Bất cập trong các quy định pháp luật liên quan đến sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe của khách du lịch

Bất cập trong các quy định pháp luật liên quan đến sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe của khách du lịch

Xem thêm:

• Li-xăng bắt buộc và vấn đề bảo vệ sức khỏe cộng đồng – TS. Lê Thị Nam Giang
• Quyền đảm bảo sức khỏe trong WTO – ThS. Lê Thị Ánh Nguyệt
• Các điều khoản linh hoạt của Hiệp định TRIPS với việc tiếp cận dược phẩm vì sức khỏe cộng đồng – Khuyến nghị cách thức áp dụng đối với Việt Nam – ThS. Đỗ Thị Diện

TỪ KHÓA: Bất cập, Sức khỏe, Tính mạng

NỘI DUNG BÀI VIẾT

Hiện nay, du lịch đã và đang trở thành yếu tố quan trọng đối với sự phát triển kinh tế của nhiều quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam. Theo số liệu từ Tổng cục Du lịch, trong năm 2018, Việt Nam đón khoảng 15,6 triệu lượt khách quốc tế (tăng 2,7 triệu lượt khách so với năm 2017) và 80 triệu lượt khách nội địa (tăng hơn 6,8 triệu lượt khách so với năm 2017). Tổng thu của ngành du lịch năm 2018 đạt khoảng 620.000 tỷ đồng, tăng hơn 109.000 tỷ đồng so với năm 2017.

Năm	Tổng thu từ khách du lịch (nghìn tỷ đồng)	Tốc độ tăng trưởng (%)
2000	17,40
2001	20,50	17,8
2002	23,00	12,2
2003	22,00	-4,3
2004	26,00	18,2
2005	30,00	15,4
2006	51,00	70,0
2007	56,00	9,8
2008	60,00	7,1
2009	68,00	13,3
2010	96,00	41,2
2011	130,00	35,4
2012	160,00	23,1
2013	200,00	25,0
2014	230,00	15,0
2015	337,83	46,8
2016	400,00	18,4
2017	510,90	27,5
2018	620,00	21,4

Tổng thu từ khách du lịch giai đoạn 2000 – 2018[1]

Hiện tại và trong tương lai, du lịch vẫn được xem là ngành kinh tế mũi nhọn ở Việt Nam cũng như nhiều quốc gia trên thế giới. Chính vì vậy, phát triển du lịch là một yêu cầu tất yếu. Tùy theo yếu tố thiên nhiên và quan điểm của mỗi quốc gia, từ đó hình thành một số mô hình du lịch tiêu biểu như: mô hình 4S (sun, sea, shop, save – mặt trời, biển, mua sắm, sự an toàn); mô hình 6S (sun, sea, shop, save, service, satisfaction – mặt trời, biển, mua sắm, sự an toàn, sự phục vụ, sự thỏa mãn); mô hình 8S (sun, sea, shop, save, service, satisfaction, security, sex – mặt trời, biển, mua sắm, sự an toàn, sự phục vụ, sự thỏa mãn, an ninh, tình dục).[2] Như vậy, mỗi mô hình du lịch có những tiêu chí và đặc trưng nhất định. Tuy nhiên, điểm giống nhau là tất cả mô hình du lịch đều hướng tới sự an toàn. Đây là một yêu cầu rất quan trọng bởi du lịch là tìm kiếm sự thanh thản, trải nghiệm, khám phá để làm mới bản thân, từ đó, có động lực hơn trong công việc, trong cuộc sống. Sẽ không có một chủ thể nào mong muốn chuyến du lịch đang tham gia là chuyến đi cuối cùng của cuộc đời họ.

Theo Quỹ hỗ trợ phát triển du lịch thì khách du lịch có thể phân chia như sau: khách du lịch trải nghiệm, khách du lịch tự do, khách du lịch tìm hiểu văn hóa, khách du lịch tìm kiếm sự thanh thản.[3] Cũng theo Quỹ hỗ trợ phát triển du lịch thì với mục đích khám phá nên nhóm khách du lịch trải nghiệm có nhu cầu rất cao đối với du lịch mạo hiểm (chiếm khoảng 72 %). Đối với khách du lịch tự do thì nhu cầu tham gia du lịch mạo hiểm cũng rất cao (chiếm khoảng 69 %). Nhu cầu tham gia du lịch mạo hiểm giảm xuống đối với khách du lịch tìm hiểu văn hóa (chiếm khoảng 57 %) và thấp nhất đối với khách du lịch tìm kiếm sự thanh thản (chiếm khoảng 51 %). Như vậy, ngay cả đối với khách du lịch tìm kiếm sự thanh thản thì nhu cầu tham gia du lịch mạo hiểm vẫn là khá lớn.

1. Nghị định số 168/2017/NÐ-CP ngày 31/12/2017 quy định chi tiết về vấn đề bảo đảm an toàn cho khách du lịch

So với nhiều nước trên thế giới, du lịch mạo hiểm ở Việt Nam xuất hiện khá muộn. Tuy nhiên, Việt Nam lại sở hữu nhiều tiềm năng để phát triển du lịch mạo hiểm. Để tạo cơ sở pháp lý cho việc quản lý tốt hơn loại hình du lịch này, Quốc hội đã ban hành Luật Du lịch năm 2017, trong đó quy định về sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe của khách du lịch. Trên cơ sở đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 168/2017/NÐ-CP ngày 31/12/2017 để quy định chi tiết vấn đề bảo đảm an toàn cho khách du lịch đối với những sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe.

Nghị định số 168/2017/NÐ-CP dành hẳn một chương (Chương III – từ điều 8 đến điều 10) để quy định về “biện pháp bảo đảm an toàn cho khách du lịch đối với những sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe của khách du lịch”. Cụ thể:

Thứ nhất, Nghị định số 168/2017/NÐ-CP đã liệt cụ thể những sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe của khách du lịch:

“Bay dù lượn, khinh khí cầu; nhảy dù; đu dây mạo hiểm hành trình trên cao.

Đi xe đạp, mô tô, ô tô địa hình trên núi, trên đồi cát; đi trên dây; leo núi, vách đá; đu dây vượt thác.

Lặn dưới nước; chèo thuyền vượt ghềnh thác; đi mô tô nước; lướt ván; ca nô kéo dù bay.

Thám hiểm hang động, rừng, núi”.

Sự liệt kê chi tiết các sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe trong Nghị định số 168/2017/NÐ-CP đã tạo ra tính minh bạch, từ đó xác lập quy chế pháp lý phù hợp cho những chủ thể nhất định trong việc quản lý, tham gia, kinh doanh các sản phẩm du lịch này.

Thứ hai, bên cạnh việc liệt kê các sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe thì Nghị định số 168/2017/NÐ-CP đã đặt ra những biện pháp cần thiết nhằm bảo đảm an toàn cho khách du lịch. Theo đó, khi kinh doanh các sản phẩm du lịch này, cá nhân, tổ chức trực tiếp kinh doanh phải thỏa mãn các biện pháp bảo đảm an toàn như: i. có cảnh báo, chỉ dẫn về điều kiện khí hậu, thời tiết, sức khỏe và các yếu tố liên quan; ii. có phương án cứu hộ, cứu nạn; bố trí lực lượng cứu hộ và can thiệp, xử lý, ứng cứu kịp thời các sự cố, tai nạn, rủi ro; iii. bố trí, sử dụng huấn luyện viên, hướng dẫn viên có chuyên môn phù hợp; iv. phổ biến các quy định về bảo đảm an toàn, hướng dẫn các thao tác kỹ thuật cho khách du lịch trước khi cung cấp sản phẩm du lịch; v. cung cấp, hướng dẫn sử dụng và giám sát việc sử dụng trang thiết bị, dụng cụ hỗ trợ theo quy chuẩn, tiêu chuẩn.

Thứ ba, Nghị định số 168/2017/NÐ-CP cũng đã xác định rõ ràng trách nhiệm pháp lý của các cơ quan, cá nhân, tổ chức tham gia quản lý, tổ chức, kinh doanh những sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe của khách du lịch.

Thứ tư, Nghị định số 168/2017/NÐ-CP xác định cơ chế tiền kiểm và hậu kiểm rất cụ thể. Điều này không chỉ tạo ra tính hiệu quả trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước mà còn tạo ra sự an toàn cho khách du lịch. Cụ thể, sau khi đăng ký kinh doanh các sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe, cá nhân, tổ chức trực tiếp kinh doanh phải thực hiện các biện pháp bảo đảm an toàn cần thiết và thông báo bằng văn bản cho Sở Du lịch hoặc Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch nơi tổ chức kinh doanh chậm nhất 15 ngày trước khi bắt đầu kinh doanh. Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được thông báo của cá nhân, tổ chức kinh doanh, Sở Du lịch hoặc Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch tổ chức kiểm tra và công bố trên Cổng thông tin điện tử Danh mục cá nhân, tổ chức đáp ứng đầy đủ các biện pháp bảo đảm an toàn. Trong trường hợp cá nhân, tổ chức chưa đáp ứng được các biện pháp bảo đảm an toàn, Sở Du lịch hoặc Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch thông báo bằng văn bản yêu cầu hoàn thiện, bổ sung và chỉ được kinh doanh sau khi đáp ứng đầy đủ các quy định về việc bảo đảm an toàn cần thiết cho khách du lịch. Trong quá trình hoạt động, cá nhân, tổ chức kinh doanh chịu sự thanh tra, kiểm tra của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Nếu vi phạm có thể bị xử phạt theo quy định tại Điều 15 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP ngày 21/5/2019 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch.

2. Thiếu sót trong Nghị định số 168/2017/NÐ-CP

Thứ nhất, sự liệt kê các sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe của khách du lịch tại Nghị định số 168/2017/NÐ-CP là chưa thực sự đầy đủ.

Không thể phủ định tác dụng tích cực của phương pháp liệt kê trong kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ưu điểm của phương pháp này là sự rõ ràng và tạo ra cách hiểu thống nhất. Tuy nhiên, cái khó của phương pháp này là không thể nào liệt kê đầy đủ. Kết quả là nhiều sản phẩm du lịch có tính mạo hiểm rất cao nhưng nếu không được liệt kê trong Nghị định số 168/2017/NÐ-CP thì lại “thoát khỏi” vòng “cương tỏa” của Chương III Nghị định số 168/2017/NÐ-CP. Hệ quả là các sản phẩm du lịch mạo hiểm này lại không cần tuân thủ những yêu cầu khắt khe về biện pháp bảo đảm an toàn cho khách du lịch.

Dường như việc định danh các sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe trong Nghị định số 168/2017/NÐ-CP chỉ là “trám” các lỗ hổng về sự rủi ro do du lịch mạo hiểm gây ra trong thực tế hơn là sự đánh giá tác động một cách khoa học, bài bản. Cụ thể, năm 2015, một khách du lịch tử vong do điều khiển mô tô nước đâm vào xuồng.[4] Năm 2016, một khách du lịch người Anh vốn là vận động viên leo núi chuyên nghiệp đã tử nạn khi quyết định một mình leo dọc tuyến dây cáp chinh phục đỉnh Phan-xi-păng.[5] Cũng trong năm 2016, ba khách du lịch người Anh tử vong khi tham gia trò chơi mạo hiểm đu dây vượt thác tại thác Datanla.[6] Năm 2017, khách du lịch người Tây Ban Nha bị lao xuống vực tử vong khi đang đi xe máy đổ đèo Mã Pì Lèng (huyện Mèo Vạc, tỉnh Hà Giang).[7] Có phải vì những thực tế này mà “đi mô tô nước, lướt ván, ca nô kéo dù bay”, “leo núi, leo vách đá, đi trên dây”, “đu dây mạo hiểm hành trình trên cao”, “đu dây vượt thác”, “đi xe đạp, mô tô, ô tô địa hình trên núi, trên đồi cát” được liệt kê trong Nghị định số 168/2017/NÐ-CP? Vậy phải chăng những sản phẩm du lịch khác như chạy xe trên máng trượt, đu quay, nhảy bungee[8] sẽ không có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe của khách du lịch? Nếu có thì lẽ ra những sản phẩm du lịch vừa nêu phải được liệt kê trong Nghị định số 168/2017/NÐ-CP.

Xét về bản chất, các sản phẩm du lịch như chạy xe trên máng trượt, đu quay, nhảy bungee có độ nguy hiểm không hề kém “đi xe đạp, mô tô, ô tô địa hình trên núi, trên đồi cát” hay “đu dây mạo hiểm hành trình trên cao”, “đu dây vượt thác”. Thế nhưng do không được liệt kê trong Nghị định số 168/2017/NÐ-CP nên cá nhân, tổ chức trực tiếp kinh doanh có thể cho rằng các sản phẩm du lịch này không có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe của khách du lịch. Theo nguyên tắc tối đa hóa lợi nhuận thì cá nhân, tổ chức trực tiếp kinh doanh sẽ không cần sử dụng trang thiết bị, dụng cụ hỗ trợ theo tiêu chuẩn hay không cần bố trí, sử dụng huấn luyện viên, hướng dẫn viên có chuyên môn phù hợp. Bất cập này có thể gây nguy hiểm rất lớn đến tính mạng, sức khỏe của khách du lịch.

Thứ hai, pháp luật hiện hành hoàn toàn thiếu vắng các quy định liên quan đến tiêu chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn an toàn của những phương tiện, thiết bị trong sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe.

Khi tham gia các sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe, khách du lịch phải được trang bị những phương tiện, thiết bị cần thiết. Những phương tiện, thiết bị này nhất thiết phải đáp ứng điều kiện nghiêm ngặt về tiêu chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn an toàn. Đơn cử, sản phẩm “leo núi, leo vách đá” thì phải có dây leo, dây leo phải có những tính năng đặc trưng và chuyên dụng. Chắc chắn rằng dây leo núi, dây leo vách đá sẽ rất khác biệt so với loại dây đu mạo hiểm hành trình trên cao. Tương tự, sản phẩm “đi xe đạp địa hình trên núi, trên đồi cát” sẽ phải có phương tiện là xe đạp. Đương nhiên, xe đạp ở đây phải là xe đạp chuyên dụng, có khả năng chạy trên địa hình đồi núi chứ không phải là bất cứ một loại xe đạp thông thường nào đó. Thế nhưng, pháp luật hiện hành lại thiếu vắng các quy định liên quan đến tiêu chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn an toàn của những phương tiện, thiết bị này.

Hiện nay, trong hệ thống pháp luật Việt Nàm thì chỉ có Thông tư số 06/2018/TT-BVHTTDL và Thông tư số 17/2018/TT-BVHTTDL của Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quy định cơ sở vật chất, trang thiết bị, tập huấn nhân viên chuyên môn đối với môn dù lượn, môn diều bay, môn mô tô nước trên biển. Tuy nhiên, phạm vi tác động của các thông tư này là trong tập luyện, thi đấu và biểu diễn chứ không phải trong hoạt động kinh doanh.[9] Trên thực tế, khi khách du lịch gặp tai nạn vì tham gia sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe thì các cơ quan quản lý nhà nước phải viện dẫn cơ sở pháp lý từ Thông tư số 06/2018/TT-BVHTTDL và Thông tư số 17/2018/TT-BVHTTDL mặc dù biết việc áp dụng pháp luật này là rất khiên cưỡng.[10]

Châm ngôn có câu “méo mó, có còn hơn không”, tuy là khiên cưỡng nhưng pháp luật vẫn có những điều khoản quy định tiêu chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn an toàn của các phương tiện, thiết bị trong môn dù lượn, môn diều bay, môn mô tô nước trên biển. Ngược lại, những sản phẩm du lịch như lặn dưới nước, chèo thuyền vượt ghềnh thác, đi trên dây, leo núi, leo vách đá… thì hoàn toàn không có các quy định liên quan đến tiêu chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn an toàn của phương tiện, thiết bị hỗ trợ. Chính “khoảng trống” này đã tạo ra tình cảnh hoạt động kinh doanh các sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe vẫn là tự phát, thiếu định hướng và thiếu hẳn tính chuyên nghiệp.

Thứ ba, pháp luật hiện hành không có những quy định liên quan đến yêu cầu sức khỏe, trạng thái tâm lý, thể lực của khách du lịch khi tham gia các sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe.

Ở nhiều nước trên thế giới, du lịch mạo hiểm được coi là loại hình chuyên biệt với những yêu cầu cao và nghiêm ngặt về tính an toàn nhằm giảm rủi ro gây thiệt hại về tính mạng, sức khỏe cho khách du lịch. Do đó, không chỉ huấn luyện viên, hướng dẫn viên mà ngay cả đến khách du lịch cũng phải có chứng nhận đủ điều kiện sức khỏe theo tiêu chí của từng hoạt động du lịch mạo hiểm. Đồng thời, trước khi tham gia các sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe, khách du lịch phải được kiểm tra về trạng thái tâm lý, thể lực và bắt buộc phải tham gia các khóa huấn luyện. Đơn cử, đối với môn lặn dưới nước thì người bị bệnh tim mạch, huyết áp, bệnh đường hô hấp sẽ tuyệt đối không được tham gia. Những người không thuộc các trường hợp trên sẽ có thể tham gia nhưng phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy tắc mà huấn luyện viên, hướng dẫn viên đưa ra (như phải lặn cùng đoàn, không tự ý lặn một mình, bơi chậm và không lặn quá sâu).[11] Đặc biệt, trước khi lặn dưới nước, huấn luyện viên, hướng dẫn viên sẽ kiểm tra thực nghiệm và có quyền từ chối đối với người sử dụng rượu bia, chất kích thích. Trong khi đó, ở nước ta, những khâu như kiểm tra sức khỏe, trạng thái tâm lý, thể lực hay các buổi huấn luyện thao tác, kinh nghiệm cho khách du lịch không được pháp luật quy định cụ thể. Từ đó, dẫn đến tình trạng, cá nhân, tổ chức trực tiếp kinh doanh thường bỏ qua các khâu kiểm tra sức khỏe, trạng thái tâm lý, thể lực, tiền sử bệnh lý hoặc thực hiện công việc huấn luyện một cách qua loa để rút ngắn quá trình tổ chức, tiết kiệm chi phí.

Thứ tư, Nghị định số 168/2017/NĐ-CP đã không quy định trách nhiệm của Sở Du lịch hoặc Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch trong trường hợp để quá thời gian quy định mà không xem xét, trả lời bằng văn bản đối với thông báo của cá nhân, tổ chức kinh doanh sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe.

Theo Điều 10 Nghị định số 168/2017/NĐ-CP thì “trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được thông báo của cá nhân, tổ chức kinh doanh sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe, Sở Du lịch hoặc Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch tổ chức kiểm tra và công bố trên Cổng thông tin điện tử Danh mục cá nhân, tổ chức đáp ứng đầy đủ các biện pháp bảo đảm an toàn. Trường hợp cá nhân, tổ chức chưa đáp ứng được các biện pháp bảo đảm an toàn, Sở Du lịch hoặc Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch thông báo bằng văn bản yêu cầu hoàn thiện, bổ sung các biện pháp bảo đảm an toàn và chỉ được kinh doanh sau khi đáp ứng đầy đủ các biện pháp bảo đảm an toàn cho khách du lịch”. Tuy nhiên, trong trường hợp “Sở Du lịch hoặc Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch không tổ chức kiểm tra và công bố trên Cổng thông tin điện tử Danh mục cá nhân, tổ chức đáp ứng đầy đủ các biện pháp bảo đảm an toàn” và cũng “không ra thông báo bằng văn bản yêu cầu hoàn thiện, bổ sung các biện pháp bảo đảm an toàn” trong thời gian nêu trên thì cá nhân, tổ chức có được tiến hành kinh doanh hay không? Trường hợp này, cá nhân, tổ chức vẫn phải “chờ đợi” hay đương nhiên phát sinh việc tiến hành kinh doanh sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe?

Theo chúng tôi, sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe là những sản phẩm du lịch có độ mạo hiểm cao, rủi ro rất lớn. Do đó, cá nhân, tổ chức kinh doanh sản phẩm du lịch này phải đáp ứng đầy đủ các biện pháp bảo đảm an toàn cho khách du lịch thì mới được tiến hành kinh doanh. Kết quả của sự đáp ứng đầy đủ các biện pháp bảo đảm an toàn cho khách du lịch thể hiện thông qua việc “công bố trên Cổng thông tin điện tử Danh mục cá nhân, tổ chức đáp ứng đầy đủ các biện pháp bảo đảm an toàn”. Một khi Sở Du lịch hoặc Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch chưa “công bố trên Cổng thông tin điện tử Danh mục cá nhân, tổ chức đáp ứng đầy đủ các biện pháp bảo đảm an toàn” thì cá nhân, tổ chức không được tiến hành kinh doanh. Thế nhưng, sự “lặng im” và không tiến hành những hoạt động cần thiết của Sở Du lịch hoặc Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch sẽ dẫn đến việc “treo” quyền kinh doanh của cá nhân, tổ chức trực tiếp kinh doanh.[12] Vấn đề có tính pháp lý đặt ra là Nghị định số 168/2017/NĐ-CP đã không quy định trách nhiệm của Sở Du lịch hoặc Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch nếu để quá thời gian quy định mà không xem xét, trả lời bằng văn bản đối với thông báo của cá nhân, tổ chức kinh doanh sản phẩm. Theo chúng tôi, đây là một sự thiếu sót bởi một khi không phải dè chừng những hệ luỵ phát sinh từ trách nhiệm pháp lý bất lợi thì theo một thiên hướng tự nhiên, con người sẽ trở nên cẩu thả, tùy tiện trong hành vi của mình.

Thứ năm, pháp luật hiện hành thiếu vắng các quy định về chế tài xử phạt đối với hành vi “tiến hành hoạt động kinh doanh sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe khi chưa được công bố trên Cổng thông tin điện tử Danh mục cá nhân, tổ chức đáp ứng đầy đủ các biện pháp bảo đảm an toàn”.

Theo quy định pháp luật, trước khi tiến hành hoạt động kinh doanh thì cá nhân, tổ chức trực tiếp kinh doanh phải thông báo bằng văn bản cho Sở Du lịch hoặc Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch. Nếu cá nhân, tổ chức trực tiếp kinh doanh các sản phẩm du lịch vi phạm nghĩa vụ thông báo sẽ bị phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 3.000.000 đồng theo khoản 1 Điều 15 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP. Ngoài ra, cá nhân, tổ chức trực tiếp kinh doanh vi phạm các quy định về biện pháp bảo đảm an toàn khi kinh doanh thì cũng sẽ bị xử phạt theo Điều 15 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP. Thế nhưng, Điều 15 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP đã không dự liệu cũng như không thiết lập chế tài đối với hành vi “tiến hành hoạt động kinh doanh sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe khi chưa được công bố trên Cổng thông tin điện tử Danh mục cá nhân, tổ chức đáp ứng đầy đủ các biện pháp bảo đảm an toàn”.

Như đã trình bày, khi chưa có sự chấp thuận của Sở Du lịch hoặc Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch thông qua việc “công bố trên Cổng thông tin điện tử Danh mục cá nhân, tổ chức đáp ứng đầy đủ các biện pháp bảo đảm an toàn” thì cá nhân, tổ chức không được tiến hành kinh doanh sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe. Vấn đề thực tiễn đặt ra là cá nhân, tổ chức trực tiếp kinh doanh đã thông báo bằng văn bản cho Sở Du lịch hoặc Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch. Trong quá trình Sở Du lịch hoặc Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch đang xem xét thông báo thì cá nhân, tổ chức đã tiến hành hoạt động kinh doanh. Trường hợp này, người có thẩm quyền có xử phạt vi phạm hành chính hay không? Nếu có thì xử phạt theo quy định nào?

Khảo cứu Điều 15 nói riêng và cả Nghị định số 45/2019/NĐ-CP nói chung, chúng tôi cho rằng người có thẩm quyền sẽ rất khó khăn trong việc tìm kiếm cơ sở pháp lý để xử phạt đối với hành vi nêu trên. Vậy người có thẩm quyền có thể căn cứ vào quy định “phạt tiền từ 40.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng đối với hành vi tiếp tục kinh doanh sau khi cơ quan chuyên môn về du lịch cấp tỉnh yêu cầu hoàn thiện, bổ sung các biện pháp bảo đảm an toàn nhưng chưa thực hiện theo quy định” (khoản 8 Điều 15 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP) để xử phạt đối với hành vi nêu trên hay không?

Xét về mặt thuật ngữ, theo Từ điển Từ và Ngữ Việt Nam thì “tiếp tục là thực hiện nốt công việc đang làm”.[13] Hiểu theo nghĩa này thì để xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi “tiếp tục kinh doanh sau khi cơ quan chuyên môn về du lịch cấp tỉnh yêu cầu hoàn thiện, bổ sung các biện pháp bảo đảm an toàn nhưng chưa thực hiện theo quy định” thì cần đáp ứng đồng thời hai điều kiện: i. việc kinh doanh các sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe đã diễn ra hợp pháp nhưng hiện đang bị đình chỉ bởi các khiếm khuyết về biện pháp bảo đảm an toàn; ii. cá nhân, tổ chức vẫn tiến hành kinh doanh các sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe khi chưa hoàn thiện, bổ sung các biện pháp bảo đảm an toàn theo yêu cầu của cơ quan chuyên môn về du lịch cấp tỉnh.

Qua phân tích trên, có thể thấy, nếu cá nhân, tổ chức tiến hành hoạt động kinh doanh khi chưa được công bố trên Cổng thông tin điện tử Danh mục cá nhân, tổ chức đáp ứng đầy đủ các biện pháp bảo đảm an toàn thì không thể bị xử phạt theo khoản 8 Điều 15 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP bởi không thỏa mãn điều kiện “việc kinh doanh các sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe đã diễn ra hợp pháp”. Nói cách khác, khi chưa được công bố trên Cổng thông tin điện tử Danh mục cá nhân, tổ chức đáp ứng đầy đủ các biện pháp bảo đảm an toàn mà cá nhân, tổ chức đã tiến hành hoạt động kinh doanh thì hoạt động kinh doanh này là bất hợp pháp. Một khi việc kinh doanh đã là bất hợp pháp thì không thể tồn tại nội hàm “đã diễn ra hợp pháp”. Với tư duy đó, người có thẩm quyền sẽ không thể xử phạt theo khoản 8 Điều 15 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP. Đây là một kẽ hở của pháp luật bởi trong thực tế, tình trạng cá nhân, tổ chức tiến hành hoạt động kinh doanh sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe khi chưa được công bố trên Cổng thông tin điện tử Danh mục cá nhân, tổ chức đáp ứng đầy đủ các biện pháp bảo đảm an toàn diễn ra khá phổ biến nhưng lại không có cơ sở để xử phạt.

Thứ sáu, pháp luật hiện hành chưa có các quy định nhằm xử phạt tương xứng đối với hành vi “kinh doanh sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe nhưng hoàn toàn không có giấy phép kinh doanh”.

Hành vi kinh doanh sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe nhưng hoàn toàn không có giấy phép kinh doanh, không có sự đồng ý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (kinh doanh “chui”) diễn ra vô cùng phổ biến.[14] Thời gian qua, bất chấp quy định pháp luật, một số cá nhân, tổ chức dù không có giấy phép kinh doanh vẫn ngang nhiên tiến hành cung cấp các sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe. Thông thường, các chủ thể này sử dụng huấn luyện viên, hướng dẫn viên thiếu kinh nghiệm, đào tạo chiếu lệ, không có lực lượng và phương án cứu hộ, cứu nạn. Từ đó, dẫn đến những hậu quả nghiêm trọng, gây ảnh hưởng lớn đến hình ảnh, uy tín và thương hiệu du lịch quốc gia. Thế nhưng, chế tài xử phạt lại không tương thích với tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm.

Trong trường hợp phát hiện cá nhân, tổ chức kinh doanh sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe nhưng không có giấy phép kinh doanh thì người có thẩm quyền chỉ có thể xử phạt theo Điều 6 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP về vi phạm quy định chung liên quan đến hoạt động kinh doanh du lịch với mức tiền phạt cao nhất là 20.000.000 đồng đối với cá nhân và 40.000.000 đồng đối với tổ chức.[15] Mức tiền phạt này là quá thấp nếu so sánh với mức tiền phạt của hành vi “tiếp tục kinh doanh sau khi cơ quan chuyên môn về du lịch cấp tỉnh yêu cầu hoàn thiện, bổ sung các biện pháp bảo đảm an toàn nhưng chưa thực hiện theo quy định”.

Theo chúng tôi, hai hành vi “kinh doanh sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe nhưng hoàn toàn không có giấy phép kinh doanh” và “tiếp tục kinh doanh sau khi cơ quan chuyên môn về du lịch cấp tỉnh yêu cầu hoàn thiện, bổ sung các biện pháp bảo đảm an toàn nhưng chưa thực hiện theo quy định” có tính chất, mức độ nguy hiểm rất khác biệt.

Về tính chất, mức độ, hành vi “kinh doanh sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe nhưng hoàn toàn không có giấy phép kinh doanh” chắc chắn phải nguy hiểm hơn “tiếp tục kinh doanh sau khi cơ quan chuyên môn về du lịch cấp tỉnh yêu cầu hoàn thiện, bổ sung các biện pháp bảo đảm an toàn nhưng chưa thực hiện theo quy định” bởi “tiếp tục kinh doanh sau khi cơ quan chuyên môn về du lịch cấp tỉnh yêu cầu hoàn thiện, bổ sung các biện pháp bảo đảm an toàn nhưng chưa thực hiện theo quy định” thì ít nhiều vẫn phải có những biện pháp bảo đảm an toàn khi kinh doanh, còn “kinh doanh sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe nhưng hoàn toàn không có giấy phép kinh doanh” thì hoàn toàn không có những biện pháp bảo đảm an toàn này.

Về ý thức chấp hành pháp luật, chủ thể thực hiện hành vi “tiếp tục kinh doanh sau khi cơ quan chuyên môn về du lịch cấp tỉnh yêu cầu hoàn thiện, bổ sung các biện pháp bảo đảm an toàn nhưng chưa thực hiện theo quy định” vẫn thể hiện ý thức tôn trọng pháp luật hơn (tuy các biện pháp bảo đảm an toàn là chưa hoàn thiện, cần được bổ sung nhưng vẫn có sự xin phép thành lập theo quy định pháp luật) so với chủ thể thực hiện hành vi “kinh doanh sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe nhưng hoàn toàn không có giấy phép kinh doanh” (hoàn toàn không xin phép). Thế nhưng, chế tài đối với hành vi “tiếp tục kinh doanh sau khi cơ quan chuyên môn về du lịch cấp tỉnh yêu cầu hoàn thiện, bổ sung các biện pháp bảo đảm an toàn nhưng chưa thực hiện theo quy định” còn nặng hơn hành vi “kinh doanh sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe nhưng hoàn toàn không có giấy phép kinh doanh”. Nghịch lý này có thể dẫn đến tình trạng “chuyển hóa” vi phạm từ hành vi “tiếp tục kinh doanh sau khi cơ quan chuyên môn về du lịch cấp tỉnh yêu cầu hoàn thiện, bổ sung các biện pháp bảo đảm an toàn nhưng chưa thực hiện theo quy định” sang “kinh doanh sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe nhưng hoàn toàn không có giấy phép kinh doanh”.

3. Kiến nghị hoàn thiện

Không thể phủ nhận sức hấp dẫn cũng như lợi ích kinh tế từ các sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe. Sự hấp dẫn, sức thu hút của các sản phẩm du lịch này chính là do mang nhiều yếu tố khám phá và trải nghiệm những cảm xúc khác lạ. Từ đó, khách du lịch có cơ hội vượt qua những thử thách nhất định. Tuy nhiên, càng mạo hiểm và càng thách thức thì yếu tố an toàn càng phải được đặt lên hàng đầu. Nhằm bảo đảm an toàn khi kinh doanh các sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe của khách du lịch, chúng tôi kiến nghị:

Một là, thay vì liệt kê các sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe, nhà làm luật cần xây dựng và ban hành các tiêu chí để từ đó có thể xác định đâu là “sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe của khách du lịch”. Khi đã có các tiêu chí này thì việc đánh giá đâu là “sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe của khách du lịch” sẽ trở nên rõ ràng, thống nhất. Việc xây dựng và ban hành bộ tiêu chí này cần dựa trên các luận chứng về khoa học, về y khoa,[16] về nghiên cứu địa mạo, địa hình, độ cao… Bên cạnh đó, nhà làm luật cũng cần ban hành các quy định cụ thể về tiêu chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn an toàn của những phương tiện, thiết bị trong sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe của khách du lịch.

Hiện nay, Tổng cục Du lịch đang chủ trì xây dựng Tiêu chuẩn quốc gia về Du lịch mạo hiểm bao gồm ba bộ tiêu chuẩn: Du lịch mạo hiểm – Hệ thống quản lý an toàn – Yêu cầu (xây dựng trên cơ sở chấp nhận ISO 21101:2014); Du lịch mạo hiểm – Nhà điều hành – Năng lực cá nhân (xây dựng trên cơ sở chấp nhận ISO/TR 21102:2013); Du lịch mạo hiểm – Thông tin cho người tham gia (xây dựng trên cơ sở chấp nhận ISO 21103:2014).[17] Hy vọng với sự ra đời của các bộ tiêu chuẩn này, hoạt động quản lý nhà nước đối với du lịch mạo hiểm sẽ đi vào nền nếp, bảo đảm an toàn cao nhất cho khách du lịch khi tham gia các sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe.

Hai là, bên cạnh các tiêu chuẩn về Du lịch mạo hiểm – Thông tin cho người tham gia, nhà làm luật cần quy định quyền từ chối cung cấp các sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe đối với khách du lịch không đáp ứng yêu cầu sức khỏe, trạng thái tâm lý tại thời điểm tham gia. Theo đó, ở trạng thái thông thường, khách du lịch thỏa mãn các yếu tố về sức khỏe, tâm lý nhưng tại thời điểm tham gia lại đang trong trạng thái say rượu bia, sử dụng chất kích thích, tâm lý không ổn định thì huấn luyện viên, hướng dẫn viên có quyền từ chối không cho những người này tham gia. Hiện nay, Điều 13 Luật Du lịch năm 2017 chỉ quy định cá nhân, tổ chức kinh doanh du lịch có trách nhiệm cảnh báo nguy cơ gây nguy hiểm cho khách du lịch. Tuy nhiên, sự “cảnh báo” này không có nhiều ý nghĩa trong việc ngăn chặn rủi ro do khách du lịch say rượu bia, sử dụng chất kích thích, tâm lý không ổn định khi tham gia các sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe. Do đó, pháp luật cần ghi nhận biện pháp dứt khoát, mang tính loại trừ rủi ro hữu hiệu là quyền từ chối cung cấp các sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe đối với khách du lịch không đáp ứng yêu cầu sức khỏe, trạng thái tâm lý tại thời điểm tham gia.

Ba là, để tránh tình trạng “treo quyền” kinh doanh của cá nhân, tổ chức đối với các sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe, pháp luật cần quy định rõ ràng trách nhiệm của Sở Du lịch hoặc Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch nếu để quá thời gian quy định mà không xem xét, trả lời bằng văn bản đối với thông báo của cá nhân, tổ chức kinh doanh sản phẩm du lịch này.

Bốn là, theo quy định pháp luật, cá nhân, tổ chức kinh doanh sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe phải có giấy phép kinh doanh. Hành vi kinh doanh sản phẩm du lịch này nhưng hoàn toàn không có giấy phép kinh doanh là vi phạm pháp luật nghiêm trọng. Do đó, Nghị định số 45/2019/NĐ-CP cần được sửa đổi theo hướng tăng nặng chế tài xử phạt đối với hành vi “kinh doanh sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe nhưng hoàn toàn không có giấy phép kinh doanh”.

Theo khoản 2 Điều 2 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) thì: “việc quy định hình thức xử phạt, mức xử phạt đối với từng vi phạm hành chính phải căn cứ vào tính chất, mức độ xâm hại trật tự quản lý hành chính nhà nước của hành vi vi phạm”. Do đó, đối với hành vi “kinh doanh sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe nhưng hoàn toàn không có giấy phép kinh doanh”, nhà làm luật có thể thiết kế chế tài xử phạt nặng hơn so với hành vi “tiếp tục kinh doanh sau khi cơ quan chuyên môn về du lịch cấp tỉnh yêu cầu hoàn thiện, bổ sung các biện pháp bảo đảm an toàn nhưng chưa thực hiện theo quy định”. Đồng thời, Nghị định số 45/2019/NĐ-CP cần bổ sung chế tài xử phạt đối với hành vi “tiến hành hoạt động kinh doanh sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe khi chưa được công bố trên Cổng thông tin điện tử Danh mục cá nhân, tổ chức đáp ứng đầy đủ các biện pháp bảo đảm an toàn”. Theo chúng tôi, vi phạm này có cấu thành, tính chất, mức độ nguy hiểm tương tự như hành vi “tiếp tục kinh doanh sau khi cơ quan chuyên môn về du lịch cấp tỉnh yêu cầu hoàn thiện, bổ sung các biện pháp bảo đảm an toàn nhưng chưa thực hiện theo quy định”. Do đó, có thể áp dụng theo mức chế chế tài được quy định tại khoản 8 Điều 6 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP.

CHÚ THÍCH

[1] Tổng cục du lịch, “Tổng thu từ khách du lịch giai đoạn 2000 – 2018”, ngày 24/1/2019, truy cập ngày 12/6/2019.

[2] Nguyễn Đức Tân, “Bàn về phát triển sản phẩm du lịch”, Tạp chí Du lịch số 7, năm 2016.

[3] Quỹ hỗ trợ phát triển du lịch, Tài liệu hướng dẫn phát triển du lịch công cộng, Hà Nội, năm 2012, tr. 20.

[4] Báo Tuổi trẻ, “Lái mô tô nước đâm vào xuồng, một du khách tử vong”, ngày 26/6/1015, truy cập ngày 12/6/2019.

[5] Hạnh Duyên, “Lỗ hổng trong tổ chức, quản lý du lịch mạo hiểm”, Báo Nhân dân điện tử, ngày 21/5/2018, truy cập ngày 12/6/2019.

[6] Báo Pháp luật Tp. Hồ Chí Minh, “3 du khách nước ngoài tử nạn tại thác Datanla, Đà Lạt”, ngày 26/2/1016, ruy cập ngày 12/6/2019.

[7] Nhã Linh, “Đi “phượt” bị tử vong tại đèo Mã Pì Lèng, Hà Giang”, Báo An ninh Thủ đô, ngày 10/11/2017, truy cập ngày 12/6/2019.

[8] Nhảy Bungee (bungee jump) là một trò chơi mạo hiểm với cú nhảy của cảm giác cực mạnh, của sự khát khao chinh phục độ cao. Người chơi sẽ leo lên một nơi có địa thế cao như cây cầu, tòa nhà cao tầng… và được buộc dây đai quanh người rồi quăng mình xuống phía dưới mặt đất (hoặc mặt nước).

[9] Khoản 1 Điều 1 Thông tư số 06/2018/TT-BVHTTDL ngày 30/1/2018 của Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quy định cơ sở vật chất, trang thiết bị, tập huấn nhân viên chuyên môn đối với môn dù lượn, môn diều bay; Khoản 1 Điều 1 Thông tư số 17/2018/TT-BVHTTDL ngày 16/3/2018 của Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quy định về cơ sở vật chất, trang thiết bị, tập huấn nhân viên chuyên môn đối với môn mô tô nước trên biển.

[10] Công văn số 3528/BVHTTDL-VP của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch gửi Tổng cục Thể dục Thể thao, Tổng cục Du lịch về việc kiểm tra, rà soát kinh doanh hoạt động thể thao.

[11] Nguyễn Anh Tuấn, “Phát triển du lịch mạo hiểm ở Việt Nam”, Tạp chí Du lịch số 8, năm 2007.

[12] Trong trường hợp này, cá nhân, tổ chức trực tiếp kinh doanh vẫn có thể khiếu nại, khởi kiện hành vi hành chính về việc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, thủ tục giải quyết khiếu nại, khởi kiện sẽ có thể kéo dài và gây ra sự “đình trệ” trong việc tiến hành kinh doanh bởi một khi chưa có “công bố trên Cổng thông tin điện tử Danh mục cá nhân, tổ chức đáp ứng đầy đủ các biện pháp bảo đảm an toàn” thì cá nhân, tổ chức vẫn không được tiến hành kinh doanh.

[13] Nguyễn Lân, Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nxb. Tổng hợp TP. Hồ Chí Minh, 2006, tr. 1824.

[14] Đăng Hậu, “Công viên Ozo đang “qua mặt” cơ quan chức năng tỉnh Quảng Bình?”, Báo Quảng Bình, ngày 24/5/2019, truy cập ngày 12/6/2019.

[15] Khoản 7 Điều 6 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP quy định: “phạt tiền từ 15.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng đối với hành vi không áp dụng biện pháp bảo đảm tính mạng, sức khỏe, tài sản của khách du lịch”.

[16] Theo nghiên cứu của Cơ quan y tế quốc gia tại Vương quốc Anh thì một người trưởng thành bình thường có nhịp tim 60 – 100 lần/ phút. Khi ở vào trạng thái sợ hãi, lo lắng thì tim có thể đập nhanh hơn. Nếu tham gia các sản phẩm du lịch mà tim đập ít nhất 150 lần/ phút thì có thể xác định đây là “sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe của khách du lịch”.

[17] Phương Thảo, “Xây dựng Tiêu chuẩn quốc gia về du lịch mạo hiểm”, Tạp chí Du lịch số 3, năm 2018.

• Tác giả: TS. Cao Vũ Minh
• Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 07(128)/2019 – 2019, Trang 3-16
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý