Bình luận án lệ số 10/2016/AL về quyết định hành chính và đối tượng khởi kiện vụ án hành chính

Bình luận án lệ số 10/2016/AL về quyết định hành chính và đối tượng khởi kiện vụ án hành chính

Tác giả: Ngô Duy Thi [1] & Hoàng Đình Dương [2]

TÓM TẮT

Án lệ (AL) số 10/2016/AL được Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao thông qua ngày 17/10/2016 và được công bố theo Quyết định số 698/QĐ-CA ngày 17/10/2016 của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao. Trong bà̀i viết này, trên cơ sở nội dung án lệ, tác giả đi sâu nghiên cứu các quy định của pháp luật về đối tượng khởi kiện vụ án hành chính và bình luận một số nội dung liên quan đến Án lệ số 10/2016/AL.

1. Tóm tắt nội dung Án lệ số 10/2016/AL

Nguồn án lệ

Quyết định giám đốc thẩm số 08/2014/HC- GĐT ngày 19/8/2014 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao về vụ án hành chính “Khiếu kiện Quyết định bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất” tại tỉnh Vĩnh Long giữa người khởi kiện là bà Võ Thị Lựu với người  bị  kiện  là  Ủy  ban  nhân  dân  tỉnh Vĩnh Long.

Tờ trình số 177/TTr.STC gửi Ủy ban nhân dân tỉnh Vĩnh Long về việc xin phê duyệt phương án đền bù giải tỏa mặt bằng, theo đó hộ bà Võ Thị Lựu được bồi thường hỗ trợ về đất, bồi thường hỗ trợ về tài sản trên đất, ổn định cuộc sống và đào tạo nghề với tổng số tiền là 174.441.200 đồng. Ngày 04/6/2009, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Vĩnh Long ban hành Quyết định số 1216/QĐ-UBND về việc phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo Tờ trình số 177/TTr.STC của Sở Tài chính.

Vị trí nội dung án lệ

Không đồng ý với quyết định của Chủ tịch Ủy ban.

Đoạn 1 phần “Xét thấy” của Quyết định giám đốc thẩm số 08/2014/HC-GĐT ngày 19/8/2014 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao.

Khái quát nội dung vụ án

– Để thực hiện dự án dự án xây dựng trại giống vật nuôi nông nghiệp tỉnh Vĩnh Long tại xã Tân An Luông, huyện Vũng Liêm, tỉnh Vĩnh Long. Ngày 15/5/2009, Sở Tài chính tỉnh Vĩnh Long có

nhân dân tỉnh Vĩnh Long, bà Võ Thị Lựu có đơn khiếu nại yêu cầu nâng giá bồi thường nhưng Ủy ban nhân dân tỉnh Vĩnh Long không chấp nhận khiếu nại của bà Võ Thị Lựu.

– Ngày 08/8/2011, bà Võ Thị Lựu có đơn khởi kiện tại Tòa án nhân dân tỉnh Vĩnh Long yêu cầu hủy Quyết định số 1216/QĐ-UBND ngày 04/6/2009 của Ủy ban nhân dân tỉnh Vĩnh Long. Ngày 18/12/2012, Tòa án nhân dân tỉnh Vĩnh Long đã thụ lý và xét xử sơ thẩm tuyên bác yêu cầu khởi kiện của bà Võ Thị Lựu tại Bản án hành chính sơ thẩm số 12/2012/HC-ST.

– Ngày 29/12/2012, bà Võ Thị Lựu có đơn kháng cáo Bản án hành chính sơ thẩm của Tòa án nhân dân tỉnh Vĩnh Long. Ngày 25/4/2013, Tòa phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao tại Thành phố Hồ Chí Minh đã chấp nhận kháng cáo, thụ lý và xét xử phúc thẩm (Bản án hành chính phúc thẩm số 96/2013/HC-PT) tuyên hủy Bản án hành chính sơ thẩm của Tòa án nhân dân tỉnh Vĩnh Long và đình chỉ giải quyết vụ án. Ngày 28/6/2013, Ủy ban nhân dân tỉnh Vĩnh Long có Công văn số 1816/UBND-NC và ngày 02/8/2013, Ủy ban Thẩm phán Tòa án nhân dân tỉnh Vĩnh Long có Công văn số 547/TAT-HC đề nghị giám đốc thẩm Bản án hành chính phúc thẩm nêu trên.

– Ngày 05/3/2014, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao đã ban hành Quyết định số 05/2014/KN- HC kháng nghị Bản án hành chính phúc thẩm số 96/2013/HC-PT ngày 25/4/2013, đề nghị Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao xét xử giám đổc thẩm hủy Bản án hành chính phúc thẩm nêu trên và giao hồ sơ vụ án cho Tòa phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao tại Thành phố Hồ Chí Minh xét xử phúc thẩm lại. Ngày 19/8/2014, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành Quyết định giám đốc thẩm số 08/2014/HC-GĐT chấp nhận Kháng nghị số 05/2014/KN-HC ngày 05/3/2014 của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và hủy Bản án hành chính phúc thẩm số 96/2013/HC-PT và Bản án hành chính sơ thẩm số 12/2012/HC-ST, giao hồ sơ vụ án về Tòa án nhân dân tỉnh Vĩnh Long xét xử sơ thẩm lại theo quy định của pháp luật.

Nội dung án lệ

“Theo Điều 2 của Quyết định số 1216/QĐ- UBND ngày 04/6/2009 của Ủy ban nhân dân tỉnh Vĩnh Long về việc phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư công trình Trại giống vật nuôi nông nghiệp tỉnh có quy định “Giám đốc Sở Tài chính chịu trách nhiệm trước Ủy ban nhân dân tỉnh về kết quả các số liệu, khối lượng và đơn giá, trong tờ trình số 177/TTr.STC ngày 15/5/2009”. Theo Tờ trình 177/TTr ngày 15/5/2009 của Sở Tài chính có quy định phần bồi thường cụ thể cho hộ bà Lựu, nên phần phê duyệt đó tác động trực tiếp, cụ thể đến quyền và lợi ích của hộ bà Lựu, là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính”3 .

2. Bình luận án lệ số 10/2016/AL

Theo quy định Luật tố tụng hành chính (TTHC) năm 2015, không phải mọi quyết định hành chính, hành vi hành chính có nguy cơ xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức đều là đối tượng khởi kiện. Cá nhân, tổ chức chỉ được khởi kiện những quyết định hành chính, hành vi hành chính mà quyết định, hành vi đó tuân thủ Khoản 1, Khoản 2, Khoản 3, Khoản 4,  Khoản  5  Điều  3  và  Điều  30  Luật TTHC năm 2015.

Tuy nhiên, theo Điều 30 Luật TTHC năm 2015, quyết định hành chính là loại quyết định hành chính nội bộ nhưng do tính chất đặc biệt cũng được xem là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, đó là: Quyết định kỷ luật công chức với hình thức buộc thôi việ̣c; hoặc có Quyết định không phải là quyết định hành chính nhưng vẫn là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, đó là: quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý cạnh tranh của Chủ tịch hội đồng cạnh tranh. Đồng thời, có những hành vi không phải là hành vi hành chính vẫn được xác định là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, đó là: hành vi lập danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp; đại biểu trưng cầu ý dân. Đối chiếu với phân tích trên đây, chúng tôi cho rằng những quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính được quy định tại Khoản 2, Khoản 3 Điều 30 Luật TTHC năm 2015 lại mâu thuẫn với định nghĩa quyết định hành chính tại Khoản 1 Điều 3 Luật TTHC năm 2015.

Hơn nữa, theo Điều 1 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP, ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao về hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật TTHC thì một số công văn, thông báo, tờ trình nếu nội dung là quyết định hành chính cũng có thể được xác định là đối tượng khởi kiện hành chính. Rõ ràng Luật TTHC năm 2015 đã mở rộng đối tượng khởi kiện vụ án hành chính bằng phương thức loại trừ kết hợp với liệt kê, song chính sự kết hợp giữa hai phương thức này đã tạo ra sự mâu thuẫn giữa các điều khoản. Đây chính là điểm tồn tại cần phải sửa đổi của Luật TTHC năm 2015. Ngoài ra, Tòa án nhân dân tối cao có́ văn bản số 02/GĐ-TANDTC, ngày 29/6/2016 giải đáp một số vấn đề về tố tụng hành chính, tố tụng dân sự hướng dẫn giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là quyết định hành chính. Điều này cũng làm ảnh hưởng đến việc nhận diện đối tượng khởi kiện vụ án hành chính của các Thẩm phán khi tiếp nhận vụ án hành chính và càng gây khó khăn cho các cá nhân, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính. Đây cũng là lý do Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cáo ban hành và công bố bản án lệ số 10 về quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.

Việc ban hành án lệ số 10/2016/AL có ý nghĩa lý luận và thực tiễn trong giải quyết vụ án hành chính.

Thứ nhất, án lệ số 10/2016/AL xuất phát từ cơ sở bảo vệ quyền con người, quyền cơ bản của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 và được bảo đảm, bảo vệ bởi Luật TTHC.

Pháp luật tố tụng hành chính hình thành và phát triển ngoài mục đích bảo vệ trật tự quản lý hà̀nh chính Nhà nước được ghi nhận tại các văn bản luật còn có nhiệm vụ trọng đại đó là bảo đảm quyền con người, bảo vệ quyền cơ bản của công dân và bảo vệ công lý. Ở bất kỳ một quốc gia nào, dù thiết chế thực hiện quyền lực Nhà nước theo nguyên tắc nào chăng nữa thì pháp luật luôn hướng tới mục đích bảo đảm quyền con người, quyền cơ bản của công dân trên lãnh thổ quốc gia ấy. Đây chính là nguyên tắc chung để xây dựng luật và thực hiện pháp luật của tất các quốc gia. Tư tưởng này cũng thể hiện rõ nét tại các văn kiện quốc tế, như Tuyên ngôn toàn thế giới về quyền con người của Đại Hội đồng Liên hợp quốc ngày 19/12/1948 đã tuyên bố: “Mọi người đều có quyền khiếu nại có hiệu quả tới các cơ quan pháp lý quốc gia có thẩm quyền chống lại những hành vi vi phạm các quyền căn bản mà Hiến pháp và luật pháp đã thừa nhận” 4.

Việt Nam là một trong những quốc gia thành viên của các công ước quốc tế về quyền con người đồng thời là “Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân”5., nên bảo đảm quyền con người trở thành nhiệm vụ chính trị là nhiệm vụ pháp lý quan trọng của Nhà nước. Đặc biệt trong xu thế hội nhập quốc tế, nghĩa vụ bảo đảm, bảo vệ quyền con người không chỉ là nghĩa vụ của nhà nước đối với dân mà còn là nghĩa vụ của quốc gia trước cộng đồng quốc tế. Bảo vệ con người chỉ được thực hiện khi việc bảo đảm quyền con người được ghi nhận trong pháp luật, pháp luật tố tụng nói chung và pháp luật tố tụng hành chính nói riêng.

Nhà nước pháp quyền là Nhà nước mà trong đó mọi hoạt động của Nhà nước phải hướng tới việc bảo đảm quyền con người, quyền con người phải được ghi nhận bảo đảm, bảo vệ và được thực thi đầy đủ trong đời sống xã hội. Tư tưởng bảo đảm tối đa quyền con người được thể hiện rõ trong các định hướng của Đảng Cộng sản Việt Nam về hoàn thiện và đổi mới, cải cách hệ thống cơ quan tư pháp như: Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị về “Một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới”, Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về “Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020” đều hướng tới nội dung xây dựng và thi hành pháp luật với việc bảo đảm quyền con người. Pháp luật tố tụng hành chính cũng không nằm ngoài bối cảnh đó.

Đặc biệt, năm 2013 Quốc hội nước Cộng hòa xã̃ hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua và ban hành Hiến pháp năm 2013, trong đó quyền con người được đề cao, được thừa hưởng một cách tự nhiên và Nhà nước có trách nhiệm bảo đảm những quyền đó được thực hiện một cách tốt nhất. Hiến pháp năm 2013 khẳng định, “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật. Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”6… Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013 còn khẳng định: “Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp. Tòa án nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân” 7. Việc Hiến pháp năm 2013 ghi nhận quyền con người, quyền công dân cũng như việc bảo đảm quyền con người quyền công dân là nền tảng quan trọng để chúng ta cụ thể hóa ở tất cả các văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, “trong cơ chế thi hành pháp luật hiện nay, nhiều quyền hiến định trong Hiến pháp có thể sẽ chỉ là “quyền hình thức” nếu không được thể chế hoá trong các luật cụ thể. Vấn đề này đặt ra trách nhiệm đối với cơ quan nhà nước, từ việc phổ biến, tuyên truyền các nội dung mới của Hiến pháp đến việc hoàn thiện hệ thống pháp luật và thủ tục hành chính, tổ chức bộ máy để bảo đảm thực thi”8.

Pháp luật tố tụng hành chính là kênh quan trọng để cụ thể hóa quyền con người và bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên, nếu đối chiếu Khoản 1, Khoản 2 Điều 3 và Khoản 1 Điều 30 Luật TTHC năm 2015, thì cơ sở pháp lý không đủ sức thuyết phục xác định Quyết định 1216/QĐ-UBND ngày 4/6/2009 của UBND tỉnh Vĩnh Long là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Đây chính là lý do khiến Tòa án cấp phúc thẩm cho rằng: Quyết định số 1216/QĐ-UBND là quyết định mang tính tổng thể, không phải đối tượng khởi kiện vụ án hành chính nên đã xử hủy bản án sơ thẩm số 12/2012/HC-ST ngày 18/12/2012 của Tòa án nhân dân tỉnh Vĩnh Long và đình chỉ giải quyết vụ án hành chính.

Tuy nhiên, đối chiếu với Điều 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cũng khó có thể xác định Quyết định số 1216/QĐ-UBND là văn bản quy phạm pháp luật bởi trong Quyết định này tại Điều 2 dẫn chiếu về Tờ trình số 177/TTr.STC ngày 15/5/2009 về phần bồi thường đất cho người khởi kiện.

Rõ ràng Quyết định số 1216/QĐ-UBND không phải là Quyết định hành chính theo Khoản 1, Khoản 2 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 nhưng trong Quyết định vẫn có nội dung ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của bà Võ Thị Lựu bởi vậy việc xác định Quyết định số 1216/QĐ-UBND là đối tượng khởi kiện hay không phải xuất phát từ quyền con người, quyền công dân là quyền tự nhiên được bảo vệ và cần được bảo vệ bởi Luật TTHC. Chúng tôi cho rằng, Tòa án nhân dân tối cao xác định Quyết định số 1216/QĐ-UBND là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính đã bảo đảm triệt để quyền con người, quyền công dân được thực thi trong thực tế cuộc sống và quản lý hành chính nhà nước.

Thứ hai, án lệ số 10/2016/AL xác định Quyết định số 1216/QĐ-UBND là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính bảo đảm được công bằng vì mục tiêu công lý của “Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân” ở Việt Nam.

Án lệ số 10/2016/AL đã bảo đảm nguyên tắc công bằng trong giải quyết vụ án hành chính được hiểu là bảo đảm công lý, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nước trên cơ sở quy định của pháp luật tố tụng hành chính. Đồng thời, án lệ số 10/2016/AL đã bảo đảm công bằng trên cơ sở xuất phát từ nhu cầu cần được bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự trong tố tụng hành chính, cụ thể trong Án lệ số 10/2016/AL là xuất phát từ nhu cầu cần được bảo vệ của bà Võ Thị Lựu. Như vậy, Án lệ số 10/2016/AL dưới góc độ tố tụng hành chính là công bằng, công lý, với mục đích vì quyền và nghĩa vụ hợp pháp của cá nhân, tổ chức, quyền và lợi ích của Nhà nước.

Thứ ba, án lệ số 10/2016/AL là nguồn của tố tụng hành chính, là căn cứ pháp lý để xét xử vụ án hành chính; là cơ sở để cá nhân, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính, là minh chứng của việc thiết kế kiến trúc thượng tầng phù hợp với thực tiễn khách quan trong quản lý hành chính nhà nước.

Án lệ số 10/2016/AL cũng cho thấy, thẩm phán tư pháp đã bước đầu đưa hơi thở cuộc sống vào nền tư pháp nước nhà, chạm vào tận cùng của quản lý hành chính nhà nước để xác lập chính sách pháp lý; xác lập trật tự quản lý hành chính nhà nước bằng kênh kiểm soát thống nhất và hữu hiệu. Chúng tôi cho rằng, nếu không có góc nhìn khách quan, không có tư duy phân tích những vấn đề nóng hổi của cuộc sống thì khó có thể xác định Quyết định số 1216/QĐ-UBND là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Lẽ ra, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nếu muốn được xác định là quyết định hành chính – đối tượng khởi kiện vụ án hành chính thì lẽ ra cũng nên bắt đầu bằng án lệ thì sẽ thuyết phục hơn là việc áp đặt điều này tại văn bản số 02/GĐ-TANDTC, ngày 29/6/2016 giải đáp một số vấn đề về tố tụng hành chính, tố tụng dân sự.

Thứ tư, án lệ số 10/2016/AL cũng sẽ tạo ra tính thống nhất trong hoạt động xét xử các vụ án hành chính hiện nay ở nước ta.

Việc công bố và ban hành án lệ số 10/2016/AL đã giải quyết được vướng mắc, khó khăn trong các quy định của pháp luật và thực tiễn giải quyết vụ án hành chính của các cơ quan chức năng khi xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính và đối tượng xét xử vụ án hành chính. Điều này vừa hướng tới công bằng, công lý, đồng thời bảo vệ kịp thời và triệt để quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong quản lý hành chính nhà nước của cơ quan nhà nước có thẩm quyền./.

CHÚ THÍCH

1. Thạc sỹ, Khoa Luật, Học viện Cảnh sát nhân dân.
2. Thạc sỹ, Phòng Tổ chức cán bộ, Học viện Cảnh sát nhân dân.
3. Xem toàn văn Án lệ số 10/2016/AL theo Quyết định số 698/QĐ-CA ngày 17/10/2016 của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao tại Trang tin điện tử án lệ (anle.toaan.gov.vn).
4. Viện thông tin khoa học xã hội (1998), Quyền con người, Các văn kiện quan trọng, Hà Nội – tr.148.
5. Khoản 1 Điều 2 Hiến pháp năm 2013.
6. Điều 14 Hiến pháp năm 2013.
7. Điều 102 Hiến pháp năm 2013.
8. Hà An, Hoàn thiện cơ chế tố tụng hình sự bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền cơ bản của công dân theo quy định của Hiến pháp, nguồn: http://www.daibieunhandan.vn/ONA_BDT/NewsPrint.aspx? newsId=311282.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Văn bản số 02/GĐ-TANDTC, ngày 29/6/2016 của Tòa án nhân dân tối cao giải đáp một số vấn đề về tố tụng hành chính, tố tụng dân sự.
2. Trang tin điện tử án lệ (anle.toaan.gov.vn) của Tòa án nhân dân tối cao.