Luận cứ để xây dựng nguyên tắc áp dụng pháp luật trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục

Luận cứ để xây dựng nguyên tắc áp dụng pháp luật trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục

Tác giả: TS. Cao Vũ Minh

Xem thêm bài viết về “Áp dụng pháp luật”

• Áp dụng Bộ luật Dân sự và Luật Thương mại trong quan hệ hợp đồng – PGS.TS. Đoàn Đức Lương
• Nguyên tắc áp dụng pháp luật trong việc giải quyết bồi thường thiệt hại đối với nhãn hiệu hàng hóa Liên minh Châu Âu và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam – ThS. Lê Trần Thu Nga
• Bàn về vấn đề tự do chọn luật áp dụng điều chỉnh quan hệ trách nhiệm ngoài hợp đồng trong pháp luật Liên minh Châu Âu – TS. Nguyễn Đức Vinh
• Xác định luật áp dụng đối với hợp đồng thương mại quốc tế trong giải quyết tranh chấp tại trọng tài thương mại – ThS. Trần Thị Nguyệt
• Áp dụng pháp luật tương tự là gì? Vì sao phải áp dụng pháp luật tương tự? – ThS. LS. Phạm Quang Thanh

Ngày 8/6/2017, Quốc hội khóa XIV đã ban hành Nghị quyết số 34/2017/QH14 về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2018 và điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2017 (Nghị quyết số 34/2017/QH14). Thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2018 và điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2017 của Quốc hội, theo phân công của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Giáo dục và Đào tạo đã chủ trì phối hợp với một số bộ, ngành có liên quan xây dựng Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục (sau đây gọi là Dự thảo Luật). Hiện nay, Dự thảo Luật đang được đăng tải rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng nhằm lấy ý kiến nhân dân.

Tham khảo Dự thảo Luật, những sửa đổi, bổ sung liên quan đến Mục tiêu giáo dục;  Đầu tư cho giáo dục; Quy hoạch mạng lưới cơ sở giáo dục… là khá hợp lý và phù hợp với thực tiễn hiện nay. Các quy định này thể hiện rõ nét chính sách ưu tiên cho giáo dục của Đảng và Nhà nước ta. Tuy nhiên, chính sách ưu tiên cho giáo dục sẽ không thể trở thành hiện thực, các quy định liên quan đến đầu tư cho giáo dục, tiền lương sẽ không thể được áp dụng đúng đắn nếu như thiếu đi một nguyên tắc áp dụng pháp luật được quy định trong Dự thảo Luật. Trong bối cảnh Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đang được lấy ý kiến rộng rãi trong nhân dân, chúng tôi có một số ý kiến về việc cần xây dựng nguyên tắc áp dụng Luật Giáo dục trong đạo luật này.

1. Động lực chính trị để xây dựng và ban hành quy định về “nguyên tắc áp dụng pháp luật trong Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục”

Nghị quyết số 29 của Hội nghị Trung ương 8 khóa XI về đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục và đào tạo đã khẳng định: “Giáo dục và đào tạo là quốc sách hàng đầu, là sự nghiệp của Đảng, Nhà nước và của toàn dân. Đầu tư cho giáo dục là đầu tư phát triển, được ưu tiên đi trước trong các chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội”. Hiến pháp năm 2013 được thông qua là sự kiện chính trị, pháp lý đặc biệt quan trọng, đánh dấu bước tiến mới trong lịch sử lập hiến của nước ta. Với đặc điểm thể chế chính trị của Việt Nam thì các quy định liên quan đến giáo dục trong Hiến pháp năm 2013 đã có những thay đổi tích cực, hợp lý. Tuy nhiên, các quy định của Hiến pháp chỉ mang tính tuyên ngôn, cương lĩnh, điều chỉnh chung. Dựa trên nền tảng đó, các luật, pháp lệnh phải được ban hành nhằm cụ thể hóa, chi tiết hóa những quy định trong Hiến pháp năm 2013.

Điều 61 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Phát triển giáo dục là quốc sách hàng đầu nhằm nâng cao dân trí, phát triển nguồn nhân lực, bồi dưỡng nhân tài. Nhà nước ưu tiên đầu tư và thu hút các nguồn đầu tư khác cho giáo dục”. Thế nhưng, những quy định mang tính “khởi thủy” trong Hiến pháp năm 2013 vẫn chưa “đủ sức” điều chỉnh các vấn đề quan trọng trong lĩnh vực giáo dục. Nghị quyết, chính sách của Đảng là linh hồn của pháp luật. Nói cách khác, nghị quyết, chính sách của Đảng phải được thể chế hóa thành pháp luật. Nói là pháp luật nhưng trước hết phải bằng các đạo luật. Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền và xã hội công dân thì vai trò của đạo luật ngày càng được đề cao. Do đó, “phát triển giáo dục là quốc sách hàng đầu và đầu tư cho giáo dục là đầu tư phát triển, được ưu tiên đi trước trong các chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội” được nêu trong Nghị quyết số 29 cần phải được hiện thực hóa không chỉ bằng Hiến pháp mà phải bằng văn bản luật do Quốc hội ban hành.

Hiện nay, các vấn đề quan trọng liên quan đến lĩnh vực giáo dục được điều chỉnh trong Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009). Tuy nhiên, qua nhiều năm triển khai thi hành, Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Bên cạnh đó, trong mối tương quan với “luật gốc” – Hiến pháp năm 2013 thì Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) là “luật phái sinh”. Do đó, về nguyên tắc, “luật phái sinh” phải phù hợp với “luật gốc”. Trong bối cảnh Hiến pháp năm 2013 đã có hiệu lực thi hành thì Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) cũng phải có sự sửa đổi, bổ sung sao cho phù hợp các quy định trong Hiến pháp năm 2013.

Nghị quyết 29 đề ra yêu cầu: “Đảng, đoàn, Quốc hội lãnh đạo việc sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện, ban hành mới hệ thống pháp luật về giáo dục và đào tạo; các luật, nghị quyết của Quốc hội, tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện Nghị quyết và giám sát việc thực hiện”. Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng cũng xác định: “Đổi mới căn bản và toàn diện giáo dục, đào tạo, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực; đẩy mạnh nghiên cứu, phát triển, ứng dụng khoa học, công nghệ; phát huy vai trò quốc sách hàng đầu của giáo dục, đào tạo và khoa học, công nghệ đối với sự nghiệp đổi mới và phát triển đất nước”.[1] Do đó, sửa đổi Luật Giáo dục  năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) trong bối cảnh hiện nay là một tất yếu. Sửa đổi Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) không đơn thuần chỉ là chỉnh sửa về mặt câu chữ mà quan trọng hơn là phải tạo một cơ sở pháp lý vững chắc cho việc áp dụng Luật Giáo dục vào thực tiễn. Theo chúng tôi, Dự thảo Luật cần phải xây dựng một quy định cụ thể về nguyên tắc áp dụng luật nhằm cụ thể hóa được tinh thần “phát triển giáo dục là quốc sách hàng đầu và Nhà nước ưu tiên đầu tư, thu hút các nguồn đầu tư khác cho giáo dục” được nêu tại Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nghị quyết số 29 và Hiến pháp năm 2013.

2. Động lực pháp lý để xây dựng và ban hành quy định về “nguyên tắc áp dụng pháp luật trong Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục”

Ngoại trừ Hiến pháp là loại văn bản quy phạm pháp luật luôn luôn chỉ tồn tại hiện hành duy nhất, các loại văn bản quy phạm pháp luật khác thường xuyên có nhiều văn bản do cùng một cơ quan ban hành cùng có hiệu lực ở một thời điểm nhất định. Vì cùng loại văn bản và cùng do một cơ quan ban hành nên các văn bản này có cùng vị trí thứ bậc trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Trong trường hợp các văn bản đó cùng quy định về một vấn đề nhưng nội dung khác nhau thì không thể đồng thời được áp dụng. Vì vậy, lựa chọn quy phạm nào để áp dụng trong những trường hợp đó phải được quy định thành nguyên tắc áp dụng pháp luật.

Liên quan đến lĩnh vực giáo dục, nhằm giải quyết xung đột giữa Dự thảo Luật với các luật khác có liên quan, cần thừa nhận nguyên tắc áp dụng Luật Giáo dục và luật khác. Theo đó, Dự thảo Luật cần bổ sung quy định về “Nguyên tắc áp dụng Luật Giáo dục và luật khác”. Cụ thể, Dự thảo Luật cần quy định:

 “Trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của Luật này với quy định của luật khác về cùng một nội dung liên quan đến các chính sách ưu đãi trong hoạt động giáo dục thì áp dụng quy định của Luật này.

Trong trường hợp Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục nghề nghiệp và các luật điều chỉnh về giáo dục không có quy định khác thì áp dụng Luật này”.

Trước hết, đối với quy định: “Trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của Luật này với quy định của luật khác về cùng một nội dung liên quan đến các chính sách ưu đãi trong hoạt động giáo dục thì áp dụng quy định của Luật này”.

Trong hệ thống pháp luật của nước ta hiện nay, có những trường hợp hai văn bản quy phạm pháp luật cùng điều chỉnh một vấn đề cụ thể, trong đó có một văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh chung nhất và một văn bản điều chỉnh chuyên sâu. Văn bản chuyên sâu phù hợp với đặc điểm, tính chất của từng vấn đề cụ thể nên thường được ưu tiên áp dụng so với văn bản điều chỉnh chung.

Khoa học pháp lý trên thế giới cũng thừa nhận nguyên tắc: “khi có sự khác nhau giữa luật chung và luật chuyên sâu thì ưu tiên áp dụng luật chuyên sâu”. Pháp luật Hoa Kỳ thừa nhận nguyên tắc “trong quá trình áp dụng, luật riêng (luật chuyên sâu) bao giờ cũng được áp dụng trước luật chung”.[2] Ở Pháp, nguyên tắc này không được quy định trong một văn bản pháp luật cụ thể nhưng được thừa nhận rộng rãi trong thực tế.[3] Tương tự như pháp luật Cộng hòa Pháp, pháp luật Việt Nam không quy định cụ thể ưu tiên áp dụng luật chuyên sâu so với luật chung nhưng thực tiễn nhiều văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội ban hành đã cụ thể hóa nguyên tắc này.[4]

Đơn cử, Điều 3 Luật Doanh nghiệp năm 2014 quy định về nguyên tắc áp dụng luật chuyên sâu như sau: “Trường hợp luật chuyên ngành có quy định đặc thù về việc thành lập, tổ chức quản lý, tổ chức lại, giải thể và hoạt động có liên quan của doanh nghiệp thì áp dụng quy định của Luật đó”. Như vậy, ưu tiên áp dụng văn bản chuyên sâu là một nhu cầu thực sự tồn tại trong quản lý nhà nước. Việc ưu tiên lựa chọn áp dụng quy định chuyên sâu có mục đích bảo đảm sự phù hợp của pháp luật với những điều kiện đặc thù của từng lĩnh vực quản lý cụ thể. Do đó, cần quy định minh thị: “Trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của Luật này với quy định của luật khác về cùng một nội dung liên quan đến các chính sách ưu đãi trong hoạt động giáo dục thì áp dụng quy định của Luật này”. Nếu không thừa nhận nguyên tắc này, các đạo luật khác sẽ “phớt lờ” hay “phủ định” các quy định liên quan đến chính sách ưu đãi trong hoạt động giáo được nêu trong Luật Giáo dục.

Có thể dẫn chứng, khoản 2 Điều 104 Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) quy định: “Các khoản đầu tư, đóng góp, tài trợ của doanh nghiệp cho giáo dục và các chi phí của doanh nghiệp để mở trường, lớp đào tạo tại doanh nghiệp, phối hợp đào tạo với cơ sở giáo dục, cử người đi đào tạo, tiếp thu công nghệ mới phục vụ cho nhu cầu của doanh nghiệp là các khoản chi phí hợp lý, được trừ khi tính thu nhập chịu thuế theo Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp”. Trong khi đó, Điều 9 Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2013) quy định: “chỉ có khoản chi liên quan đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp; khoản chi cho hoạt động giáo dục nghề nghiệp; khoản chi thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh của doanh nghiệp theo quy định của pháp luật mới được tính là chi phí được trừ khi tính thuế thu nhập doanh nghiệp”. Với quy định này, có thể thấy, trừ các khoản chi cho hoạt động giáo dục nghề nghiệp, các khoản chi khác như như chi cho giáo dục mầm non, giáo dục phổ thông, giáo dục đại học sẽ không được tính là chi phí được trừ khi tính thuế thu nhập doanh nghiệp. Như vậy, quy định trong Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2013) đã “phủ định” Điều 104 Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) bởi trên thực tế có thể khẳng định chắc chắn rằng, việc tính chi phí được trừ khi tính thuế thu nhập doanh nghiệp đối với các khoản đầu tư cho giáo dục hoàn toàn chỉ áp dụng theo Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2013).

Tương tự, khoản 3 Điều 104 Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) quy định: “các khoản đóng góp, tài trợ của cá nhân cho giáo dục được xem xét để miễn, giảm thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao theo quy định của Chính phủ”. Trong khi đó, điểm o khoản 2 Điều 9 Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2013) chỉ quy định: “các khoản tài trợ cho giáo dục được tính là khoản chi được trừ khi tính thuế thu nhập doanh nghiệp, còn các khoản đầu tư, đóng góp của doanh nghiệp cho giáo dục sẽ không được trừ. Các khoản chi khác cho giáo dục mà không phải là bậc giáo dục nghề nghiệp cũng không được trừ”. Như vậy, hai quy định này đã mâu thuẫn nhau và thật khó để khẳng định rằng các điều khoản trong Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) sẽ được ưu tiên áp dụng.

Điều 106 Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) quy định: “Nhà nước có chính sách ưu đãi về thuế đối với việc xuất bản sách giáo khoa, giáo trình, tài liệu dạy học; sản xuất và cung ứng thiết bị dạy học, đồ chơi cho trẻ em; nhập khẩu sách, báo, tài liệu, thiết bị dạy học, thiết bị nghiên cứu dùng trong nhà trường, cơ sở giáo dục khác”. Như vậy, theo Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) việc xuất bản tài liệu học tập sẽ được hưởng chính sách ưu đãi về thuế. Tuy nhiên, theo khoản 15 Điều 5 Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2013) thì việc xuất bản tài liệu học tập hoàn toàn không được ưu đãi về thuế.

Phải nhận thức rằng, Luật Giáo dục là đạo luật hoàn thiện nhất điều chỉnh các vấn đề liên quan đến giáo dục trong đó có chính sách ưu đãi trong hoạt động giáo dục trên phạm vi cả nước. Do đó, chỉ áp dụng một văn bản quy phạm pháp luật khác khi vấn đề liên quan đến giáo dục mang tính chất chuyên sâu và chưa được quy định trong Luật Giáo dục. Ngược lại, nếu vấn đề liên quan đến giáo dục đã được quy định trong cả Luật Giáo dục lẫn các văn bản quy phạm pháp luật khác nhưng có sự mâu thuẫn nhau thì phải ưu tiên áp dụng Luật Giáo dục. Theo chúng tôi, rất cần thiết quy định nguyên tắc ưu tiên áp dụng Luật Giáo dục so với các luật khác vì Luật Giáo dục là luật quan trọng, rõ ràng nhất liên quan đến chính sách ưu đãi trong hoạt động giáo dục nên không thể “từ bỏ” chức năng điều chỉnh các quan hệ xã hội mà “nhường quyền” lại cho các văn bản khác trong trường hợp có mâu thuẫn. Với quy định này thì phải ưu tiên áp dụng Luật Giáo dục so với các Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, Luật Phí và lệ phí năm 2015, Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2017, Luật Đầu tư công năm 2014, Luật Đầu tư năm 2014 và các luật thuế trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật này có mâu thuẫn với nhau về chính sách ưu đãi trong hoạt động giáo dục. Nếu không, những quy định liên quan đến chính sách ưu đãi trong hoạt động giáo dục trong Luật Giáo dục cho dù được sửa đổi, bổ sung thì cũng chỉ mang tính tuyên ngôn và dễ dàng bị “phủ định” bởi các văn bản pháp luật khác.

Thứ hai, đối với quy định: “Trong trường hợp Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục nghề nghiệp và các luật điều chỉnh về giáo dục không có quy định khác thì áp dụng Luật này”.

Với tư duy ưu tiên áp dụng luật chuyên sâu so với luật chung, trong mối quan hệ giữa Luật Giáo dục và các luật khác có liên quan trong lĩnh vực giáo dục như Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục nghề nghiệp… thì Luật Giáo dục được xem là luật chung, điều chỉnh các vấn đề mang tính nền tảng. Tuy nhiên, muốn điều chỉnh rõ ràng các vấn đề cụ thể thì các luật chuyên sâu như Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục nghề nghiệp… sẽ phù hợp hơn, hợp lý hơn. Đơn cử, nếu như Luật Giáo dục điều chỉnh toàn bộ các cấp học và trình độ đào tạo trong hệ thống giáo dục quốc dân (từ giáo dục mầm non, giáo dục phổ thông, giáo dục đại học) thì Luật Giáo dục đại học là luật chuyên sâu đầu tiên quy định về tổ chức, hoạt động giáo dục đại học. Luật Giáo dục đại học là sự cụ thể hóa các quy định khung của Luật Giáo dục về giáo dục đại học. Do đó, nhằm đáp ứng yêu cầu cần có quy phạm điều chỉnh hiệu quả nhất các quan hệ xã hội thì phải quy định nguyên tắc trên. Điều này có nghĩa nếu một vấn đề đã được quy định trong Luật Giáo dục lẫn các luật khác có liên quan trong lĩnh vực giáo dục như Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục nghề nghiệp… mà có mâu thuẫn với nhau thì phải ưu tiên áp dụng các luật chuyên sâu như Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục nghề nghiệp, Luật Nhà giáo… Trong trường hợp Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục nghề nghiệp và các luật khác về giáo dục không có quy định về một vấn đề cụ thể thì sẽ áp dụng các quy định của Luật Giáo dục.

3. Một số văn bản luật thừa nhận nguyên tắc ưu tiên áp dụng luật chuyên sâu so với luật chung

Thực tiễn pháp luật Việt Nam đã có rất nhiều các đạo luật quy định về nguyên tắc ưu tiên áp dụng luật chuyên sâu so với luật chung. Do đó, việc quy định “Nguyên tắc áp dụng Luật Giáo dục và luật khác” không phải là ngoại lệ nếu chấp nhận đưa vấn đề này vào Dự thảo Luật. Có thể kể đến:

Điều 5 Luật Cạnh tranh năm 2004 quy định: “Trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của Luật này với quy định của luật khác về hành vi hạn chế cạnh tranh, cạnh tranh không lành mạnh thì áp dụng quy định của Luật này”.

Điều 3 Luật Giao dịch điện tử năm 2005 quy định: “Trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của Luật Giao dịch điện tử với quy định của luật khác về cùng một vấn đề liên quan đến giao dịch điện tử thì áp dụng quy định của Luật Giao dịch điện tử”.

Điều 4 Luật Tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật năm 2006 quy định: “Trong trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của Luật này với quy định của luật khác về tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật thì áp dụng quy định của Luật này”.

Điều 4 Luật Năng lượng nguyên tử năm 2008 quy định: “Trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của Luật này với quy định của luật khác về cùng một nội dung liên quan đến hoạt động trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử và bảo đảm an toàn, an ninh trong các hoạt động đó thì áp dụng quy định của Luật này”.

Điều 5 Luật Sở hữu trí tuệ năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) quy định: “Trong trường hợp có sự khác nhau giữa quy định về sở hữu trí tuệ của Luật này với quy định của luật khác thì áp dụng quy định của Luật này”.

Điều 2 Luật Biển Việt Nam năm 2012 quy định: “Trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của Luật này với quy định của luật khác về chủ quyền, chế độ pháp lý của vùng biển Việt Nam thì áp dụng quy định của Luật này”.

Điều 3 Luật Hàng không dân dụng Việt Nam năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2014) quy định: “Trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của Luật này với quy định của luật khác về cùng một nội dung liên quan đến hoạt động hàng không dân dụng thì áp dụng quy định của Luật này”.

Điều 3 Luật Doanh nghiệp năm 2014 quy định: “Trường hợp luật chuyên ngành có quy định đặc thù về việc thành lập, tổ chức quản lý, tổ chức lại, giải thể và hoạt động có liên quan của doanh nghiệp thì áp dụng quy định của Luật đó”.

Có ý kiến cho rằng “kể từ sau khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 được ban hành và có hiệu lực thì không có một đạo luật nào quy định về nguyên tắc áp dụng pháp luật khác với khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015”.[5] Điều đó có nghĩa nếu có sự mâu thuẫn giữa các văn bản quy phạm pháp luật thì phải ưu tiên áp dụng văn bản ban hành sau chứ không ưu tiên áp dụng luật chuyên sâu so với luật chung.[6] Chúng tôi không đồng ý với ý kiến này và cho rằng rất nhiều các đạo luật được ban hành sau Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (được thông qua tại Kỳ họp thứ 9 Quốc hội XIII) vẫn quy định nguyên tắc ưu tiên áp dụng luật chuyên sâu so với luật chung.

Cụ thể, Điều 5 Luật Phí và lệ phí năm 2015 (được thông qua tại Kỳ họp thứ 10 Quốc hội khóa XIII ngày 25/11/2015 – tức là ban hành sau Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015) quy định: “Trường hợp luật khác có quy định về phí, lệ phí thì các nội dung về chế độ thu, nộp, quản lý và sử dụng phí, lệ phí thực hiện theo quy định của Luật này”.

Điều 4 Bộ luật Dân sự năm 2015 (được thông qua tại Kỳ họp thứ 10 Quốc hội khóa XIII ngày 25/11/2015 – tức là ban hành sau Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015) quy định:

“1. Bộ luật này là luật chung điều chỉnh các quan hệ dân sự.

2. Luật khác có liên quan điều chỉnh quan hệ dân sự trong các lĩnh vực cụ thể không được trái với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự quy định tại Điều 3 của Bộ luật này.

3. Trường hợp luật khác có liên quan không quy định hoặc có quy định nhưng vi phạm khoản 2 Điều này thì quy định của Bộ luật này được áp dụng.

4. Trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của Bộ luật này và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế”.

Điều 16 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 (được thông qua tại Kỳ họp thứ 11 Quốc hội khóa XIII ngày 06/4/2016 – tức là ban hành sau Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015) quy định: “Luật này áp dụng chung cho việc tiếp cận thông tin của công dân. Trường hợp luật khác có quy định về việc tiếp cận thông tin mà không trái với quy định tại Điều 3 của Luật này thì được thực hiện theo quy định của luật đó”.

Thậm chí, một số đạo luật ban hành sau ngày Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực (ngày 1/7/2016) vẫn “mạnh dạn” quy định nguyên tắc ưu tiên áp dụng luật chuyên sâu. Đơn cử, Điều 3 Luật Đấu giá tài sản năm 2016 (được thông qua tại Kỳ họp thứ 2 Quốc hội khóa XIV ngày 17/11/2016, tức là sau ngày 1/7/2016 – ngày Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực) quy định:

“1. Trường hợp có sự khác nhau giữa quy định về trình tự, thủ tục đấu giá của Luật này và quy định của luật khác thì áp dụng quy định của Luật này, trừ trường hợp quy định tại khoản 2 Điều này.

2. Việc đấu giá đối với chứng khoán được thực hiện theo quy định của pháp luật về chứng khoán; việc đấu giá đối với tài sản nhà nước ở nước ngoài được thực hiện theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước”.

Khác với Bộ luật Dân sự năm 2015, Luật Phí và lệ phí năm 2015, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, Luật Đấu giá tài sản năm 2016, một số văn bản quy phạm pháp luật không quy định thành điều khoản riêng biệt mà lại được “cài đặt” vào chung trong một điều luật về phạm vi áp dụng, đối tượng áp dụng, nguyên tắc thực hiện luật. Tuy nhiên, đặc điểm chung là cho dù được quy định riêng biệt thành một điều luật cụ thể hay nằm chung trong một điều luật với các vấn đề khác thì các đạo luật này đều xác định ưu tiên áp dụng các luật chuyên sâu so với các luật chung bất kể luật chung có được ban hành sau hay trước luật chuyên sâu.

Điều 4 Luật Trưng cầu ý dân năm 2015 (được thông qua tại Kỳ họp thứ 10 Quốc hội khóa XIII ngày 25/11/2015 – tức là ban hành sau Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015) quy định về nguyên tắc trưng cầu ý dân như sau:

“1. Bảo đảm để Nhân dân trực tiếp thể hiện ý chí của mình trong việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước; tăng cường khối đại đoàn kết toàn dân tộc, tăng cường đồng thuận xã hội.

2. Thực hiện nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín khi trưng cầu ý dân.

3. Việc trưng cầu ý dân phải được tiến hành theo trình tự, thủ tục do Luật này quy định”.

Với quy định này, có thể khẳng định vấn đề “trình tự, thủ tục trưng cầu ý dân” phải tuyệt đối tuân thủ Luật Trưng cầu ý dân năm 2015 mà không thể tuân thủ các văn bản khác cho dù các văn bản khác được ban hành sau Luật Trưng cầu ý dân năm 2015.

Điều 4 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 (được thông qua tại Kỳ họp thứ 3 Quốc hội khóa XIV ngày 20/6/2017, có hiệu lực kể từ ngày 01/07/2018) quy định về nguyên tắc bồi thường của Nhà nước:

“1. Việc bồi thường của Nhà nước được thực hiện theo quy định của Luật này.

2. Việc giải quyết yêu cầu bồi thường được thực hiện kịp thời, công khai, bình đẳng, thiện chí, trung thực, đúng pháp luật; được tiến hành trên cơ sở thương lượng giữa cơ quan giải quyết bồi thường và người yêu cầu bồi thường theo quy định của Luật này”.

Nguyên tắc này xác định cụ thể việc bồi thường của Nhà nước sẽ phải ưu tiên áp dụng Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 chứ không áp dụng các văn bản pháp luật khác cho dù các văn bản khác được ban hành sau Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017.

4. Cách thức thiết kế điều khoản “nguyên tắc áp dụng pháp luật” trong Dự thảo Luật

Sẽ là rõ ràng và dứt khoát nhất nếu nhà làm luật thiết kế một điều luật riêng biệt về “nguyên tắc áp dụng pháp luật” và bổ sung vấn đề này vào Dự thảo Luật. Tuy nhiên, nếu nhận thấy việc sửa đổi, bổ sung quá nhiều các điều luật trong Luật Giáo dục (sửa đổi) sẽ dẫn đến tình trạng chẻ nhỏ luật, gây nên những xáo trộn lớn trong xã hội thì có thể bổ sung nội dung này vào Phạm vi áp dụng Luật Giáo dục. Theo đó, chỉ cần sửa đổi Phạm vi áp dụng tại Điều 1 Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) như sau (đoạn in nghiêng và đậm là phần sửa đổi, bổ sung):

“Điều 1. Đối tượng và phạm vi áp dụng

1. Luật Giáo dục quy định về hệ thống giáo dục quốc dân; nhà trường, cơ sở giáo dục khác của hệ thống giáo dục quốc dân, của cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, lực lượng vũ trang nhân dân; tổ chức và cá nhân tham gia hoạt động giáo dục.

2. Trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của Luật này với quy định của luật khác về cùng một nội dung liên quan đến các chính sách ưu đãi trong hoạt động giáo dục thì áp dụng quy định của Luật này.

3. Trong trường hợp Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục nghề nghiệp và các luật điều chỉnh về giáo dục không có quy định khác thì áp dụng Luật này”.

5. Giải quyết vướng mắc phát sinh

Khi xem xét tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật, cần đặt văn bản quy phạm pháp luật trong mối tương quan với toàn bộ hệ thống pháp luật bởi pháp luật Việt Nam có thể được chia thành các ngành luật khác nhau nhưng trên thực tế, xã hội là tổng hòa các mối quan hệ. Do đó, giữa các quy phạm pháp luật luôn có mối liên hệ mật thiết với nhau, dù thuộc về các ngành luật khác nhau. Tính thống nhất của hệ thống pháp luật đòi hỏi phải loại bỏ mâu thuẫn, trùng lặp hay chồng chéo ngay trong bản thân hệ thống, trong mỗi ngành luật, mỗi chế định pháp luật và giữa các quy phạm pháp luật với nhau. Nếu hệ thống pháp luật không thống nhất, giữa các quy phạm pháp luật chứa đựng sự bất cập, mâu thuẫn thì hệ thống ấy không thể tạo ra sự điều chỉnh pháp luật một cách toàn diện, đồng bộ và hiệu quả.

Tuy nhiên, trong thực tế, không thể phủ nhận tình trạng hai văn bản quy phạm pháp luật cùng quy định về một vấn đề nhưng lại mâu thuẫn nhau. Để giải quyết mâu thuẫn này, khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau”. Sở dĩ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định phải áp dụng văn bản được ban hành sau là để đảm bảo quy phạm pháp luật được chọn để áp dụng phù hợp nhất với các điều kiện thực tế. Tuy nhiên, nguyên tắc này lại có thể tạo ra xung đột với nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật chuyên sâu so với luật chung” bởi nếu văn bản chuyên sâu ban hành sau văn bản quy định chung thì việc lựa chọn văn bản chuyên sâu để áp dụng không có gì trái với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Ngược lại, nếu văn bản chuyên sâu ban hành trước văn bản quy định chung thì lựa chọn văn bản nào để áp dụng là vấn đề khó khăn và tiềm ẩn khả năng áp dụng pháp luật không thống nhất. Chính vì vậy, như đã trình bày, có rất nhiều các đạo luật do Quốc hội ban hành quy định nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật chuyên sâu so với luật chung” bất kể luật chuyên sau ban hành trước hay sau luật chung.

Xuất phát từ thực tiễn hiện nay, nhiều đạo luật có các quy định về áp dụng pháp luật trong khi Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) lại chưa có điều luật quy định về vấn đề này. Từ đó, dẫn đến có những xung đột pháp lý phát sinh khi áp dụng Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) với các luật khác có liên quan. Bên cạnh đó, Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) cũng chưa có quy định nêu lên mối quan hệ trong việc áp dụng Luật Giáo dục và các đạo luật chuyên sâu trong lĩnh vực giáo dục như Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục nghề nghiệp… Ngoài ra, các chính sách ưu tiên trong Luật giáo dục sẽ không được áp dụng trong thực tế nếu các đạo luật khác khi xây dựng, áp dụng các nội dung liên quan đến giáo dục không căn cứ các quy định của Luật Giáo dục và cũng không thể hiện các nội dung này. Nhằm tạo ra sự thống nhất trong áp dụng pháp luật và thể hiện chính sách ưu tiên hàng đầu cho giáo dục, rất cần phải có những điều khoản quy định về “nguyên tắc áp dụng pháp luật” trong Dự thảo Luật.

Vướng mắc duy nhất của việc thừa nhận “nguyên tắc áp dụng pháp luật” trong Dự thảo Luật là có thể tạo ra sự mâu thuẫn với khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Do đó, cách triệt để nhất là sửa đổi Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 theo hướng thừa nhận nguyên tắc ưu tiên áp dụng luật chuyên sâu so với luật chung. Về kỹ thuật lập pháp, có thể áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật tại khoản 3 Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015: “một văn bản quy phạm pháp luật có thể được ban hành để đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật do cùng cơ quan ban hành”. Kỹ thuật một luật sửa nhiều luật là cách thức mà cơ quan lập pháp có thể vận dụng để tiến hành sửa đổi đồng thời nhiều đạo luật có liên quan nhằm bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của các quy phạm ở các đạo luật đó về một chủ đề, lĩnh vực và đẩy nhanh tiến trình hoàn thiện hệ thống pháp luật của quốc gia. Nếu không áp dụng kỹ thuật này thì vẫn nên “mạnh dạn” quy định “nguyên tắc áp dụng pháp luật” vào Điều 1 Luật Giáo dục về Đối tượng và phạm vi áp dụng như đã trình bày ở trên.

Trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhằm thực hiện nguyên tắc pháp chế, tồn tại sự ưu thế của tính hợp pháp so với tính hợp lý.[7] Tuy nhiên, nguyên tắc pháp chế với nội dung thừa nhận sự ưu tiên của tính hợp pháp so với tính hợp lý trong các văn bản quy phạm pháp luật cũng đồng thời bộc lộ những hạn chế nhất định như tình trạng vận dụng các quy phạm pháp luật một cách cứng nhắc, nhất nhất tuân thủ tính hợp pháp mà không coi trọng tính hợp lý.

Điều 2 Hiến pháp năm 2013 khẳng định nhà nước ta là nhà nước pháp quyền. Nhà nước pháp quyền là một phương thức tổ chức và vận hành xã hội trên cơ sở của các quyền. Các quyền này được thiết kế, phân định sao cho sự lạm quyền không thể xảy ra và quyền tự do, dân chủ của công dân được bảo đảm. Trong nhà nước pháp quyền thì “pháp luật của tạo hóa” là gốc, cần được đề cao, còn pháp luật do Nhà nước ban hành chỉ là thứ phát. Chúng sẽ bị coi là vô hiệu nếu trái với “pháp luật của tạo hóa”.[8] Tiêu chí để xem xét pháp luật do Nhà nước ban hành có phù hợp với “pháp luật của tạo hóa” hay không là căn cứ vào “lợi ích chung”, “hợp đạo lý tự nhiên”, “hiệu quả thực tế”.[9]

Chính vì vậy, ưu tiên tính hợp pháp so với tính hợp lý trong việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là nguyên tắc pháp chế. Ngược lại, trong những trường hợp cụ thể, việc ưu tiên tính hợp lý so với tính hợp pháp trong việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật lại là hiện thân của nguyên tắc pháp quyền. Nguyên tắc pháp quyền đòi hỏi việc dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải đáp ứng được những yêu cầu khách quan của xã hội, đồng thời cũng phải thể hiện các giá trị tiến bộ xã hội như tự do, nhân đạo, công bằng, phù hợp với ý chí của nhân dân.[10] Thừa nhận “nguyên tắc áp dụng pháp luật” trong Dự thảo Luật không chỉ tạo ra hiệu lực thực tế của đạo luật này mà còn thể hiện được chính sách ưu đãi trong giáo dục được của Đảng và Nhà nước quan tâm. Thế thì nhà làm luật có cần “cứng nhắc” đến mức chỉ căn cứ vào khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 mà phủ định vấn đề này? Đây là một vấn đề rất cần được nghiên cứu và trả lời thấu đáo./.

Xem thêm bài viết về “Luật Giáo dục 2005 (sửa đổi bổ sung 2009)”

• Thanh tra giáo dục và kiến nghị sửa đổi các quy định về thanh tra trong Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) – TS. Thái Thị Tuyết Dung
• Tính thống nhất của Luật Giáo dục năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) với các văn bản pháp luật khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam – ThS. Nguyễn Nhật Khanh
• Tổng quan về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục 2005 (sửa đổi, bổ sung 2009) – GS.TS. Mai Hồng Quỳ
• Bàn về mục tiêu giáo dục – TS. Đỗ Minh Khôi
• Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục và quyền được học tập trong môi trường an toàn – TS. Ngô Hữu Phước

CHÚ THÍCH

[1] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, 2016, http://dangcongsan.vn/tu-lieu-van-kien/tu-lieu-ve-dang/sach-ve-cong-tac-dang/books-4331201610454246/index-23312016104606464.html, truy cập ngày 01/01/2018.

[2] Phạm Duy Nghĩa, Tìm hiểu Luật Thương mại Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, 1999, tr. 21.

[3] Thái Thị Tuyết Dung, “Các nguyên tắc giải quyết xung đột trong các văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 05, 2011.

[4] Cao Vũ Minh, “Sửa đổi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật: chú trọng các nguyên tắc áp dụng pháp luật”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 04, 2012.

[5] Phát biểu của Sở Giáo dục và Đào tạo tỉnh Phú Yên trong Hội thảo “Góp ý Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục” do Bộ Giáo dục và Đào tạo tổ chức ngày 8/12/2017 tại Đà Nẵng.

[6] Khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau”.

[7] Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, 2013, tr. 50.

[8] Nguyễn Sĩ Dũng, Những nghịch lý của thời gian, Nxb. Thời đại, 2011, tr. 262.

[9] Đinh Ngọc Vượng, “Tính pháp quyền của hệ thống pháp luật trong nhà nước pháp quyền”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 20, 2010.

[10] Bùi Xuân Đức, “Tư duy pháp lý mới: Từ pháp chế đến pháp quyền”, Tạp chí Thanh tra, số 12, 2015.

• Tác giả: TS. Cao Vũ Minh
• Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 02(114)/2018 – 2018, Trang 8-16
• Nguồn: Fanpage Luật sư Online