Bất cập và hướng hoàn thiện các quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường

Bất cập và hướng hoàn thiện các quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường

Xem thêm:

• Những bất cập về thời hiệu và thời hạn xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm – TS. Cao Vũ Minh
• Hoàn thiện các biện pháp khắc phục hậu quả trong xử phạt vi phạm hành chính về lao động – TS. Cao Vũ Minh & ThS. Nguyễn Tú Anh
• Hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính đối với các vi phạm về mại dâm – TS. Nguyễn Nhật Khanh & ThS. Trần Quốc Minh
• Vài bình luận ngắn các quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ – TS. Cao Vũ Minh
• Nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính theo pháp luật hiện hành – TS. Bùi Thị Đào & ThS. Hoàng Thị Lan Phương

TỪ KHÓA: Xử phạt vi phạm hành chính

Môi trường đóng vai trò rất quan trọng đối với cuộc sống con người. Do đó, bảo vệ môi trường là nghĩa vụ của mọi người. Nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực môi trường, đồng thời ngăn chặn, phòng ngừa, xử lý các vi phạm hành chính về môi trường, ngày 18/11/2016, Chính phủ ban hành Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Bên cạnh tiến bộ đạt được thì những quy định hiện hành về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường vẫn còn nhiều bất cập. Nhiều quy định pháp luật chưa cụ thể, rõ ràng, từ đó gây khó khăn trong việc áp dụng vào thực tiễn.

1. Một số bất cập về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường

Thứ nhất, đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường được quy định trong Nghị định số 155/2016/NĐ-CP chưa có sự thống nhất với Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.

Khoản 2 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật XLVPHC năm 2012) quy định: “Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”. Như vậy, theo Luật XLVPHC năm 2012 thì đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính chỉ có thể là cá nhân hoặc tổ chức. Tuy nhiên, theo Điều 2 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP thì đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường không chỉ là cá nhân, tổ chức mà còn có thể là hộ gia đình, hộ kinh doanh cá thể.

Theo Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008) thì mức tiền phạt sẽ được áp dụng bằng nhau mà không phân biệt cá nhân hay tổ chức. Tuy nhiên, theo Luật XLVPHC năm 2012 thì mức tiền phạt của tổ chức gấp hai lần mức tiền phạt của cá nhân đối với cùng một hành vi vi phạm. Do đó, việc xác định tư cách chủ thể vi phạm là cá nhân hay tổ chức đóng vai trò rất quan trọng, nhằm xác định chính xác mức tiền phạt. Theo khoản 5, Điều 4 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP thì hộ gia đình, hộ kinh doanh cá thể có hành vi vi phạm sẽ bị xử phạt như đối với cá nhân. Tuy nhiên, quy định này không thực sự hợp lý cả dưới góc độ lý luận lẫn thực tiễn.

Theo Từ điển Luật học thì hộ gia đình là “tập hợp nhóm người có quan hệ hôn nhân, huyết thống và nuôi dưỡng”.[1] Như vậy, hộ gia đình muốn được xác định là chủ thể của quan hệ pháp luật thì phải có nhiều người, những người này có quan hệ hôn nhân, quan hệ huyết thống hoặc quan hệ nuôi dưỡng.[2] Do đó, không thể xem hộ gia đình như cá nhân. Theo Bộ luật Dân sự năm 2015 thì các quy định điều chỉnh cá nhân và hộ gia đình hoàn toàn khác biệt nhau. Sự tồn tại chủ thể là hộ gia đình bên cạnh cá nhân, tổ chức trong quan hệ pháp luật là vấn đề mang tính lịch sử.[3] Đã có nhiều ý kiến đề xuất không nên quy định về địa vị pháp lý của hộ gia đình,[4] thế nhưng, hộ gia đình vẫn được xem là một chủ thể trong quan hệ pháp luật dân sự nói chung. Pháp luật môi trường cũng không đồng nhất hộ gia đình với cá nhân.[5] Do đó, khoản 2 Điều 2 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định “hộ gia đình vi phạm các quy định của Nghị định này bị xử phạt như đối với cá nhân vi phạm” là chưa thực sự hợp lý. Trên thực tế, có trường hợp hộ gia đình gồm hai vợ chồng cùng có hành vi vi phạm hành chính liên quan đến môi trường nhưng do Nghị định số 155/2016/NĐ-CP không quy định hợp lý nên các cơ quan có thẩm quyền xử phạt gặp nhiều khó khăn trong việc xác định chủ thể vi phạm là cả hai vợ chồng hay là hộ gia đình.[6]

Ngoài hộ gia đình thì Nghị định số 155/2016/NĐ-CP còn quy định đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường là hộ kinh doanh cá thể. Tuy nhiên, ngoài Nghị định số 155/2016/NĐ-CP thì không thấy có bất kỳ văn bản pháp luật nào đề cập khái niệm “hộ kinh doanh cá thể”. Hiện nay, các văn bản pháp luật khác chỉ quy định về “hộ kinh doanh” chứ không về “hộ kinh doanh cá thể”.

Hộ kinh doanh lần đầu tiên được ghi nhận tại Nghị định số 27-HĐBT ngày 09/3/1988 của Hội đồng Bộ trưởng với tên gọi ban đầu là hộ cá thể, hộ tiểu công nghiệp. Nghị định số 02/2000/NĐ-CP ngày 03/02/2000 của Chính phủ về đăng ký kinh doanh và Nghị định số 109/2004/NĐ-CP ngày 02/4/2004 của Chính phủ về đăng ký kinh doanh (thay thế Nghị định số 02/2000/NĐ-CP) gọi là hộ kinh doanh cá thể. Khi Luật Doanh nghiệp năm 2005 có hiệu lực thì không còn gọi là hộ kinh doanh cá thể mà thống nhất gọi là hộ kinh doanh.[7] Cụ thể hóa quy định này, các nghị định của Chính phủ như Nghị định số 88/2006/NĐ-CP ngày 29/8/2006 về đăng ký kinh doanh và Nghị định số 43/2010/NĐ-CP ngày 15/4/2010 về đăng ký doanh nghiệp đều gọi là hộ kinh doanh. Tuy nhiên, Nghị định số 139/2007/NĐ-CP ngày 05/9/2007 của Chính phủ hướng dẫn chi tiết thi hành một số điều của Luật Doanh nghiệp năm 2005 vẫn sử dụng khái niệm cũ là “hộ kinh doanh cá thể”.[8] Hiện nay, Luật Doanh nghiệp năm 2014 và Nghị định số 78/2015/NĐ-CP ngày 14/9/2015 về đăng ký doanh nghiệp đều thống nhất gọi là “hộ kinh doanh” chứ không phải là “hộ kinh doanh cá thể”. Vì vậy, Nghị định số 155/2016/NĐ-CP đã không chính xác khi quy định đối tượng bị xử phạt là “hộ kinh doanh cá thể”.

Có ý kiến cho rằng “hộ kinh doanh cá thể” thực chất là “hộ kinh doanh” bởi vì mặc dù tên gọi khác nhau nhưng bản chất của chúng không có gì thay đổi.[9] Ngay cả khi như vậy thì pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường cũng không thể “đồng nhất” giữa hộ kinh doanh cá thể với cá nhân bằng quy định: “hộ kinh doanh cá thể vi phạm các quy định của Nghị định này bị xử phạt như đối với cá nhân vi phạm”. Theo quy định tại Điều 66 Nghị định số 78/2015/NĐ-CP ngày 14/09/2015 thì “hộ kinh doanh do một cá nhân hoặc một nhóm người gồm các cá nhân là công dân Việt Nam đủ 18 tuổi, có năng lực hành vi dân sự đầy đủ, hoặc một hộ gia đình làm chủ, chỉ được đăng ký kinh doanh tại một địa điểm, sử dụng dưới mười lao động và chịu trách nhiệm bằng toàn bộ tài sản của mình đối với hoạt động kinh doanh”. Như vậy, căn cứ vào chủ thể tạo lập, có thể chia hộ kinh doanh thành ba loại: i. hộ kinh doanh do một cá nhân làm chủ; ii. hộ kinh doanh do một nhóm người làm chủ, iii. hộ kinh doanh do hộ gia đình làm chủ. Vì vậy, trong một số trường hợp, hộ kinh doanh có thể được hiểu là tổ chức chứ không đơn thuần chỉ là cá nhân. Trường hợp hộ kinh doanh do một nhóm người làm chủ cùng có hành vi gây ô nhiễm môi trường thì các cơ quan nhà nước sẽ xử phạt như thế nào? Nếu xử phạt từng người trong hộ kinh doanh thì không thuyết phục bởi như vậy thì đặt ra đối tượng xử phạt là “hộ kinh doanh cá thể” bên cạnh “cá nhân” để làm gì? Nếu chỉ xử phạt hộ kinh doanh bằng mức phạt của cá nhân thì lại không phù hợp với nguyên tắc “nhiều người cùng thực hiện một hành vi vi phạm hành chính thì mỗi người vi phạm đều bị xử phạt về hành vi vi phạm hành chính đó” được quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật XLVPHC năm 2012.

Thứ hai, thẩm quyền gia hạn về thời hạn xử phạt vi phạm hành chính chưa được quy định cụ thể.

Nghị định số 155/2016/NĐ-CP không quy định cụ thể về thời hạn xử phạt vi phạm hành chính. Như vậy, thời hạn xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường sẽ áp dụng thống nhất theo thời hạn xử phạt vi phạm hành chính nói chung được quy định trong Luật XLVPHC năm 2012. Theo đó, thời hạn xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường được quy định tại Điều 66 Luật XLVPHC năm 2012 như sau: “Người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính phải ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính. Đối với vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp mà không thuộc trường hợp giải trình hoặc đối với vụ việc thuộc trường hợp giải trình theo quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 61 của Luật này thì thời hạn ra quyết định xử phạt tối đa là 30 ngày, kể từ ngày lập biên bản”. Quy định thời hạn này là cần thiết vì từ khi lập biên bản vi phạm không phải lúc nào các chủ thể có thẩm quyền cũng ra quyết định xử phạt ngay được, họ cần có thời gian để chuẩn bị, thu thập, xác minh tài liệu… nhằm đưa ra quyết định xử phạt chính xác nhất. Tuy nhiên, Luật XLVPHC năm 2012 lại không quy định rõ ràng “thủ trưởng trực tiếp” ở đây là thủ trưởng quản lý trực tiếp hay thủ trưởng có thẩm quyền xử phạt. Trong trường hợp Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường hay Tổng cục trưởng Tổng cục Môi trường xin gia hạn thì rất khó xác định người có thẩm quyền gia hạn.

Theo logic pháp lý thì Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường là người bổ nhiệm Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường[10] và cũng là người bổ nhiệm Tổng cục trưởng Tổng cục Môi trường.[11] Do đó, có thể xem Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường là “thủ trưởng trực tiếp” của Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường và Tổng cục trưởng Tổng cục Môi trường. Tuy nhiên, trong thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường lại không quy định về việc gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt hành chính.[12] Luật XLVPHC cũng không quy định cho Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường có quyền xử phạt hành chính. Vậy, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường có quyền gia hạn về thời hạn xử phạt vi phạm hành chính hay không? Câu hỏi này không được trả lời rõ ràng trong Luật XLVPHC năm 2012 lẫn Nghị định số 155/2016/NĐ-CP.

Thứ ba, một số biện pháp khắc phục hậu quả trong Nghị định số 155/2016/NĐ-CP chưa phù hợp với các quy định pháp luật có liên quan.

Đối tượng vi phạm hành chính ngoài việc gánh chịu các hình thức xử phạt, còn có thể bị áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả. Bản chất pháp lý của biện pháp khắc phục hậu quả là nhằm khôi phục lại tình trạng ban đầu mà vi phạm đã gây ra, đã làm thay đổi, hoặc khôi phục những quyền, lợi ích hợp pháp bị vi phạm hành chính xâm hại. Điều này khác với bản chất pháp lý của hình thức xử phạt là làm thiệt hại đến tình trạng ban đầu vốn có của người vi phạm về quyền sở hữu tài sản hay quyền nhân thân.[13] Khoản 1 Điều 38 Luật XLVPHC quy định về các biện pháp khắc phục hậu quả. Theo đó, các biện pháp này gồm:

“a) Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu;

b) Buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng không có giấy phép hoặc xây dựng không đúng với giấy phép;

c) Buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh;

d) Buộc đưa ra khỏi lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hoặc tái xuất hàng hoá, vật phẩm, phương tiện;

…

k) Các biện pháp khắc phục hậu quả khác do Chính phủ quy định.”

Qua quy định này, có thể thấy, các biện pháp khắc phục hậu quả không phải là danh sách đóng mà có thể được mở rộng, bổ sung. Sự mở rộng, bổ sung này phụ thuộc vào quyền quyết định của Chính phủ. Chính vì vậy, trong Nghị định số 155/2016/NĐ-CP, Chính phủ quy định thêm một số biện pháp khắc phục hậu quả như: truy thu số phí bảo vệ môi trường nộp thiếu, trốn nộp theo quy định; buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định trong trường hợp có vi phạm về xả chất thải vượt quy chuẩn kỹ thuật hoặc gây ô nhiễm môi trường theo định mức, đơn giá hiện hành; buộc bồi thường thiệt hại do hành vi gây ô nhiễm gây ra theo quy định của pháp luật… Tuy nhiên, theo chúng tôi, một số biện pháp khắc phục hậu quả lại không phù hợp với pháp luật hiện hành.

Cụ thể, Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định “buộc bồi thường thiệt hại do hành vi gây ô nhiễm gây ra theo quy định của pháp luật” là một biện pháp khắc phục hậu quả, xem ra không thật sự ổn thỏa. Điều 602 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định: “Chủ thể làm ô nhiễm môi trường mà gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật, kể cả trường hợp chủ thể đó không có lỗi”. Như vậy, bồi thường thiệt hại do hành vi gây ô nhiễm gây ra được xác định là một trường hợp cụ thể của bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng.

Trách nhiệm hành chính là trách nhiệm pháp lý của cá nhân, tổ chức trước Nhà nước. Do vậy, việc phải thực hiện biện pháp chế tài của cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính là trách nhiệm của họ trước Nhà nước chứ không phải trước một tổ chức hay cá nhân cụ thể nào trong xã hội. Đây là điểm khác biệt giữa trách nhiệm hành chính với trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. Trong trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, việc phải thực hiện các biện pháp chế tài của tổ chức, cá nhân bị truy cứu trách nhiệm dân sự là nghĩa vụ của họ trước một cá nhân, tổ chức cụ thể có các quyền và lợi ích dân sự bị xâm hại.[14] Vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường xâm phạm quy tắc quản lý nhà nước nên phải gánh chịu chế tài trước nhà nước là điều không cần bàn cãi. Vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường có thể gây ra thiệt hại cho cá nhân, tổ chức nên phải bồi thường. Tuy nhiên, cơ chế bồi thường này phải được thực hiện thông qua thủ tục tố tụng nghiêm ngặt chứ không phải thông qua thủ tục hành chính. Cụ thể, trong trường hợp này, cá nhân, tổ chức bị thiệt hại có quyền khởi kiện ra Tòa án để yêu cầu bồi thường thiệt hại do hành vi gây ô nhiễm gây ra. Vì lẽ đó, thẩm quyền “buộc bồi thường thiệt hại do hành vi gây ô nhiễm gây ra” sẽ do Tòa án quyết định thông qua thủ tục tố tụng. Điều này cũng được quy định trực tiếp trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2014.[15] Do đó, Nghị định số 155/2016/NĐ-CP “cho phép” nhiều chủ thể, thậm chí đến Thanh tra viên chuyên ngành bảo vệ môi trường, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành bảo vệ môi trường của Sở Tài nguyên và Môi trường, Tổng cục Môi trường, Bộ Tài nguyên và Môi trường đang thi hành công vụ[16] có quyền áp dụng “buộc bồi thường thiệt hại do hành vi gây ô nhiễm gây ra” như một biện pháp khắc phục hậu quả là không phù hợp với quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015 và Luật Bảo vệ môi trường năm 2014.

Bên cạnh đó, Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định “buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định trong trường hợp có vi phạm về xả chất thải vượt quy chuẩn kỹ thuật hoặc gây ô nhiễm môi trường theo định mức, đơn giá hiện hành” là một biện pháp khắc phục hậu quả, xem ra càng không hợp lý.

Điều 59 Luật XLVPHC năm 2012 quy định: “trong quá trình xem xét, ra quyết định xử phạt, người có thẩm quyền xử phạt có thể trưng cầu giám định. Việc trưng cầu giám định được thực hiện theo quy định của pháp luật về giám định”. Mục đích của việc trưng cầu giám định là nhằm sử dụng kiến thức, phương tiện, phương pháp khoa học, kỹ thuật, nghiệp vụ để kết luận về chuyên môn những vấn đề có liên quan đến vi phạm hành chính. Do đó, việc trưng cầu giám định do người có thẩm quyền xử phạt yêu cầu nhằm có được kết luận chính xác về vấn đề có liên quan đến vi phạm hành chính. Nói cách khác, trưng cầu giám định là một giai đoạn quan trọng trong quá trình xử phạt, nó có tác dụng chứng minh về vi phạm. Theo khoản 1 Điều 3 Luật XLVPHC thì “người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm chứng minh vi phạm hành chính”. Do đó, trưng cầu giám định là một nghĩa vụ mà người có thẩm quyền xử phạt phải tiến hành nhằm chứng minh về vi phạm hành chính. Do đây là nghĩa vụ của người có thẩm quyền xử phạt nên “dổ dồn” trách nhiệm “chi trả kinh phí trưng cầu giám định” về phía cá nhân, tổ chức bị xử phạt là không hợp lý. Bản chất của biện pháp “trưng cầu giám định” là nhằm chứng minh về vi phạm hành chính. Do đó, chi phí trả cho hoạt động trưng cần giám định, nếu có, phải thuộc về các chủ thể tiến hành xử phạt. Chính vì vậy, không thể xem “buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định” là một biện pháp khắc phục hậu quả. Tinh thần này cũng được quy định rất cụ thể trong Luật Giám định tư pháp năm 2012. Theo đó, Điều 36 Luật Giám định tư pháp năm 2012 quy định: “người trưng cầu giám định (cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng) có trách nhiệm trả chi phí giám định tư pháp cho cá nhân, tổ chức thực hiện giám định tư pháp theo quy định của pháp luật về chi phí giám định tư pháp”. Trong hoạt động tố tụng, nhằm chứng minh về vi phạm, người trưng cầu giám định (cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng) phải chi trả chi phí giám định tư pháp. Tại sao trong xử phạt vi phạm hành chính, nhằm chứng minh về vi phạm, người trưng cầu giám định lại buộc người vi phạm phải chi trả kinh phí trưng cầu giám định. Quả thật, chúng tôi không tìm thấy bất cứ sự logic nào từ quy định pháp luật này.

Thứ tư, Luật XLVPHC năm 2012 chỉ quy định mức phạt tiền tối đa trong các lĩnh vực (lĩnh vực bảo vệ môi trường thì tiền phạt tối đa là 1.000.000.000 đồng đối với cá nhân và tiền phạt tối đa là 2.000.000.000 đồng đối với tổ chức).

Trên cơ sở đó, Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định về mức tiền phạt tối thiểu và tối đa đối với từng hành vi vi phạm. Theo khảo sát của chúng tôi, mức tiền tối thiểu và tối đa của một hành vi không cách xa nhau. Có hành vi vi phạm mức tiền tối thiểu và tối đa chỉ cách nhau vài trăm nghìn,[17] có hành vi cách nhau vài triệu[18] đến vài chục triệu.[19] Nhìn chung, mức tiền phạt tối thiểu và tối đa của một hành vi được quy định như vậy là khá hợp lý. Tuy nhiên, vẫn có nhiều hành vi mà mức tiền phạt tối thiểu và tối đa được quy định cách xa nhau rất nhiều. Cụ thể, theo điểm x khoản 5, Điều 13 thì hành vi vi phạm bị áp dụng mức tiền phạt tối thiểu là 700.000.000 đồng và tối đa có thể lên đến 750.000.000 đồng (vênh nhau 50.000.000 đồng); theo điểm y khoản 5, Điều 13 thì hành vi vi phạm bị áp dụng mức tiền phạt tối thiểu là 750.000.000 và tối đa có thể lên đến 850.000.000 đồng (vênh nhau 100.000.000 đồng). Thậm chí theo khoản 10 Điều 21 thì hành vi vi phạm bị áp dụng mức tiền phạt tối thiểu là 500.000.000 và tối đa có thể lên đến 1.000.000.000 đồng (vênh nhau 500.000.000 đồng). Mức tiền phạt giữa tối thiểu và tối đa vênh nhau 100.000.000 đồng hay 500.000.000 đồng đối với cá nhân đồng nghĩa với việc là vênh nhau 200.000.000 đồng hay 1.000.000.000 đồng đối với tổ chức bởi lẽ tổ chức bị phạt gấp đôi so với cá nhân. Do khoảng cách quá xa giữa mức tiền phạt tối thiểu và tối đa nên khi thi hành công vụ, một số chủ thể có thẩm quyền có thể thỏa thuận với người vi phạm để phạt mức tiền thấp nhất, nhưng lại thu thêm những khoản lợi từ tiền hối lộ của người vi phạm.

Thứ năm, Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định một số hành vi vi chưa rõ ràng, có sự mâu thuẫn, chồng chéo về nội dung. Cụ thể, xuất hiện tình trạng cùng một hành vi với cấu thành vi phạm giống nhau nhưng vừa được quy định trong Nghị định số 155/2016/NĐ-CP, vừa được điều chỉnh trong nghị định khác.

Đơn cử, Điều 13, 14 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định xử phạt hành vi vi phạm các quy định về xả nước thải vào môi trường. Trong khi đó, khoản 2 điều 24 Nghị định số 103/2013/NĐ-CP về xử phạt hành chính trong hoạt động nuôi trồng thủy sản cũng quy định xử phạt đối với hành vi xả nước thải bị ô nhiễm, không đạt tiêu chuẩn ra môi trường tự nhiên. Như vậy, cùng một hành vi xả nước thải vào môi trường nhưng sẽ áp dụng theo hai chế tài của hai nghị định khác nhau và đang có hiệu lực pháp luật.

Ngoài ra, ngay trong Nghị định số 155/2016/NĐ-CP cũng có những quy định chồng chéo, mâu thuẫn nhau. Cụ thể, khoản 1 Điều 19 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định: “phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng đối với hành vi thải chất thải vệ sinh hầm cầu, hóa chất độc, các nguồn gây dịch bệnh vào môi trường trái quy định về bảo vệ môi trường”. Tuy nhiên, khoản 9 Điều 21 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP cũng quy định xử phạt hành vi “thải chất thải nguy hại trái quy định về bảo vệ môi trường” với mức chế tài nặng hơn rất nhiều. Theo chúng tôi, chất thải vệ sinh hầm cầu hoàn toàn có thể là chất thải nguy hại. Ngược lại, chất thải nguy hại vẫn có khả năng là nguồn gây dịch bệnh. Tuy nhiên, như đã trình bày, “thải chất thải vệ sinh hầm cầu, hóa chất độc, các nguồn gây dịch bệnh” và “thải chất thải nguy hại” là hai hành vi có mức phạt khác nhau, trong khi nếu khác nhau thì không có cơ sở để phân biệt, còn nếu giống nhau thì mức phạt tiền lại khác nhau. Điều này dẫn đến tình trạng lúng túng cho chủ thể có thẩm quyền xử phạt. Ở mức độ nhất định, chính sự không rõ ràng này sẽ tạo nên tư duy tùy tiện trong việc lựa chọn quy phạm để xử phạt đối với những trường hợp cụ thể.

Bên cạnh đó, Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính đối với cá nhân, tổ chức gây ô nhiễm môi trường – một lĩnh vực liên quan mật thiết đến quyền con người nhưng lại chứa đựng quá nhiều các quy định chưa thực sự rõ ràng. Khoản 1, Điều 15 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định về xử phạt đối với hành vi “thải mùi hôi thối vào môi trường”. Thế nhưng, trong cả Nghị định số 155/2016/NĐ-CP không có bất kỳ quy định nào giải thích rõ “mùi hôi thối” là như thế nào. Tương tự, những quy định như “các yếu tố gây ô nhiễm khác” (khoản 3 Điều 27), “các tài liệu liên quan khác” (khoản 4 Điều 36), “các chất độc hại khác” (khoản 2 Điều 27), “chất độc khác” (khoản 4 Điều 24) đều là những quy định tùy nghi, khó có cách hiểu và áp dụng thống nhất nếu không được giải thích rõ ràng. Quy định tùy nghi như vậy rất dễ tạo ra sự lạm quyền, tùy tiện. Và đây là điều hoàn toàn không được hoan nghênh trong một nhà nước pháp quyền, dân chủ.

2. Một số giải pháp cụ thể

Một là, cần xác định đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính một cách đồng bộ và chính xác. Như đã trình bày, Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định xử phạt hộ gia đình và hộ kinh doanh cá thể giống như cá nhân là không hợp lý. Do đó, cần chuẩn hóa các quy định về đối tượng bị xử phạt trong Luật XLVPHC năm 2012 – đạo luật có giá trị pháp lý cao nhất điều chỉnh vấn đề xử phạt vi phạm hành chính. Cụ thể, Luật XLVPHC năm 2012 cần giải thích cụ thể những chủ thể nào là cá nhân, chủ thể nào là tổ chức nhằm tạo cơ sở xác định thống nhất cho các cơ quan trực tiếp áp dụng và xử phạt vi phạm hành chính. Trên cơ sở những sửa đổi đã nêu trong Luật XLVPHC năm 2012 thì Nghị định số 155/2016/NĐ-CP cũng cần có một số điều chỉnh thích hợp nhằm đảm bảo tính chính xác trong các quy định liên quan đến đối tượng bị xử phạt.

Hai là, Nghị định số 155/2016/NĐ-CP – văn bản chuyên ngành điều chỉnh vấn đề xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường cần quy định cụ thể chủ thể nào là “thủ trưởng trực tiếp” của Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường và Tổng cục trưởng Tổng cục Môi trường. Từ đó mới có căn cứ xác định chủ thể có thẩm quyền gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Đây là vấn đề rất quan trọng, không chỉ có ý nghĩa về mặt lý luận mà còn có ý nghĩa về mặt thực tiễn nhằm áp dụng pháp luật thống nhất.

Ba là, bãi bỏ quy định “buộc bồi thường thiệt hại do hành vi gây ô nhiễm gây ra theo quy định của pháp luật” và “buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định trong trường hợp có vi phạm về xả chất thải vượt quy chuẩn kỹ thuật hoặc gây ô nhiễm môi trường theo định mức, đơn giá hiện hành” là một biện pháp khắc phục hậu quả được nêu trong Nghị định số 155/2016/NĐ-CP. Theo chúng tôi, Luật XLVPHC năm 2012 không quy định các biện pháp này là biện pháp khắc phục hậu quả. Xét dưới góc độ lý luận thì các biện pháp trên không phải biện pháp khắc phục hậu quả vì không có khả năng khôi phục lại tình trạng ban đầu mà vi phạm đã gây ra. Bãi bỏ này là rất cần thiết nhằm đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ giữa Nghị định số 155/2016/NĐ-CP với Luật XLVPHC năm 2012 liên quan đến mục đích, bản chất và ý nghĩa của việc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả.

Bốn là, tiến hành rà soát nhằm quy định hợp lý hơn về mức tiền phạt tối thiểu và tối đa trong Nghị định số 155/2016/NĐ-CP. Theo chúng tôi, rút ngắn “biên độ dao động” giữa mức tiền phạt tối thiểu và tối đa của các hành vi vi phạm trong Nghị định số 155/2016/NĐ-CP là việc làm cần thiết nhằm hạn chế bị lợi dụng vào mục đích bất hợp pháp.

Cuối cùng, Chính phủ cần sửa đổi những quy định mâu thuẫn, chồng chéo trong Nghị định số 155/2016/NĐ-CP. Đồng thời, Chính phủ cần giải thích cụ thể các quy định chưa rõ ràng trong Nghị định số 155/2016/NĐ-CP như “các yếu tố gây ô nhiễm khác”, “các chất độc hại khác”, “chất độc khác”… Theo chúng tôi, nếu không quy định cụ thể, rõ ràng về các hành vi vi phạm sẽ gây ra nhiều khó khăn cho quá trình áp dụng pháp luật, đồng thời cũng không đạt hiệu quả trong việc ngăn chặn, phòng ngừa những hành vi vi phạm trên thực tế.

CHÚ THÍCH

[1] Bộ Tư pháp – Viện Khoa học pháp lý, Từ điển Luật học, Nxb. Từ điển Bách khoa và Nxb. Tư pháp, 2006, tr. 373.

[2] Đào Hoàng Thắng, “Hộ gia đình và trách nhiệm trả nợ của hộ gia đình trong quan hệ tín dụng”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 18, 2011; Lê Thu Hà, “Bàn về chủ thể hộ gia đình”, Tạp chí Nghề luật, số 4, 2010.

[3] Luật Đất đai năm 1993 “khai sinh” hộ gia đình là một trong những chủ thể sử dụng đất, bên cạnh các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội và cá nhân. Luật Thuế chuyển nhượng quyền sử dụng đất năm 1994 quy định hộ gia đình là một trong những đối tượng nộp thuế. Đặc biệt, Bộ luật Dân sự năm 1995 chính thức ghi nhận hộ gia đình là một chủ thể của quan hệ pháp luật dân sự.

[4] Phùng Trung Tập, “Không nên quy định hộ gia đình là chủ thể khi sửa đổi, bổ sung Bộ luật Dân sự năm 2005”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 24/2013.

[5] Điều 2 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 quy định: “Luật này áp dụng đối với cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân trên lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, bao gồm đất liền, hải đảo, vùng biển và vùng trời”.

[6] Xem thêm Quyết định số 94/QĐ-XPVPHC ngày 24/10/2016 của Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Lào Cai xử phạt vi phạm hành chính Hộ gia đình ông Lý Văn Minh.

[7] Khoản 4, Điều 170 Luật Doanh nghiệp năm 2005.

[8] Khoản 3, Điều 2 Nghị định số 139/2007/NĐ-CP.

[9] Phạm Thị Thanh Hương, “Pháp luật về hộ kinh doanh”, luận văn thạc sĩ luật học Trường ĐH Luật TP. Hồ Chí Minh, 2010, tr. 6.

[10] Khoản 2 Điều 17 Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Chánh Thanh tra bộ do Bộ trưởng bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi thống nhất với Tổng Thanh tra Chính phủ”.

[11] Khoản 7 Điều 24 Nghị định số 123/2016/NĐ-CP của Chính phủ ngày 01/9/2016 về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ quy định: “Bộ trưởng quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức, đình chỉ công tác Tổng cục trưởng sau khi có ý kiến của Thủ tướng Chính phủ”.

[12] Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Nghị định số 123/2016/NĐ-CP của Chính phủ ngày 01/9/2016 về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ không quy định quyền gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt hành chính của Bộ trưởng.

[13] Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2013, tr. 524.

[14] Trường ĐH Luật Hà Nội, Trần Minh Hương (chủ biên), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Công an nhân dân Hà Nội, 2012, tr. 328.

[15] Điều 161 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 quy định: “Tranh chấp liên quan đến bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra sẽ được thực hiện theo quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp dân sự ngoài hợp đồng”.

[16] Khoản 1 Điều 50 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP.

[17] Điểm c, khoản 1 Điều 11 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định: “phạt tiền từ 1.500.000 đồng đến 2.000.000 đồng đối với hành vi không có hệ thống xử lý nước thải, khí thải, bụi thải đạt quy chuẩn kỹ thuật”.

[18] Điểm a, khoản 2 Điều 12 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định: “phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng đối với hành vi không bố trí nhân sự phụ trách về bảo vệ môi trường”.

[19] Điểm d, khoản 5 Điều 12 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định: “phạt tiền từ 30.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng đối với hành vi xây dựng cơ sở nuôi trồng thủy sản trên bãi bồi đang hình thành vùng cửa sông ven biển”.

• Tác giả: TS. Cao Vũ Minh
• Tạp chí Khoa học pháp lý số 06(109)/2017 – 2017, Trang 20-27
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý