Bàn về thẩm quyền, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính

Bàn về thẩm quyền, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính

Tác giả: TS. Lưu Quốc Thái

Xem thêm:

• Tranh chấp “đòi lại đất”: Cơ sở pháp lý và thực tiễn giải quyết – TS. Lưu Quốc Thái
• Hoàn thiện các quy định pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai – ThS. Võ Phan Lê Nguyễn
• Trình tự, thủ tục giao dịch quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất theo quy định tại dự thảo Luật Đất đai sửa đổi – ThS. Ninh Thị Hiền
• Một số khó khăn, vướng mắc về thủ tục đo vẽ trong các vụ án dân sự liên quan đến tranh chấp đất đai – ThS. Bùi Ai Giôn
• Thẩm quyền của Tòa án nhân dân đối với tranh chấp, yêu cầu về dân sự, hôn nhân và gia đình – TS. Nguyễn Văn Tiến

TỪ KHÓA: Thẩm quyền, Thủ tục, Giải quyết tranh chấp, Cơ quan hành chính, Tố tụng hành chính, Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam.

Tranh chấp đất đai luôn là hiện tượng rất phức tạp ở nước ta. Theo báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường, “hàng năm Bộ nhận được gần 10.000 lượt đơn tranh chấp, khiếu nại, tố cáo thuộc lĩnh vực tài nguyên và môi trường của công dân 63/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, trong đó đơn thuộc lĩnh vực đất đai chiếm 98,6% tổng số đơn”.[1]Theo báo cáo của Viện kiểm sát nhân dân tối cao, từ 01/7/ 2004 đến 30/ 8/2010, Tòa án các cấp đã thụ lý giải quyết theo thủ tục sơ thẩm 307.912 vụ việc dân sự, trong đó số vụ việc tranh chấp liên quan đến đất đai là 69.806 vụ việc (chiếm 22,70%).[2]Thực trạng này đã gây ra nhiều bất ổn cho đời sống kinh tế – chính trị – xã hội, ảnh hưởng xấu đến hiệu quả sử dụng đất.

Kể từ Luật Đất đai năm 1987 – Luật Đất đai đầu tiên được thông qua sau khi chế độ sở hữu toàn dân đối với toàn bộ đất đai được xác lập theo Hiến pháp năm 1980, thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Ủy ban nhân dân (UBND) đã được quy định. Việc quy định cho cơ quan hành chính tham gia giải quyết “tranh chấp tài sản” xuất phát từ những đặc thù của quan hệ đất đai và cũng nhằm “chia sẻ” khó khăn với hệ thống tòa án nhân dân (TAND). Tuy nhiên, việc giải quyết tranh chấp đất đai nói chung và giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính nói riêng chưa thực sự hiệu quả. Một phần nguyên nhân là do các quy định về thẩm quyền, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai tại hệ thống cơ quan này trong thời gian qua còn nhiều bất cập hoặc không phù hợp. Vì vậy, bài viết này sẽ phân tích, đánh giá pháp luật về vấn đề này nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai ở nước ta.

1. Về khái niệm “tranh chấp đất đai” và thẩm quyền của cơ quan hành chính trong giải quyết tranh chấp đất đai

Thuật ngữ “tranh chấp đất đai” được sử dụng từ rất lâu trong các Luật Đất đai nhưng chỉ được chính thức giải thích lần đầu tiên tại khoản 26 Điều 4 của Luật Đất đai năm 2003.Theo đó: “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai.” Định nghĩa này một lần nữa được lặp lại “nguyên văn” tại khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013. Rõ ràng, khái niệm “tranh chấp đất đai” nói trên quá rộng đến mức không thể xác định hết nội hàm của nó, như chủ thể tranh chấp là ai (hai hay nhiều bên trong quan hệ đất đai), quyền, nghĩa vụ tranh chấp là gì,… chưa kể đến sự bất hợp lý ở nội dung “tranh chấp về nghĩa vụ của người sử dụng đất”, bởi thông thường người ta chỉ tranh chấp quyền, lợi ích hợp pháp chứ không ai tranh chấp việc thực hiện nghĩa vụ, trừ khi nghĩa vụ đó đồng thời cũng là quyền, quyền lợi.

Trong điều kiện thẩm quyền giải quyết các tranh chấp có liên quan đến đất đai được giao cho hai hệ thống cơ quan khác nhau, việc xác định cụ thể “đối tượng” tranh chấp trong tranh chấp đất đai có ý nghĩa rất quan trọng. Nó vừa giúp xác định chính xác thẩm quyền giải quyết các tranh chấp về đất đai để hạn chế tình trạng “đùn đẩy” tránh nhiệm giải quyết tranh chấp giữa hai hệ thống cơ quan TAND và UBND, đồng thời đảm bảo quyền khởi kiện của các bên tranh chấp. Nếu là tranh chấp quyền sử dụng đất (QSDĐ) thì pháp luật không quy định thời hiệu khởi kiện, nhưng nếu là các tranh chấp khác có liên quan đến QSDĐ (nhưng không phải tranh chấp QSDĐ) như tranh chấp hợp đồng giao dịch QSDĐ thì các bên tranh chấp chỉ được khởi kiện trong một khoản thời gian nhất định.[3] Ngoài ra, việc xác định rõ đối tượng tranh chấp trong tranh chấp đất đai cũng sẽ giúp xác định được loại tranh chấp nào cần phải thông qua thủ tục “hòa giải bắt buộc” tại UBND cấp xã theo quy định của Điều 135 Luật Đất đai năm 2003, Điều 202 Luật Đất đai năm 2013.

Theo khoản 3 Điều 8 Nghị quyết 05/2012/NQ-HĐTP ngày 03/12/2012 của Hội đồng thẩm phán TAND Tối cao (hướng dẫn thi hành Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2011– gọi chung là BLTTDS), “khi xác định điều kiện khởi kiện vụ án dân sự mà đối tượng khởi kiện là quyền sử dụng đất thì thực hiện như sau:

“a) Đối với tranh chấp ai có quyền sử dụng đất thì phải tiến hành hòa giải tại UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấptheo quy định tại Điều 135 của Luật Đất đai năm 2003.

b) Đối với tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất như: tranh chấp về giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất, tranh chấp về thừa kế quyền sử dụng đất, chia tài sản chung của vợ chồng là quyền sử dụng đất,… thì không phải tiến hành hòa giải tại UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp nhưng vẫn phải thực hiện thủ tục hòa giải theo quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự”.

Với quy định trên thì TAND Tối cao đã “đồng nhất” tranh chấp đất đai với tranh chấp QSDĐ, bởi Điều 135 Luật Đất đai năm 2003 (văn bản mà Nghị quyết 05/2012/NQ-HĐTP đề cập đến) quy định “hòa giải tranh chấp đất đai” chứ không dùng cụm từ “hòa giải tranh chấp QSDĐ”. Ngoài ra, Điều 203 Luật Đất đai năm 2013 khi quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp của UBND cũng dùng cụm từ “giải quyết tranh chấp đất đai”. Quy định này buộc chúng ta phải khẳng định, tranh chấp đất đai chỉ có thể hiểu là tranh chấp QSDĐ (tức tranh chấp để xác định ai là người có QSDĐ hợp pháp) bởi UBND không có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp còn lại có liên quan đến đất đai như tranh chấp hợp đồng giao dịch QSDĐ, tranh chấp tài sản gắn liền với đất.

Tóm lại, cơ quan hành chính chỉ có thể giải quyết tranh chấp QSDĐ, không hẳn với tư cách là cơ quan phân định quyền “sở hữu” đối với tài sản tranh chấp mà còn là chủ thể đại diện cho chủ sở hữu Nhà nước đối với đất đai để quyết định ai là người có thể sử dụng tài sản của Nhà nước.[4]

2. Hòa giải tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính

2.1. Hòa giải tranh chấp tại UBND cấp xã

Kể từ khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực, việc hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã (nơi có đất tranh chấp) trở thành một thủ tục mang tính chất bắt buộc.[5] Tuy nhiên, gần như trong suốt khoảng thời gian Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực, việc hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã tồn tại nhiều vướng mắc:

(i) Về loại tranh chấp phải hòa giải tại UBND cấp xã

Như đã phân tích ở trên, do khái niệm tranh chấp đất đai tại khoản 26 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 quá rộng nên thực tế đã có hai cách hiểu khác nhau trong việc thực hiện thủ tục hòa giải bắt buộc tại UBND cấp xã. Cách hiểu thứ nhất cho rằng, tất cả các tranh chấp có liên quan đến đất đai đều phải được hòa giải tại UBND cấp xã, trong khi theo quan điểm còn lại thì chỉ những tranh chấp QSDĐ mới phải tiến hành hòa giải theo thủ tục này. Mãi đến khi Luật Đất đai năm 2003 sắp hết hiệu thi hành thì Nghị quyết 05/2012/NQ-HĐTP của Hội đồng thẩm phán TAND Tối cao mới xác định chỉ những “tranh chấp ai có quyền sử dụng đất thì phải tiến hành hòa giải tại UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp”. Tuy nhiên, quy định này cũng làm phát sinh những vấn đề pháp lý nhất định. Thứ nhất, Nghị quyết này của TAND Tối cao hướng dẫn thi hành Bộ luật Tố tụng dân sự (trên cơ sở thống nhất ý kiến của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân tối cao và Bộ trưởng Bộ tư pháp), vậy liệu nó có được coi là đồng thời có giá trị hướng dẫn thi hành Luật Đất đai bởi thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai không chỉ thuộc về hệ thống cơ quan tòa án và Nghị quyết này không thể hiện ý kiến của cơ quan quản lý đất đai ở trung ương là Bộ Tài nguyên và Môi trường? Thứ hai, Nghị quyết này ban hành vào thời điểm Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực nhưng nay Luật này đã bị thay thế bởi Luật Đất đai năm 2013 thì liệu nó có còn giá trị áp dụng hay không?

(ii) Về vấn đề nội dung quy định hòa giải và trách nhiệm của UBND cấp xã trong việc thực hiện hòa giải tranh chấp đất đai

So với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản quy định thi hành đã có rất nhiều tiến bộ trong các quy định về hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã. Bên cạnh việc quy định lại thời hạn hòa giải dài hơn (45 ngày so với 30 ngày trước đây)[6] để đảm bảo tính khả thi, các nội dung quan trọng khác như: thành phần Hội đồng hòa giải; cách thức giải quyết khi một trong các bên tranh chấp vắng mặt tại buổi hòa giải lần thứ hai hoặc các bên có thay đổi ý kiến sau khi hòa giải thành cũng được quy định. Cụ thể:[7]

– Việc hòa giải chỉ được tiến hành khi các bên tranh chấp đều có mặt. Trường hợp một trong các bên tranh chấp vắng mặt đến lần thứ hai thì được coi là việc hòa giải không thành.

– Trường hợp hòa giải không thành hoặc sau khi hòa giải thành mà có ít nhất một trong các bên thay đổi ý kiến về kết quả hòa giải thì UBND cấp xã lập biên bản hòa giải không thành và hướng dẫn các bên tranh chấp gửi đơn đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp tiếp theo.

Các quy định này đã tạo điều kiện thuận lợi cho các bên tranh chấp có thể nhanh chóng khởi kiện yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết.Tuy nhiên, trách nhiệm tổ chức hòa giải tranh chấp của UBND cấp xã vẫn còn điểm bất cập.Thứ nhất, nếu UBND cấp xã không tổ chức hòa giải trong thời hạn quy định thì các bên tranh chấp phải làm gì để có thể khởi kiện ra cơ quan có thẩm quyền? Thứ hai, trong trường hợp hòa giải không thành theo quy định của pháp luật nhưng UBND cấp xã không lập biên bản hòa giải không thành thì các bên tranh chấp phải làm sao? Những bất cập này nếu không được sớm làm rõ sẽ khiến cho tranh chấp đất đai kéo dài, ảnh hưởng không tốt đến quyền, lợi ích chính đáng của người sử dụng đất hợp pháp.

2.2. Hòa giải tranh chấp đất đai tại cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp

Khác với quy định trước đây, việc giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính có thẩm quyền giải quyết tranh chấp theo quy định của pháp luật hiện hành có thêm giai đoạn hòa giải trước khi các cơ quan này ban hành quyết định giải quyết. Việc hòa giải này được thực hiện ở cả UBND cấp huyện, cấp tỉnh và Bộ Tài nguyên và Môi trường.[8] Đây có thể coi là một điểm tiến bộ của pháp luật, tận dụng mọi điều kiện có thể để hòa giải các tranh chấp đất đai vốn rất phức tạp và khó giải quyết.

Tuy nhiên, cũng khác so với quy định về hòa giải tại UBND cấp xã, kết quả hòa giải (thành) tại UBND cấp huyện, cấp tỉnh và Bộ Tài nguyên và Môi trường lại có cơ chế bắt buộc phải thực hiện. Cụ thể, nếu hòa giải thành, người có thẩm quyền ban hành quyết định giải quyết tranh chấp đất đai sẽ ban hành quyết định công nhận kết quả hòa giải.[9] Nếu các bên tranh chấp không tự nguyện thực hiện theo nội dung hòa giải đã được công nhận thì sẽ bị cưỡng chế thi hành quyết định công nhận hòa giải thành theo quy định chi tiết của UBND cấp tỉnh nơi có đất tranh chấp.[10]

Quy định về thủ tục hòa giải nói trên có những điểm khá giống với thủ tục hòa giải trong tố tụng dân sự. Tuy vậy, so với quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự (BLTTDS), quy định của pháp luật đất đai về vấn đề này vẫn còn khá sơ sài mà nếu thực hiện trên thực tế sẽ phát sinh nhiều vấn đề không thể giải quyết:

(i) Thứ nhất, việc hòa giải tại các cơ quan hành chính trên có phải là thủ tục bắt buộc hay không? Nếu các bên tranh chấp được mời đến hòa giải mà cố tình không đến thì các cơ quan này có được ban hành quyết định giải quyết hay không?Trong khi đó, theo quy định tại Điều 182 BLTTDS năm ?đối với những vụ án không tiến hành hòa giải được thì Tòa án quyết định đưa vụ án ra xét xử, bao gồm:

– Bị đơn đã được Tòa án triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn cố tình vắng mặt;

– Đương sự không thể tham gia hòagiải được vì có lý do chính đáng;

– Đương sự là vợ hoặc chồng trong vụ án ly hôn là người mất năng lực hành vi dân sự.

(ii) Thứ hai, sau khi có kết quả hòa giải, pháp luật đất đai không có quy định về khoảng thời gian để các bên tranh chấp cân nhắc về những thương lượng, thỏa thuận của mình như quy định của pháp luật tố tụng dân sự. Theo quy định tại Điều 187 BLTTDS, hết thời hạn 7 ngày, kể từ ngày lập biên bản hòa giải thành mà không có đương sự nào thay đổi ý kiến về sự thỏa thuận của mình thì thẩm phán chủ trì phiên hòa giải hoặc một thẩm phán được chánh án tòa án phân công ra quyết định công nhận sự thỏa thuận của các đương sự. Trong thời hạn 5 ngày làm việc, kể từ ngày ra quyết định công nhận sự thỏa thuận của các đương sự, tòa án phải gửi quyết định đó cho các đương sự và Viện kiểm sát cùng cấp. “Thẩm phán chỉ ra quyết định công nhận sự thỏa thuận của các đương sự nếu các đương sự thỏa thuận được với nhau về việc giải quyết toàn bộ vụ án. Trong trường hợp quy định tại khoản 3 Điều 184 BLTTDS mà các đương sự có mặt thỏa thuận được với nhau về việc giải quyết vụ án thì thỏa thuận đó chỉ có giá trị đối với những người có mặt và được thẩm phán ra quyết định công nhận nếu không ảnh hưởng đến quyền, nghĩa vụ của đương sự vắng mặt. Trong trường hợp thỏa thuận của họ có ảnh hướng đến quyền, nghĩa vụ của các đương sự vắng mặt thì thỏa thuận này chỉ có giái trị và được thẩm phán ra quyết định công nhận nếu được đương sự vắng mặt tại phiên tòa đồng ý bằng văn bản.Theo quy định tại Điều 188 BLTTDS, quyết định công nhận sự thỏa thuận của các đương sự có hiệu lực pháp luật ngay sau khi tòa án ban hành. Đương sự không có quyền kháng cáo, viện kiểm sát không có quyền kháng nghị phúc thẩm đối với quyết định này”.[11]

Tuy nhiên, theo Điều 188 BLTTDS thì quyết định công nhận sự thỏa thuận của các đương sự vẫn có thể bị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm nếu có căn cứ cho rằng sự thỏa thuận đó là do bị nhầm lẫn, lừa dối, đe dọa hoặc vi phạm điều cấm của pháp luật, trái đạo đức xã hội. Đây cũng là một vấn đề hoàn toàn có thể xảy ra đối với hoạt động hòa giải tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính nhưng pháp luật đất đai hoàn toàn không có quy định dự liệu hướng xử lý.

3. Thẩm quyền, thủ tục giải quyết tranh chấp tại cơ quan hành chính

Theo khoản 2, 3 Điều 203 Luật Đất đai năm 2013, tranh chấp đất đai mà đương sự không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất  giấy chứng nhận và các giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 thì đương sự được lựa chọn một trong hai cơ quan giải quyết là cơ quan hành chính hoặc TAND. Như vậy, nếu đương sự không chọn TAND thì cơ quan hành chính mới có thẩm quyền giải quyết tranh chấp. So với Luật Đất đai năm 2003, thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính đã bị thu hẹp hơn.[12]

Trong trường hợp cơ quan hành chính có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai thì thẩm quyền được quy định cụ thể như sau:

a) Trường hợp tranh chấp giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau thì Chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh hoặc khởi kiện tại TAND theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính;

b) Trường hợp tranh chấp mà một bên tranh chấp là tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc khởi kiện tại TAND theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính.

Như vậy, thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính được phân thành hai cấp tùy thuộc vào chủ thể tranh chấp. Nếu chỉ lựa chọn con đường giải quyết tại cơ quan hành chính thì cấp giải quyết thứ hai được coi là cấp giải quyết cuối cùng. Tuy nhiên, khác với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 cho phép các bên tranh chấp thêm một lựa chọn cách thức giải quyết sau khi đã được giải quyết theo thẩm quyền (lần đầu). Nếu như không đồng ý với lần giải quyết này, các bên tranh chấp có thể khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định giải quyết tranh chấp của chủ tịch UBND theo pháp luật tố tụng hành chính thay vì chỉ được yêu cầu cấp cao hơn giải quyết như trước đây.

Những điểm mới trong quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính dường như tạo ra nhiều lựa chọn, nhiều cơ hội hơn cho các bên tranh chấp bảo vệ quyền sử dụng đất hợp pháp của mình. Tuy nhiên, những thay đổi này lại đặt ra nhiều vấn đề cần phải làm rõ khi mà pháp luật vẫn còn quá chung chung:

(i) Thứ nhất, như đã trình bày, trường hợp đương sự không có GCN và các giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 thì đương sự được lựa chọn một trong hai cơ quan giải quyết là cơ quan hành chính hoặc TAND. Sẽ có hai khả năng xảy ra đối với trường hợp này mà pháp luật chưa quy định cách giải quyết.Một là, trường hợp có một đương sự vừa gửi đơn đến UBND và gửi đơn đến TAND; và hai là, một đương sự gửi đơn đến UBND còn một (hoặc các) đương sự còn lại nộp đến TAND yêu cầu giải quyết tranh chấp. Vậy, cơ quan nào sẽ giải quyết tranh chấp nếu các tình huống này xảy ra?

(ii) Thứ hai, trong trường hợp các bên tranh chấp đều lựa chọn UBND giải quyết và sau khi đã có quyết định giải quyết của chủ tịch UBND theo thẩm quyền, một bên tranh chấp gửi đơn yêu cầu cơ quan cấp cao hơn giải quyết trong khi đó phía còn lại gởi đơn đến TAND có thẩm quyền giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính thì sẽ xử lý ra sao?

(iii) Thứ ba, trường hợp vụ việc được đưa đến TAND giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính. Trường hợp này TAND không có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai mà chỉ có quyền xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính về giải quyết tranh chấp đất đai của chủ tịch UBND. Hội đồng xét xử (HĐXX) vụ án hành chính chỉ có thẩm quyền “bác yêu cầu của người khởi kiện” hoặc “chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trái pháp luật; buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”[13]chứ không có quyền sửa quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của chủ tịch UBND.

Như vậy, trong trường hợp HĐXX vụ án hành chính tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính về giải quyết tranh chấp đất đai thì sẽ phát sinh thêm nhiều thủ tục khác. Nếu như quyết định của HĐXX không bị kháng cáo, kháng nghị thì sẽ được đưa về UBND đã giải quyết tranh chấp để giải quyết lại. Không loại trừ khả năng sau khi giải quyết lại, quyết định giải quyết lại tranh chấp của chủ tịch UBND lại bị khởi kiện theo thủ tục hành chính một lần nữa. Cứ thế việc giải quyết tranh chấp sẽ lòng vòng, không có “đường” ra.

Trường hợp quyết định của HĐXX bị kháng cáo, kháng nghị thì sẽ được giải quyết theo thủ tục phúc thẩm. Ngoài ra, trong trường hợp đặc biệt, bản án đã có hiệu lực của HĐXX vụ án hành chính đối với quyết định giải quyết tranh chấp đất đai sẽ bị xem xét lại theo thủ tục Giám đốc thẩm hoặc Tái thẩm. Cả Hội đồng Giám đốc thẩm và Tái thẩm đều không có quyền sửa bản án đã có hiệu lực mà chỉ có thể tuyên hủy án để xét xử lại.[14] Vụ việc sẽ có thể kéo dài không có thời hạn tại TAND theo thủ tục tố tụng hành chính chỉ để nhằm xác định quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của chủ tịch UBND có hợp pháp hay không chứ không thể phân định QSDĐ tranh chấp thuộc về ai. Rõ ràng, đây không hẳn là lựa chọn tốt cho các bên tranh chấp đất đai.

4. Kết luận và kiến nghị

– Hòa giải tranh chấp đất đai bắt buộc tại UBND cấp xã là thủ tục cần thiết. Các quy định của Luật Đất đai năm 2013 về vấn đề này gần như đã khá đầy đủ, rõ ràng. Tuy nhiên, pháp luật cần bổ sung quy định về trường hợp UBND cấp xã không tổ chức hòa giải đúng thời hạn quy định hoặc không lập biên bản hòa giải không thành theo quy định của pháp luật để các bên tranh chấp có thể nhanh chóng khởi kiện ra cơ quan có thẩm quyền. Cụ thể, nếu hết thời hạn hòa giải mà UBND cấp xã không tổ chức hòa giải hoặc không lập biên bản hòa giải không thành thì các bên có thể tranh chấp có thể căn cứ vào biên nhận đơn yêu cầu hòa giải để khởi kiện đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp.

– Pháp luật đất đai hiện hành đã giảm thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính xuống mức “tối thiểu” vì ngay cả trong trường hợp đương sự không có giấy tờ về quyền sử dụng đất thì thẩm quyềngiải quyết vẫn có thể thuộc về TAND. Quy định này thể hiện việc Nhà nước đã đánh giá được khả năng giải quyết tất cả các tranh chấp đất đai của TAND. Vì vậy, với những hạn chế đối với việc giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính như đã phân tích ở trên và để phù hợp hơn đối với chức năng của từng loại cơ quan nhà nước, tác giả kiến nghị sửa đổi quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai theo hướng giao toàn bộ cho TAND giải quyết. Việc thay đổi này sẽ tránh được tình trạng một tranh chấp tài sản lại được giải quyết tại cơ quan hành chính, sau đó lại đi lòng vòng qua TAND theo thủ tục tố tụng hành chính rồi lại quay về UBND để làm lại, chưa kể đến một thực tế là việc người dân thắng kiện cơ quan hành chính là điều rất khó.[15] Ngoài ra, xét về nhân sự thì HĐXX của TAND theo thủ tục tố tụng dân sự chắc chắn được “chuẩn hóa” hơn so với đội ngũ cán bộ quản lý hành chính của UBND nên chất lượng giải quyết tranh chấp sẽ “ổn định” hơn. Hiệu quả giải quyết tranh chấp đất đai của TAND sẽ được nâng cao nếu như cơ chế phối hợp giữa hệ thống cơ quan này và cơ quan quản lý đất đai được quy định cụ thể, rõ ràng, hợp lý. Đây là điều có thể dễ dàng thực hiện được thông qua một văn bản liên tịch giữa các cơ quan Tòa án – Kiểm sát – Tài nguyên và Môi trường.

CHÚ THÍCH

* TS, Trưởng bộ môn Luật Đất đai – Môi trường, giảng viên Khoa Luật Thương mại, trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.

[1]  Hội đồng phối hợp công tác, phổ biến giáo dục pháp luật của Chính phủ (2009), “Tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai và giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai”, Đặc san Tuyên truyền pháp luật, số 9.

[2]  Bộ Tài nguyên và Môi trường (Báo cáo 193/BC-BTNMT), Báo có tổng kết thi hành Luật Đất đai năm 2003 và định hướng sửa đổi Luật Đất đai, Hà Nội ngày 06/9/2012.

[3] Xem điểm a, b khoản 3 Điều 23 Nghị quyết 03/2012/NQ-HĐTP ngày 03/12/2012 của TAND Tối cao về hướng dẫn thi hành Bộ luật Tố tụng dân sự.

[4]  Xem thêm Lưu Quốc Thái, “Bàn về khái niệm “tranh chấp đất đai” trong Luật Đất đai 2003”, Tạp chí Khoa học Pháp lý, số 02 (33)/2006.

[5]  Xem điểm 2 Công văn 116/2004/KHXX ngày 22/7/2004 của TAND Tối cao hướng dẫn thực hiện thẩm quyền của TAND theo Luật Đất đai năm 2003.

[6] Điểm a khoản 3 Điều 54 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014.

[7] Xem Điều 88 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014.

[8] Khoản 3 Điều 89, khoản 2 Điều 90 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014.

[9] Khoản 4 Điều 89, khoản 4 Điều 90 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014.

[10] Khoản 2 Điều 91 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014. Trên thực tế đã có địa phương ban hành quy định về vấn đề này. Ví dụ như Quyết định số 03/2015/QĐ-UBND ngày 29/01/2015 của UBND tỉnh Sóc Trăng về việc ban hành quy định trình tự, thủ tục cưỡng chế thi hành quyết định giải quyết tranh chấp đất đai, quyết định công nhận hòa giải thành.

[11]  Xem thêm: Minh Nhất, Hòa giải trong tố tụng dân sự – một vài ý kiến để hoàn thiện, http://moj.gov.vn/ct/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=6769 (website Bộ Tư pháp), truy cập lúc 11 giờ 15 ngày 09/6/2015.[12]  Theo Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 thì cơ quan hành chính có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp đất đai mà đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và các giấy tờ quy định tại khoản 1, 2, 5 Điều 50 Luật Đất đai năm 2003. Luật Đất đai năm 2003 không cho phép đương sự lựa chọn cơ quan giải quyết tranh chấp như Luật Đất đai năm 2013.

[13] Khoản 2 Điều 163 Luật Tố tụng hành chính năm 2010.

[14] Điều 225, 237 Luật Tố tụng hành chính năm 2010.

[15]  Trên thực tế, việc người dân đi kiện cơ quan hành chính theo thủ tục tố tụng hành chính được ví như là “con kiến đi kiện củ khoai”. Xem thêm ý kiến của ông Trần Du Lịch (Đại biểu Quốc hội) tại kỳ họp Quốc hội vào ngày 04/6/2014 được ghi lại trên Báo Tuổi trẻ: “Dân kiện chủ tịch huyện: “Đừng bày dân cái chuyện mất thì giờ””, truy cập lúc 11 giờ 10 ngày 10/6/2015.

• Tác giả: TS. Lưu Quốc Thái*
• Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 05/2015 (90)/2015 – 2015, Trang 31-36
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý