Bàn về ngoại lệ của quy định trong Văn bản quy phạm pháp luật

Bàn về ngoại lệ của quy định trong một văn bản quy phạm pháp luật

Tác giả: TS. Trần Thị Thu Phương

Xem thêm:

• [SO SÁNH] Phân biệt văn bản quy phạm với Văn bản áp dụng pháp luật – ThS. LS. Phạm Quang Thanh
• 5 Cách thức thể hiện quy phạm pháp luật trong Văn bản quy phạm pháp luật – ThS. LS. Phạm Quang Thanh
• Ý nghĩa của từng bộ phận trong cơ cấu quy phạm pháp luật – ThS. LS. Phạm Quang Thanh
• Một số ý kiến về hoạt động ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh – ThS. Nguyễn Thị Ngọc Mai
• Về sự thiếu thống nhất của các quy định “đình chỉ” và “tạm đình chỉ” trong các Văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam và kiến nghị – TS. Thái Thị Tuyết Dung
• Bàn về thời điểm có hiệu lực của Văn bản quy phạm pháp luật thông qua một vụ án cụ thể – TS. Cao Vũ Minh & TS. Lê Quang Hào
• Nội dung, tính chất của hình thức nghị định trong Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 – TS. Cao Vũ Minh

TỪ KHÓA: Ngoại lệ, Văn bản pháp luật, Quy phạm pháp luật, Tạp chí Khoa học pháp lý

1. Khái niệm ngoại lệ

Theo từ điển tiếng Anh Collins, ngoại lệ (exception) trong lĩnh vực luật pháp được hiểu là một điều, một khoản hoặc một đoạn, một câu trong một văn bản giới hạn hiệu lực pháp lý thông thường của văn bản đó[1] . Theo từ điển tiếng Anh Cambridge, ngoại lệ được hiểu là một người hoặc một vật nào đó không phải tuân theo quy tắc được đặt ra của một điều luật[2] . Theo từ điển Larousse của Pháp, ngoại lệ được hiểu là cái không theo luật chung, (dường như chỉ có một) hoặc là người không giống những người khác (dường như chỉ có một hoặc rất hiếm)[3] . Theo từ điển tiếng Việt, ngoại lệ được hiểu là cái nằm ngoài cái chung, nằm ngoài những cái thông thường[4] .

Qua các định nghĩa trên, có thể hiểu, xét ở góc độ pháp lý, ngoại lệ được sử dụng để chỉ những trường hợp không áp dụng quy tắc chung được đặt ra trong quy định khi gặp một hoặc một số điều kiện, hoàn cảnh, tình huống nhất định. Trong phạm vi của bài viết, các thuật ngữ ngoại lệ và quy định được sử dụng để chỉ những quy phạm pháp luật (QPPL) có mối quan hệ với nhau trong một đạo luật. Ngoại lệ và quy định về bản chất đều là các QPPL. Đó là những quy tắc xử sự chung mang tính bắt buộc do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc thừa nhận và bảo đảm thực hiện để điều chỉnh quan hệ xã hội theo những định hướng và mục đích mong muốn. Do vậy, cả ngoại lệ và quy định đều có giá trị hiệu lực như nhau. Việc phân biệt ngoại lệ và quy định trong bài viết này chỉ nhằm nêu lên bản chất cũng như mối quan hệ của hai loại QPPL này trong một đạo luật.

Nói đến quy định và ngoại lệ là nói đến các QPPL có mối quan hệ với nhau về mặt đối tượng, hoàn cảnh, điều kiện áp dụng. Tuy nhiên, các chủ thể là đối tượng áp dụng của ngoại lệ sẽ không phải thực hiện các khuôn mẫu hành vi nêu trong quy định khi đáp ứng một số điều kiện nhất định được nêu rõ trong ngoại lệ. Ví dụ, quy định cho phép tất cả các tổ chức, cá nhân Việt Nam và nước ngoài đều được quyền thành lập doanh nghiệp. Thế nhưng, sẽ có một số chủ thể không được thành lập doanh nghiệp khi thuộc các trường hợp được nêu trong ngoại lệ. Như vậy, phần giả định trong ngoại lệ sẽ cụ thể hóa các điều kiện, hoàn cảnh được nêu trong của quy định, để các chủ thể gặp hoàn cảnh, điều kiện cụ thể này sẽ không phải áp dụng quy tắc đặt ra trong quy định, mà thực hiện theo các khuôn mẫu hành vi được nêu trong ngoại lệ.

Từ phân tích này có thể nhận định rằng nếu như quy định áp dụng cho đa số các trường hợp, thì ngoại lệ chỉ áp dụng cho một số ít các trường hợp nhất định. Ví dụ, quy định về việc nộp học phí được áp dụng cho tất cả các sinh viên. Ngoại lệ của quy định này là một số sinh viên có hoàn cảnh kinh tế khó khăn sẽ được giảm, miễn học phí. Hoặc theo quy tắc chung đặt ra bởi Luật thuế thu nhập cá nhân thì những người có thu nhập từ tiền lương, tiền công là đều phải đóng thuế thu nhập. Tuy nhiên, ngoại lệ của quy định này là đối với thu nhập từ “tiền lương làm việc ban đêm, làm thêm giờ được trả cao hơn so với tiền lương làm việc ban ngày, làm trong giờ theo quy định của pháp luật” thì chủ thể lại được miễn thuế (không phải nộp thuế)[5] . Bên cạnh đó, giữa quy định và ngoại lệ lại có sự khác biệt nhau trong việc điều chỉnh hành vi, xử sự của chủ thể. Nếu quy định đặt ra quy tắc chung điều chỉnh hành vi của tất cả các chủ thể trong những trường hợp được mô tả, thì ngoại lệ lại chỉ ra những trường hợp mà đáng lẽ ra quy tắc chung cũng phải được áp dụng nhưng lại không áp dụng. Ví dụ, quy tắc chung đặt ra trong Bộ luật Dân sự là những người không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ sẽ không được quyền tự mình xác lập, thực hiện giao dịch dân sự. Tuy nhiên, ngoại lệ cho phép người chưa thành niên có thể xác lập, thực hiện giao dịch dân sự trong một số trường hợp nhất định (Điều 19, 20 Bộ luật Dân sự).

1.1. Sự cần thiết của ngoại lệ

Việc thiết lập ngoại lệ là cần thiết trong một văn bản QPPL bởi thực tiễn phức tạp của cuộc sống. Việc áp dụng chung một khuôn mẫu hành vi, xử sự cho các chủ thể có thể dẫn đến sự bất bình đẳng thực tế giữa các chủ thể, hoặc làm ảnh hưởng đến việc thực hiện các quyền, tự do hợp pháp thực tế của một số chủ thể.

Về mặt lý luận, QPPL là quy tắc xử sự chung áp dụng cho các chủ thể trong những hoàn cảnh, tình huống, điều kiện nhất định để thể hiện sự bình đẳng, không phân biệt đối xử của pháp luật. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, việc áp dụng chung khuôn mẫu hành vi, xử sự cho các chủ thể có thể tạo nên sự bất bình đẳng thực tế đối với một số chủ thể nhất định, đặc biệt là trong những lĩnh vực chịu ảnh hưởng bởi khả năng kinh tế của các chủ thể. Sự khác nhau giữa các chủ thể về mặt kinh tế có thể làm ảnh hưởng đến khả năng điều chỉnh chung của QPPL. Ví dụ, nếu pháp luật áp dụng chung một mức thuế đối với tất cả các chủ thể thì sẽ có thể gây khó khăn đặc biệt cho những người có khả năng kinh tế thấp.

Cũng có những trường hợp việc áp dụng giống nhau giữa các chủ thể có thể cản trở việc thực hiện các quyền hoặc/và tự do hợp pháp của một số chủ thể. Ví dụ, nếu bắt buộc tất cả các sinh viên phải nộp học phí như nhau thì có thể cản trở những đối tượng có khó khăn đặc biệt về kinh tế theo học. Do vậy, cần phải có ngoại lệ áp dụng cho các chủ thể có điều kiện kinh tế khó khăn để giúp họ thực hiện được quyền được học hợp pháp của mình, phù hợp với mục tiêu của pháp luật. Hoặc nếu cấm tất cả hành vi tập trung kinh tế khi thị phần kết hợp vượt 50% trên thị trường liên quan thì sẽ ảnh hưởng đến quyền tái cấu trúc hợp pháp của các doanh nghiệp khi việc cơ cấu lại doanh nghiệp không gây ra tác động hạn chế cạnh tranh.

Không chỉ riêng trong lĩnh vực kinh tế, dân sự, ngoại lệ luôn cần thiết đối với văn bản QPPL ở các lĩnh vực khác. Việc quy định ngoại lệ là nhằm đảm bảo sự điều chỉnh hợp lý của QPPL và cũng nhằm đảm bảo tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật nói chung. Tính hợp lý của một văn bản quy phạm pháp luật thể hiện ở mức độ phù hợp với thực tiễn hoặc ở mức độ phát sinh các chi phí bất hợp lý cho các đối tượng áp dụng của văn bản đó[6] . Như một tác giả đã nhận định, tính hợp lý của quy phạm luật hay nói rộng ra là của một văn bản quy phạm pháp luật được xuất hiện với tư cách là đại lượng của tự do, trách nhiệm và sự công bằng. Nếu như tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật là điều kiện quyết định sự tồn tại của văn bản quy phạm pháp luật, thì tính hợp lý mang lại cho văn bản đó khả năng thực thi cao. Một VBQPPL có tính hợp lý sẽ giúp cho các chủ thể tuân thủ một cách nghiêm túc và tự nguyện, bởi nó không chỉ mang lại lợi ích cho chủ thể mà còn mang lại lợi ích chung cho cả xã hội[7] .

Tóm lại, ngoại lệ thể hiện sự cần thiết phải được áp dụng khác, hoặc không áp dụng quy tắc chung trong một số hoàn cảnh, tình huống hoặc điều kiện nhất định nhằm đảm bảo sự bình đẳng thực chất giữa các chủ thể theo đúng các nguyên tắc cơ bản của pháp luật và việc thực hiện các quyền, tự do hợp pháp của các chủ thể trong thực tiễn.

1.2. Về đặc điểm của ngoại lệ

Nếu như quy định được áp dụng cho hầu hết các trường hợp thì ngoại lệ chỉ áp dụng trong một số hạn hẹp các trường hợp nhất định. Ngoài ra, ngoại lệ còn thể hiện sự không tuân thủ quy định chung. Tuy nhiên, đây là sự không tuân thủ hợp pháp, được cho phép, chứ không phải là một sự vi phạm quy định.

+ Tính áp dụng hạn chế: Trước tiên, cần phải khẳng định rằng tính áp dụng hạn chế của ngoại lệ không làm ảnh hưởng đến bản chất là của ngoại lệ. Ngoại lệ được thiết lập bởi một hoặc một số QPPL trong tổng thể các QPPL của văn bản QPPL. Ngoại lệ vẫn có tính “bắt buộc chung” khi áp dụng trong điều kiện, hoàn cảnh, tình huống được nêu trong ngoại lệ. Nó chỉ có tính cá biệt so với quy định, trong mối quan hệ với quy định mà thôi. Trong phạm vi của bài viết, tác giả đề cập tính chung, hoặc tính áp dụng chung của quy định so với ngoại lệ chỉ để nhằm nêu lên sự khác biệt giữa quy định và ngoại lệ trong mối quan hệ với nhau. Khi đó, quy định sẽ được coi là mang tính chung, còn ngoại lệ mang tính cá biệt. Nói cách khác, trường hợp áp dụng quy định sẽ phải nhiều hơn so với các trường hợp áp dụng ngoại lệ.

Tính áp dụng hạn chế của ngoại lệ thể hiện ở điểm ngoại lệ chỉ được áp dụng cho một hoặc một số ít trường hợp được nêu trong quy định. Nếu như quy định đặt ra các quy tắc áp dụng chung cho mọi hoàn cảnh, điều kiện, tình huống được nêu trong quy định thì ngoại lệ chỉ ra một hoặc một số những hoàn cảnh, điều kiện, tình huống mà quy tắc đó không được áp dụng, hoặc được áp dụng khác. Do vậy, các trường hợp áp dụng ngoại lệ sẽ phải ít hơn so với các trường hợp áp dụng quy định. Không thể có nhiều trường hợp áp dụng ngoại lệ hơn so với những trường hợp áp dụng quy định. Ví dụ về quy tắc người không có năng lực hành vi dân sự không được tự mình xác lập, thực hiện giao dịch dân sự. Ngoại lệ của nguyên tắc này chỉ là một số ít những trường hợp quy tắc này không áp dụng khi đáp ứng một số điều kiện nhất định. Đó là trường hợp người từ 6 tuổi đến chưa đủ 18 tuổi khi xác lập, thực hiện giao dịch nhằm phục vụ nhu cầu sinh hoạt hàng ngày phù hợp với lứa tuổi hoặc pháp luật có quy định khác (Điều 20 khoản 1 Bộ luật Dân sự). Đó là trường hợp người từ đủ 15 tuổi đến chưa đủ 18 tuổi nhưng phải có tài sản riêng bảo đảm thực hiện nghĩa vụ trừ trường hợp pháp luật có quy định khác (Điều 20 khoản 2 Bộ luật Dân sự).

Hoặc một ví dụ về ngoại lệ trong Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp (TTNDN). Theo quy định của Luật TTNDN, các thu nhập từ hoạt động sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ sẽ thuộc thu nhập chịu thuế (Điều 3 Luật TTNDN). Ngoại lệ của quy định này là một số thu nhập từ hoạt động sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ của doanh nghiệp dành riêng cho lao động là người tàn tật, người sau cai nghiện, người nhiễm HIV lại không phải chịu thuế (được miễn trừ, Điều 4 Luật TTNDN).

Tính áp dụng hạn chế cũng thể hiện bản chất mối quan hệ giữa quy định và ngoại lệ. Đây cũng là đặc điểm để xác định các QPPL có mối quan hệ ngoại lệ – quy định. Nói một cách khác, để được coi là ngoại lệ của một quy định thì các QPPL này phải có mối quan hệ với nhau về đối tượng, hoàn cảnh, điều kiện áp dụng. Nếu như không đáp ứng đặc điểm này thì các QPPL sẽ không tạo nên mối quan hệ ngoại lệ – quy định. Ví dụ quy định về buộc các chủ thể nộp thuế đối với thu nhập từ kinh doanh không có mối quan hệ ngoại lệ – quy định với quy định buộc các chủ thể phải nộp thuế đối với thu nhập từ tiền lương, tiền công.

+ Tính không tuân thủ quy tắc chung: Tính không tuân thủ quy tắc chung của ngoại lệ cũng được hiểu trong mối quan hệ với quy định, thể hiện ở việc ngoại lệ không áp dụng quy tắc đặt ra trong quy định hoặc áp dụng khác quy tắc đặt ra trong quy định.

Ví dụ, Luật giao thông đường bộ quy định nếu gặp tín hiệu đèn giao thông có màu đỏ là cấm đi (Điều 10 khoản 3b). Tuy nhiên, có một số trường hợp được cho phép vượt đèn đỏ khi đó là xe chữa cháy đi làm nhiệm vụ; xe quân sự, xe công an đi làm nhiệm vụ khẩn cấp, đoàn xe có xe cảnh sát dẫn đường; xe cứu thương đang thực hiện nhiệm vụ cấp cứu; xe hộ đê, xe đi làm nhiệm vụ khắc phục sự cố, thiên tai, dịch bệnh hoặc xe đi làm nhiệm vụ trong tình trạng khẩn cấp theo quy định của pháp luật (Điều 22 khoản 1, 2).

Một ví dụ khác là quy định về thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp trong Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật thuế thu nhập doanh nghiệp (sau đây viết tắt là Luật sửa đổi, bổ sung Luật TTNDN). Điều 10 Luật sửa đổi, bổ sung LTTNDN quy định thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp là 22%, trừ trường hợp đối với doanh nghiệp có hoạt động tìm kiếm, thăm dò, khai thác dầu khí và tài nguyên quý hiếm (từ 32% đến 50%) và trường hợp đối với doanh nghiệp có tổng doanh thu năm không quá hai mươi tỷ đồng (là 20%). Như vậy, luật quy định là các doanh nghiệp phải chịu mức thuế suất thuế TTNDN là 22%, ngoại lệ là các trường hợp áp dụng mức thuế khác mức thuế 22%.

Ngoại lệ thể hiện sự đa dạng, phức tạp trong cuộc sống thực tiễn. Do vậy, trong các văn bản QPPL chúng ta có thể thấy những ngoại lệ bên cạnh các quy định. Tuy nhiên, trong thực tiễn soạn thảo, ban hành các đạo luật ở Việt Nam hiện nay, dường như mối quan hệ giữa ngoại lệ và quy định lại không được làm rõ. Trong không ít trường hợp, ngoại lệ được soạn thảo không phù hợp với bản chất của một ngoại lệ trong mối quan hệ với quy định. Những vấn đề về mặt kỹ thuật pháp lý đã làm ảnh hưởng đến việc thực hiện mục tiêu của văn bản quy phạm phạm pháp luật. Phần tiếp theo sẽ được dành để phân tích thực trạng ngoại lệ trong một số đạo luật ở Việt Nam hiện hành nhằm nêu lên những hạn chế về mặt kỹ thuật lập pháp trong việc soạn thảo ngoại lệ.

2. Ngoại lệ trong một số đạo luật và những vấn đề đặt ra

Phân tích ở trên cho thấy mối quan hệ song hành giữa quy định và ngoại lệ. Vấn đề đặt ra là phải điều tiết mối quan hệ này như thế nào để tránh tình trạng mất cân bằng trong quan hệ giữa quy định và ngoại lệ. Biết rằng, nếu không có quy định thì không có ngoại lệ và đã có quy định thì sẽ có thể có ngoại lệ. Tuy nhiên, nếu một ngoại lệ mà không được soạn thảo tốt sẽ lấn át quy định. Ngoại lệ đó sẽ làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quy định. Nếu một quy định có quá nhiều ngoại lệ thì những ngoại lệ đó sẽ có nguy cơ trở thành quy định trong thực tiễn áp dụng và làm ảnh hưởng đến sự tồn tại, ý nghĩa của quy định, cũng như hiệu quả của cả đạo luật[8] .

Quay lại ví dụ về thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp trong Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật TTNDNtháng 4/2013. Trong Dự thảo có một điều quy định về trường hợp các doanh nghiệp nhỏ và vừa được áp mức thuế suất là 20%. Đây là mức thuế suất ưu đãi hơn so với các doanh nghiệp khác. Thoạt nhìn, cả quy định và ngoại lệ đều không có vấn đề gì. Tuy nhiên, nếu đi vào tìm hiểu về số lượng doanh nghiệp nhỏ và vừaở Việt Nam, thì dường như ngoại lệ đang dần trở thành quy định và quy định đang dần trở thành ngoại lệ. Bởi số lượng các doah nghiệp nhỏ và vừa ở Việt Nam hiện nay đang chiếm tới 98% số doanh nghiệp đăng ký kinh doanh trên cả nước[9] . Khi đó, các doanh nghiệp nộp thuế với mức thuế suất 20% sẽ là đa số và các doanh nghiệp nộp thuế với mức thuế suất 23% sẽ chiếm một tỷ lệ rất nhỏ. Về vấn đề này, có ý kiến cho rằng, các quy định và ngoại lệ này sẽ trở lại đúng với vị trí, vai trò của nó trong tương lai. Theo tác giả bài viết, ý kiến này không thuyết phục. Với đặc thù của nền kinh tế Việt Nam thì tương lai này sẽ là rất xa. Nếu một quy định hay nói rộng hơn là đạo luật được ban hành không nhằm điều chỉnh những vấn đề trong thực tại và trong một tương lai chắc chắn là không ngắn thì e rằng cần phải xem lại sự cần thiết của việc ban hành quy định hoặc đạo luật đó.

Chính vì vậy, trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật TTNDN, dự thảo quy định này đã được thay thế bằng quy định theo đó chỉ các “doanh nghiệp có tổng doanh thu năm không quá hai mươi tỷ đồng” mới được áp dụng mức thuế suất 20%[10] .

Thêm một ví dụ khác về tình trạng ngoại lệ lấn át quy định trong Luật Cạnh tranh (LCT). Theo nguyên tắc đặt ra tại Điều 18 LCT, tất cả các hành vi tập trung kinh tế có thị phần kết hợp quá 50% trên thị trường liên quan sẽ bị cấm. Ngoại lệ của nguyên tắc này là cho phép thực hiện hành vi tập trung kinh tế (TTKT) có thị phần kết hợp vượt mức 50% trên thị trường liên quan khi doanh nghiệp hình thành sau tập trung kinh tế vẫn thuộc loại hình doanh nghiệp nhỏ và vừa và những trường hợp quy định tại Điều 19 LCT. Ngoại lệ tại Đoạn 2 Điều 18 LCT. Ngoại lệ này cho phép các trường hợp doanh nghiệp hình thành sau TTKT là doanh nghiệp nhỏ và vừa được tự động tiến hành TTKT dù thị phần kết hợp vượt 50% trên thị trường liên quan. Với đặc thù của nền kinh tế Việt Nam hiện nay và theo quy định của pháp luật hiện hành về cách xác định doanh nghiệp nhỏ và vừa như đã nêu ở trên, đa số các doanh nghiệp là doanh nghiệp nhỏ và vừa. Do vậy, TTKT được thực hiện giữa các doanh nghiệp này cũng thường cho kết quả là các doanh nghiệp nhỏ và vừa. Thực tế các vụ việc được thông báo đến cơ quan quản lý cạnh tranh trong thời gian qua cho thấy chỉ có số ít vụ việc phải thông báo về TTKT[11] . Việc thiết lập ngoại lệ cho phép các doanh nghiệp sau TTKT là doanh nghiệp nhỏ và vừa sẽ có thể dẫn đến bất hợp lý như đã phân tích ở trên: biến ngoại lệ thành quy định, quy định thành ngoại lệ. Tình trạng này đi ngược với bản chất của ngoại lệ.

Ngoài những vấn đề đặt ra trong quan hệ giữa ngoại lệ và quy định còn có những vấn đề nảy sinh trong mối quan hệ giữa ngoại lệ và tổng thể các QPPL của một đạo luật. Một câu hỏi đặt ra là liệu ngoại lệ có thể đi ngược lại mục tiêu mà các QPPL khác hướng tới hay không?

Ví dụ, một đạo luật về bảo vệ môi trường liệu có thể đưa ra các miễn trừ đối với các doanh nghiệp sử dụng các máy móc cũ, gây ảnh hưởng đến môi trường do nguồn vốn ít, quy mô sản xuất nhỏ không? Nếu xét ở khía cạnh hỗ trợ doanh nghiệp, ngoại lệ này đã tạo điều kiện cho các doanh nghiệp nhỏ phát triển trong nền kinh tế khó khăn. Ở khía cạnh này, ngoại lệ có vẻ là phù hợp. Tuy nhiên, nếu xét ở góc độ bảo vệ môi trường thì câu trả lời lại là ngược lại. Khi đó, ngoại lệ sẽ không phù hợp với mục tiêu đặt ra của đạo luật là bảo vệ môi trường, phát triển bền vững, nhất là khi nền kinh tế của Việt Nam có chủ yếu là các doanh nghiệp nhỏ và vừa. Đạo luật này sẽ chỉ có thể đưa ra miễn giảm cho những hoạt động có mục đích bảo vệ môi trường, sản xuất năng lượng sạch, năng lượng tái tạo… chứ không thể đặt ra các ngoại lệ cho phép phá hủy môi trường.

Về trường hợp miễn trừ đối với tập trung kinh tế tại Điều 19 LCT, ngoại lệ này cho phép một số trường hợp tập trung kinh tế có thị phần kết hợp trên 50% trên thị trường liên quan được tiến hành. Vấn đề đặt ra là việc cho phép các trường hợp này có thể tạo ra các tác động hạn chế cạnh tranh trên thị trường. Khi đó, ngoại lệ đi ngược lại mục tiêu của kiểm soát TTKT được thể hiện qua các quy định còn lại trong mục về Kiểm soát tập trung kinh tế của LCT. Biết rằng kiểm soát tập trung kinh tế là một trong những mảng nội dung chính mà LCT điều chỉnh, việc cho phép những trường hợp gây hạn chế cạnh tranh, dù trong một số hoàn cảnh, điều kiện, tình huống nhất định, sẽ có thể ảnh hưởng đến cả ý nghĩa tồn tại của LCT, trừ khi nó để đặt ra nhằm thực hiện một mục tiêu mà LCT hướng tới.

Việc đặt ra ngoại lệ cũng cần phải có nguyên do, hay cơ sở pháp lý của nó. Không thể đặt ra các ngoại lệ một cách tùy tiện. Bởi xét về bản chất, các quy định và ngoại lệ đều là các QPPL cụ thể hóa mục tiêu hoặc những mục tiêu chung mà đạo luật đó cần phải thực hiện[12] . Một đạo luật được soạn thảo, ban hành luôn nhằm thực hiện một hoặc một số mục tiêu nhất định[13] . Là một bộ phận của đạo luật, ngoại lệ cũng phải thực hiện những mục tiêu mà đạo luật đó đặt ra. Nếu đặt ra một ngoại lệ mà không phải nhằm thực hiện mục tiêu của đạo luật thì ngoại lệ đó sẽ hoàn toàn không phù hợp. Ngoại lệ đó sẽ không có cơ sở pháp lý để tồn tại. Xét về hệ quả, nó sẽ làm ảnh hưởng đến việc thực hiện đạo luật đó.

Quay trở lại trường hợp miễn trừ đối với tập trung kinh tế tại Điều 19 LCT. Ngoại lệ này sẽ không đặt ra vấn đề nêu trên nếu được thiết lập nhằm thực hiện một hoặc một số mục tiêu của LCT. Khi đó, ngoại lệ này sẽ chính là sự cụ thể hóa mục tiêu đó. Đáng tiếc là LCT lại không quy định rõ mục tiêu của mình. Do vậy, trong trường hợp này chúng ta khó có thể kiểm chứng được cơ sở pháp lý của ngoại lệ tại Điều 19 này.

Những phân tích nêu trên cho chúng ta thấy được tổng quan về những vấn đề mà việc đặt ra ngoại lệ có thể gặp phải trong mối quan hệ với quy định và với các QPPL khác của một đạo luật. Tất cả những vấn đề này đều có nguyên nhân xuất phát từ kỹ thuật lập pháp. Nếu soạn thảo ngoại lệ mà không bám sát bản chất của ngoại lệ thì sẽ khó tránh khỏi được tình trạng đi chệch mục tiêu của đạo luật. Nếu soạn thảo ngoại lệ mà không nắm vững được đặc điểm của ngoại lệ thì sẽ dẫn đến tình trạng ngoại lệ lấn át quy định như đã phân tích ở trên. Tình trạng này sẽ làm ảnh hưởng đến việc thực hiện các nguyên tắc khi xây dựng một văn bản QPPL[14] cũng như việc thực hiện đạo luật trong cuộc sống.

3. Một số phướng hướng hoàn thiện

Theo tác giả, để khắc phục những hiện trạng nêu trên, cần phải chú ý những vấn đề sau khi soạn thảo ngoại lệ của quy định trong một đạo luật.

3.1. Đảm bảo các đặc điểm của một ngoại lệ

Như đã phân tích ở trên, ngoại lệ có những đặc điểm riêng trong mối quan hệ với quy định. Do vậy, khi soạn thảo ngoại lệ của quy định, cần phải đảm bảo thể hiện được các đặc điểm này của ngoại lệ. Tránh tạo nên sự nhầm lẫn giữa quy định và ngoại lệ. Nếu như đó không phải là ngoại lệ thì không nên soạn thảo theo hướng là ngoại lệ, mà theo hướng của một quy định. Còn nếu muốn soạn thảo ngoại lệ trong mối quan hệ với quy định thì cần phải chú ý đến bản chất của một ngoại lệ và soạn thảo sao cho quy định đó đáp ứng được các đặc điểm của một ngoại lệ. Có như vậy mới có thể đảm bảo được nguyên tắc khoa học và nguyên tắc bảo đảm tính khả thi của các quy định pháp luật trong việc xây dựng văn bản QPPL[15] .

3.2.Đảm bảo tuân thủ mục tiêu của đạo luật

Với bản chất là một QPPL trong tổng số các QPPL của đạo luật thì ngoại lệ cũng có nhiệm vụ thực hiện mục tiêu hoặc các mục tiêu chung đặt ra cho đạo luật đó. Các QPPL chính là công cụ để thực hiện mục tiêu đặt ra. Do vậy, dù là sự không tuân thủ quy tắc đặt ra trong quy định, nhưng ngoại lệ vẫn phải đảm bảo thực hiện mục tiêu mà đạo luật đó hướng tới. Có như vậy mới đảm bảo được nguyên tắc pháp chế trong xây dựng đạo luật. Để thực hiện được việc này thì trong đạo luật cũng cần nêu rõ mục tiêu hoặc các mục tiêu mà đạo luật đó phải thực hiện. Mục tiêu càng rõ ràng thì các QPPL càng được thể hiện thống nhất, từ đó đạo luật càng dễ được thực hiện, đi vào cuộc sống. Nếu như không nêu rõ mục tiêu, chúng ta lại phải làm công việc ngược lại là xác định mục tiêu của văn bản luật đó căn cứ vào việc xem xét tổng thể các QPPL được thể hiện trong đó. Hệ quả là việc hiểu và giải thích các QPPL của luật sẽ trở nên khó khăn. Thậm chí, có thể xảy ra tình trạng mâu thuẫn giữa mục tiêu và các QPPL trong luật, làm ảnh hưởng đến hiệu quả của đạo luật.

3.3. Đảm bảo tuân thủ các nguyên tắc chung, cơ bản của pháp luật

Ngoài ra, cần phải soạn thảo các QPPL sao cho việc thực hiện các QPPL về thực chất bảo đảm sự bình đẳng của pháp luật, các quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Cụ thể, nếu việc áp dụng chung một loại khuôn mẫu hành vi cho tất cả các chủ thể thuộc đối tượng áp dụng của văn bản QPPL có thể dẫn đến tình trạng bất bình đẳng thực tế hoặc không bảo đảm được việc thực hiện các quyền, tự do hợp pháp của chủ thể trong thực tế, thì bên cạnh quy định, cần phải có các ngoại lệ.

CHÚ THÍCH

* TS, giảng viên Khoa Kinh tế Luật, Trường ĐH Thương mại.

[1] Xem trực tiếp trên trang web: <http://www.collinsdictionary.com>.

[2] Xem trực tiếp trên trang web:< http://dictionary.cambridge.org/>.

[3] Xem trực tiếp trên trang web:< http://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/>.

[4] Xem Từ điển tiếng Việt, Viện Ngôn ngữ học, 2010.

[5] Khoản 9 Điều 4 Luật thuế thu nhập cá nhân.

[6] Tính hợp lý này cũng có thể được gọi theo một thuật ngữ khác là tính phù hợp của văn bản quy phạm pháp luật. Xem thêm: Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), Báo cáo Đánh giá chất lượng hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật của các Bộ có liên quan đến doanh nghiệp (LDEA)- Giai đoạn từ 2005 đến 2009, Nxb Lao động 6/2010.

[7] Xem thêm: Trần Thị Thu Phương, “Hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật” Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 11/2012.

[8] Trần Thị Thu Phương, Tlđd.

[9] Theo con số thống kê được nêu trên Tạp chí tài chính tháng 4/2012: <http://www.tapchitaichinh.vn/Nghien-cuu-trao-doi/Doanh-nghiep-nho-va-vua-Viet-Nam-Lac-quan-truoc-them-nam-moi/9025.tctc>. Các doanh nghiệp nhỏ và vừa được xác định theo tiêu chí nêu trong Nghị định 56/2009/NĐ-CP về giải pháp hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa.

[10] Khoản 6 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế thu nhập doanh nghiệp.

[11] Xem thêm: Cục quản lý cạnh tranh, Báo cáo tóm tắt rà soát các quy định của pháp luật cạnh tranh Việt Nam, 2012, tr. 32 – 36.

[12]  Trần Thị Thu Phương, Tlđd.

[13] Một đạo luật thường được xây dựng nhằm thực hiện một chính sách nào đó của Nhà nước. Mỗi chính sách đều có mục tiêu nhất định. Đây cũng là mục tiêu mà đạo luật đó hướng tới. Do vậy, mục tiêu của chính sách hay của đạo luật chính là cơ sở để Quốc hội thông qua dự luật. Xem Điều 23 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Điều 4 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, vấn đề hiện nay là các đạo luật của chúng ta thường không ghi rõ mục tiêu của đạo luật.

[14] Xem: Nam Nguyễn, “Các nguyên tắc khi xây dựng văn bản quy phạm pháp luật”, Trang Nghiên cứu trao đổi, Bộ Tư pháp: <http://moj.gov.vn/ct/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=4514>, tham khảo ngày 15/6/2013. Theo tác giả bài viết này, khi xây dựng một văn bản quy phạm pháp luật, cần phải tuân thủ các nguyên tắc cơ bản sau: Nguyên tắc đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nguyên tắc khách quan, Nguyên tắc khoa học, Nguyên tắc dân chủ, Nguyên tắc pháp chế, Nguyên tắc bảo đảm sự hài hòa về lợi ích giữa các lực lượng xã hội, Nguyên tắc bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng pháp luật và Nguyên tắc bảo đảm tính khả thi của các quy định pháp luật.

[15] Nam Nguyễn, Tlđd.

• Tác giả: TS. Trần Thị Thu Phương*
• Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 02/2014 (81)/2014 – 2014, Trang 60-66
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý