Trình tự, thủ tục giao dịch quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất theo quy định tại dự thảo Luật Đất đai sửa đổi

Trình tự thủ tục giao dịch quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất theo quy định tại dự thảo Luật Đất đai sửa đổi

Xem thêm:

• Hoàn thiện pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong điều kiện kinh tế thị trường – TS. Lưu Quốc Thái
• Tổ chức, cá nhân nước ngoài và vấn đề xác lập quyền sử dụng đất để kinh doanh bất động sản tại Việt Nam – ThS. Đặng Anh Quân
• Quyền tiếp cận đất đai của nhà đầu tư thông qua các giao dịch quyền sử dụng đất – TS. Lưu Quốc Thái
• Quyền sử dụng đất – Một số quan điểm tiếp cận và đề xuất hướng giải quyết trong khoa học pháp lý của Việt Nam – ThS. Nguyễn Thùy Trang

TỪ KHÓA: Thủ tục, Chuyển nhượng quyền sử dụng đất, Quyền sử dụng đất,

Điều 58 Hiến pháp năm 1992 khẳng định “Công dân có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất… Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân”. Tùy theo tính chất và đặc điểm của từng loại tài sản mà pháp luật đặt ra những nguyên tắc để bảo vệ chủ sở hữu tài sản đó. Quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất là hàng hóa đặc biệt nên nhà nước đặt ra một trình tự thủ tục rất chặt chẽ để thống nhất bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất thông qua Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai, Luật Nhà ở và Luật Công chứng. Ở bài viết này tác giả tập trung trình bày sự lựa chọn về trình tự thủ tục chuyển quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất trong luật đất đai sửa đổi.

1. Thực trạng về thủ tục giao dịch quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất

Trong cuộc sống của người Việt Nam thì đất đai được xem là có giá trị về nhiều mặt là nơi sinh sống của gia đình dòng tộc, là tư liệu sản xuất của cá nhân, hộ gia đình và tổ chức, là tài sản tích lũy để giành trong khoảng thời gian dài của đời người, là hàng hóa để kinh doanh, “là di sản lưu truyền giữa các thế hệ, là sự tiếp nối truyền thống, là hương hỏa, là tài sản chứa đựng các giá trị nhân văn”[1]. Vì thế đối với số đông người dân Việt Nam thì quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất, không phải là hàng hóa trao đổi bình thường mà là hàng hóa đặc biệt. Với ý nghĩa đó nên quyền sử dụng đất được xem là có giá trị rất lớn về kinh tế của mỗi cá nhân, hộ gia đình, và của tổ chức. Bất cứ sự chuyển dịch nào về quyền về tài sản cũng có tác động rất lớn đến các chủ thể sử dụng đất. Để bảo đảm cho sự ổn định trật tự này Nhà nước đã xem việc bảo vệ quyền của người sử dụng đất trong các giao dịch như là bảo vệ trật tự công cộng.

Bản chất giao dịch quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền đất “là người sử dụng đất tiến hành dịch chuyển quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất của mình theo nội dung và hình thức nhất định phù hợp với quy định của pháp luật đất đai nhằm thực hiện quyền tài sản của mình đối với quyền sử dụng đất”[2]. Quyền của người sử dụng đất mà người dân hướng vào đó là các quyền năng về kinh tế thông qua các giao dịch, bao gồm các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, bảo lãnh và góp vốn bằng quyền sử dụng đất.

Với vai trò là người đại diện cho chủ sở hữu toàn dân về đất đai và là chủ thể của quyền lực công, Nhà nước có trách nhiệm trong việc bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Pháp luật đất đai quy định không phải ai có quyền sử dụng đất cũng có quyền tham gia vào giao dịch, mà chỉ khi những chủ thể sử dụng đất ở những hình thức, thời hạn phù hợp, đáp ứng về hình thức chứng từ sở hữu, quyền sử dụng đất không bị tranh chấp,  người sử dụng đất hoàn thành nghĩa vụ về tài chính, chấp hành pháp luật về tạo lập tài sản trên đất và hoàn thành những nghĩa vụ khác đối với Nhà nước thì quyền giao dịch quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất mới phát sinh. Theo quy định tại Điều 689 BLDS thì “Hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất phải được lập thành văn bản, có công chứng, chứng thực theo quy định của pháp luật”. Và để một giao dịch có hiệu lực thì pháp luật yêu cầu “Người tham gia giao dịch có năng lực hành vi dân sự; Mục đích và nội dung của giao dịch không vi phạm điều cấm của pháp luật, không trái đạo đức xã hội; Người tham gia giao dịch hoàn toàn tự nguyện”. Mục đích của công chứng, chứng thực theo quy định tại Nghị định 75/2000/NĐ-CP về công chứng, chứng thực thì “Bằng hoạt động công chứng, chứng thực của mình, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền công chứng, chứng thực góp phần bảo đảm an toàn pháp lý trong quan hệ dân sự, kinh tế, thương mại và quan hệ xã hội khác, phòng ngừa vi phạm pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa”.

Chức năng của công chứng là chứng nhận tính xác thực, tính hợp pháp của hợp đồng, giao dịch. Để đảm bảo tính xác thực và tính hợp pháp của giao dịch thì nhiệm vụ của công chứng viên là kiểm tra về năng lực chủ thể khi tham gia giao dịch, kiểm tra quyền nhân thân của chủ thể, tính xác thực của tài sản giao dịch tức là tài sản có thực và không bị tranh chấp, tính hợp pháp của chứng từ sở hữu, ý chí tự nguyện của các chủ thể khi giao kết hợp đồng. Thời gian qua, các tổ chức hành nghề công chứng đã đáp ứng được nhu cầu của nhân dân và nhu cầu ổn định trật tự an toàn xã hội trong lĩnh vực này của Nhà nước. Do đặc điểm đặc biệt của quyền sử dụng đất và tài sản gằn liền với đất, nên vấn đề giao dịch quyền sử dụng đất và tài sản gằn liền với đất trong thời gian qua đã gặp phải những thực trạng sau:

Khi quyền sử dụng đất ngày càng có giá trị về mặt kinh tế thì tình hình tội phạm trong lĩnh vực này cũng gia tăng, Theo tác giả Nguyễn Hồ Phương Vinh thì “hiện tượng giả mạo giấy tờ chủ quyền nhà đất, giấy tờ tùy thân, giả người rất nhiều và đáng báo động. Do các giao dịch về bất động sản thường có giá trị rất lớn và các mẫu giấy tờ chủ quyền nhà đất, giấy tờ tùy thân còn khá đơn giản, ít đặc điểm chống giả nên các đối tượng gian dối, lừa đảo đã lợi dụng kẻ hở này làm giả giấy tờ nhằm chiếm đoạt tài sản người khác. Việc này gây ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích kinh tế của cá nhân, tổ chức, xã hội”[3]. Và “hành vi gian lận, giả mạo giấy tờ trong hoạt động công chứng ngày càng tinh vi, rất khó phát hiện”[4]. Hiện nay các cơ quan quản lý nhà nước vẫn chưa có biện pháp nào để giảm thiểu rủi ro cho người dân nếu để họ tự thực hiện giao dịch này.

Bên cạnh đó một trong những điều kiện để quyền sử đất và tài sản gắn liền với đất được phép chuyển nhượng là không bị tranh chấp. Hiện nay chưa có cơ quan nào của Nhà nước chính thức cung cấp thông tin về tình trạng tranh chấp đất một cách có hệ thống để người dân có thể tham khảo trước khi quyết định một giao dịch. Riêng tại Tp. Hồ Chí Minh, công việc này đang do các tổ chức hành nghề công chứng đảm nhận dựa trên phần mềm quản lý ngăn chặn do Sở tư pháp Tp. Hồ Chí Minh tập hợp từ nhiều cơ quan khác nhau như cơ quan điều tra, các cơ quan tiến hành tố tụng, các văn phòng đăng ký QSDĐ tại các quận, huyện trong thành phố và phát hiện của các tổ chức hành nghề công chứng. Bên cạnh đó Sở tư pháp Tp. Hồ Chí Minh cũng xây dựng được một chương trình quản lý hồ sơ công chứng, ngoài việc quản lý hồ sơ công chứng thì chương trình này cũng giúp cho bất kỳ một tổ chức hành nghề công chứng nào trên địa bàn Thành phố đều truy cập được lịch sử giao dịch của một tài sản nhất định. Điều này một phần nào cũng đảm bảo được an toàn pháp lý cho người dân khi tham gia giao dịch.

Hơn nữa, một điều kiện khác để người có quyền sử dụng đất được thực hiện việc giao dịch đó là phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Theo thống kê mới nhất đến nay cả nước đã cấp trên 25,7 triệu giấy chứng nhận[5]. Trong số lượng giấy chứng nhận QSDĐ đã được cấp thì có một số lượng lớn các giấy chứng nhận được cấp cho hộ gia đình, cho một tổ chức hoặc cho một nhóm người cùng có quyền sử dụng và các mẫu giấy này đã bị một số khuyết điểm như sau:

– “Có một số trường hợp đã được cấp giấy chứng nhận nhưng vẫn còn sai sót, không đúng diện tích, không đúng ranh giới, cấp sai thẩm quyền”[6].

– Có giấy chứng nhận thể hiện thiếu tên chủ sở hữu (tài sản trong thời kỳ hôn nhân nhưng giấy chứng nhận chỉ thể hiện tên của vợ hoặc chồng), hoặc giấy chứng nhận cấp cho nhiều người nhưng trên giấy chỉ thể hiện tên của một người.

– Có trường hợp giấy chứng nhận không xác định rõ chủ sử dụng đất và sở hữu tài sản.

Riêng hiện nay tại Tp. Hồ Chí Minh tồn tại trên 50 (năm mươi) mẫu giấy chứng nhận quyền sở hữu tài sản là quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất qua các thời kỳ, trong đó có giấy chứng nhận chỉ thể hiện tài sản trên đất, có loại chỉ thể hiện đất mà không ghi nhận tài sản, có loại chỉ ghi nhận diện tích đất xây dựng mà không ghi nhận toàn bộ diện tích đất khuôn viên sử dụng, có loại chủ sở hữu muốn đem tài sản ra giao dịch thì cần phải có một số loại giấy tờ kèm theo thể hiện đúng cơ sở pháp lý của giấy chứng nhận cho từng thời kỳ. Và theo quy định tại Điều 152 Luật Nhà ở thì “Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở đã được cấp trong các thời kỳ trước đây, Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở đã được cấp theo quy định của pháp luật về đất đai mà trong nội dung đã ghi nhận về nhà ở được xây dựng trên đất ở đó thì nay vẫn còn nguyên giá trị pháp lý” và vẫn được sử dụng để thực hiện các giao dịch. Với quy định trên thì việc nhận dạng những loại giấy tờ đủ điều kiện để thực hiện giao dịch là một khó khăn và thách thức cho những người dân khi để họ phải quyết định những việc mà họ không có khả năng.

Bên cạnh đó, để thực hiện vai trò quản lý nhà nước, hiện nay Luật Đất đai thông qua năm 2003 đã có một hệ thống trên 400 các văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành, mà các văn bản này “chưa được ban hành đồng bộ, nội dung văn bản hướng dẫn của địa phương không rõ ràng thậm chí mâu thuẫn với quy định của văn bản hướng dẫn. Hệ thống văn bản pháp luật đất đai và các văn bản pháp luật liên quan thiếu đồng bộ, chồng chéo, thậm chí mâu thuẫn ảnh hưởng đến việc thi hành”[7]. Với thực trạng pháp luật đất đai như trên thì việc hiểu, vận dụng pháp luật của mỗi người dân để họ tự bảo vệ mình trong giao dịch thực sự là một khó khăn và thách thức.

2. Trách nhiệm của Nhà nước qua trình tự thủ tục giao dịch quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất hiện hành

Qua thực trạng về giao dịch quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất như trên, thì Nhà nước đã bảo vệ quyền sở hữu tài sản của người sử dụng đất thông qua 4 đạo luật quan trọng đó là Bộ luật Dân sự, Luật Nhà ở, Luật Công chứng, đặc biệt Luật Đất đai năm 2003 quy định về trình tự thủ tục các giao dịch chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất từ Điều 126 đến Điều 131. Qua đó, trình tự thủ tục giao dịch được chia làm hai giai đoạn chính mang tính bắt buộc đó là:

Giai đoạn 1: Hợp đồng giao dịch phải được chứng thực tại UBND cấp xã hoặc chứng nhận của các tổ chức hành nghề công chứng. Theo thông tư số 03//TT-BTP ngày 25/8/2008 thì hiện nay việc chứng thực các hợp đồng giao dịch của UBND cấp xã đang từng bước chuyển sang các tổ chức hành nghề công chứng.

Giai đoạn 2: Hồ sơ giao dịch quyền sử dụng đất trong đó có hợp đồng đã được chứng thực hoặc chứng nhận sẽ được đăng ký tại văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất để cập nhật tên chủ sử dụng đất mới vào giấy tờ sở hữu tài sản hoặc ghi nhận giao dịch đã thực hiện. Ý nghĩa của giai đoạn này là ghi nhận quyền sử dụng đất hợp pháp đối với một thửa đất xác định vào hồ sơ địa chính nhằm xác lập quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.

Việc Nhà nước phân chia trình tự thủ tục trong giao dịch quyền sử dụng đất thành hai giai đoạn vì mỗi giai đoạn thuộc thẩm quyền của hai cơ quan chuyên môn khác nhau. Ý nghĩa của giai đoạn một là “bảo đảm sự kiểm soát của nhà nước đối với một số loại tài sản nhất định, ổn định trật tự xã hội mà còn là cơ sở để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các bên tham gia giao kết hợp đồng dân sự”[8]. Thêm nữa đây cũng là điều kiện hình thức về chứng cứ theo quy định tại Điều 80 BLTTDS về những tình tiết sự kiện không phải chứng minh trong đó “Những tình tiết, sự kiện đã được ghi trong văn bản và được công chứng, chứng thực hợp pháp”, và là cách phòng ngừa sự vi phạm pháp luật của những chủ thể tham gia giao dịch không có thiện chí trung thực.

Theo tác giả Chế Mỹ Phương Đài thì “nhằm bảo vệ trật tự công cộng trong giao dịch dân sự, một hợp đồng được xác lập và thực hiện không chỉ là “câu chuyện” giữa các bên trong hợp đồng mà còn có thể ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của các bên và đôi khi ảnh hưởng đến trật tự trong quản lý nhà nước. Cụ thể các hợp đồng liên quan đến quyền sử dụng đất, nếu tự do giao kết mà không tuân thủ về mặt hình thức, trình tự, thủ tục đăng ký sẽ dẫn đến hệ quả tiêu cực trong hoạt động quản lý đất đai”[9].

Với những đặc trưng trên, để thực hiện trách nhiệm bảo vệ quyền và lợi ích của các bên khi tham gia giao dịch, trong thời gian vừa qua Nhà nước đã thiết lập ra mô hình các tổ chức hành nghề công chứng để thay mặt Nhà nước bảo vệ quyền của người sử dụng đất khi tham gia vào giao dịch về quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất tại giai đoạn một. Các tổ chức hành nghề công chứng là bộ máy đã được tổ chức, kiểm soát chặt chẽ với đội ngũ nhân lực được đào tạo bài bản nhằm thực hiện nội dung quản lý nhà nước là: “chứng nhận người tham gia hợp đồng, giao dịch hoàn toàn tự nguyện, có năng lực hành vi dân sự, mục đích, nội dung của hợp đồng, giao dịch không vi phạm pháp luật, không trái đạo đức xã hội, đối tượng của hợp đồng, giao dịch là có thật, chữ ký trong hợp đồng, giao dịch là đúng chữ ký của người tham gia hợp đồng, giao dịch” (Điều 5 Luật công chứng). Nội dung này tương tự như các quy định tại khoản 1 Điều 122 Bộ luật Dân sự là những điều kiện cơ bản để một giao dịch có hiệu lực. Bên cạnh đó để đáp ứng nhu cầu từ thực tế, thời gian vừa qua Nhà nước đã chủ trương thực hiện xã hội hóa các tổ chức hành nghề công chứng nhằm mục đích phục vụ kịp thời, nâng cao chất lượng phục vụ, đáp ứng kịp thời nhu cầu của nhân dân, đây cũng là cách mà nhà nước tổ chức để thực hiện quyền của người đại diện cho chủ sở hữu đất đai trong việc bảo vệ quyền và lợi ích của nhân dân.

Riêng đối với các tổ chức cá nhân có chức năng kinh doanh bất động sản thì “Hợp đồng kinh doanh bất động sản, phải được lập thành văn bản; việc công chứng, chứng thực hợp đồng kinh doanh bất động sản do các bên thỏa thuận” Điều 67 Luật Kinh doanh bất động sản, điều này không có nghĩa là các tổ chức cá nhân kinh doanh bất động sản được hoàn toàn tự do giao dịch mà không có sự quản lý của Nhà nước. Trong trường hợp này Nhà nước yêu cầu giao dịch của các tổ chức, cá nhân kinh doanh bất động sản phải thực hiện qua sàn giao dịch, sàn giao dịch phải thông báo về chất lượng, giá cả, cơ sở hạ tầng, cơ sở xã hội, pháp lý của hàng hóa giao dịch cho người tham gia giao dịch và xác nhận giao dịch này bằng một giấy xác nhận giao dịch, đồng thời sàn giao dịch cũng phải chịu sự quản lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trong một số giao dịch phổ biến như chuyển nhượng mua bán căn hộ chung cư theo Quyết định số 02/2012/QĐ-TTg  ngày 13/1/2012 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành danh mục hàng hóa dịch vụ thiết yếu phải đăng ký hợp đồng theo mẫu, điều kiện giao dịch chung,  Nhà nước đã buộc các chủ thể kinh doanh bất động sản “phải đăng ký hợp đồng theo mẫu, điều kiện giao dịch chung với cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng tự mình hoặc theo đề nghị của người tiêu dùng, yêu cầu tổ chức, cá nhân kinh doanh hàng hóa, dịch vụ hủy bỏ hoặc sửa đổi hợp đồng theo mẫu, điều kiện giao dịch chung trong trường hợp phát hiện hợp đồng theo mẫu, điều kiện giao dịch chung vi phạm quyền lợi của người tiêu dùng” (Điều 19 Luật bảo vệ người tiêu dùng).

Vậy trong giao dịch quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất, ở góc độ là giao dịch dân sự hay kinh doanh thương mại thì Nhà nước vẫn đóng một vai trò hết sức quan trọng trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất khi tham gia xác lập các giao dịch.

Với nhiệm vụ gắn liền với vai trò của nhà nước trong việc chứng nhận các giao dịch quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất, các tổ chức hành nghề công chứng đã góp phần bảo vệ và tạo điều kiện thuận lợi nhanh chóng, an toàn pháp lý cho các chủ thể khi tham gia giao dịch ở giai đoạn 1. Sang giai đoạn 2 thì Văn phòng đăng ký chỉ ghi nhận giao dịch của các bên vào sổ địa chính để quản lý những biến động về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất. Hai giai đoạn này là một quá trình phát triển và chịu sự điều chỉnh của cơ quan quản lý nhà nước trong một thời gian dài và hiện nay đã ổn định đồng thời tạo nên thói quen tích cực cho người dân khi tham gia giao dịch. Luật đất đai sửa đổi không nhất thiết phải bỏ giai đoạn một để tạo ra sự biến động lớn trong một trật tự xã hội vốn đã ổn định rất tốt này.

Luật Đất đai sửa đổi bắt buộc đối với giai đoạn hai được quy định tại khoản 3 Điều 182 “Việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất; góp vốn bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất phải đăng ký tại Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất và có hiệu lực kể từ ngày đăng ký”. Riêng đối với giai đoạn 1 Luật đất đai sửa đổi đưa ra hai phương án được quy định tại Điều 161 như sau:

Phương án 1:

Hợp đồng, văn bản thực hiện các quyền của người sử dụng đất: chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất phải được công chứng, chứng thực theo quy định của pháp luật về công chứng, chứng thực.

Hợp đồng cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất, hợp đồng chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp được công chứng, chứng thực theo nhu cầu của các bên.

Phương án 2:

Việc công chứng, chứng thực hợp đồng, văn bản thực hiện các quyền của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất được thực hiện theo nhu cầu của các bên.

Với những phân tích trên, tôi chọn phương án một “Hợp đồng, văn bản thực hiện các quyền của người sử dụng đất: chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất phải được công chứng, chứng thực theo quy định của pháp luật về công chứng, chứng thực” vì phương án hai có nhiều sự bất cập.

3. Những bất cập của phương án hai

3.1. Bất cập từ phía Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất

Theo phương án hai thì hợp đồng giao dịch không cần phải công chứng chứng thực và hợp đồng mặc nhiên có hiệu lực giữa hai bên giao dịch, Nhà nước không quan tâm đến vấn đề giao dịch có vi phạm điều kiện có hiệu lực của hợp đồng hay không hoặc hợp đồng có vi phạm điều cấm, vi phạm trật tự công cộng hay quyền và lợi ích của người thứ ba hay không, và sau khi đăng ký tại Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thì quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất sẽ được chuyển sang cho người sử dụng đất mới. Điều này sẽ dẫn đến những bất cập như sau:

Thứ nhất, để đảm bảo hiệu lực của hợp đồng giao dịch, Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất sẽ tiếp tục kiểm tra cơ sở pháp lý của hợp đồng tương tự như công việc mà công chứng viên hiện nay đang làm,và điều này chẳng khác nào công việc trước đây do các tổ chức hành nghề công chứng đang làm sẽ chuyển sang cho Văn phòng đăng ký:

– Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất sẽ phát sinh thêm số lượng đội ngũ cán bộ chuyên viên cho việc thực hiện xác nhận các giao dịch. Ngân sách nhà nước sẽ gánh thêm chi phí lương cho số lượng cán bộ này. Riêng hiện nay tại TP. Hồ Chí Minh đội ngũ công chứng viên và nhân viên nghiệp vụ lên đến trên 1.200 người. Và Bộ Tài chính đã thẳng thắn cho rằng “nhiều quy định của dự thảo luật chủ yếu hướng tới tăng nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan tài nguyên – môi trường (TN-MT) nói chung và của Bộ TN-MT nói riêng trong quản lý nhà nước về đất đai”[10].

– Nhà nước sẽ bỏ ra một khoản tài chính lớn để mua sắm trang thiết bị, cơ sở vật chất phục vụ cho công việc chứng nhận các giao dịch của cơ quan tài nguyên môi trường. Điều này dẫn đến một sự lãng phí rất lớn về tiền của của xã hội mà hiện nay điều kiện này đã có sẵn tại các tổ chức hành nghề công chứng trên toàn quốc.

– Người tham gia giao dịch sẽ bị hạn chế trong việc lựa chọn địa điểm chứng nhận giao dịch vì hiện nay các tổ chức hành nghề công chứng đã bỏ địa hạt, để người dân được quyền tự do chọn lựa tổ chức hành nghề công chứng. Còn trong trường hợp này, thì Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất sẽ độc quyền về xác nhận giao dịch điều này càng gây nên tình trạng tham nhũng, quan liêu trong lĩnh vực đất đai.

– Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất là cơ quan hành chính, việc này sẽ dẫn đến hành chính hóa các quan hệ pháp luật dân sự.

Thứ hai, nếu hợp đồng giao dịch do người dân tự xác lập sau đó đến đăng ký tại Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất, và văn phòng không cần kiểm tra tính hợp pháp của hợp đồng, điều này sẽ dẫn đến các tình trạng sau:

– Hợp đồng sẽ không được xác nhận tính xác thực, tính hợp pháp của giao dịch. Cơ quan đăng ký không kiểm tra điều kiện có hiệu lực của hợp đồng mà cứ chấp nhận cho đăng ký điều này sẽ dẫn đến các giao dịch của người dân không đảm bảo an toàn, gây nhiều rủi ro cho các bên khi tham gia giao dịch.

– Trong khi đó “Cán bộ của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất có nhiệm vụ thực hiện các công việc có liên quan đến thủ tục quản lý hành chính đối với tài sản này mà hoàn toàn không phải là những người được đào tạo và có đủ chuyên môn nghiệp vụ để thẩm định và phán quyết về hiệu lực của một giao dịch”[11].

– Bên cạnh đó “Trình độ nhận thức pháp luật đất đai của cán bộ lãnh đạo, quản lý các cấp chính quyền còn có một số hạn chế nhất định. Một số lãnh đạo quản lý chưa nhận thức được tầm quan trọng của pháp luật đất đai nên không thực sự quan tâm đến việc tìm hiểu pháp luật  đất đai hoặc tìm hiểu ở góc độ chung chung. Trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của một số cán bộ địa chính chưa được nâng cao. Một số cán bộ tha hóa biến chất không thoát ra khỏi được cám dỗ vật chất nên đã lợi dụng chức vụ quyền hạn của mình để cố tình thực hiện sai các quy định của pháp luật đất đai nhằm thu lợi cho riêng mình hoặc nhận hối lộ để ban hành các quyết định sai trái, thường thể hiện dưới các dạng sau: ký giao đất trái thẩm quyền, không đúng đối tượng, cửa quyền nhũng nhiễu đòi tiền bôi trơn trong việc thực hiện các thủ tục hành chính về đất đai… hơn 86% hộ gia đình ở Việt Nam nhận biết có tham nhũng trong quản lý và sử dụng đất đai; 33% số doanh nghiệp cho biết khi đăng ký xin cấp giấy chứng nhận QSDĐ phải lót tay hay chi phí không chính thức”.[12]

– Theo số liệu đánh giá mới nhất về thực hiện pháp luật đất đai của cán bộ lãnh đạo các cấp chính quyền ở Việt Nam thì “Việc bảo đảm quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức sử dụng đất trong và ngoài nước. Việc bảo đảm này được thực hiện thông qua việc, lập quy hoạch,  kế hoạch sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất, đa phần các cán bộ trả lời việc bảo đảm thực hiện các quyền của người sử dụng đất hiện nay chỉ ở mức trung bình (43,8%). Có 14% nhận định là tốt và 9,2% đánh giá là kém, khó đánh giá là 32.8 %”.[13]

Với việc bỏ giai đoạn một chỉ còn giai đoạn hai điều này cho thấy khả năng chuyển quyền tài sản của chủ sở hữu quá dễ dàng, chỉ do một cơ quan là Phòng tài nguyên và môi trường quyết định từ khâu giao đất cho thuê đất đến khâu đăng ký chuyển quyền cho chủ thể khác mà không có một cơ chế nào khác để bảo vệ cho quyền và lợi ích hợp pháp của chủ sở hữu. Đây là một bước lùi so với Luật đất đai năm 2003.

3.2. Tăng nguy cơ rủi ro và chi phí cho người tham gia giao dịch

Hiện nay nếu có tranh chấp trong giao dịch về quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất thì thẩm quyền giải quyết thuộc về tòa án nhân dân. Nếu so sánh ở góc độ kinh tế thì với một giao dịch dân sự có giá trị 1 (một) tỷ đồng thì lệ phí công chứng hiện nay là khoảng từ 1 (một) triệu cho đến 1,2 triệu đồng (gồm phí công chứng là 1 triệu và thù lao công chứng, tùy theo mức thu của các TCHNCC) theo Thông tư số 08/2012/TTLT-BTC-BTP hướng dẫn về mức thu, chế độ thu, nộp, quản lý và sử dụng phí công chứng. Để giải quyết tranh chấp trong trường hợp nêu trên thì một trong hai bên phải bỏ chi phí tiền án phí là: 42 triệu đồng (theo Pháp lệnh số 10/2009 UBTVQH12 về án phí lệ phí tòa án). Lệ phí thi hành án là: 30 triệu đồng (Nghị định 58/2009/NĐ-CP ngày 13/7/2009 Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của luật thi hành án dân sự về thủ tục thi hành án dân sự) và các chi phí khác (như chi phí giám định, chi phí định giá….). Đó là chưa kể chi phí cho thời gian tham gia tố tụng của các đương sự trong vụ án, thời gian của các các cơ quan tiến hành tố tụng. Chưa kể hiện nay, đối với một vụ án còn nhiều quan điểm khác nhau giữa các cấp tòa, “có nhiều vụ án kéo dài nhiều năm chậm được xét xử, nhất là đối với các vụ án có kháng nghị giám đốc thẩm hoặc đơn đề nghị giám đốc thẩm, có những vụ án sau khi được xét xử thì bản án tuyên không rõ ràng dẫn đến cơ quan thi hành án dân sự không thể thi hành, công lý không được thực thi”,[14]làm mất niềm tin trong nhân dân. Vì vậy chọn phương án một để tránh rủi ro và thiệt hại cho người dân, nhất là người dân ở thế yếu là phương án tối ưu nhất hiện nay của Luật đất đai sửa đổi.

3.3. Trái với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Khi đưa ra phương án hai là bỏ việc công chứng chứng thực các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất thì theo quy định tại Điều 33 Luật ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải “Tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án, dự thảo. Trong trường hợp cần thiết, đề nghị cơ quan, tổ chức hữu quan tổng kết, đánh giá việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực do cơ quan, tổ chức đó phụ trách có liên quan đến nội dung của dự án, dự thảo. Tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản. Nội dung của báo cáo đánh giá tác động phải nêu rõ các vấn đề cần giải quyết và các giải pháp đối với từng vấn đề đó; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh, chi phí, lợi ích của các giải pháp”.

Bên cạnh đó theo quy định tại Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định về nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật “Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật”. Việc lựa chọn phương án 2 sẽ trái với quy định tại Điều 689 Bộ Luật Dân sự Quy định về hình thức chuyển quyền sử dụng đất “Hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất phải được lập thành văn bản, có công chứng, chứng thực theo quy định của pháp luật”, trái với quy định tại Điều 93 Luật Nhà ở quy định “Hợp đồng về nhà ở phải có chứng nhận của công chứng hoặc chứng thực của Ủy ban nhân dân cấp huyện đối với nhà ở tại đô thị, chứng thực của Uỷ ban nhân dân xã đối với nhà ở tại nông thôn, trừ các trường hợp sau đây: Cá nhân cho thuê nhà ở dưới sáu tháng; Bên bán, bên cho thuê nhà ở là tổ chức có chức năng kinh doanh nhà ở; Thuê mua nhà ở xã hội; Bên tặng cho nhà ở là tổ chức”. Bên cạnh đó Điều 3 Luật Nhà ở quy định “Trường hợp có sự khác nhau của Luật này với pháp luật có liên quan về sở hữu nhà ở, phát triển, quản lý việc sử dụng, giao dịch về nhà ở và quản lý nhà nước về nhà ở thì áp dụng quy định của Luật này”, điều này dẫn đến các văn bản chồng chéo, mâu thuẫn và phủ định lẫn nhau.

Với toàn bộ phân tích trên thì việc chọn phương án một “Hợp đồng, văn bản thực hiện các quyền của người sử dụng đất: chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất phải được công chứng, chứng thực theo quy định của pháp luật về công chứng, chứng thực” là lựa chọn mang tính tối ưu nhất, theo quan điểm của tác giả Nguyễn Minh Tuấn “Cần có sự phối hợp giữa hai cơ quan công chứng và đăng ký giao dịch để mỗi cơ quan thực hiện đúng chuyên môn, thẩm quyền của mình và tạo nên sự vận hành thuận lợi cho quá trình đăng ký giao dịch”[15]. Thiết nghĩ Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, là tập hợp các cơ quan để quản lý đất đai trên phạm vi cả nước, các cơ quan cần phải phối hợp theo chức năng để bảo đảm tốt vai trò là chủ thể quản lý và là đại diện chủ sở hữu đất đai.

CHÚ THÍCH

* ThS. Công chứng viên, Trưởng Văn phòng Công chứng Bảy Hiền.

[1] Giáo trình luật đất đai, Trường Đại học luật Tp. Hồ Chí Minh, Nxb Hồng Đức – Hội luật gia Việt Nam, tr. 13.

[2] Giáo trình luật đất đai, Trường Đại học luật Tp. Hồ Chí Minh, Nxb Hồng Đức – Hội luật gia Việt Nam, tr. 209.

[3] Khoa luật dân sự Trường Đại học luật Tp. Hồ Chí Minh (2012), tài liệu tọa đàm khoa học giao dịch dân sự về nhà ở, tr. 96.

[4] http://phapluattp.vn/20130509105938463p0c1015/muon-chong-gia-de-ban-dat.htm.

[5] Xem ban tuyên giáo trung ương: Thông báo nội bộ, số 12 – 2011, tr. 9. PGS.TS. Nguyễn Cảnh Quý (2012), Nhận thức và thực hiện pháp luật đất đai của cán bộ lãnh đạo, quản lý các cấp chính quyền ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, tr. 105 đã dẫn.

[6] PGS.TS.Nguyễn Cảnh Quý (2012), Nhận thức và thực hiện pháp luật đất đai của cán bộ lãnh đạo, quản lý các cấp chính quyền ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, tr. 106.

[7] TS. Nguyễn Đình Bồng (2012), Quản lý đất đai ở Việt Nam (1945-2010), Nxb Chính trị quốc gia, tr. 138

[8] PGS.TS Hoàng Thế Liên, Bình luận khoa học Bộ luật Dân sự năm 2005 (tập II), Nxb Chính trị quốc gia, tr.  224.

[9] ThS Chế Mỹ Phương Đài (2012), “Hình thức của hợp đồng về nhà ở”, Tài liệu tọa đàm khoa học giao dịch sân sự nhà ở, Trường ĐH luật Tp. Hồ Chí Minh, tr. 6

[10] Tuổi trẻ Online, “Góp ý Luật Đất đai: Tài chính “phản ứng” Tài nguyên – môi trường“.

[11] TS. Nguyễn Minh Tuấn (2011), Đăng ký bất động sản những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị Quốc Gia, tr. 231.

[12] Xem Ban Mai: “vi phạm quản lý đất đai muôn hình vạn trạng””, Tạp chí cộng sản, chuyên đề cơ sở, số 52 (tháng 4-2011) tr. 17; PGS.TS. Nguyễn Cảnh Quý(2012), (Nhận thức và thực hiện pháp luật đất đai của cán bộ lãnh đạo, quản lý các cấp chính quyền ở Việt Nam hiện nay), Nxb Chính trị quốc gia, tr. 134 đã dẫn.

[13] PGS.TS. Nguyễn Cảnh Quý (2012), Nhận thức và thực hiện pháp luật đất đai của cán bộ lãnh đạo, quản lý các cấp chính quyền ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, tr. 111.

[14] Báo điện tử Chính phủ, “Giải quyết triệt để tình trạng án tồn đọng“.

[15] TS. Nguyễn Minh Tuấn (2011), Đăng ký bất động sản những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị Quốc Gia, tr. 233.

ThS. Ninh Thị Hiền* – Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số Đặc san 01/2013 – 2013, Trang 45-52