Biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá – Một số bất cập và hướng hoàn thiện

Biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá – Một số bất cập và hướng hoàn thiện

Xem thêm:

• Các biện pháp cưỡng chế thi hành đối với tài sản là tiền theo quy định của Luật Thi hành án dân sự Việt Nam – TS. Trần Phương Thảo
• Biện pháp cưỡng chế trong tố tụng hình sự để thu hồi tài sản tham nhũng – TS. Nguyễn Đức Hạnh & ThS. Lê Văn Đông
• Quy định về biện pháp áp giải, dẫn giải trong BLTTHS năm 2015 – LS. Nguyễn Lan Anh

TỪ KHÓA: Bán đấu giá, Biện pháp cưỡng chế, Kê biên tài sản,

1. Kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá – Một biện pháp cưỡng chế nhằm bảo đảm thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính

Xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi VPHC theo quy định của pháp luật về xử phạt VPHC.[1] Đây là giải pháp hàng đầu, trọng điểm hiện nay trong công tác đấu tranh, phòng chống VPHC. Hình thức của việc xử phạt thể hiện bằng quyết định xử phạt VPHC được ban hành bởi các chủ thể có thẩm quyền. Pháp luật hiện hành tuy không đưa ra định nghĩa cụ thể về quyết định xử phạt VPHC nhưng ở góc độ nghiên cứu có thể đưa ra định nghĩa về loại quyết định này như sau: Quyết định xử phạt VPHC là loại quyết định do người có thẩm quyền xử phạt VPHC ban hành theo thủ tục, hình thức pháp luật quy định để áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với tổ chức, cá nhân thực hiện hành vi VPHC theo quy định của pháp luật về xử phạt VPHC.[2]

Mặc dù pháp luật về xử phạt VPHC đã quy định khá rõ ràng về việc thi hành quyết định xử phạt VPHC.[3] Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy hiệu quả thi hành quyết định xử phạt VPHC chưa cao, số lượng quyết định xử phạt VPHC bị trì hoãn hoặc không thể thi hành còn rất nhiều.[4] Do đó, Nhà nước đặt ra yêu cầu cần phải có các biện pháp để bảo đảm thi hành quyết định xử phạt VPHC.

Kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá (sau đây gọi tắt là “kê biên tài sản”) được pháp luật quy định là một trong các biện pháp cưỡng chế để đảm bảo thi hành quyết định xử phạt VPHC[5] trong trường hợp cá nhân, tổ chức bị xử phạt VPHC không tự nguyện chấp hành quyết định xử phạt VPHC của chủ thể có thẩm quyền. Các trường hợp bị áp dụng biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản bao gồm: (i) Cá nhân không được hưởng tiền lương, thu nhập hoặc bảo hiểm xã hội tại một cơ quan, đơn vị, tổ chức và không có tài khoản hoặc số tiền gửi từ tài khoản tại tổ chức tín dụng không đủ để áp dụng biện pháp khấu trừ tiền từ tài khoản; (ii) Tổ chức không có tài khoản hoặc số tiền gửi từ tài khoản tại tổ chức tín dụng không đủ để áp dụng biện pháp khấu trừ tiền từ tài khoản.[6]

Với tư cách là một biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC, việc áp dụng biện pháp kê biên tài sản có những ý nghĩa quan trọng sau đây:

Một là, áp dụng biện pháp kê biên tài sản đảm bảo cho các quyết định xử phạt VPHC được thi hành một cách hiệu quả trên thực tế, hạn chế tình trạng thất thu ngân sách nhà nước. Trong số các khoản thu ngân sách nhà nước hàng năm thì khoản thu từ xử phạt VPHC chiếm một phần không nhỏ.[7] Theo Báo cáo số 172/BC-BTP ngày 11/7/2016 của Bộ Tư pháp về công tác thi hành pháp luật về xử lý VPHC 06 tháng đầu năm 2016, tổng số tiền thu được từ xử phạt VPHC nộp vào ngân sách nhà nước là 2.773.161.221.342 đồng. Tổng số tiền thu được từ bán, thanh lý tang vật, phương tiện bị tịch thu là 170.146.433.685 đồng. Do đó, áp dụng biện pháp kê biên tài sản để bảo đảm thi hành quyết định xử phạt VPHC là cơ sở để duy trì nguồn thu ngân sách nhà nước.

Hai là, áp dụng biện pháp kê biên tài sản để cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC là biểu hiện của sự thượng tôn của pháp luật, đặc biệt trong quá trình Nhà nước ta đang trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền. Khi quyết định xử phạt VPHC được thi hành trong thực tiễn sẽ đảm bảo công bằng trong việc áp dụng các chế tài hành chính, đồng thời ngăn ngừa mọi cá nhân, tổ chức có những hành vi vi phạm tiếp theo. Việc bảo đảm thi hành quyết định xử phạt VPHC cũng là phương tiện đảm bảo cho việc thực hiện quyền lực nhà nước, hướng đến bảo vệ lợi ích hợp pháp của Nhà nước cũng như quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

Ba là, áp dụng biện pháp kê biên tài sản để cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC là tiêu chí đánh giả hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước, nâng cao trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền trong việc thực hiện thẩm quyền do pháp luật quy định, góp phần tăng cường ý thức tuân thủ pháp luật của người dân.

Nhằm cụ thể hóa quy định về biện pháp kê biên tài sản tại khoản 2 Điều 86 Luật XLVPHC năm 2012, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 166/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 quy định về các biện pháp cưỡng chế nhằm bảo đảm thi hành quyết định xử phạt VPHC (Nghị định số 166/2013/NĐ-CP). Tuy nhiên, quy định pháp luật về biện pháp cưỡng chế này vẫn còn tồn tại một số bất cập.

2. Bất cập của pháp luật về biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá

Thứ nhất, về tên gọi và điều kiện áp dụng biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản

Biện pháp kê biên tài sản để cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC lần đầu tiên được pháp luật quy định tại Pháp lệnh xử phạt VPHC năm 1989 với tên gọi “Kê biên tài sản để bán đấu giá”[8], đến Pháp lệnh xử lý VPHC năm 1995 thì biện pháp cưỡng chế này có tên gọi “Kê biên phần tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá”[9], sau đó Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2002 và Luật XLVPHC năm 2012 bỏ đi thành tố “phần” và sửa thành “Kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá”.[10] Như vậy, có thể thấy so với tên gọi đầu tiên trong Pháp lệnh xử phạt VPHC năm 1989 thì trong các văn bản quy phạm pháp luật sau này bổ sung thêm bộ phận “có giá trị tương ứng với số tiền phạt” trong tên gọi của biện pháp kê biên tài sản.

Sự thay đổi về mặt tên gọi như đã nêu cho thấy quan điểm rõ ràng của nhà làm luật khi quy định về biện pháp cưỡng chế này đó là pháp luật chỉ cho phép chủ thể có thẩm quyền tiến hành kê biên các tài sản của cá nhân, tổ chức VPHC có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá nhằm đảm bảo thi hành quyết định xử phạt VPHC. Nội dung này đã được cụ thể hóa bằng quy định có tính nguyên tắc tại các Nghị định hướng dẫn cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC từ trước đến nay. Theo đó, chủ thể có thẩm quyền chỉ được kê biên tài sản của cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế tương ứng với số tiền đã ghi trong quyết định xử phạt và chi phí cho việc tổ chức thi hành cưỡng chế.[11]

Nội dung này thể hiện tính nhân đạo của Nhà nước khi áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC, đồng thời hạn chế tình trạng chủ thể có thẩm quyền lạm dụng quyền hạn tiến hành kê biên tài sản một cách tràn lan, tùy tiện gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế. Tuy nhiên, quy định có vẻ tiến bộ này lại gây ra không ít khó khăn cho các chủ thể có thẩm quyền khi thực hiện kê biên tài sản trong thực tế, thậm chí vô tình làm giảm hiệu quả của hoạt động cưỡng chế.

Một là, các quy định pháp luật hiện hành không đưa ra giải thích hay hướng dẫn cụ thể để giúp chủ thể có thẩm quyền xác định yếu tố “tương ứng” giữa giá trị tài sản bị kê biên với số tiền phạt và chi phí cưỡng chế. Do đó việc xác định giá trị tài sản kê biên thường chỉ mang tính định tính chứ không mang tính định lượng, trong nhiều trường hợp gây ra tranh cãi giữa chủ thể có thẩm quyền cưỡng chế với cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế. Về mặt thuật ngữ, theo từ điển tiếng Việt phổ thông, “tương ứng” nghĩa là có sự phù hợp với nhau.[12] Còn theo từ điển Từ và ngữ Việt Nam, “tương ứng” (ứng: đáp lại) là phù hợp với sự đòi hỏi.[13] Nếu dựa vào giải thích này có thể hiểu chủ thể có thẩm quyền chỉ được kê biên tài sản có giá trị ngang bằng hoặc gần ngang bằng với số tiền phạt, chi phí cưỡng chế để phù hợp với yêu cầu cưỡng chế. Tuy nhiên, nếu giải thích thế này cũng chưa bao quát được hết các trường hợp bởi không phải trường hợp nào giá trị tài sản kê biên cũng ngang bằng với số tiền phạt, chi phí cưỡng chế. Nếu nói “gần ngang bằng” thì giới hạn của điều này là gì. Do vậy, thiết nghĩ các nhà làm luật cần có hướng dẫn cụ thể về nội dung này.

Hai là, không chỉ khó khăn về việc xác định sự “tương ứng” giữa giá trị tài sản kê biên với số tiền phạt, chi phí cưỡng chế mà quy định này vô tình làm giảm hiệu quả của hoạt động cưỡng chế, trong một số trường hợp làm cho mục đích nhân đạo của pháp luật không đạt được mà trở thành lỗ hỏng để cá nhân, tổ chức né tránh bị cưỡng chế.

Xin dẫn ra một ví dụ như sau: Nguyễn Văn A (20 tuổi) là người vô gia cư, không có thu nhập ổn định. Thấy hoàn cảnh A đáng thương nên Hoàng Thị B đã tặng cho Nguyễn Văn A ngôi nhà có diện tích 20m2 tại phường X, quận Y, thành phố H để ở. Ngày 10/02/2017, A thực hiện hành vi tiểu tiện nơi công cộng bị Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường X ra quyết định xử phạt VPHC số tiền 2.000.000 đồng.[14] Tuy nhiên, do A không có khoản thu nhập nào nên hết thời hạn thi hành quyết định xử phạt VPHC A vẫn không thực hiện nộp phạt. Qua xác minh, chủ thể có thẩm quyền xác định giá trị ngôi nhà A đang ở có giá trị khoảng 300.000.000 đồng. Câu hỏi đặt ra là trường hợp này Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường X có ban hành quyết định cưỡng chế kê biên ngôi nhà có diện tích 20m2 mà A được tặng cho để thi hành quyết định xử phạt VPHC đối với A hay không? Nếu dựa vào quy định nói trên thì rõ ràng giữa số tiền phạt 2.000.000 đồng với giá trị ngôi nhà 300.000.000 đồng là không tương ứng về mặt giá trị nên không thể kê biên được. Ngược lại, nếu không kê biên thì không bảo đảm thi hành được quyết định xử phạt VPHC đối với A, điều này tỏ ra không hợp lý khi A hoàn toàn có tài sản để thi hành quyết định xử phạt VPHC. Thực tế này cũng không đảm bảo tuân thủ triệt để một trong các nguyên tắc xử phạt VPHC được quy định tại điểm a khoản 1 Điều 3 Luật XLVPHC năm 2012: “Mọi vi phạm hành chính phải được phát hiện, ngăn chặn kịp thời và phải bị xử lý nghiêm minh, mọi hậu quả do vi phạm hành chính gây ra phải được khắc phục theo đúng quy định của pháp luật”. Thiết nghĩ đây là bài toán cần lời giải từ các nhà làm luật để bảo đảm quyết định xử phạt VPHC được thi hành một cách hiệu quả cũng như không gây thiệt hại đến quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế.

Thứ hai, xác minh tài sản kê biên

Để đảm bảo thực hiện biện pháp kê biên tài sản của chủ thể VPHC, khoản 1 Điều 20 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP quy định: “Người có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế có trách nhiệm xác minh thông tin về tài sản của đối tượng bị cưỡng chế, điều kiện thi hành quyết định cưỡng chế kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt”. Đây là một nguyên tắc rất nhân văn và là đảm bảo pháp lý quan trọng trong việc bảo vệ quyền con người, quyền công dân trong quá trình thực hiện biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản, đồng thời nâng cao trách nhiệm của chủ thể có thẩm quyền trong việc áp dụng các quy định của pháp luật. Tuy nhiên, trong một số trường hợp thì nguyên tắc này lại tạo ra những khó khăn nhất định, nhất là trong điều kiện nước ta chưa có một cơ sở dữ liệu thống nhất và đầy đủ để thống kê tài sản của cá nhân, tổ chức. Nhiều cá nhân, tổ chức VPHC đã lợi dụng hạn chế này để trốn tránh việc thực hiện nghĩa vụ chấp hành quyết định xử phạt VPHC cũng như biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản.

Xin đưa ra một ví dụ để chứng minh cho nhận định này như sau: Khoản 1 Điều 19 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP quy định không thực hiện kê biên đối với nhà ở duy nhất của cá nhân và gia đình người bị cưỡng chế có diện tích tối thiểu theo quy định của pháp luật về cư trú. Để xác định nhà ở có phải “duy nhất” hay không cần phải có sự xác minh từ chủ thể có thẩm quyền. Trên thực tế, cơ quan chức năng thường dựa vào Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở để kiểm tra số lượng nhà ở của cá nhân, gia đình người bị xử phạt. Tuy nhiên, nếu chỉ dựa vào cơ sở này để kiểm tra thì khó tránh khỏi thiếu sót, nhất là những trường hợp người bị xử phạt có nhà ở nhiều địa phương khác nhau. Trong thực tiễn, cơ quan thực hiện cưỡng chế sẽ nhờ đến sự hỗ trợ của các cơ quan cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở nhưng rõ ràng giải pháp này là không triệt để khi hiện tại cơ sở dữ liệu về đất đai và nhà ở chưa được thiết lập một cách có hệ thống ở nước ta. Do vậy, nếu người có nhà ở bị kê biên cố tình gian dối thì cơ quan quản lý cũng chưa có biện pháp hữu hiệu để phát hiện.

Thứ ba, về tài sản không được kê biên

Nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể bị xử phạt VPHC, pháp luật quy định khi áp dụng biện pháp kê biên tài sản cơ quan có thẩm quyền không được kê biên các loại tài sản sau đây[15]:

– Nhà ở duy nhất của cá nhân và gia đình người bị cưỡng chế có diện tích tối thiểu theo quy định của pháp luật về cư trú;

– Thuốc chữa bệnh, lương thực, thực phẩm phục vụ nhu cầu thiết yếu cho cá nhân bị cưỡng chế và gia đình họ sử dụng; công cụ lao động, đồ dùng sinh hoạt thông thường cần thiết cho cá nhân bị cưỡng chế và gia đình họ sử dụng;

– Đồ dùng thờ cúng; di vật, huân chương, huy chương, bằng khen;

– Tài sản đang được cầm cố, thế chấp hợp pháp.

Đây là quy định thể hiện tính nhân đạo của Nhà nước đối với chủ thể bị xử phạt. Tuy nhiên, quy định về các loại tài sản không được kê biên nói trên còn nhiều điểm chưa rõ ràng, thậm chí trở thành “kẽ hở” để chủ thể bị xử phạt lợi dụng nhằm tránh né việc thực hiện nghĩa vụ chấp hành các quyết định xử phạt VPHC. Liên quan đến bất cập trong quy định pháp luật về các tài sản không được kê biên để bán đấu giá, chúng tôi đã trình bày trong một bài viết khác.[16] Tuy nhiên, phân tích một cách kỹ lưỡng hơn thì vẫn còn những bất cập cần làm rõ, cụ thể như sau:

Đối với tài sản là nhà ở duy nhất, Nghị định số 166/2013/NĐ-CP quy định hai điều kiện để nhà ở không bị kê biên như sau: (i) Nhà ở bị kê biên phải là nhà ở duy nhất của cá nhân và gia đình người bị cưỡng chế và (ii) Nhà ở có diện tích tối thiểu theo quy định của pháp luật về cư trú. Nếu thiếu một trong hai điều kiện này thì nhà ở vẫn bị kê biên. Trên thực tế, cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế thường tìm đủ mọi “kẽ hở” của pháp luật để thỏa mãn hai tiêu chí trên nhằm né tránh bị kê biên nhà ở.[17] Tuy nhiên, ngay cả khi thiếu một trong hai điều kiện trên thì việc kê biên tài sản cũng gặp phải những trở ngại nhất định do đặc thù ở một số địa phương.

Tại thành phố Hồ Chí Minh, khi thực hiện tách thửa đất phải đảm bảo điều kiện về diện tích tối thiểu theo từng khu vực nhất định. Giả sử, người bị cưỡng chế kê biên tài sản có một nhà ở duy nhất tại Quận 1 có diện tích là 70m2, sau khi trừ đi phần diện tích tối thiểu dành cho các thành viên trong gia đình theo quy định về cư trú thì phần diện tích nhà ở còn lại bị kê biên có diện tích là 30m2. Tuy nhiên, đối với đất đã có nhà ở tại Quận 1, để được tách thửa thì thửa đất mới hình thành và thửa đất còn lại, sau khi trừ lộ giới phải có diện tích tối thiểu là 45m2 và chiều rộng mặt tiền thửa đất không nhỏ hơn 03 mét tại đường phố có lộ giới ≥ 20 mét; 36m2 và chiều rộng mặt tiền thửa đất không nhỏ hơn 03 mét tại đường phố có lộ giới < 20 mét.[18] Đối chiếu với quy định này, phần diện tích 30m2 nhà ở gắn liền với đất bị kê biên sau khi bán đấu giá sẽ không được tách thửa theo quy định nêu trên, người trúng đấu giá sẽ không được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng, quyền sở hữu nhà ở đối với phần nhà ở gắn liền với đất bị kê biên nên khi bán đấu giá phần nhà ở này có thể sẽ không có người mua. Do vậy, tài sản đã bị kê biên vẫn không thể bán đấu giá để thu hồi số tiền phạt mà thậm chí còn phát sinh thêm nhiều chi phí để thực hiện cưỡng chế.

Thứ tư, về việc xử lý đối với các cá nhân, tổ chức có liên quan không phối hợp trong việc thực hiện cưỡng chế

Để thực hiện các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC một cách có hiệu quả trên thực tế, bên cạnh nỗ lực của các chủ thể có thẩm quyền cần phải có sự cộng tác của các cá nhân, tổ chức khác trong việc hỗ trợ thực hiện các biện pháp cưỡng chế. Do vậy, khoản 3 Điều 6 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP quy định: “Các tổ chức, cá nhân liên quan có nghĩa vụ phối hợp với người có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế hoặc cơ quan được giao chủ trì tổ chức cưỡng chế triển khai các biện pháp nhằm thực hiện quyết định cưỡng chế”. Trong trường hợp các cá nhân, tổ chức có liên quan không thiện chí phối hợp với các chủ thể có thẩm quyền để thực hiện các biện pháp cưỡng chế thì có nguy cơ bị xử lý theo quy định của pháp luật.

Để phục vụ cho việc xác minh tài sản kê biên khi áp dụng biện pháp kê biên tài sản, Nghị định số 166/2013/NĐ-CP quy định cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân liên quan có trách nhiệm cung cấp thông tin về tài sản của đối tượng bị cưỡng chế khi có yêu cầu của cơ quan ra quyết định cưỡng chế.[19] Tuy nhiên, Nghị định số 166/2013/NĐ-CP lại không quy định biện pháp xử lý trong trường hợp các chủ thể có liên quan không phối hợp để cung cấp thông tin về tài sản kê biên, hạn chế này vô hình trung gây ra nhiều khó khăn cho chủ thể có thẩm quyền khi thực hiện xác minh tài sản của cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế.

Đối chiếu với các biện pháp cưỡng chế khác, có thể thấy Nghị định số 166/2013/NĐ-CP có quy định về việc xử lý trong trường hợp các chủ thể có liên quan không phối hợp với các chủ thể có thẩm quyền để tổ chức thực hiện cưỡng chế. Theo đó, khi áp dụng biện pháp khấu trừ một phần lương, thu nhập nếu cơ quan, đơn vị, tổ chức, người sử dụng lao động đang quản lý tiền lương hoặc thu nhập của cá nhân bị áp dụng biện pháp khấu trừ một phần lương hoặc một phần thu nhập cố tình không thực hiện quyết định cưỡng chế khấu trừ của cơ quan có thẩm quyền thì bị xử lý theo quy định của pháp luật.[20] Trong trường hợp áp dụng biện pháp khấu trừ tiền từ tài khoản, nếu trong tài khoản của cá nhân, tổ chức còn số dư mà tổ chức tín dụng không thực hiện việc trích chuyển tiền của cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế theo quyết định cưỡng chế khấu trừ của người có thẩm quyền thì tổ chức tín dụng bị xử lý theo quy định của pháp luật.[21] Trong trường hợp áp dụng biện pháp cưỡng chế thu tiền, tài sản của đối tượng bị cưỡng chế do cá nhân, tổ chức khác đang giữ trong trường hợp cá nhân, tổ chức sau khi vi phạm cố tình tẩu tán tài sản, nếu bên thứ ba không thực hiện được yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế hoặc tẩu tán tiền, tài sản đang giữ của đối tượng bị cưỡng chế thì bị xử lý theo quy định của pháp luật.[22]

Tuy nhiên, các quy định này vẫn còn khá mơ hồ, thiếu rõ ràng nên chưa áp dụng một cách hiệu quả trong thực tế. “Bị xử lý theo quy định của pháp luật” là một quy định rất chung chung. Đối chiếu với các quy định của Bộ luật Hình sự thì không thấy một tội danh nào liên quan đến việc cá nhân, tổ chức không hợp tác khi Nhà nước áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC. Tra cứu các Nghị định của Chính phủ về xử phạt VPHC trong các lĩnh vực thì cũng không tìm thấy trường hợp nào xử phạt hành chính đối với hành vi không hợp tác khi Nhà nước áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC nói trên. Qua đó có thể thấy rằng việc xử lý như thế nào đối với các cá nhân, tổ chức trong trường hợp không phối hợp triển khai các biện pháp nhằm thực hiện quyết định cưỡng chế nói chung và kê biên tài sản nói riêng là vấn đề còn bỏ ngõ, điều này gây ra không ít khó khăn cho các cơ quan chức năng khi xử lý các trường hợp này trong thực tế.

Thứ năm, Nghị định số 166/2013/NĐ-CP thiếu quy định về biểu mẫu các loại biên bản, quyết định khi áp dụng biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản

Áp dụng biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản là một hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật cụ thể, tức là một hoạt động thực thi quyền lực nhà nước. Với đặc thù là biện pháp pháp lý bất lợi mang tính áp đặt, việc áp dụng biện pháp cưỡng chế này có khả năng gây ra thiệt hại nhất định cho các đối tượng bị áp dụng. Vì lẽ đó, khi tiến hành kê biên tài sản cần phải tuân thủ các quy định nghiêm ngặt về mặt nội dung cũng như thủ tục theo quy định của pháp luật. Nếu có sự sai sót về mặt nội dung hay thủ tục trong quá trình áp dụng biện pháp cưỡng chế thì không đảm bảo về tính hợp pháp. Tuy nhiên, Nghị định số 166/2013/NĐ-CP khi quy định về biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản đã không quy định cụ thể về biểu mẫu các loại biên bản, quyết định khi áp dụng biện pháp cưỡng chế này mà chỉ quy định về nội dung của các loại biên bản, quyết định này.[23] So với Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính thì đây là một sự thiếu sót khá lớn của Nghị định số 166/2013/NĐ-CP.[24] Chính sự thiếu sót này đã gây ra sự lúng túng cho các chủ thể có thẩm quyền khi áp dụng các biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản cũng như tạo ra sự thiếu thống nhất khi áp dụng pháp luật trong thực tiễn.

Xin dẫn ra một ví dụ như sau: ngày 28/3/2016, Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường Đông Hải 2, quận Hải An, thành phố Hải Phòng ban hành Quyết định xử phạt VPHC số 77/QĐ-XPVPHC xử phạt bà Nguyễn Thị Sinh số tiền 3.500.000 đồng (Ba triệu năm trăm nghìn đồng) về hành vi gây cản trở việc sử dụng đất của người khác. Ngày 09/12/2016, ông Nguyễn Văn Quân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường Đông Hải 2 ban hành Quyết định số 257/QĐ-CC cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC số 77/QĐ-XPVPHC đối với bà Nguyễn Thị Sinh bằng việc áp dụng biện pháp kê biên container và các tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá. Về cơ bản, Quyết định cưỡng chế số 257/QĐ-CC đáp ứng đầy đủ các nội dung theo quy định tại khoản 1 Điều 21 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP,[25] chỉ thiếu nội dung số tiền bị xử phạt là 3.500.000 đồng (Ba triệu năm trăm nghìn đồng). Vấn đề đặt ra là việc ghi thiếu số tiền bị xử phạt trong Quyết định số 257/QĐ-CC có ảnh hưởng đến tính hợp pháp của Quyết định này hay không? Câu hỏi này cần có một sự giải đáp từ các nhà soạn thảo Nghị định.

Thứ sáu, chưa có quy định rõ ràng về việc cấp trên có được ra quyết định cưỡng chế kê biên tài sản để thi hành quyết định xử phạt VPHC của cấp dưới hay không?

Thẩm quyền quyết định áp dụng các biện pháp cưỡng chế được quy định cụ thể tại Điều 87 Luật XLVPHC năm 2012. Đồng thời, để đảm bảo tính hợp pháp của việc cưỡng chế, khoản 1 Điều 3 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP quy định một trong những nguyên tắc áp dụng các biện pháp cưỡng chế như sau: “Việc cưỡng chế chỉ được thực hiện khi có quyết định cưỡng chế bằng văn bản của người có thẩm quyền”. Tuy nhiên, Điều 87 Luật XLVPHC năm 2012 chỉ liệt kê các chức danh có thẩm quyền quyết định cưỡng chế kê biên tài sản chứ không nói rõ là thẩm quyền ban hành quyết định cưỡng chế kê biên tài sản chỉ thuộc về người ban hành quyết định xử phạt VPHC hay cấp trên của người ban hành quyết định xử phạt VPHC có được ban hành quyết định cưỡng chế kê biên tài sản khi quyền cưỡng chế vượt thẩm quyền của người xử phạt hay không? Đây là một vấn đề mà ngay cả Luật XLVPHC năm 2012 cũng như Nghị định số 166/2013/NĐ-CP còn bỏ ngõ, từ đó tạo ra nhiều cách hiểu khi áp dụng trong thực tiễn.

Điều 5 Nghị định số 37/2005/NĐ-CP ngày 18/3/2005 của Chính phủ quy định về áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC trước đây quy định cấp trên có quyền ra quyết định cưỡng chế và tổ chức việc cưỡng chế thi hành đối với quyết định xử phạt của cấp dưới trong các trường hợp sau:

– Cấp dưới không có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế;

– Cấp dưới có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế nhưng không đủ điều kiện về lực lượng, phương tiện để tổ chức thi hành quyết định cưỡng chế và có văn bản đề nghị cấp trên ra quyết định cưỡng chế;

– Việc thi hành quyết định xử phạt liên quan đến nhiều địa phương, tổ chức, cá nhân hoặc cá nhân bị cưỡng chế là những người có chức sắc tôn giáo, có uy tín trong xã hội, cấp trên xét thấy cần thiết phải ra quyết định cưỡng chế.

Trong thực tế có nhiều trường hợp cấp trên có quyền ban hành quyết định cưỡng chế kê biên tài sản để thi hành quyết định xử phạt VPHC của cấp dưới như hướng dẫn của Nghị định số 37/2005/NĐ-CP nói trên. Tuy nhiên, sau khi Luật XLVPHC năm 2012 cũng như Nghị định số 166/2013/NĐ-CP ra đời thì lại không quy định cụ thể cấp trên có được quyền ban hành quyết định cưỡng chế kê biên tài sản để thi hành quyết định xử phạt VPHC của cấp dưới hay không? Điều này đã gây nhiều tranh cãi trong quá trình áp dụng pháp luật.

Đa số ý kiến cho rằng cấp trên có quyền ban hành quyết định cưỡng chế kê biên tài sản để thi hành quyết định xử phạt VPHC của cấp dưới trong những trường hợp Nghị định số 37/2005/NĐ-CP đã liệt kê. Tuy nhiên, vẫn có ý kiến cho rằng chỉ có người ban hành quyết định xử phạt VPHC mới có quyền ban hành quyết định cưỡng chế. Bởi vì, Luật không quy định cấp trên có quyền ban hành quyết định cưỡng chế kê biên tài sản để thi hành quyết định xử phạt VPHC của cấp dưới. Do vậy, để áp dụng pháp luật được thống nhất, thiết nghĩ cơ quan có thẩm quyền cần hướng dẫn cụ thể việc ban hành quyết định cưỡng chế kê biên tài sản trong những trường hợp nói trên.

3. Một số giải pháp cụ thể hoàn thiện pháp luật về biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá

Để khắc phục một số bất cập đã nêu về biện pháp kê biên tài sản nhằm thi hành một cách có hiệu quả các quyết định xử phạt VPHC trên thực tế, chúng tôi đề xuất các giải pháp sau:

Thứ nhất, các nhà làm luật cần xem xét thay đổi tên gọi của biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản theo hướng bỏ đi bộ phận “có giá trị tương ứng với số tiền phạt” mà chỉ sử dụng tên gọi như trong quy định của Pháp lệnh xử phạt VPHC năm 1989 trước đây với tên gọi “kê biên tài sản để bán đấu giá”. Đồng thời quy định điều kiện để thực hiện kê biên tài sản theo hai trường hợp sau đây để bảo đảm quyền lợi của cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế:

(i) Đối với cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế có nhiều tài sản hoặc chỉ có một tài sản duy nhất nhưng có thể tách ra từng phần mà không làm mất hoặc giảm một cách đáng kể giá trị sử dụng của tài sản thì chỉ được kê biên tài sản hoặc phần tài sản có giá trị tương ứng với số tiền đã ghi trong quyết định xử phạt và chi phí cho việc tổ chức thi hành cưỡng chế. Giá trị tài sản bị kê biên tối đa gấp 1,5 lần so với số tiền phạt, chi phí cho việc cưỡng chế.

(ii) Đối với cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế chỉ có một tài sản duy nhất và tài sản đó là một thể thống nhất nếu tách ra từng phần sẽ làm mất hoặc giảm một cách đáng kể giá trị sử dụng của tài sản thì vẫn tiến hành kê biên tài sản.

Trường hợp số tiền bán đấu giá tài sản trong hai trường hợp trên nhiều hơn số tiền ghi trong quyết định xử phạt và chi phí cho việc cưỡng chế thì phần chênh lệch được trả lại cho cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế.

Thứ hai, đẩy mạnh công tác xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về tài khoản, tiền gửi tại các tổ chức tín dụng, về đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và các tài sản gắn liền với đất tương tự như cổng thông tin quốc gia về đăng ký giao dịch bảo đảm, đăng ký doanh nghiệp để có cơ chế kiểm tra thông tin về tài sản của cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế. Đồng thời, các cơ quan chức năng trên cả nước, các cá nhân, tổ chức có liên quan đến việc cưỡng chế cần có sự phối hợp với nhau trong việc hỗ trợ kiểm tra, xác minh thông tin về thu nhập, tiền lương, tài khoản, số lượng, tình trạng tài sản của cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế khi áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC.

Thứ ba, các địa phương khi ban hành các quy định đặc thù cần bảo đảm không tạo ra sự mâu thuẫn, chồng chéo hoặc vô hiệu hóa các quy định của pháp luật. Cụ thể, khi quy định về các trường hợp không được tách thửa đất tại địa phương cần loại trừ việc áp dụng quy định diện tích tối thiểu được tách thửa đối với phần diện tích đất có nhà ở bị kê biên.

Thứ tư, cần bổ sung các quy định cụ thể hướng dẫn việc xử lý đối với các cá nhân, tổ chức không phối hợp với chủ thể có thẩm quyền khi triển khai các biện pháp nhằm thực hiện quyết định cưỡng chế nói chung và việc áp dụng biện pháp kê biên tài sản nói riêng. Có thể quy định các chế tài hành chính hoặc chế tài hình sự trong trường hợp hành vi không phối hợp thực hiện các biện pháp cưỡng chế gây ra hậu quả nghiêm trọng để có cơ sở pháp lý rõ ràng khi xử lý các trường hợp này trên thực tế.

Thứ năm, bổ sung Phụ lục ban hành kèm theo Nghị định số 166/2013/NĐ-CP quy định về biểu mẫu các loại biên bản, quyết định khi áp dụng biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản để tạo ra sự thống nhất khi áp dụng pháp luật trong thực tiễn và đảm bảo tính hợp pháp của các biên bản, quyết định này.

Thứ sáu, cơ quan có thẩm quyền cần nghiên cứu bổ sung quy định hướng dẫn về thẩm quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế, đặc biệt là quy định rõ ràng có hay không việc cấp trên có thẩm quyền ban hành quyết định cưỡng chế kê biên tài sản để thi hành quyết định xử phạt VPHC của cấp dưới. Nếu không cho phép cấp trên ban hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC của cấp dưới thì ghi nhận rõ ràng: “người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cưỡng chế là người có thẩm quyền xử phạt VPHC”. Ngược lại, nếu cho phép cấp trên ban hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC của cấp dưới thì cần hướng dẫn cụ thể trường hợp nào cấp trên có quyền ra quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC của cấp dưới như hướng dẫn của Nghị định số 37/2005/NĐ-CP. Bản thân tác giả đồng tình với ý kiến nên ghi nhận thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế của cấp trên đối với cấp dưới vì nó phù hợp với đòi hỏi của thực tiễn quản lý..

CHÚ THÍCH

[1]* Giảng viên khoa luật Hành chính – Nhà nước, Trường ĐH Luật TP. Hồ Chí Minh.Khoản 2 Điều 2 Luật XLVPHC năm 2012.

[2] Bùi Thị Đào, “Quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo pháp luật hiện hành”, Tạp chí Luật học số 9, 2016, tr. 4.

[3] Xem Mục 2 Chương III Luật XLVPHC năm 2012 từ Điều 69 đến Điều 85.

[4] Đơn cử trong Báo cáo của Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh về hoạt động xử phạt vi phạm hành chính năm 2016 cho thấy trong tổng số 950.294 vụ vi phạm hành chính thì đã xử phạt 927.597 vụ, số vụ chưa xử phạt là 20.901 vụ. Tổng số QĐXPVPHC đã ban hành là 943.362, trong đó số quyết định xử phạt đã thi hành là 880.726, số lượng quyết định chưa thi hành xong là 62.636.

[5] Khoản 2 Điều 86 Luật XLVPHC năm 2012 quy định các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC bao gồm:

a) Khấu trừ một phần lương hoặc một phần thu nhập, khấu trừ tiền từ tài khoản của cá nhân, tổ chức vi phạm;

b) Kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá;

c) Thu tiền, tài sản khác của đối tượng bị cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính do cá nhân, tổ chức khác đang giữ trong trường hợp cá nhân, tổ chức sau khi vi phạm cố tình tẩu tán tài sản.

d) Buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả.

[6] Điều 18 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP.

[7] Tại khoản 10 Điều 2 Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ngân sách nhà nước quy định: “Tiền thu từ xử phạt vi phạm hành chính, phạt, tịch thu khác theo quy định của pháp luật” cũng là một khoản thu ngân sách nhà nước.

[8] Điểm b khoản 1 Điều 32 Pháp lệnh xử phạt VPHC năm 1989.

[9] Điểm b khoản 1 Điều 55 Pháp lệnh xử lý VPHC năm 1995.

[10] Điểm b khoản 1 Điều 66 Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2002, Điểm b Khoản 2 Điều 86 Luật XLVPHC năm 2012.

[11] Điều 19 Nghị định số 37/2005/NĐ-CP, Điều 18 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP.

[12] Viện Ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt phổ thông, Nxb. Thành phố Hồ Chí Minh, 2002, tr. 995.

[13] Nguyễn Lân, Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nxb. Thành phố Hồ Chí Minh, 2000, tr. 1975.

[14] Điểm b khoản 1 Điều 20 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP (có hiệu lực ngày 01/02/2017) quy định: “Phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 3.000.000 đồng đối với hành vi vệ sinh cá nhân (tiểu tiện, đại tiện) không đúng nơi quy định tại khu chung cư, thương mại, dịch vụ hoặc nơi công cộng”.

[15] Điều 19 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP.

[16] Xem: Cao Vũ Minh – Nguyễn Nhật Khanh, “Bất cập trong các quy định pháp luật về tài sản không được kê biên để bán đấu giá khi thực hiện cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6 (338), 2016, tr. 9 – 15, 26.

[17] Cao Vũ Minh – Nguyễn Nhật Khanh, “Bất cập trong các quy định pháp luật về tài sản không được kê biên để bán đấu giá khi thực hiện cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6 (338), 2016, tr.10 – 12.

[18] Điểm b Khoản 1 Điều 3 Quyết định số 33/2014/QĐ-UBND ngày 15/10/2014 của UBND TP. Hồ Chí Minh quy định về diện tích tối thiểu được tách thửa.

[19] Khoản 2 Điều 20 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP.

[20] Khoản 4 Điều 12 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP.

[21] Khoản 5 Điều 16 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP.

[22] Khoản 3 Điều 30 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP.

[23] Khoản 1 Điều 21, khoản 1 Điều 23, khoản 3 Điều 24, khoản 3 Điều 25, khoản 2 Điều 26 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP.

[24] Chính phủ ban hành kèm theo Nghị định số 81/2013/NĐ-CP Phụ lục về các loại biểu mẫu trong xử phạt VPHC. Phụ lục này có 20 biểu mẫu các loại quyết định, 11 biểu mẫu các loại biên bản và 1 biểu mẫu về văn bản giao quyền xử lý VPHC.

[25] Theo khoản 1 Điều 21 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP, quyết định cưỡng chế bằng biện pháp kê biên tài sản bao gồm những nội dung sau: số quyết định; ngày, tháng, năm ra quyết định; căn cứ ra quyết định; họ tên, chức vụ, đơn vị người ra quyết định; họ tên, nơi cư trú, trụ sở của cá nhân, tổ chức bị kê biên tài sản; số tiền bị xử phạt; địa điểm kê biên; chữ ký của người ra quyết định và đóng dấu của cơ quan ra quyết định.

• Tác giả: ThS. Nguyễn Nhật Khanh
• Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 08(111)/2017 – 2017, Trang 17-25
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý