượng đạt chuẩn. Có thể hiểu, chuẩn của công chức là hệ thống các tiêu chí về tiêu chuẩn, cơ cấu, năng lực, chế độ trách nhiệm… của từng chức danh công chức được luật hóa; tiêu chí để xác định, kiểm tra đánh giá công chức và là cơ sở để đội ngũ công chức thực hiện tốt nhiệm vụ. Trong phạm vi bài viết này, chuẩn hóa đội ngũ công chức làm công tác hộ tịch cấp xã được tiếp cận ở góc độ là việc xây dựng chức danh tương thích, phân định rạch ròi số lượng, chuẩn chuyên môn, chế độ chính sách, trách nhiệm, quyền hạn đối với nguồn nhân lực làm công tác hộ tịch ở cấp xã từ đó nâng cao năng lực nguồn lực này, đáp ứng yêu cầu đổi mới, cải cách hành chính trong công tác đăng ký và quản lý hộ tịch.

Để chuẩn hóa đội ngũ công chức làm công tác hộ tịch cấp xã, cần xây dựng và thực hiện cơ chế pháp lý với các nội dung  sau:

Một là, xây dựng chức danh Hộ tịch viên, xác định tiêu chuẩn và số lượng Hộ tịch viên chuyên trách nhằm chuyên nghiệp hóa đội ngũ công chức làm công tác hộ tịch.

Thực tiễn công tác quản lý hộ tịch cấp cơ sở cho thấy, đến nay, xây dựng một đội ngũ công chức làm công tác hộ tịch có tính ổn định, hoạt động chuyên trách, hiệu quả vẫn là vấn đề cần được quan tâm nghiên cứu.

Xây dựng nguồn nhân sự làm công tác hộ tịch hoạt động chuyên trách, ổn định bằng các chức danh cụ thể thực ra không phải là quan điểm mới mẻ. Trước Cách mạng tháng 8.1945, người làm công tác hộ tịch ở nước ta – các Hương bộ, Hộ lại hay Ủy viên hộ tịch[15] từng được bố trí hoạt động chuyên trách, lâu dài. Trong nhà nước xã hội chủ nghĩa, tùy mô hình quản lý hộ tịch, chức danh chuyên môn đảm nhiệm công tác hộ tịch cấp cơ sở qua các giai đoạn được gọi tên khác nhau:“Cảnh sát hộ tịch”, “Công an hộ tịch”, “Hộ tịch viên”, “Cán bộ Tư pháp – hộ tịch”[16]. Như vậy, mặc dù chức danh chuyên môn (trong đó có đề cập thuật ngữ “hộ tịch viên”) đảm nhiệm việc hộ tịch cấp xã từng được cơ cấu nhưng đến thời điểm này, pháp luật vẫn chưa quy định chức danh hộ tịch chuyên trách để đáp ứng yêu cầu chức nghiệp. Trên cơ sở tách công tác tư pháp khỏi công tác hộ tịch, xây dựng chức danh “Hộ tịch viên” thay cho chức danh “cán bộ Tư pháp – tịch” hiện hành cùng tiêu chuẩn, số lượng của chức danh này do vậy là cần thiết. Xét về mặt thực tế, việc xây dựng chức danh Hộ tịch viên có ý nghĩa: i) Giải quyết được sự quá tải về công tác tư pháp – hộ tịch và phù hợp với thực tiễn một công chức chuyên trách về hộ tịch đã được linh hoạt bố trí  tại nhiều địa phương ii) Tạo đội ngũ công chức hộ tịch chuyên trách, chuẩn hóa về chuyên môn, hoạt động chuyên nghiệp, minh bạch và chất lượng; iii) Tạo cơ sở cần thiết để cơ quan hành chính cấp xã tiếp nhận những việc hộ tịch được chuyển giao bởi cơ quan hành chính cấp trên hoặc từ Sở Tư pháp trong xu hướng phân quyền việc hộ tịch, tạo thuận lợi cho cá nhân thực hiện quyền và nghĩa vụ đăng ký hộ tịch.

Hộ tịch viên là công chức, được chuẩn hóa chức danh theo mã ngạch, được bổ nhiệm công khai. Để đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn, công chức được bố trí vào vị trí Hộ tịch viên phải hội đủ tiêu chuẩn của công chức cấp xã đồng thời phải có thêm các tiêu chuẩn sau: có trình độ chuyên môn từ trung học luật trở lên; có chứng chỉ nghiệp vụ về hộ tịch; chữ viết rõ ràng; có thâm niên về công tác hộ tịch ít nhất 01 năm trở lên[17]. Về số lượng chức danh Hộ tịch viên, tùy quy mô dân số, diện tích và các yếu tố đặc thù của đơn vị hành chính, quy định theo hướng tăng số lượng chức danh. Theo đó, mỗi đơn vị cấp cơ sở hoặc cấp huyện (đối với huyện đảo không có đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn) cơ cấu ít nhất từ 1 Hộ tịch viên trở lên. Đối với cấp xã loại 1 và loại 2, căn cứ vào điều kiện cụ thể của địa phương, Hộ tịch viên cần được bố trí hoạt động chuyên trách, không kiêm nhiệm công tác tư pháp khác. Hiện nay, chỉ tiêu biên chế của công chức cấp xã được quy định căn cứ vào vào Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003; Điều 61 Luật Cán bộ, công chức năm 2008; Điều 6 Nghị định Số 159/2005/NĐ-CP ngày  27/12/2005 “Về phân loại đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn” và Thông tư số 05/TT-BNV ngày 30/5/2006 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thực hiện Nghị định 159/2005/NĐ-CP. Do vậy, cần sửa đổi, bổ sung đồng bộ các quy định nêu trên để điều chỉnh số lượng Hộ tịch viên cho phù hợp.

Hai là, hoàn thiện thể chế về nhiệm vụ, quyền hạn đối với công chức làm công tác hộ tịch.

Hiện nay, với tư cách là người giúp việc cho UBND cấp xã, công chức Tư pháp – hộ tịch không trực tiếp ký các loại giấy tờ hộ tịch (Chủ tịch hoặc phó Chủ tịch UBND cấp xã ký) và không chịu trách nhiệm trực tiếp đối với các giấy tờ hộ tịch do chính họ lập ra. Qui định này là một trong những nguyên nhân làm cho hoạt động đăng ký và quản lý hộ tịch kém hiệu quả. Xác định tách bạch nhiệm vụ, quyền hạn của những người làm công tác hộ tịch theo hướng đề cao trách nhiệm cá nhân trong bộ máy công quyền, Dự thảo Luật Hộ tịch quy định rõ người làm công tác hộ tịch ở cấp xã “được thừa ủy quyền của Chủ tịch UBND cấp xã ký giấy tờ hộ tịch và sử dụng con dấu của UBND cấp xã khi đăng ký hộ tịch”. Theo đó, Hộ tịch viên được quyền chủ động đăng ký các sự kiện hộ tịch khách quan như sinh, tử hoặc thực hiện ghi vào Sổ bộ hộ tịch, Sổ hộ tịch cá nhân các thay đổi hộ tịch theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà không cần báo cáo UBND. Nhìn ra thế giới[18] và trong bối cảnh tiếp tục kiện toàn nhân lực làm công tác hộ tịch tại Việt Nam hiện nay, trao quyền định độc lập một số việc hộ tịch cho Hộ tịch viên theo Dự thảo Luật được xem là cơ chế thích hợp. Tuy nhiên, trong xu thế phân cấp mạnh mẽ thẩm quyền đăng ký hộ tịch đáp ứng yêu cầu của xã hội, cần tiếp tục hoàn thiện thể chế về nhiệm vụ, quyền hạn của đội ngũ công chức làm công tác hộ tịch theo hướng minh bạch hơn. Theo đó, pháp luật cần dự liệu theo hướng việc thực công tác hộ tịch của công chức – Hộ tịch viên phải đảm bảo tính khách quan, kịp thời, đầy đủ và chính xác. Đặc biệt, ngoài việc quy định những việc hộ tịch buộc người làm công tác hộ tịch phải đảm đương, cần nghiên cứu bổ sung những trường hợp cấm nguồn lực này thực hiện khi thi hành công vụ. Về vấn đề này, Dự thảo Luật hộ tịch hiện đã xác định những việc Hộ tịch viên không được làm[19]. Song để đảm bảo tính khách quan trong đăng ký hộ tịch, nên bổ sung quy định không cho phép người làm công tác đăng ký hộ tịch tự đăng ký các sự kiện hộ tịch cho bản thân.

Ba là, chuẩn hóa nội dung, qui trình đào tạo, bồi dưỡng nhân lực làm công tác hộ tịch cấp xã đáp ứng yêu cầu xã hội.

Nhân lực làm công tác hộ tịch quyết định chất lượng hoạt động quản lý nhà nước về hộ tịch. Hoàn thiện khung pháp lý về đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ công chức làm công tác hộ tịch cấp xã và tổ chức thực hiện tốt qui trình đào tạo bồi dưỡng do vậy có ý nghĩa quan trọng. Xây dựng qui trình đào tạo, bồi dưỡng công chức hộ tịch phải xuất phát từ hoạt động nghiệp vụ đồng thời cần tính đến đặc thù khu vực, vùng, miền. Chẳng hạn, quy trình đào tạo bồi dưỡng nghiệp vụ cho nhân lực đảm nhiệm việc hộ tịch tại đô thị khác qui trình đào tạo công chức hộ tịch công tác tại địa bàn miền núi, địa bàn có cư dân là người dân tộc thiểu số, các xã vùng bãi ngang ven biển và hải đảo; xã có cư dân vạn đò sống trên vùng sông nước… Công tác đào tạo, bồi dưỡng bao hàm các nội dung: trình độ chuyên môn nghiệp vụ, lý luận chính trị và bồi dưỡng kỹ năng theo vị trí việc làm. Chú trọng bồi dưỡng các kỹ năng mềm hỗ trợ công chức tác nghiệp như kỹ năng giao tiếp, kỹ năng soạn thảo văn bản, kỹ năng ứng dụng công nghệ thông tin và đặc biệt là nghiệp vụ chuyên sâu trong đăng ký và quản lý hộ tịch. Ngoài ra, hạn chế tiêu cực và nâng cao năng lực đội ngũ công chức làm công tác hộ tịch theo yêu cầu của xã hội còn đồng nghĩa với việc phải xác định rõ tiêu chuẩn đạo đức công vụ của người làm công tác hộ tịch để họ tự kiểm soát mình; làm cơ sở để công dân theo dõi, giám sát đội ngũ đó trong quá trình họ thực thi nhiệm vụ.

Bốn là, luật hoá cụ thể trách nhiệm cá nhân người làm công tác hộ tịch và xác định rõ cơ chế xử lý công chức vi phạm pháp luật về hộ tịch.

Hiện nay, trách nhiệm giữa công chức thực hiện việc hộ tịch với Chủ tịch UBND cấp xã chưa được phân định tách bạch; chế tài hành chính chưa được dự liệu nên cá nhân đảm nhiệm việc hộ tịch thiếu tinh thần trách nhiệm hoặc cố ý làm trái quy định không được xử lý nghiêm minh. Mới đây, bên cạnh chế tài hình sự và chế tài kỷ luật, Điều 9 Dự thảo Luật Hộ tịch đã bổ sung chế tài xử phạt hành chính, mở ra khả năng xử lý đa diện các sai phạm của cá nhân có thẩm quyền đăng ký và quản lý hộ tịch. Tuy nhiên, Dự thảo luật cũng như giải pháp pháp lý hiện hành đối với vấn đề này vẫn chưa thỏa đáng. Kinh nghiệm pháp lý tại Việt Nam cho thấy, việc đưa trực tiếp chế tài hình sự vào qui phạm pháp luật về hộ tịch[20] – dù luật hình đã quy định hoặc dự liệu cụ thể các biện pháp chế tài đầy đủ, nghiêm khắc, nhất là biện pháp xử phạt tiền và truy cứu trách nhiệm hình sự[21] ngay trong các qui pháp luật về hộ tịch không chỉ có tác dụng răn đe, phòng ngừa mà còn là cơ sở xử lý kịp thời, công minh sai phạm, nâng cao chất lượng hoạt động nguồn nhân lực.

Trên cơ sở sửa đổi Hiến pháp năm 1992 nhằm định hướng trách nhiệm chung của công chức trong bộ máy hành chính nhà nước, cần tiếp tục bổ sung, hoàn thiện các chế tài trong văn bản pháp luật chuyên ngành (pháp luật về hộ tịch) một cách cụ thể, tạo cơ sở minh bạch xử lý triệt để mọi hành vi phạm pháp trong lực vực hộ tịch. Để nâng cao năng lực nguồn nhân lực này, cần thiết cũng phải xây dựng lại cơ chế đánh giá, phân loại, lấy đó làm cơ sở để đưa ra khỏi vị trí công tác những công chức đảm trách việc hộ tịch yếu năng lực chuyên môn, thiếu trách nhiệm, vi phạm đạo đức nghề nghiệp.

Năm là, hoàn thiện và thực hiện chính sách, chế độ đãi ngộ đội ngũ công chức làm công tác hộ tịch cấp xã

Để bảo đảm quyền lợi và phát huy được năng lực và trí tuệ công chức làm công tác hộ tịch cấp xã, việc hoàn thiện và thực hiện đồng bộ chế độ chính sách, cơ chế đãi ngộ đội ngũ công chức là giải pháp có ý nghĩa quan trọng. Đây cũng chính là yếu tố quyết định chất lượng hoạt động của đội ngũ này, cơ sở đáp ứng yêu cầu đổi mới trong công tác quản lý hộ tịch. Nội hàm hoàn thiện chính sách, cơ chế đãi ngộ phải được tiếp cận cả ở góc độ vật chất lẫn khuyến khích về tinh thần gồm tiền lương, tiền thưởng; các khoản phụ cấp công vụ, trợ cấp, phúc lợi, bảo hiểm và các dịch vụ xã hội khác như việc nghĩ dưỡng tái tạo sức lao động, tôn vinh cá nhân qua danh hiệu… Xuất phát từ chủ trương “coi việc trả lương đúng cho người lao động là thực hiện đầu tư cho phát triển, tạo động lực để nâng cao chất lượng dịch vụ công, góp phần làm trong sạch và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước”[22], cần tiếp tục cải cách chính sách tiền lương và sửa đổi Nghị định số 92/2009/NĐ-CP nhằm khắc phục sự bất hợp lý trong cơ chế trả lương công chức. Xây dựng cơ chế trả lương đúng, phù hợp với năng lực, trình độ và hiệu suất công việc của người làm công tác hộ tịch cấp xã do đó là vấn đề cần quan tâm. Cùng với lương, các chế độ phụ cấp, chính sách đãi ngộ nhằm thu hút nguồn lực làm công tác hộ tịch cần được xem xét sửa đổi. Trên cơ sở tiêu chí phân loại đơn vị hành chính cấp xã, nên quy định chế độ phụ cấp thu hút (có thể bằng 50% mức lương hiện hưởng) với khoản thời gian nhất định nhằm thu hút nhân lực trẻ, có trình độ đảm trách công tác hộ tịch, đặc biệt ở vùng sâu, vùng biên giới, hải đảo, vùng bãi ngang ven biển. Ngoài ra, đầu tư phương tiện, điều kiện để nguồn lực thực hiện này họat động hiệu quả cũng là những vấn đề cần đặc biệt lưu tâm.

CHÚ THÍCH

* ThS, giảng viên Khoa Luật Dân sự, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.

** ThS, giảng viên Trường ĐH Cảnh sát nhân dân.

[1] Điều 79 Nghị định 158/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ về đăng ký và quản lý hộ tịch (Nghị định này được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 06/2012/NĐ- CP ngày 02/02/2012); Điều 26 Nghị định số 24/2013/NĐ-CP ngày 28/3/2013 của chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Hôn nhân và gia đình về quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài qui định UBND cấp xã có thẩm quyền xác nhận, ghi vào sổ các sự  kiện hộ tịch cơ bản của cá nhân (không có yếu tố nước ngoài) gồm đăng ký khai sinh; kết hôn; khai tử; nhận nuôi con nuôi; giám hộ; nhận cha, mẹ, con; thay đổi, cải chính hộ tịch cho người dưới 14 tuổi và bổ sung hộ tịch cho mọi trường hợp, không phân biệt độ tuổi. Ngoài ra, UBND cấp xã khu vực biên giới còn được phân cấp thẩm quyền đăng ký kết hôn, nhận cha, mẹ con giữa công dân Việt Nam thường trú ở khu vực biên giới với công dân nước láng giềng thường trú ở khu vực biên giới với Việt Nam.

[2] Xem khoản 3 Điều 4, Điều 61 Luật Cán bộ công chức năm 2008, Điều 2, Điều 3 Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã (được sửa đổi bổ sung bởi Nghị định số 29/2013/NĐ-CP ngày 08/04/2013).

[3] Theo Điều 8 Thông tư số 06/2012/TT-BNV ngày 30/10/2012 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về chức trách, tiêu chuẩn cụ thể, nhiệm vụ và tuyển dụng công chức xã, phường, thị trấn thì công chức Tư pháp – hộ tịch cấp xã tham mưu, giúp UBND cấp xã tổ chức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp xã trong lĩnh vực tư pháp và hộ tịch trên địa bàn theo quy định và trực tiếp thực hiện nhiệm vụ sau: Phổ biến, giáo dục pháp luật; quản lý tủ sách pháp luật, tổ chức lấy ý kiến nhân dân trong việc xây dựng pháp luật; kiểm tra, rà soát các văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp xã; phối hợp thi hành án dân sự; thực hiện nhiệm vụ công tác tư pháp, hộ tịch, chứng thực, chứng nhận và theo dõi về quốc tịch thuộc thẩm quyền; phối hợp với công chức Văn hóa – xã hội hướng dẫn xây dựng hương ước, quy ước ở thôn, tổ dân phố và công tác giáo dục tại địa bàn; chủ trì, phối hợp thực hiện công tác hòa giải ở cơ sở.

[4] Điều 81 Nghị định số 158/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ về đăng ký và quản lý hộ tịch.

[5] Về nhân sự, chính quyền cấp xã được bố trí 8 chức vụ cán bộ và 7 chức danh công chức. Số lượng cán bộ, công chức được xác định theo loại đơn vị hành chính với biên chế cho phép từ 21 đến 25 người, cụ thể: a) Cấp xã loại 1: không quá 25 người;  b) Cấp xã loại 2: không quá 23 người; c) Cấp xã loại 3: không quá 21 người. Việc phân loại đơn vị hành chính cấp xã dựa trên tiêu chí dân số, diện tích và các yếu tố đặc thù căn cứ vào khung điểm: Xã, phường, thị trấn loại 1 có từ  221 điểm trở lên; xã, phường, thị trấn loại 2 có từ 141 đến 220 điểm; xã, phường, thị trấn loại 3 có từ 140 điểm trở xuống – Xem Điều 4 Nghị định số 92/2009/NĐ-CP và Điều 6 Nghị định Số 159/2005/NĐ-CP ngày  27/12/205 “Về phân loại đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn”.

[6] Báo cáo số 104/BC-BTP “Báo cáo tổng kết công tác đăng ký, quản lý hộ tịch và việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về hộ tịch” ngày 12/6/2012 của Bộ Tư pháp.

[7] Điều 2 Thông tư 06/2012/TT- BNV ngày 30/10/2012 của Bộ Nội vụ hướng dẫn công chức cấp xã phải có đủ các tiêu chuẩn chung quy định tại Điều 3 Nghị định số 112/2011/NĐ-CP ngày 05 tháng 12 năm 2011 của Chính phủ về công chức xã, phường, thị trấn và các tiêu chuẩn cụ thể sau: a) Độ tuổi: Đủ 18 tuổi trở lên; b) Trình độ văn hóa: Tốt nghiệp trung học phổ thông; c) Trình độ chuyên môn: Tốt nghiệp trung cấp chuyên nghiệp trở lên của ngành đào tạo phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ của chức danh công chức được đảm nhiệm; d) Trình độ tin học: Có chứng chỉ tin học văn phòng trình độ A trở lên; đ) Tiếng dân tộc thiểu số: Ở địa bàn công tác phải sử dụng tiếng dân tộc thiểu số trong hoạt động công vụ thì phải biết thành thạo tiếng dân tộc thiểu số phù hợp với địa bàn công tác đó; nếu khi tuyển dụng mà chưa biết tiếng dân tộc thiểu số thì sau khi tuyển dụng phải hoàn thành lớp học tiếng dân tộc thiểu số phù hợp với địa bàn công tác được phân công; e) Sau khi được tuyển dụng phải hoàn thành lớp đào tạo, bồi dưỡng quản lý hành chính nhà nước và lớp đào tạo, bồi dưỡng lý luận chính trị theo chương trình đối với chức danh công chức cấp xã hiện đảm nhiệm.

[8] Xem khoản 2 Điều 81 Nghị định 158/2005.

[9] Khoản 3 Điều 79, Điều 82, Điều 94 Nghị định 158/2005 và Điều 108 Luật Hôn nhân và gia đình năm 2000.

[10] Điều 124 Hiến pháp 1992; Điều 10 Luật Cán bộ, công chức năm 2008.

[11] Xem Điều 108 Luật Hôn nhân và gia đình năm 2000 về các hình thức xử lý chung (Dự thảo sửa đổi Luật Hôn nhân và gia đình năm 2000 lần 2 năm 2013 bãi bỏ qui định này); Điều 82, Điều 94 Nghị định 158/2005 và Nghị định số 112/2011/NĐ-CP ngày 05/12/2011 của Chính phủ – các Điều 33 đến Điều 36 và Điều 39 về 4 hình thức xử lý kỷ luật gồm khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương và buộc thôi việc có thể áp dụng đối với công chức cấp xã làm công tác hộ tịch.

[12] Nghị định ban hành ngày 14/12/2004 và được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 17/2013/NĐ-CP ngày 19/02/2013 của Chính phủ.

[13] Điều 1 Nghị định số 31/2012/NĐ-CP ngày 12/04/2012 của Chính phủ xác định “mức lương tối thiểu chung áp dụng đối với cán bộ, công chức, viên chức, các đối tượng thuộc lực lượng vũ trang và người lao động làm việc ở các cơ quan, đơn vị, tổ chức” là 1.050.000 đồng/tháng. Điều 3 Nghị định số 66/2013/NĐ-CP ngày 22/6/2013 (có hiệu lực thi hành ngày 15/8/2013, thay thế mức lương tối thiểu chung quy định tại các văn bản về chế độ tiền lương và các chế độ khác có liên quan đến tiền lương của cơ quan có thẩm quyền) qui định mức lương cơ sở đối với cán bộ, công chức, viên chức và lực lượng vũ trang là 1.150.000 đồng/tháng. Như vậy, mức lương cơ sở chung chính thức tăng 100.000 đồng từ ngày 1/7/2013.

[14] Viện Khoa học xã hội Việt Nam, Viện ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt 1992, Trung tâm từ điển ngôn ngữ, Hà Nội, tr. 192.

[15]Xem Điều 18 đến Điều 48 bộ Dân luật Bắc kỳ năm 1931; Điều thứ 18 đến Điều thứ 50 Hoàng Việt Trung kỳ hộ luật năm 1936; Điều thứ 22 – Điều thứ 67 Bộ dân luật năm 1972.

[16] Thông tư số 1001/TTg ngày 10/8/1956 về việc tổ chức ngành cảnh sát nhân dân, xác định chức danh chuyên môn “cảnh sát hộ tịch” thuộc lực lượng cảnh sát nhân dân (còn gọi là “công an hộ tịch” hoặc “hộ tịch viên”) thực hiện cả nhiệm vụ đăng ký hộ tịch, hộ khẩu, làm chứng minh nhân dân. Đến năm 1957, chức danh này được bổ sung thêm nhiệm vụ cấp giấy chứng minh nhân dân và được gọi là “Hộ tịch viên”. Trong Nghị định 158/2005, chức danh chuyên môn của công chức làm công tác hộ tịch cấp xã được ghép chung với công chức làm nhiệm vụ tư pháp.

[17] Dự thảo luật Hộ tịch (dự thảo 3 ngày 18/4./2012) dự liệu Hộ tịch viên phải đảm bảo 3 tiêu chuẩn cụ thể: Có trình độ từ trung cấp luật trở lên; Đã được bồi dưỡng nghiệp vụ đăng ký hộ tịch; Chữ viết rõ ràng.

[18] Hiện nhiều nước trên thế giới đã phân quyền cho công chức hộ tịch thực hiện độc lập một số hoặc toàn bộ việc hộ tịch. Ví dụ, pháp luật Cộng hoà Áo qui định công chức hộ tịch là người ký Giấy chứng nhận kết hôn. Tại Đức, công chức hộ tịch được bổ nhiệm theo địa giới hành chính; họ có quyền quyết đinh độc lập các việc hộ tịch và quyết định hộ tịch đó chỉ có thể thay đổi bởi phán quyết của Tòa án (Nguồn: Phụ lục kèm “Báo cáo tổng kết công tác đăng ký, quản lý hộ tịch và việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về hộ tịch” ngày 12/6/2012 của Bộ Tư pháp.

[19] Theo Điều 9 dự thảo luật, nghiêm cấm Hộ tịch viên có các hành vi a) Sách nhiễu, gây khó khăn, phiền hà cho cá nhân khi đăng ký hộ tịch; b) Thu, sử dụng lệ phí đăng ký hộ tịch trái pháp luật; c) Tự đặt ra thủ tục, giấy tờ; kéo dài thời hạn giải quyết việc hộ tịch ; d) Tẩy xóa, sửa chữa, bổ sung nội dung đã ghi trong Sổ bộ hộ tịch, Sổ hộ tịch cá nhân và Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử trái pháp luật; đ) Cố ý cấp giấy tờ về hộ tịch trái pháp luật e) Tiết lộ thông tin hộ tịch liên quan đến bí mật đời tư của cá nhân.

[20] Ví dụ, Điều 22 Hoàng Việt Trung kỳ Hộ Luật năm 1936 thời thuộc Pháp qui định các hình phạt tù giam từ 1 tháng đến 6 tháng đối với các “Hương bộ” (công chức thực hiện việc hộ tịch) không tuân theo thể lệ biên chép hay giữ gìn sổ sách hộ tịch”; “không chịu nhận trước một việc khai sinh, khai gía thú, khai tử, hay là đòi tiền mới chịu nhận trước”; công chức có hành vi “hủy họai” chứng thư hay sổ hộ tịch sẽ bị phạt “khổ sai” từ  8 năm đến 10 năm. Ngoài hình “phạt giam”, công chức “coi nhân thế bộ”còn có thể bị “phạt bạc” cho các hành vi vi phạm trên.

[21] Điều 170, 171 Bộ Hình luật năm 1972 thời  Mỹ ngụy (ban hành bởi Sắc luật số 026//TT/Slu ngày 20/12/1972 của tổng thống Nguyễn Văn Thiệu) qui định “Hộ lại” không đăng ký hộ tịch khi không có duyên cớ chính đáng hoặc sao lãng ghi chép vào sổ hộ tịch các việc hộ tịch hoặc lập chứng thư hộ tịch không đúng qui định sẽ bị phạt giam từ 1 tháng đến 3 tháng và phạt vạ từ một ngàn đồng đến mười ngàn đồng”.

[22] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương khóa X, Nxb. CTQG, H,  2008, tr. 173,174./.

• Tác giả: ThS. Lê Thị Mận* – ThS. Nguyễn Quốc Khánh**
• Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 05/2013 (78)/2013 – 2013, Trang 16-24
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý