Quy định của một số quốc gia trên thế giới về doanh nghiệp nhà nước

Mục lục

Quy định của một số quốc gia trên thế giới về doanh nghiệp nhà nước (Trung Quốc, Hàn Quốc, Indonesia) và những lưu ý cho các doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam

Tác giả: Nguyễn Mai Linh [1] & Vũ Trung Nguyên [2]

TÓM TẮT

Luật doanh nghiệp (LDN) năm 2020 đã có những thay đổi nhất định về khái niệm và cơ cấu của doanh nghiệp nhà nước (DNNN) so với LDN năm 2014. LDN năm 2020 xác định DNNN dựa trên cơ sở chia tỷ lệ nắm giữ vốn điều lệ khác nhau từ 50 % trở lên đến 100 % hoặc dựa trên 50% tổng số cổ phần có quyền biểu quyết trở lên ở các loại hình doanh nghiệp. Sự thay đổi này đã mở ra nhiều cơ hội hơn cho DNNN khi tham gia vào thị trường kinh doanh thương mại với các loại hình doanh nghiệp tư nhân khác. Bài viết này sẽ làm rõ hơn những điểm mới về DNNN tại LDN năm 2020 về cả khái niệm và cơ cấu tổ chức, trên cơ sở so sánh với LDN năm 2014 và mô hình doanh nghiệp nhà nước tại một số quốc gia Châu Á, từ đó đưa ra những lưu ý cho doanh nghiệp Việt Nam trong giai đoạn chuyển đổi luật.

1. Doanh nghiệp nhà nước theo Luật doanh nghiệp năm 2020

1.1. Khái niệm doanh nghiệp nhà nước

Sự thay đổi về khái niệm DNNN tại Việt Nam chủ yếu xoay quanh tỉ lệ vốn góp của chủ thể là Nhà nước góp vốn điều lệ trong doanh nghiệp. LDN năm 2014 quy định tại Khoản 8 Điều 4 chỉ thừa nhận DNNN nếu nắm giữ 100% vốn điều lệ, còn các doanh nghiệp khác mặc dù nhà nước có nắm giữ một phần vốn điều lệ nhưng không được xem là DNNN mà được điều chỉnh như loại hình doanh nghiệp tư nhân khác và được dùng với khái niệm là doanh nghiệp do Nhà nước góp vốn. Tuy nhiên, tại Khoản 11 Điều 4 LDN năm 2020 đã mở rộng khái niệm DNNN không chỉ có một loại hình doanh nghiệp duy nhất là 100% vốn nhà nước nữa mà gồm rất nhiều loại doanh nghiệp khác mà chỉ cần đáp ứng một trong hai điều kiện là nhà nước giữ trên 50% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết trở lên. Ngoài ra, LDN năm 2020 cũng không còn phân biệt giữa hai khái niệm: “Doanh nghiệp nhà nước” và “Doanh nghiệp do Nhà nước góp vốn” như LDN năm 2014 nữa và điều kiện nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ trong LDN năm 2020 đã từng là quy định về khái niệm DNNN tại LDN năm 20053. Nghĩa là LDN năm 2020 và năm 2005 đã có cùng quan điểm về khái niệm DNNN bao gồm doanh nghiệp do Nhà nước góp vốn trên 50%, tức là Nhà nước có thể không phải là chủ sở hữu duy nhất của doanh nghiệp, nhưng vẫn là DNNN.

Xem thêm tài liệu liên quan:

Tỷ lệ góp vốn theo LDN năm 2020 được cụ thể hóa kèm theo 03 loại hình doanh nghiệp tại Khoản 2 và 3 Điều 88, được chia thành 06 loại khác nhau. Việc quy định như vậy cũng đã làm rõ mô hình công ty được tổ chức dưới hình thức là các công ty trách nhiệm hữu hạn (TNHH) một thành viên, hai thành viên và công ty cổ phần, trong đó công ty TNHH một thành viên mà nhà nước nắm giữ 100% điều lệ thì các quy định về cơ cấu tổ chức phải tuân thủ theo Chương IV là chương riêng dành cho DNNN, còn các loại mô hình doanh nghiệp khác là công ty cổ phần và công ty TNHH hai thành viên thì tuân thủ theo quy định chung của LDN năm 2020 về các mô hình doanh nghiệp này4. Điều này cũng không có gì mới về mặt bản chất so với LDN năm 2014 khi cũng chia ra hai loại là DNNN có dưới 100% vốn điều lệ được điều chỉnh theo mô hình công ty cổ phần và công ty TNHH hai thành viên trở lên5 và DNNN có 100% vốn nhà nước thì quy định tại Chương V. Bên cạnh đó, LDN năm 2020 làm rõ về mặt câu chữ của mô hình hoạt động DNNN có 100% vốn nhà nước là công ty TNHH một thành viên, còn bản chất các quy định đã được kế thừa từ LDN năm 2014.

LDN năm 2020 chia thành 02 nhánh các loại hình công ty là (1) Công ty mẹ của tập đoàn kinh tế, tổng công ty hoặc trong nhóm công ty mẹ – công ty con do nhà nước nắm giữ vốn điều lệ và (2) Công ty độc lập do nhà nước nắm giữ vốn điều lệ. Sự khác biệt giữa hai loại hình doanh nghiệp này là phụ thuộc vào mức độ độc lập của công ty. Các công ty độc lập được hiểu là các công ty không phụ thuộc vào ai, không chịu sự kiểm soát của bên ngoài, họ được tự do kinh doanh và phát triển hoạt động của mình theo quy định pháp luật, ngược lại công ty mẹ là công ty sở hữu một công ty riêng biệt khác (thường được gọi là công ty con), công ty mẹ xác lập quyền sở hữu công ty con bằng cách nắm giữ phần lớn cổ phần có quyền biểu quyết và kiểm soát hoạt động và quản lý của công ty con.

Ngoài ra, LDN năm 2020 còn bổ sung thêm quy định về điều kiện xác định DNNN là doanh nghiệp mà Nhà nước nắm “trên 50% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết”. Cổ phần có quyền biểu quyết thể hiện quyền của cổ đông tại Đại hội đồng cổ đông đối với công ty cổ phần và vốn điều lệ thể hiện quyền của thành viên tại Hội đồng thành viên theo hình thức công ty TNHH. Tuy nhiên, cổ phần có quyền biểu quyết trong công ty cổ phần có điểm phức tạp và khác biệt hơn so với vốn điều lệ trong công ty TNHH vì công ty cổ phần có nhiều loại cổ phần và một số loại cổ phần không có quyền biểu quyết như cổ phần ưu đãi cổ tức hay cổ phần ưu đãi hoàn lại. Do đó các bên cần chú ý về điểm mới này trong LDN năm 2020 đối với yêu cầu được coi là DNNN nếu Nhà nước nắm trên 50% “cổ phần có quyền biểu quyết.” Trong nhiều trường hợp có thể xảy ra, doanh nghiệp có cổ đông là nhà nước nhưng nắm giữ trên 50% loại cổ phần không có quyền biểu quyết thì cũng không được xem là DNNN.

Như vậy, khái niệm DNNN trong LDN năm 2020 đã được làm rõ với quan điểm quay trở lại theo khái niệm của LDN năm 2005 là doanh nghiệp nhà nước bao gồm các doanh nghiệp mà nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ hay cổ phần có quyền biểu quyết là phù hợp và mở rộng hơn so với LDN năm 2014. Quy định này cũng phù hợp với xu thế chung của thế giới.

1.2. Cơ cấu tổ chức doanh nghiệp nhà nước

Cơ cấu tổ chức của DNNN theo LDN năm 2020 có sự thay đổi lớn khi bổ sung Ban kiểm soát6 vào mô hình công ty TNHH một thành viên ở cả hai mô hình công ty, thay vì Kiểm soát viên như LDN năm 20147. LDN năm 2020 đưa quy định bắt buộc thành lập Ban kiểm soát vào cơ cấu DNNN theo mô hình công ty TNHH một thành viên. Theo đó, dù thành lập theo hình thức gồm Chủ tịch công ty, Giám đốc hoặc Tổng Giám đốc, hay mô hình Hội đồng thành viên, Giám đốc hoặc Tổng Giám đốc thì cũng đều phải có Ban Kiểm soát. Ban kiểm soát có thể chỉ là 01 người hoặc tối đa 05 người8, trong đó có Trưởng Ban kiểm soát đáp ứng được các điều kiện trở thành Trưởng Ban theo Khoản 3 Điều 103 LDN năm 2020. Còn Ban kiểm soát theo LDN năm 2014 phải có từ 03 đến 05 thành viên, còn nếu có 01 người thì không gọi là Ban kiểm sát, mà chỉ là Kiểm soát viên9. Ngoài ra, các cá nhân này có thể đồng thời được bổ nhiệm làm Trưởng Ban kiểm soát, Kiểm soát viên của không quá 04 DNNN10 mà không cần phải có sự đồng ý bằng văn bản của cơ quan đại diện chủ sở hữu và Trưởng Ban kiểm soát cũng không phải hoạt động chuyên trách tại DNNN như LDN năm 201411. Sự thay đổi này cũng đã giảm bớt đi thủ tục mang tính hành chính và cản trở các cá nhân tham gia vào Ban kiểm soát của các DNNN khác. Điều kiện bổ nhiệm thành viên Ban kiểm soát cũng được nâng cao hơn và tiêu chuẩn hóa khi đòi hỏi các Kiểm soát viên phải có bằng đại học trở lên12 chứ không chỉ là “được đào tạo”13 một cách chung chung, không rõ trình độ như thế nào. Quyền hạn, trách nhiệm của Kiểm soát viên cũng được nâng cao hơn so với Luật cũ, trường hợp phát hiện các thành viên có hành vi làm trái hoặc có nguy cơ trái quy định về trách nhiệm của họ thì Kiểm soát viên không chỉ có trách nhiệm báo cáo cho cơ quan đại diện của chủ sở hữu công ty mà còn phải đồng thời yêu cầu họ chấm dứt hành vi và khắc phục hậu quả14.

Đối với thành viên Hội đồng thành viên trong DNNN thì có điểm mới là họ không cần phải làm việc theo chế độ chuyên trách tại công ty15, được bổ nhiệm không quá 02 nhiệm kỳ tại một công ty, trừ trường hợp đã có trên 15 năm làm việc liên tục tại công ty đó trước khi được bổ nhiệm lần đầu16. Ngoài ra, trừ Chủ tịch Hội đồng thành viên, thành viên khác của Hội đồng thành viên có thể kiêm Giám đốc, Tổng giám đốc công ty đó hoặc công ty khác không phải là doanh nghiệp thành viên theo quyết định của cơ quan đại diện chủ sở hữu17. Đây cũng là những điểm mới mở rộng và tạo điều kiện cho việc bổ nhiệm thành viên Hội đồng thành viên được thực hiện dễ dàng hơn vì cũng có nhiều thành viên đã có nhiều đóng góp, làm việc lâu năm tại DNNN, và có thể kiêm nhiệm thêm các chức danh khác trong công ty nhưng những quy định theo LDN năm 2014 đã cản trở họ tiếp tục tham gia vào Hội đồng thành viên của công ty.

Đối với mô hình DNNN được thành lập theo công ty TNHH hai thành viên và công ty cổ phần cũng buộc phải thành lập Ban kiểm soát theo LDN năm 2020. Theo đó, công ty TNHH hai thành viên trở lên là DNNN theo quy định tại điểm b Khoản 1 Điều 88 của Luật này và công ty con của doanh nghiệp nhà nước theo quy định tại Khoản 1 Điều 88 của Luật này phải thành lập Ban kiểm soát, nhưng trong các trường hợp khác do công ty quyết định18. Nghĩa là về cơ bản thông thường công ty TNHH hai thành viên mà trong đó Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ thì phải thành lập Ban kiểm soát, tuy nhiên trong các trường hợp khác sẽ do công ty quyết định, những trường hợp này thì luật không quy định để tôn trọng quyền tự chủ quyết định của công ty. Còn đối với DNNN được thành lập theo mô hình công ty Cổ phần thì theo như LDN năm 2014 và năm 2020 thì Ban kiểm soát đã là thành phần bắt buộc trong mô hình công ty cổ phần, chỉ những công ty cổ phần dưới 11 cổ đông thì không cần thành lập Ban kiểm soát19.

Như vậy, LDN năm 2020 có thay đổi chủ yếu vào Ban Kiểm soát và Hội đồng thành viên của DNNN. Những quy định này đã mở rộng hơn và dễ dàng hơn khi tham gia quản lý và điều hành DNNN có nhiều đặc thù khác biệt hơn so với các loại hình doanh nghiệp khác.

2. Doanh nghiệp nhà nước theo pháp luật một số quốc gia

2.1. Trung Quốc

Kể từ sự ra đời của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa vào năm 1949, việc xây dựng đất nước và phục hồi nền kinh tế sau chiến tranh được đảm nhận bởi các DNNN. Thuật ngữ DNNN (state enterprise hay state-owned enterprise) lúc bấy giờ được dùng để chỉ những doanh nghiệp được sở hữu hoàn toàn bởi nhà nước và hoạt động như những đơn vị thuộc chính phủ dưới sự kiểm soát trực tiếp của các bộ20. Trước khi cải cách mở cửa năm 1978, cũng như ở tất cả các nước xã hội chủ nghĩa, hệ thống kinh tế của Trung Quốc là hệ thống kế hoạch hóa tập trung xã hội chủ nghĩa. Mỗi DNNN là một đơn vị sản xuất đáp ứng kế hoạch sản xuất của chính quyền trung ương hoặc chính quyền địa phương. Vào thời điểm đó, các DNNN của Trung Quốc có những đặc điểm sau: (1) Thuộc sở hữu nhà nước và do nhà nước điều hành, có nghĩa là nhà nước nắm cả quyền sở hữu và quyền điều hành của các DNNN; (2) Các kế hoạch sản xuất của họ được xây dựng bởi các cơ quan kế hoạch quốc gia và các DNNN chỉ có thể thực hiện các kế hoạch này; và (3) Các quyết định chiến lược của họ, chẳng hạn như nhân sự, tài chính, sản xuất và bán hàng, đều do chính phủ đưa ra21.

Luật Công ty (Company Law) ra đời năm 1993 đã sử dụng thuật ngữ doanh nghiệp được sở hữu hoặc kiểm soát bởi Nhà nước (state-owned and state-controlled enterprise) để chỉ doanh nghiệp công nghiệp nhà nước bao gồm tất cả những DNNN truyền thống hoặc chưa qua cải cách, liên doanh giữa hai doanh nghiệp nhà nước và giữa một DNNN và doanh nghiệp tập thể, và công ty trách nhiệm hữu hạn thuộc sở hữu nhà nước; và tất cả những công ty cổ phần mà nhà nước nắm giữ đa số cổ phần22. Để phản ánh cải cách tư nhân hóa DNNN thành công, DNNN hiện nay bao gồm cả doanh nghiệp được nhà nước sở hữu toàn bộ (state-owned enterprise) và doanh nghiệp có phần lớn vốn được sở hữu bởi Nhà nước (state-holding enterprise)23. DNNN có thể được sở hữu bởi chính quyền trung ương hoặc chính quyền cấp tỉnh và tồn tại dưới các hình thức công ty TNHH hoặc công ty cổ phần24.

Các công ty do nhà nước kiểm soát có hai dạng: (i) Kiểm soát tuyệt đối nghĩa là nhà nước nắm giữ hơn 50% tổng số vốn; (ii) Kiểm soát tương đối nghĩa là mặc dù nhà nước nắm giữ dưới 50% tổng vốn, nhưng cổ phần của nhà nước là tương đối lớn so với cổ phần của các hạng mục sở hữu khác (tức là “trạng thái tương đối kiểm soát” theo nghĩa hẹp), hoặc mặc dù một hoặc nhiều loại quyền sở hữu khác có phần vốn góp hơn Nhà nước, nhưng Nhà nước nắm quyền kiểm soát theo thỏa thuận25.

2.2. Hàn Quốc

Trong giai đoạn những năm 1960 và 1970, DNNN (public enterprise hay public institution) giữ vai trò quan trọng trong sự phát triển kinh tế vượt bậc tại Hàn Quốc. Vào lúc đó, DNNN được kiểm soát hoàn toàn bởi nhà nước với nhiệm vụ duy nhất là phát triển công nghiệp. Do những doanh nghiệp này hoạt động không công khai và thiếu minh bạch, nhiều vấn đề phát sinh trong việc quản lý doanh nghiệp nhà nước dần dần được đưa ra giải quyết để thực hiện tư nhân hóa. Kế thừa Hướng dẫn Quản trị doanh nghiệp nhà nước của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế năm 2005, Hàn Quốc ban hành Luật quản lý thực thể công (Act on the Management of Public Institutions) vào năm 2007 đánh dấu cải cách tiên tiến trong việc quản lý và tăng sự minh bạch cho các DNNN26. Luật quản lý thực thể công áp dụng cách tiếp cận hai tầng: đầu tiên định nghĩa thực thể công và sau đó phân loại các thực thể công dựa trên các tiêu chí định lượng27.

Theo Điều 4 Luật quản lý thực thể công, một tổ chức công là: (1) Một tổ chức được thành lập dưới sự chỉ đạo trực tiếp của một Đạo luật khác có sự đầu tư của Chính phủ; (2) Một tổ chức được Chính phủ tài trợ vượt quá một phần hai tổng doanh thu của mình; (3) Một tổ chức mà Chính phủ nắm giữ ít nhất 50% số cổ phiếu đang lưu hành hoặc có sự kiểm soát thực tế trong việc đưa ra các quyết định về chính sách của mình thông qua việc bổ nhiệm giám đốc với ít nhất 30% số cổ phiếu đang lưu hành; (4) Một tổ chức mà Chính phủ cùng với một tổ chức bất kỳ thuộc các điểm từ (1) đến (3) trên nắm giữ ít nhất 50% số cổ phiếu đang lưu hành hoặc có sự kiểm soát thực tế trong việc đưa ra các quyết định về chính sách của mình thông qua việc bổ nhiệm giám đốc với ít nhất 30% số cổ phiếu đang lưu hành; (5) Một tổ chức do một hoặc hai hoặc nhiều tổ chức thuộc các điểm từ (1) đến (4) nắm giữ ít nhất 50% số cổ phiếu đang lưu hành hoặc có sự kiểm soát thực tế trong việc đưa ra các quyết định về chính sách của mình thông qua việc bổ nhiệm giám đốc với ít nhất 30% số cổ phiếu đang lưu hành; (6) Một tổ chức được thành lập bởi một tổ chức bất kỳ thuộc các điểm từ (1) đến (4) có sự đầu tư của Nhà nước hoặc tổ chức thành lập đó28. Như vậy, tổ chức công có thể được hiểu tóm gọn lại như sau: là một tổ chức công được thành lập theo pháp luật và được Chính phủ tài trợ nguồn tài chính; hoặc có hơn nửa doanh thu đến từ hỗ trợ của Chính phủ; hoặc được Chính phủ nắm giữ hơn 50% cổ phần (hoặc 30% cổ phần và có sự kiểm soát trên thực tế)29.

Sau khi định nghĩa tổ chức công, Luật quản lý thực thể công chia tổ chức công thành ba loại: (1) DNNN (public corporation), (2) Tổ chức bán chính phủ (quasi-governmental institution) và (3) Tổ chức công không được phân loại (non- classified public institution)30. Trong các DNNN, doanh nghiệp tự tạo được doanh thu chiếm ít nhất 85% tổng doanh thu và tài sản vượt quá 2,000 tỷ won là DNNN mang tính thị trường, những doanh nghiệp còn lại là DNNN mang tính bán thị trường31. Tổ chức bán chính phủ được chia thành tổ chức bán chính phủ dựa trên quản lý quỹ và tổ chức bán chính phủ dựa trên dịch vụ được ủy quyền lần lượt thực hiện chức năng quản lý quỹ của chính phủ và các dịch vụ được chính phủ ủy quyền thực hiện32. Các tổ chức khác không được phân loại là DNNN hay tổ chức bán chính phủ được gọi là các tổ chức không được phân loại.

2.3. Indonesia

Sự tồn tại của DNNN được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1945 của Indonesia rằng “các ngành nghề sản xuất quan trọng cho đất nước và ảnh hưởng tới cuộc sống của người dân sẽ được kiểm soát bởi nhà nước”33. DNNN được quy định cụ thể trong Luật số 19 về doanh nghiệp nhà nước năm 2003 và Luật số 23 về chính quyền địa phương năm 2014. Từ đây, thuật ngữ DNNN được dùng để chỉ doanh nghiệp được sở hữu bởi chính quyền trung ương (state- owned enterprise) và doanh nghiệp được sở hữu bởi chính quyền địa phương (local government enterprise). Theo Luật số 19, DNNN là “những doanh nghiệp kinh doanh được sở hữu hoàn toàn hoặc đa phần bởi nhà nước (cụ thể là Bộ doanh nghiệp nhà nước hoặc Bộ Tài chính) thông qua sở hữu trực tiếp có nguồn gốc từ tài sản nhà nước”. Trong khi đó theo Luật số 23, doanh nghiệp được sở hữu bởi chính quyền địa phương được hiểu là “những doanh nghiệp kinh doanh mà chính quyền địa phương nắm giữ toàn bộ hoặc một phần vốn”. Cả hai định nghĩa đều tập trung vào sở hữu của nhà nước trong các doanh nghiệp34.

Luật số 19 phân chia DNNN thành hai loại: (1) Công ty cổ phần trong đó chính phủ nắm giữ toàn bộ hoặc ít nhất 51% tổng số cổ phiếu (persero), loại doanh nghiệp này có tính cạnh tranh cao và cung cấp hàng hóa và dịch vụ chất lượng cao để theo đuổi lợi nhuận và tăng giá trị kinh doanh; và (2) Công ty phục vụ mục đích đặc biệt có vốn được sở hữu hoàn toàn bởi nhà nước và vốn không được chia thành cổ phần (perum), giữ chức năng đáp ứng nhu cầu của công chúng về hàng hóa và dịch vụ có chất lượng với mức giá tốt dựa trên các nguyên tắc quản lý kinh doanh35.

3. So sánh về mô hình doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam và một số quốc gia

Trên cơ sở phân tích những điểm mới của DNNN tại Việt Nam theo LDN năm 2020 và DNNN tại một số quốc gia Châu Á như Trung Quốc, Hàn Quốc, Indonesia, có thể thấy được một số điểm giống và khác nhau của loại hình doanh nghiệp này.

Điểm giống nhau đầu tiên của mô hình DNNN ở các nước này đều là những doanh nghiệp thuộc sự quản lý, điều hành của Nhà nước và nắm vốn điều lệ hoặc cổ phần. Đây là một điều kiện tất yếu và là tiêu chí đầu tiên để phân biệt giữa DNNN với các loại hình doanh nghiệp tư nhân khác. Tuy nhiên mức độ nắm giữ cổ phần hoặc vốn điều lệ sẽ khác theo pháp luật mỗi quốc gia. Sự thay đổi của LDN năm 2020 chuyển từ DNNN là doanh nghiệp mà Nhà nước nắm 100% vốn điều lệ thành bao gồm cả doanh nghiệp do Nhà nước giữ trên 50% vốn điều lệ đã phù hợp chung với xu thế chung của nhiều quốc gia trên thế giới. Indonesia thì yêu cầu Nhà nước phải nắm giữ “ít nhất 51%” về bản chất là không khác nhiều với quy định “trên 50%” vốn điều lệ tại Việt Nam. Nhìn chung mô hình DNNN tại Indonesia khá giống với mô hình tại Việt Nam. Trong khi đó, Hàn Quốc và Trung Quốc có yêu cầu thấp hơn về mức tỉ lệ góp vốn của nhà nước. Hàn Quốc chỉ yêu cầu “ít nhất 50%” số cổ phiếu đang lưu hành, tức là không yêu cầu Nhà nước phải nắm phần nhiều nhất so với các chủ thể khác trong công ty mà nhà nước và một bên đều nắm số cổ phiếu bằng nhau. Ngoài ra, Hàn Quốc ưu tiên việc kiểm soát của nhà nước trên thực tế hơn là trên những con số khi thừa nhận được coi là DNNN nếu có sự kiểm soát thực tế trong việc đưa ra các quyết định về chính sách của mình thông qua việc bổ nhiệm giám đốc với ít nhất 30% số cổ phiếu đang lưu hành. Tương tự như vậy, Trung Quốc cũng phân loại DNNN dựa trên sự ưu tiên khi nhà nước nắm quyền kiểm soát theo thỏa thuận mặc dù nắm dưới 50% tổng vốn của doanh nghiệp.

Dựa trên một số quy định mở của Hàn Quốc và Trung Quốc như vậy, nhóm tác giả đặt ra câu hỏi liệu rằng mô hình DNNN tại Việt Nam có cần mở rộng khái niệm DNNN, tức là cho phép cả những doanh nghiệp mà Nhà nước nắm dưới 50% vốn hoặc cổ phiếu nhưng vẫn được coi là DNNN. Một thực tế phải thừa nhận rằng, mặc dù ở tất cả các quốc gia có DNNN đều tiến hành cổ phần hóa DNNN để tạo sự thúc đẩy cho các DNNN vốn có những hạn chế, khó khăn nhất định, nhưng tất cả các quốc gia đều duy trì mô hình DNNN vì nhiều lý do khác nhau. Do đó, để trả lời cho câu hỏi này, nhóm tác giả cho rằng phụ thuộc nhiều vào định hướng phát triển kinh tế tại Việt Nam trong giai đoạn sắp tới như thế nào. Chính phủ Việt Nam muốn mở rộng hơn nữa so với mô hình hiện tại hay không. Đánh giá khách quan là mô hình DNNN theo LDN năm 2020 đã mở rộng hơn so với LDN năm 2014, vì thế xu hướng trong tương lai sẽ càng mở rộng hơn chứ không thu hẹp nữa. Việc mở rộng hơn mô hình DNNN so với hiện tại cũng là phù hợp với nhu cầu tất yếu, nhưng cũng cần phải cân nhắc đảm bảo các vấn đề công bằng, khách quan với các loại hình doanh nghiệp tư nhân khác trên thị trường. Một điểm khác biệt tiếp theo về phân loại DNNN là ghi nhận các tiêu chí về doanh thu. Có thể thấy dường như LDN năm qua các lần sửa đổi về DNNN, chủ yếu cũng chỉ tập trung vào tỷ lệ nắm giữ vốn điều lệ, vì nó liên quan đến quyền quản lý, điều hành và định hướng phát triển doanh nghiệp, mà không quy định thêm về các tiêu chí khác. Nhưng Hàn Quốc còn sử dụng một tiêu chí khác đó là dựa vào doanh thu của doanh nghiệp đó để phân loại ra thành DNNN mang tính thị trường và DNNN mang tính bán thị trường. Khi DNNN đạt được mức doanh thu chiếm ít nhất 85% tổng doanh thu và tài sản vượt quá 2,000 tỷ won là doanh nghiệp nhà nước mang tính thị trường, để chứng minh rằng DNNN đã đáp ứng được các điều kiện “cung – cầu”, và quy luật tất yếu của nền kinh tế thị trường để được xem là tương đương như những doanh nghiệp tư nhân khác36. Ngoài ra, cũng chứng tỏ DNNN mang tính thị trường đã đáp ứng đủ điều kiện cạnh tranh mang tính toàn cầu và thể hiện nguyên tắc tự do ý chí như những doanh nghiệp tư nhân. Nhóm tác giả cho rằng, việc đưa ra tiêu chí này của Hàn Quốc khá độc đáo và tạo động lực phát triển cho DNNN. Vậy một câu hỏi được đặt ra đối với mô hình DNNN tại Việt Nam có nên đưa thêm các điều kiện khác ngoài điều kiện về vốn góp cho DNNN hay không? Việc đưa thêm các tiêu chí khác cho DNNN cần cân nhắc và có thể không phù hợp với môi trường pháp lý ở Việt Nam, khi những tiêu chí này chỉ là tiêu chí phân loại DNNN, chứ không phải là tiêu chí để quyết định đây có được xem là DNNN hay không.

4. Những lưu ý cho các doanh nghiệp nhà nước Việt Nam trong giai đoạn chuyển đổi luật mới

Cải cách DNNN theo LDN năm 2020 nới lỏng tỷ lệ sở hữu của Nhà nước và mở rộng loại hình doanh nghiệp của DNNN, từ một loại hình công ty TNHH một thành viên với chủ sở hữu duy nhất là Nhà nước thành ba loại hình công ty: Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên, công ty TNHH hai thành viên trở lên và công ty cổ phần, hẳn sẽ kéo theo sự gia tăng số lượng các DNNN ngay sau khi LDN năm 2020 có hiệu lực từ ngày 01/01/2021. Sự thay đổi này thực chất vẫn giữ nguyên quyền kiểm soát, quản lý, điều hành các hoạt động kinh doanh của Nhà nước mà chỉ tập trung vào tăng quy mô, nâng cao hiệu quả quản trị doanh nghiệp, thúc đẩy cổ phần hóa, tư nhân hóa DNNN, và bảo đảm công khai, minh bạch, bình đẳng với các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác. Nhiều học giả dự đoán trong thời gian tới các DNNN hoạt động trong lĩnh vực sản xuất và thương mại sẽ chuyển đổi thành các công ty cổ phần có vốn nhà nước được niêm yết trên thị trường chứng khoán trong nước, đến năm 2026-2030 sẽ được niêm yết trên các thị trường chứng khoán trong khu vực37.

Một khi đã được công nhận là DNNN, các doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ hoặc cổ phần có quyền biểu quyết sẽ được hưởng những ưu đãi dành cho DNNN so với các doanh nghiệp tư nhân. Thực tế cho thấy DNNN có cơ hội tiếp cận các nguồn vốn trong nước và nước ngoài dễ dàng do được Chính phủ bảo lãnh với lãi suất thấp. Theo Quyết định số 87/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 24/12/2010, hai DNNN là Vinashin (Tập đoàn Công nghiệp tàu thủy Việt Nam) và Vinalines (Tổng Công ty Hàng hải Việt Nam) được cho vay với lãi suất 0% để trả nợ lương, bảo hiểm, trợ cấp mất việc làm và học nghề cho người lao động. Trong trường hợp DNNN không trả được nợ, Nhà nước với vai trò là chủ sở hữu hỗ trợ DNNN bằng nhiều cách khác nhau như khoanh nợ, giãn nợ, tái cơ cấu nợ, bổ sung vốn. Theo Công văn số 9962/BTC-QLN của Bộ Tài chính ngày 27/07/2011, Bộ Tài chính đã đứng ra bảo lãnh cho Tổng Công ty Cơ khí Xây dựng (COMA) vay 45 triệu USD khi dự án Xi măng Đồng Bành của doanh nghiệp này rơi vào tình trạng thua lỗi không trả nợ được. Ngoài ra, các DNNN còn được trợ giá hoặc hưởng các ưu đãi về giá trong hoạt động kinh doanh38. Tuy nhiên, trong quá trình chuyển đối luật, DNNN đặc biệt là DNNN có quy mô lớn và tình hình tài chính phức tạp không thể loại trừ những khó khăn, thử thách trong việc thích nghi với các quy định mới, tìm kiếm các nhà đầu tư chiến lược có cùng quan điểm, tầm nhìn, cam kết lâu dài để tái cơ cấu doanh nghiệp. Quá trình cân bằng giữa giúp đỡ DNNN hoạt động hiệu quả hơn nhưng có kỷ luật hơn, bảo đảm lợi ích của xã hội,… có thể kéo dài và tốn thời gian. Việc thiếu tính kỷ luật, sự kiên nhẫn và năng động của các lãnh đạo DNNN và các cơ quan công quyền cũng sẽ gây khó khăn cho sự phát triển của DNNN39.

Trước những thuận lợi và thách thức trên, trước mắt DNNN cần tuân thủ đúng những yêu cầu mới của LDN năm 2020 bằng cách thành lập Ban kiểm soát nếu chưa có Ban kiểm soát trong công ty đối với công ty TNHH một thành viên40, công ty TNHH hai thành viên trở lên và công ty con của DNNN41. Đây là quy định bắt buộc để bảo đảm việc giám sát, báo cáo, đánh giá và kiến nghị về hoạt động của DNNN, từ đó góp phần tăng hiệu quả, minh bạch cho DNNN. Đối với những doanh nghiệp đã có kiểm soát viên theo cơ cấu tổ chức cũ của LDN năm 2014, doanh nghiệp đó có thể thành lập Ban kiểm soát có một kiểm soát viên do kiểm soát viên cũ đảm nhận, người này sẽ đồng thời là Trưởng Ban kiểm soát. Tuy vậy, DNNN cần lưu ý kiểm soát viên cần đáp ứng các tiêu chuẩn mới đã nêu trên, nếu không người kiểm soát viên theo mô hình cũ sẽ không thể tiếp tục giữ vai trò này theo quy định của LDN năm 2020./.

CHÚ THÍCH

Thạc sỹ, Giảng viên Khoa Pháp luật Thương mại quốc tế, Trường Đại học Luật Hà Nội.
Sinh viên K42 Ngành Luật Thương mại quốc tế, Trường Đại học Luật Hà Nội.
Khoản 22 Điều 4 LDN năm 2005.
Điều 89 LDN năm 2020.
Mục 1 Chương III và Chương V, LDN năm 2014.
Điều 90 LDN năm 2020.
Điều 78 LDN năm 2014.
Khoản 1 Điều 103 LDN năm 2020.
Khoản 1 Điều 102 LDN năm 2014.
Khoản 2 Điều 103 LDN năm 2020.
Khỏan 1 Điều 105 LDN năm 2014.
Điểm a Khoản 3 Điều 103 LDN năm 2020.
Khoản 1 Điều 103 LDN năm 2014.
Khoản 6 Điều 107 LDN năm 2020.
Khoản 2 Điều 91 LDN năm 2020.
Khoản 3 Điều 91 LDN năm 2020.
Khoản 5 Điều 93 LDN năm 2020.
Khoản 2 Điều 54 LDN năm 2020.
Khoản 1 Điều 137 LDN năm 2020; Khoản 1 Điều 134 LDN năm 2014.
Điều 1 LDN Công nghiệp được Sở hữu bởi Toàn thể Nhân dân (Law on Industrial Enterprises Owned by the Whole People). Xem thêm Fan Gang và Nicholas C. Hope, The role of state-owned enterprises in the Chinese economy, Chapter 16, trang 5; OECD, State Owned Enterprises in China: Reviewing the Evidence, OECD Working Group on Privatisation and Corporate Governance of State Owned Assets, ngày 26 tháng 1 năm 2009, tr. 5-6.
Karen Jingrong Lin, Xiaoyan Lu, Junsheng Zhang và Ying Zheng, State-owned enterprises in China: A review of 40 years of research and practice, China Journal of Accounting Research, Volume 13, Issue 1, tháng 3 năm 2020, tr. 37.
Minsoo Lee and Kaukab Naqvi, Chapter 5 State-Owned Enterprises in the People’s Republic of China, Reforms, Opportunities, and Challenges for State-Owned Enterprises, Asian Development Bank, tháng 7 năm 2020, tr. 191.
OECD, State Owned Enterprises in China: Reviewing the Evidence, OECD Working Group on Privatisation and Corporate Governance of State Owned Assets, ngày 26 tháng 1 năm 2009, tr. 6.
Fan Gang và Nicholas C. Hope, The role of state-owned enterprises in the Chinese economy, Chapter 16, tr. 5.
Minsoo Lee and Kaukab Naqvi, Chapter 5 State-Owned Enterprises in the People’s Republic of China, Reforms, Opportunities, and Challenges for State-Owned Enterprises, Asian Development Bank, tháng 7 năm 2020, tr. 191.
Wonhee Lee, Transparency of State-Owned Enterprises in South Korea, International Budget Partnership, tháng 5 năm 2014, tr. 1-3.
World Bank Group, Corporate Governance of State-Owned Enterprises, năm 2014, tr. 27. Khái niệm “tổ chức công” tại Luật Quản lý Thực thể Công chịu ảnh hưởng của khái niệm “doanh nghiệp nhà nước” của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế: “doanh nghiệp mà nhà nước nắm giữ sự kiểm soát đáng kể thông qua việc sở hữu toàn bộ, phần lớn hoặc phần nhỏ đáng kể.” Xem OECD, Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises 2005; Kyoungsun Heo, Effects of Corporate Governance on the Performance of State-Owned Enterprises, Policy Research Working Paper 8555, tháng 8 năm 2018, tr. 5.
Điều 4(1) Luật quản lý thực thể công năm 2007.
World Bank Group, Corporate Governance of State-Owned Enterprises, năm 2014, tr. 27.
Điều 5(1) Luật quản lý thực thể công năm 2007.
Điều 5(3)(1)(a) Luật quản lý thực thể công năm 2007.
Điều 5(3)(2) Luật quản lý thực thể công năm 2007.
Điều 33 Chương XIV Hiến pháp Cộng hòa Indonesia.
Ari Siswanto và Marihot Janpieter Hutajulu, State-Owned Enterprises (SOEs) in Indonesia’s Competition Law and Practice, Yustisia Volume 8 Number 1, tháng 1-4 năm 2019, tr. 98; Edimon Ginting và Kaukab Naqvi, Reforms, Opportunities, and Challenges for State-Owned Enterprises, Asian Development Bank, tháng 7 năm 2020, tr. 87.
Edimon Ginting và Kaukab Naqvi, Reforms, Opportunities, and Challenges for State-Owned Enterprises, Asian Development Bank, tháng 7 năm 2020, tr. 87.
Wonhee Lee, Transparency of State-Owned Enterprises in South Korea, International Budget Partnership, tháng 5 năm 2014, tr. 3.
Bui Nguyen Tuan Anh, SOE Reform, Competition Law and New Generation Free Trade Agreements in Viet Nam, Free Trade Area of the Asia-Pacific Policy Dialogue on Competition Related Provisions from a Business Perspective, 2020/CTI-EC/DIA/011, ngày 17-18/9/2020.
Lê Duy Bình và Đoàn Hồng Quang, Ưu đãi dành cho doanh nghiệp nhà nước – Bằng chứng từ thực tế, Hà Nội, năm 2015, tr. 20-31.
Bui Nguyen Tuan Anh, SOE Reform, Competition Law and New Generation Free Trade Agreements in Viet Nam, Free Trade Area of the Asia-Pacific Policy Dialogue on Competition Related Provisions from a Business Perspective, 2020/CTI-EC/DIA/011, ngày 17-18 tháng 9 năm 2020.
Khoản 2 Điều 79 LDN năm 2020.
Khoản 2 Điều 54 LDN năm 2020.