Nghịch lý từ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong giáo dục

Bài viết: Nghịch lý từ các quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giáo dục

• Tác giả: Cao Vũ Minh – Nguyễn Tú Anh
• Tạp chí Khoa học pháp lý số 02(114)/2018 – 2018, Trang 58-65

TỪ KHÓA: vi phạm hành chính, Nghị định số 138/2013/NĐ-CP, xử phạt vi phạm hành chính, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, giáo dục,

KEYWORDS: education, Decree no. 138/2013/ND-CP, administrative violation, sanctioning of an administrative violation, the 2012 Law on Handling of Administrative Violations,

1. Một góc nhìn về vi phạm hành chính trong lĩnh vực giáo dục

Nước ta đang bước vào thời kỳ hội nhập, kinh tế thị trường len lỏi vào mọi ngõ ngách của đời sống xã hội. Kinh tế thị trường tuy có những mặt trái nhưng vẫn chứa đựng nhiều yếu tố hợp lý và công bằng. Trong nền kinh tế, sức lao động là một loại hàng hóa mà con người phải bỏ tiền ra để mua. Xét ở phạm vi hẹp, dạy học là một loại lao động mà chúng ta phải bỏ tiền ra để mua. Nhà nước mua, hay xã hội mua thì cũng phải trả cho đúng giá. Nói cách khác, trong cơ chế thị trường, lương của giáo viên cũng phải được trả theo đúng quy luật của thị trường. Nghịch lý ở chỗ: chúng ta không chấp nhận việc trả học phí một cách tương xứng và công khai, mà lại chấp nhận việc trả lòng vòng để phải chịu cộng thêm những chi phí vô cùng đắt đỏ khác như sức khỏe, sự phát triển lành mạnh và tuổi thơ tươi đẹp của con cháu chúng ta.[1] Và đây chỉ mới là khởi đầu của những nghịch lý.

Bài viết cùng số tạp chí

• Tổng quan về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục
• Luận cứ để xây dựng nguyên tắc áp dụng pháp luật trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục
• Bàn về mục tiêu giáo dục
• Phân luồng giáo dục tại Singapore và Hàn Quốc – Một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
• Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục và quyền được học tập trong môi trường an toàn
• Chính sách tiền lương của nhà giáo trong Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục
• Địa vị pháp lý của nhà giáo trong pháp luật Việt Nam hiện hành và định hướng hoàn thiện
• Thanh tra giáo dục và kiến nghị sửa đổi các quy định về thanh tra trong Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009)
• [BÀI ĐANG XEM] Nghịch lý từ các quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giáo dục
• Tính thống nhất của Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) với các văn bản pháp luật khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam
• Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp trong Hiến pháp năm 1946 và những kinh nghiệm tham khảo trong giai đoạn hiện nay

Nếu giáo viên thấy rằng họ phải có thêm thu nhập thì cách dễ nhất và hợp lý nhất là tổ chức dạy thêm. Nếu việc dạy thêm bị cấm, họ sẽ tìm cách để các bậc phụ huynh làm đơn chính thức đề nghị cho con cái họ được học thêm. Nếu Nhà nước vẫn kiên quyết cấm thì họ vẫn có cách “lách luật” bằng việc yêu cầu học phụ đạo, học bồi dưỡng… Cứ theo cách này, chúng ta sẽ không bao giờ giải quyết được vấn đề vì chúng ta đã không nhìn nhận và tìm cách giải quyết nguyên nhân chính của vấn đề.

Thực ra, nếu dạy thêm là một cách để có mức thu nhập đủ sống, hoặc tương xứng với mức mà bất kỳ một giáo viên bình thường nào cũng thấy rằng mình xứng đáng được hưởng, thì lỗi không hoàn toàn nằm chỉ ở nơi các nhà lãnh đạo ngành giáo dục. Một lần nữa, nghịch lý phát sinh khi ngành giáo dục quản lý giáo viên nhưng lại không tự quyết định được hệ thống lương cho các giáo viên.

Trong mọi lĩnh vực, tuân thủ pháp luật và vi phạm pháp luật luôn tồn tại song hành. Lĩnh vực giáo dục cũng không là ngoại lệ. Với những nghịch lý vừa nêu, một trong các hành vi vi phạm phổ biến nhất là tổ chức dạy thêm, học thêm trái quy định pháp luật. Theo Báo cáo của Thanh tra Bộ Giáo dục và Đào tạo thì trong 4 năm triển khai thi hành Nghị định số 138/2013/NĐ-CP thì vi phạm bị xử phạt tập trung vào nhóm hành vi dạy thêm trái phép.[2] Tại Đà Nẵng, trong 4 năm triển khai thi hành Nghị định số 138/2013/NĐ-CP (từ 2014 – 2017), Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo đã xử phạt 37 trường hợp vi phạm với tổng số tiền phạt là 151.400.000 đồng. Trong đó, các vi phạm liên quan đến dạy thêm, học thêm là 24 trường hợp với tổng số tiền phạt là 77.000.000 đồng.[3] Cũng trong thời gian này, Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo tỉnh Trà Vinh đã xử phạt 9 trường hợp vi phạm hành chính trong lĩnh vực giáo dục. Trong đó có đến 7 trường hợp vi phạm liên quan đến dạy thêm, học thêm.[4]

Qua 4 năm triển khai thi hành, Nghị định số 138/2013/NĐ-CP đã phát huy tác dụng tích cực trong việc đấu tranh, phòng chống các vi phạm hành chính về giáo dục. Tuy nhiên, một số quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giáo dục vẫn còn bất cập, chứa đựng các nghịch lý, từ đó gây khó khăn cho công tác xử phạt vi phạm hành chính trong thực tiễn. Hiện nay, Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) đang trong quá trình sửa đổi. Do đó, Nghị định số 138/2013/NĐ-CP cũng cần phải được sửa đổi, bổ sung nhằm đạt được sự tương thích với Luật Giáo dục sửa đổi.

2. Một vài nghịch lý từ các quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giáo dục

Nghịch lý thứ nhất: vi phạm hành chính có tính chất, mức độ nguy hiểm cao thì chế tài phạt lại nhẹ, còn vi phạm có tính chất, mức độ thấp hơn thì chế tài phạt lại nặng

Theo quy định pháp luật, việc thành lập cơ sở giáo dục, tổ chức thuộc cơ sở giáo dục phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đơn cử, việc thành lập cơ sở giáo dục mầm non phải xin phép Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định thành lập trường mẫu giáo, trường mầm non, nhà trẻ công lập hoặc cho phép thành lập trường mẫu giáo, trường mầm non, nhà trẻ dân lập, tư thục. Khi xin phép thành lập cơ sở giáo dục mầm non thì phải có những loại giấy tờ: i. tờ trình đề nghị thành lập của cơ quan chủ quản, ii. đề án thành lập trường, iii. văn bản về chủ trương giao đất hoặc hợp đồng nguyên tắc cho thuê đất, thuê nhà làm trụ sở xây dựng; iv. bản dự thảo quy hoạch tổng thể mặt bằng và thiết kế sơ bộ các công trình kiến trúc xây dựng trên khu đất xây dựng.[5] Nếu cá nhân, tổ chức có hành vi “giả mạo giấy tờ, tài liệu trong hồ sơ để được thành lập, cho phép thành lập cơ sở giáo dục mầm non” thì bị phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng[6] và bị áp dụng hình thức xử phạt bổ sung là tước quyền sử dụng quyết định thành lập, cho phép thành lập trong thời gian từ 12 đến 24 tháng. Trong khi đó, hành vi “tự ý thành lập cơ sở giáo dục mầm non” cũng chỉ bị xử phạt 10.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng[7] nhưng không bị áp dụng hình thức xử phạt bổ sung.

Theo chúng thôi, hai hành vi “giả mạo giấy tờ, tài liệu trong hồ sơ để được thành lập, cho phép thành lập cơ sở giáo dục mầm non” và “tự ý thành lập cơ sở giáo dục mầm non” là rất khác biệt. Về tính chất, mức độ, hành vi “tự ý thành lập cơ sở giáo dục mầm non” chắc chắn phải nguy hiểm hơn “giả mạo giấy tờ, tài liệu trong hồ sơ để được thành lập, cho phép thành lập cơ sở giáo dục mầm non” bởi “giả mạo giấy tờ, tài liệu trong hồ sơ để được thành lập, cho phép thành lập cơ sở giáo dục mầm non” thì ít nhiều vẫn phải có giấy tờ, tài liệu trong hồ sơ để xin phép thành lập, còn “tự ý thành lập cơ sở giáo dục mầm non” thì hoàn toàn không có những loại giấy tờ, tài liệu này. Về ý thức chấp hành pháp luật, chủ thể thực hiện hành vi “giả mạo giấy tờ, tài liệu trong hồ sơ để được thành lập, cho phép thành lập cơ sở giáo dục mầm non” vẫn thể hiện ý thức tôn trọng pháp luật hơn (tuy giấy tờ, tài liệu là giả mạo nhưng vẫn có sự xin phép thành lập theo quy định pháp luật) so với chủ thể thực hiện hành vi “tự ý thành lập cơ sở giáo dục mầm non” (hoàn toàn không xin phép). Thế nhưng không hiểu vì lý do gì mà Nghị định số 138/2013/NĐ-CP lại quy định mức tiền phạt như nhau đối với hai hành vi này. Thậm chí, chế tài đối với hành vi “giả mạo giấy tờ, tài liệu trong hồ sơ để được thành lập, cho phép thành lập cơ sở giáo dục mầm non” còn nặng hơn hành vi “tự ý thành lập cơ sở giáo dục mầm non” bởi “giả mạo giấy tờ, tài liệu trong hồ sơ để được thành lập, cho phép thành lập cơ sở giáo dục mầm non” bị áp dụng hình thức xử phạt bổ sung còn hành vi “tự ý thành lập cơ sở giáo dục mầm non” thì lại không bị áp dụng hình thức xử phạt bổ sung.[8] Nghịch lý này có thể dẫn đến tình trạng “chuyển hóa” vi phạm từ hành vi “giả mạo giấy tờ, tài liệu trong hồ sơ để được thành lập, cho phép thành lập cơ sở giáo dục mầm non” sang “tự ý thành lập cơ sở giáo dục mầm non”. Nói cách khác, hậu quả tiêu cực của nghịch lý này là “khuyến khích” cá nhân, tổ chức chuyển từ hành vi “xin phép” thành lập cơ sở giáo dục mầm non (có sai phạm là giả mạo giấy tờ, tài liệu) sang “không xin phép” thành lập cơ sở giáo dục mầm non bởi khi bị phát hiện thì mức tiền phạt của hai hành vi này là như nhau. Thậm chí, hành vi “xin phép” thành lập cơ sở giáo dục mầm non (có sai phạm là giả mạo giấy tờ, tài liệu) còn bị áp dụng cả hình thức xử phạt bổ sung – tức là áp dụng chế tài còn nặng hơn so với hành vi “không xin phép” thành lập cơ sở giáo dục mầm non. May mắn thay, nghịch lý này chỉ xuất hiện với phạm vi là “cơ sở giáo dục mầm non”, còn đối với “cơ sở giáo dục phổ thông, trung tâm giáo dục thường xuyên, trung tâm ngoại ngữ, trung tâm tin học”,[9] “trường đại học”[10] thì mức tiền phạt đối với hành vi “tự ý thành lập” luôn cao hơn mức tiền phạt đối với hành vi “giả mạo giấy tờ, tài liệu trong hồ sơ để được thành lập, cho phép thành lập”.

Nhân đây cũng xin nói thêm là nghịch lý này còn được “tái hiện” trong Điều 6 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP. Cụ thể, hành vi “giả mạo giấy tờ, tài liệu trong hồ sơ đề nghị cho phép hoạt động giáo dục đối với cơ sở giáo dục mầm non” bị phạt 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng,[11] hành vi “tổ chức hoạt động giáo dục mầm non khi chưa được phép hoạt động” cũng chỉ bị phạt với mức tiền tương tự là 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng.[12] Hành vi “giả mạo giấy tờ, tài liệu trong hồ sơ đề nghị cho phép hoạt động giáo dục đối với cơ sở giáo dục mầm non” bị áp dụng hình thức xử phạt bổ sung là tước quyền sử dụng quyết định cho phép hoạt động giáo dục từ 12 đến 24 tháng – tức là không được tiến hành các hoạt động giáo dục trong thời gian này. Hành vi “tổ chức hoạt động giáo dục mầm non khi chưa được phép hoạt động” bị áp dụng hình thức xử phạt bổ sung là đình chỉ hoạt động giáo dục từ 12 đến 24 tháng – tức là cũng không được tiến hành các hoạt động giáo dục trong thời gian này. Như vậy, cả hình thức xử phạt chính, hình thức xử phạt bổ sung lẫn biện pháp khắc phục hậu quả[13] áp dụng đối với hai hành vi này đều như nhau. Theo chúng tôi, cách quy định như Điều 5, Điều 6 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP là chưa thật sự hợp lý và ít nhiều không tuân thủ nguyên tắc “việc quy định hình thức xử phạt, mức xử phạt đối với từng hành vi vi phạm hành chính phải căn cứ vào tính chất, mức độ xâm hại trật tự quản lý hành chính nhà nước của hành vi vi phạm” được quy định tại khoản 2 Điều 2 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung năm 2017).[14]

Nghịch lý thứ hai: chế tài xử phạt đối với các hành vi vi phạm vừa thừa vừa thiếu

Hiện nay, xuất hiện tình trạng cùng một hành vi với cấu thành vi phạm giống nhau nhưng vừa được quy định trong Nghị định số 138/2013/NĐ-CP, vừa được điều chỉnh trong nghị định khác. Đơn cử, khoản 2 Điều 13 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP quy định hành vi “thông tin sai sự thật về kỳ thi” sẽ bị phạt tiền từ 3.000.000 đồng đến 6.000.000 đồng. Chế tài này được áp dụng cho cá nhân tung tin đồn thất thiệt và cả cơ quan báo chí nếu đưa tin không đúng về kỳ thi.[15] Trong khi đó, theo Nghị định số 159/2013/NĐ-CP thì hành vi “đăng, phát thông tin sai sự thật nhưng chưa gây ảnh hưởng nghiêm trọng” (khoản 8 Điều 8) sẽ có mức phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 3.000.000 đồng, nếu “gây ảnh hưởng nghiêm trọng” sẽ bị phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng (khoản 3 Điều 8), còn ở mức độ “gây ảnh hưởng rất nghiêm trọng” sẽ bị phạt tiền từ 20.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng (khoản 5 Điều 8). Nhằm giải quyết mâu thuẫn này, ngày 07/08/2015, Chính phủ ban hành Nghị định số 65/2015/NĐ-CP quy định cụ thể hành vi “thông tin sai sự thật về kỳ thi” sẽ không bị xử phạt theo Nghị định số 138/2013/NĐ-CP mà xử phạt theo Nghị định số 159/2013/NĐ-CP.[16]

Điều 5 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình quy định: “phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng đối với hành vi xúc phạm danh dự, nhân phẩm của người khác” và “phạt tiền từ 2.000.000 đồng đến 3.000.000 đồng đối với hành vi xâm hại đến sức khỏe của người khác”. Trong khi đó, theo Điều 19 và Điều 21 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP thì hành vi “xúc phạm danh dự, nhân phẩm, xâm phạm thân thể nhà giáo, cán bộ quản lý giáo dục” và “xúc phạm danh dự, nhân phẩm, ngược đãi, xâm phạm thân thể người học” bị phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng. Trên thực tế, có trường hợp giáo viên đánh người học nhưng lại không bị xử phạt theo chế tài của Nghị định số 138/2013/NĐ-CP mà xử phạt theo chế tài của Nghị định số 167/2013/NĐ-CP.[17]

Điều 88 Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) nghiêm cấm người học có các hành vi:

– Xúc phạm nhân phẩm, danh dự, xâm phạm thân thể nhà giáo, cán bộ, nhân viên của cơ sở giáo dục và người học khác.

– Gian lận trong học tập, kiểm tra, thi cử, tuyển sinh.

– Hút thuốc, uống rượu, bia trong giờ học; gây rối an ninh, trật tự trong cơ sở giáo dục và nơi công cộng.

Hành vi “gian lận trong học tập, kiểm tra, thi cử, tuyển sinh” sẽ bị xử phạt hành chính theo các quy định tương ứng tại Điều 13 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP. Chế tài của hành vi “xúc phạm nhân phẩm, danh dự, xâm phạm thân thể nhà giáo, cán bộ, nhân viên của cơ sở giáo dục và người học khác” vừa được quy định trong Nghị định số 138/2013/NĐ-CP, vừa được quy định trong Nghị định số 167/2013/NĐ-CP. Đây là trường hợp thừa chế tài xử phạt. Ngược lại, đối với hành vi “hút thuốc, uống rượu, bia trong giờ học” sẽ bị xử phạt như thế nào thì không tìm thấy chế tài tương ứng trong Nghị định số 138/2013/NĐ-CP. Đây lại là trường hợp thiếu chế tài xử phạt. Điều này chắc chắn sẽ gây ra những khó khăn nhất định cho cơ quan thực thi công vụ khi phải tiến hành xử phạt các hành vi vi phạm.

Thực tế phải nhận thức rằng, các hành vi “hút thuốc, uống rượu, uống bia” không phải là hành vi vi phạm pháp luật. Các hành vi này chỉ trở thành vi phạm hành chính khi có thêm những điều kiện nhất định về thời gian, địa điểm, hệ quả… Đơn cử, muốn xử phạt hút thuốc lá thì hành vi này phải được thực hiện “tại địa điểm có quy định cấm”. Theo đó, hành vi “hút thuốc lá tại địa điểm có quy định cấm” sẽ bị xử phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng theo Nghị định số 176/2013/NĐ-CP ngày 31/12/2013 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế. Tương tự, muốn xử phạt hành vi “uống rượu, uống bia” thì phải có hậu quả là “say rượu, bia gây mất trật tự công cộng”. Nếu thỏa mãn các yếu tố này thì hành vi đó bị phạt tiền từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng theo Nghị định số 167/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình. Tuy nhiên, “hút thuốc, uống rượu, bia trong giờ học” có cấu thành vi phạm hoàn toàn khác biệt so với hành vi bị xử phạt là “hút thuốc lá tại địa điểm có quy định cấm” và “say rượu, bia gây mất trật tự công cộng”. Do đó, sẽ rất khiên cưỡng nếu như dùng chế tài của các hành vi “hút thuốc lá tại địa điểm có quy định cấm” và “say rượu, bia gây mất trật tự công cộng” để xử phạt hành vi “hút thuốc, uống rượu, bia trong giờ học”.

Một nghịch lý là chế tài xử phạt các hành vi vi phạm trong lĩnh vực giáo dục tuy nhiều nhưng lại không đầy đủ. Như đã trình bày, Điều 88 Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) nghiêm cấm người học “gây rối an ninh, trật tự trong cơ sở giáo dục và nơi công cộng”. Khoản 1 Điều 13 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP quy định phạt tiền từ 2.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng đối với hành vi “gây rối hoặc đe dọa dùng vũ lực ngăn cản người dự thi và người tổ chức thi, thanh tra thi, coi thi, chấm thi, phục vụ thi”. Theo chúng tôi, hành vi “gây rối hoặc đe dọa dùng vũ lực ngăn cản người dự thi và người tổ chức thi, thanh tra thi, coi thi, chấm thi, phục vụ thi” không thể đồng nhất với hành vi “gây rối an ninh, trật tự trong cơ sở giáo dục và nơi công cộng” vì đơn giản “gây rối an ninh, trật tự trong cơ sở giáo dục và nơi công cộng” có nội hàm pháp lý rộng hơn rất nhiều so với “gây rối hoặc đe dọa dùng vũ lực ngăn cản người dự thi và người tổ chức thi, thanh tra thi, coi thi, chấm thi, phục vụ thi”. Như vậy, dẫu biết “gây rối an ninh, trật tự trong cơ sở giáo dục và nơi công cộng” là hành vi vi phạm pháp luật nhưng chế tài xử lý thế nào thì lại không rõ ràng. Các quy định thiếu chế tài sẽ chỉ là các khẩu hiệu trống rỗng. Nếu nói, đạo luật trong nhà nước pháp quyền cũng phải có thuộc tính riêng, thì chắc chắn, thuộc tính của đạo luật ấy không thể là tính nửa vời trong việc điều chỉnh pháp luật.[18] Thay vào đó, trong nhà nước pháp quyền, các đạo luật được xây dựng phải có tính minh bạch cao, tạo ra các thông điệp rõ ràng với hệ thống thưởng phạt tương xứng để điều chỉnh hành vi của mọi cá nhân, tổ chức.[19]

Nhân đây cũng xin nói thêm là các vi phạm trong tổ chức hoạt động giáo dục kỹ năng sống và hoạt động giáo dục ngoài giờ chính khóa theo Thông tư số 04/2014/TT-BGDĐT ngày 28/02/2014 của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo hoàn toàn không tìm thấy chế tài trong Nghị định số 138/2013/NĐ-CP.

Bất cập này phát sinh là do Nghị định số 138/2013/NĐ-CP được ban hành trước khi Bộ Giáo dục và Đào tạo ban hành Thông tư số 04/2014/TT-BGDĐT. Do đó, cần bổ sung chế tài xử phạt đối với các vi phạm liên quan đến tổ chức hoạt động giáo dục kỹ năng sống và hoạt động giáo dục ngoài giờ chính khóa khi sửa đổi Nghị định số 138/2013/NĐ-CP.

Nghịch lý thứ ba: chủ thể có thẩm quyền xử phạt thì không được xử phạt, chủ thể không có thẩm quyền xử phạt thì lại được quy định về việc xử phạt

Khoản 7 và khoản 8 Điều 8 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP quy định người nước ngoài có hành vi tổ chức tuyển sinh chương trình giáo dục có yếu tố nước ngoài khi chưa được cấp phép thực hiện trên lãnh thổ Việt Nam thì bị phạt tiền từ 40.000.000 đồng đến 60.000.000 (hình thức xử phạt chính) và có thể bị trục xuất (hình thức xử phạt bổ sung). Điều 30 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP lại quy định: “Người nước ngoài có hành vi vi phạm hành chính quy định tại khoản 7 Điều 8 Nghị định này đến mức phải thực hiện trục xuất khỏi lãnh thổ Việt Nam thì thực hiện theo Nghị định của Chính phủ về quy định việc tạm giữ, áp giải người theo thủ tục hành chính và áp dụng hình thức xử phạt trục xuất theo thủ tục hành chính”. “Theo Nghị định của Chính phủ về quy định việc tạm giữ, áp giải người theo thủ tục hành chính và áp dụng hình thức xử phạt trục xuất theo thủ tục hành chính” tức là theo Nghị định số 112/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 17/2016/NĐ-CP) về hình thức xử phạt trục xuất, biện pháp tạm giữ người, áp giải người vi phạm theo thủ tục hành chính và quản lý người nước ngoài vi phạm pháp luật Việt Nam trong thời gian làm thủ tục trục xuất. Tuy nhiên, nghị định này chỉ quy định về thủ tục áp dụng hình thức xử phạt trục xuất chứ không quy định hành vi vi phạm nào bị áp dụng hình thức xử phạt trục xuất. Như vậy, về hành vi vi phạm bị áp dụng hình thức xử phạt trục xuất vẫn phải căn cứ vào Nghị định số 138/2013/NĐ-CP.

Cũng cần lưu ý rằng không phải người nước ngoài có hành vi tổ chức tuyển sinh chương trình giáo dục có yếu tố nước ngoài khi chưa được cấp phép thực hiện trên lãnh thổ Việt Nam cũng bị áp dụng hình thức xử phạt bổ sung là trục xuất. Tùy từng trường hợp cụ thể, căn cứ vào “mức độ vi phạm”, chủ thể có thẩm quyền sẽ quyết định có áp dụng hình thức xử phạt trục xuất hay không. Theo chúng tôi, quy định này là khá hợp lý và phù hợp với các nghị định khác của Chính phủ có quy định về hình thức xử phạt trục xuất.[20]

Trong trường hợp, người nước ngoài có hành vi tổ chức tuyển sinh chương trình giáo dục có yếu tố nước ngoài khi chưa được cấp phép thực hiện trên lãnh thổ Việt Nam nếu chỉ bị phạt tiền từ 40.000.000 đồng đến 60.000.000 thì thẩm quyền xử phạt có thể thuộc về Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh,[21] Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành cấp Bộ,[22] Chánh Thanh tra Bộ.[23] Tuy nhiên, trong trường hợp người nước ngoài bị áp dụng thêm hình thức xử phạt bổ sung là trục xuất thì thẩm quyền chỉ có thể thuộc về Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh.[24] Nghịch lý ở chỗ là Nghị định số 138/2013/NĐ-CP lại không quy định thẩm quyền xử phạt cho Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh. Như vậy, sẽ xuất hiện tình trạng chủ thể có thẩm quyền xử phạt triệt để nhất là Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh lại không được quy định về việc xử phạt. Ngược lại, các chủ thể không có thẩm quyền xử phạt thì lại được quy định về việc xử phạt. Tuy nhiên, dù thế nào đi chăng nữa thì những nghịch lý này nếu không được giải quyết sẽ làm cho việc xử phạt trên thực tế rơi vào bế tắc.

Nghịch lý thứ tư: việc đồng thời áp dụng các chế tài xử phạt nhiều khi không thực hiện được trên thực tế

Theo quy định pháp luật, trục xuất có thể được áp dụng với tư cách là hình thức xử phạt chính (được áp dụng độc lập) hoặc là hình thức xử phạt bổ sung (được áp dụng kèm theo hình thức xử phạt chính) trong từng vi phạm cụ thể. Trong trường hợp trục xuất được áp dụng với tư cách là hình thức xử phạt bổ sung thì hình thức xử phạt chính chỉ có thể là cảnh cáo hoặc phạt tiền.[25] Theo khoản 7 và khoản 8 Điều 8 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP, người nước ngoài có hành vi tổ chức tuyển sinh chương trình giáo dục có yếu tố nước ngoài khi chưa được cấp phép thực hiện trên lãnh thổ Việt Nam có thể bị áp dụng hình thức xử phạt bổ sung là trục xuất. Trong trường hợp người nước ngoài bị áp dụng hình thức xử phạt chính là phạt tiền và hình thức xử phạt bổ sung là trục xuất thì phát sinh nhiều nghịch lý.

Theo điểm b khoản 1 Điều 9 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 17/2016/NĐ-CP) thì người nước ngoài sẽ được hoãn thi hành quyết định xử phạt trục xuất khi đang trong thời gian phải thực hiện nghĩa vụ về dân sự, hành chính, kinh tế theo quy định của pháp luật. Do đó, khi người nước ngoài bị áp dụng hình thức xử phạt chính là phạt tiền và trục xuất là hình thức xử phạt bổ sung theo khoản 7 và khoản 8 Điều 8 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP thì trục xuất chỉ có thể được áp dụng khi người vi phạm đã nộp đủ số tiền phạt. Nếu người vi phạm chưa thực hiện nghĩa vụ nộp phạt (do không có tiền nộp phạt hoặc chây ỳ trong việc nộp phạt) thì lại có thể được hoãn thi hành quyết định xử phạt trục xuất. Thậm chí, điểm d khoản 1 Điều 28 Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014 còn quy định rõ ràng: “Người nước ngoài có thể bị tạm hoãn xuất cảnh khi đang có nghĩa vụ chấp hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính”. Điều này vô hình trung lại càng kéo dài thời gian thi hành quyết định xử phạt trục xuất. Đây là một nghịch lý cần giải quyết thấu đáo trong Nghị định số 138/2013/NĐ-CP bởi khi người có thẩm quyền quyết định áp dụng hình thức xử phạt trục xuất đối với người nước ngoài là đã tính đến khả năng không thể để người này ở lại Việt Nam lâu hơn nữa.

3. Một số giải pháp cụ thể

Thứ nhất, như đã trình bày, việc nhà làm luật quy định chế tài như nhau đối với các hành vi có tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội khác nhau là không có cơ sở. Do đó, cần sửa đổi khoản 2 và khoản 3 Điều 5 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP theo hướng quy định chế tài đối với hành vi “tự ý thành lập cơ sở giáo dục mầm non” nặng hơn so với hành vi “giả mạo giấy tờ, tài liệu trong hồ sơ để được thành lập, cho phép thành lập cơ sở giáo dục mầm non”. Tương tự, cần sửa đổi khoản 3 và khoản 4 Điều 6 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP theo hướng quy định chế tài đối với hành vi “tổ chức hoạt động giáo dục mầm non khi chưa được phép hoạt động” nặng hơn so với hành vi “giả mạo giấy tờ, tài liệu trong hồ sơ đề nghị cho phép hoạt động giáo dục đối với cơ sở giáo dục mầm non”. Có như vậy thì hình thức và mức xử phạt mới tương xứng với tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm. Từ đó góp phần đấu tranh phòng, chống các vi phạm trên thực tế.

Thứ hai, hiện nay các chế tài xử phạt hành vi vi phạm trong lĩnh vực giáo dục nằm tản mạn trong nhiều các văn bản pháp luật khác nhau. Về kỹ thuật lập pháp thì việc thiết kế các chế tài như trên là không hợp lý và không tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tìm kiếm nhằm phổ biến, tuyên truyền, xử phạt các vi phạm liên quan trong lĩnh vực giáo dục. Ngay đối với những nhà nghiên cứu và các chuyên gia luật thì việc tìm hiểu tất cả hành vi vi phạm cũng như chế tài xử phạt đã là điều không đơn giản. Điều này càng trở nên phức tạp hơn đối với những người không chuyên về luật. Theo chúng tôi, Chính phủ nên sửa đổi Nghị định số 138/2013/NĐ-CP theo hướng điều chỉnh tất cả hành vi vi phạm liên quan đến lĩnh vực giáo dục. Nếu thực hiện theo cách này thì chỉ cần tập hợp hóa các quy định tản mạn ở các nghị định khác nhau để ban hành thành một nghị định duy nhất. Tất nhiên, để tránh sự trùng lắp thì những nghị định khác phải bãi bỏ hết các quy định liên quan đến xử phạt hành chính trong lĩnh vực giáo dục vì những hành vi này đã được điều chỉnh trong nghị định chuyên ngành. Bên cạnh đó, cần bổ sung chế tài đối với hành vi “hút thuốc, uống rượu, bia trong giờ học; gây rối an ninh, trật tự trong cơ sở giáo dục và nơi công cộng”, “vi phạm tổ chức hoạt động giáo dục kỹ năng sống và hoạt động giáo dục ngoài giờ chính khóa”. Theo chúng tôi, nếu không quy định chế tài đối với các hành vi này sẽ gây ra nhiều khó khăn cho quá trình áp dụng pháp luật, đồng thời cũng không đạt hiệu quả trong việc ngăn chặn, phòng ngừa những hành vi vi phạm trên thực tế.

Thứ ba, bổ sung vào Nghị định số 138/2013/NĐ-CP thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giáo dục cho Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh. Sửa đổi này là vô cùng quan trọng và cần thiết vì đây là điều kiện tiên quyết nếu muốn áp dụng hình thức xử phạt trục xuất đối với người nước ngoài có hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực giáo dục.

Thứ tư, Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã có quy định trong trường hợp người nước ngoài vi phạm vừa bị phạt tiền (hình thức xử phạt chính), vừa bị tịch thu tang vật, phương tiện (hình thức xử phạt bổ sung) thì cho dù người vi phạm vì nhiều nguyên nhân không thực hiện hình thức xử phạt chính (không nộp tiền phạt), vẫn bị áp dụng hình thức xử phạt bổ sung là tịch thu tang vật, phương tiện. Nhằm giải quyết thấu đáo nghịch lý “không có tiền nộp phạt thì không thể thi hành quyết định xử phạt trục xuất”, cần ghi nhận trong Nghị định số 138/2013/NĐ-CP nguyên tắc ưu tiên áp dụng hình thức xử phạt trục xuất. Cụ thể, ngay cả khi người nước ngoài không có tiền nộp phạt hoặc chây ỳ trong việc nộp tiền phạt thì vẫn phải ưu tiên tổ chức thi hành quyết định xử phạt trục xuất..

CHÚ THÍCH

[1] Nguyễn Sĩ Dũng, Thế sự – Một góc nhìn, Nxb. Tri Thức, 2007, tr. 302 – 303.

[2] Thanh tra Bộ Giáo dục và Đào tạo, Báo cáo đề dẫn về kết quả 04 năm thực hiện và định hướng sửa đổi, bổ sung Nghị định số 138/2013/NĐ-CP, Kỷ yếu Hội thảo “Định hướng sửa đổi, bổ sung Nghị định số 138/2013/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giáo dục” tổ chức tại Quy Nhơn ngày 25/12/2017.

[3] Báo cáo của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo thành phố Đà Nẵng trong Kỷ yếu Hội thảo “Định hướng sửa đổi, bổ sung Nghị định số 138/2013/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giáo dục” tổ chức tại Quy Nhơn ngày 25/12/2017.

[4] Báo cáo của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo tỉnh Trà Vinh trong Kỷ yếu Hội thảo “Định hướng sửa đổi, bổ sung Nghị định số 138/2013/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giáo dục” tổ chức tại Quy Nhơn ngày 25/12/2017.

[5] Điều 4 Nghị định số 46/2017/NĐ-CP của Chính phủ ngày 21/4/2017 quy định về điều kiện đầu tư và hoạt động trong lĩnh vực giáo dục.

[6] Điểm a khoản 2 Điều 5 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP.

[7] Điểm a khoản 3 Điều 5 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP.

[8] Thật ra, theo điểm b khoản 6 Điều 5 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP thì hành vi “tự ý thành lập cơ sở giáo dục mầm non” còn bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu là “buộc giải thể cơ sở giáo dục”. Tuy nhiên, đây là hệ quả tất yếu của việc “tự ý thành lập cơ sở giáo dục mầm non” bởi việc thành lập đã không hợp pháp nên việc hoạt động chắc chắn là không hợp pháp. Do đó, “buộc giải thể cơ sở giáo dục” chỉ là hệ quả tất yếu của hành vi trên chứ không mang nặng tính cưỡng chế.

[9] Đối với “cơ sở giáo dục phổ thông, trung tâm giáo dục thường xuyên, trung tâm ngoại ngữ, trung tâm tin học”, hành vi “giả mạo giấy tờ, tài liệu trong hồ sơ để được thành lập, cho phép thành lập” bị phạt tiền từ 15.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng, còn hành vi “tự ý thành lập” bị phạt tiền từ 20.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng.

[10] Đối với “trường đại học”, hành vi “giả mạo giấy tờ, tài liệu trong hồ sơ để được thành lập, cho phép thành lập” bị phạt tiền từ 40.000.000 đồng đến 60.000.000 đồng, còn hành vi “tự ý thành lập” bị phạt tiền từ 50.000.000 đồng đến 80.000.000 đồng.

[11] Điểm a khoản 3 Điều 6 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP.

[12] Điểm a khoản 4 Điều 6 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP.

[13] Điểm b khoản 6 Điều 6 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP.

[14] Khoản 2 Điều 2 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung năm 2017) quy định:

Việc quy định hình thức xử phạt, mức xử phạt đối với từng hành vi vi phạm hành chính phải căn cứ vào các yếu tố sau đây:

1. a) Tính chất, mức độ xâm hại trật tự quản lý hành chính nhà nước của hành vi vi phạm; đối với hành vi vi phạm không nghiêm trọng, có tính chất đơn giản, thì phải quy định hình thức xử phạt cảnh cáo;
2. b) Mức thu nhập, mức sống trung bình của người dân trong từng giai đoạn phát triển kinh tế – xã hội của đất nước;
3. c) Mức độ giáo dục, răn đe và tính hợp lý, tính khả thi của việc áp dụng hình thức, mức phạt.

[15] Phát biểu của Chánh Thanh tra Bộ Giáo dục và Đào tạo – ông Nguyễn Huy Bằng trong bài viết “Đưa tin thi cử thất thiệt, bị phạt 3-6 triệu đồng” trên Cổng Thông tin Bộ Giáo dục và Đào tạo ngày 26/10/2013.

[16] Điều 4 Nghị định số 65/2015/NĐ-CP quy định: “Không áp dụng quy định tại Khoản 2 Điều 13 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP để xử phạt vi phạm hành chính đối với cơ quan báo chí. Việc xử phạt vi phạm hành chính đối với cơ quan báo chí được thực hiện theo Điều 8 Nghị định số 159/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động báo chí, xuất bản”.

[17] Hai cô giáo mầm non Đặng Thị Bình, Nguyễn Thị Hồng Ngát đã có hành vi dùng dép đánh vào mặt trẻ ngay tại trường Sen Vàng. Căn cứ vào hành vi vi phạm, ngày 28/2/2017, Trưởng Công an quận Hai Bà Trưng (Hà Nội) ra Quyết định xử phạt hành chính hai giáo viên về hành vi “xâm hại đến sức khỏe của người khác” theo Nghị định số 167/2013/NĐ-CP với số tiền phạt mỗi người là 2.500.000 đồng.

[18] Nguyễn Văn Cương, “Đạo luật thiếu chế tài – bàn về một thông lệ xây dựng luật ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 115, 2008.

[19] Lon Fuller, The Morality of Law (revised edition), New Haven and London – Yale University Press, 1969, p. 39.

[20] Khoản 6 Điều 5, khoản 6 Điều 12, khoản 6 Điều 13, khoản 4 Điều 15, khoản 5 Điều 16, khoản 9 Điều 17, khoản 5 Điều 19, khoản 7 Điều 21, khoản 3 Điều 23, khoản 7 Điều 26, khoản 5 Điều 28, khoản 3 Điều 29, khoản 8 Điều 30, khoản 7 Điều 31, khoản 8 Điều 32, khoản 4 Điều 33, khoản 5 Điều 40, khoản 6 Điều 42, khoản 5 Điều 43 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP cũng quy định “tùy theo mức độ vi phạm” người nước ngoài có thể bị áp dụng hình thức xử phạt trục xuất.

[21] Khoản 3 Điều 28 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP.

[22] Khoản 4 Điều 29 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP.

[23] Khoản 5 Điều 29 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP.

[24] Khoản 7 Điều 39 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.

[25] Khoản 1 Điều 21 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: “hình thức xử phạt cảnh cáo và phạt tiền chỉ được quy định và áp dụng là hình thức xử phạt chính”.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

• Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 [trans: The 2012 Law on Handling of Administrative Violations]
• Nghị định số 138/2013/NĐ-CP [trans: Decree no. 138/2013/ND-CP]
• Nguyễn Văn Cương, “Đạo luật thiếu chế tài – bàn về một thông lệ xây dựng luật ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 115, 2008 [trans: Nguyen Van Cuong, “The lack of sanctions – discusses a law-making practice in our country today”, Legislative study magazine, no 115, 2008]
• Nguyễn Sĩ Dũng, Thế sự – Một góc nhìn, Nxb. Tri Thức, 2007 [trans: Nguyên Si Dung, Events – What a view, Pub. Tri Thuc, 2007]
• Lon Fuller, The Morality of Law (revised edition), New Haven and London – Yale University Press, 1969
• Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, 2013 [trans: Nguyen Cuu Viet, Vietnam Administrative law textbook, Pub. Chinh tri quoc gia, 2013]