Quyền sử dụng đất – Một số quan điểm tiếp cận và đề xuất hướng giải quyết trong khoa học pháp lý của Việt Nam

Quyền sử dụng đất – Một số quan điểm tiếp cận và đề xuất hướng giải quyết trong khoa học pháp lý của Việt Nam

Xem thêm:

• Trình tự, thủ tục giao dịch quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất theo quy định tại dự thảo Luật Đất đai sửa đổi – ThS. Ninh Thị Hiền
• Hoàn thiện pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong điều kiện kinh tế thị trường – TS. Lưu Quốc Thái
• Tổ chức, cá nhân nước ngoài và vấn đề xác lập quyền sử dụng đất để kinh doanh bất động sản tại Việt Nam – TS. Đặng Anh Quân
• Quyền tiếp cận đất đai của nhà đầu tư qua giao dịch quyền sử dụng đất – TS. Lưu Quốc Thái

TỪ KHÓA: Pháp luật quốc tế, Quyền sử dụng đất

1. Quan điểm thứ nhất: Quyền sử dụng đất là một trong những nội dung của quyền sở hữu

Nếu chỉ xem xét về thuật ngữ và nội dung quyền sở hữu, quyền sử dụng đất là một quyền trong số các quyền của chủ sở hữu, là “quyền khai thác các thuộc tính có ích của đất đai để phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước”,[1] “quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản”.[2] Có tác giả phân tích khái niệm quyền sử dụng đất dựa trên hai yếu tố là “quyền tự nhiên” và “quyền năng pháp lý”,[3] từ đó đưa ra khái niệm “quyền sử dụng đất là quyền khai thác những thuộc tính có lợi từ đất một cách hợp pháp thông qua các hành vi sử dụng đất hoặc chuyển quyền đó cho người khác”.[4] Chúng tôi cho rằng, cách phân chia thành “quyền tự nhiên” và “quyền năng pháp lý” là chưa phù hợp. Bởi quyền tự nhiên là các quyền phát sinh không phụ thuộc vào quy định của pháp luật, còn quyền của người sử dụng đất, kể cả các quyền trực tiếp khai thác lợi ích của đất cũng đều là các quyền năng do pháp luật quy định.

Về nội dung quyền sở hữu, Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 2005 và BLDS năm 2015 đều quy định bao gồm ba quyền năng “chiếm hữu, sử dụng và định đoạt”.[5] Quyền sử dụng theo BLDS năm 2005 là “quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản”.[6] BLDS năm 2015 quy định bổ sung “Quyền sử dụng có thể được chuyển giao cho người khác theo thỏa thuận hoặc quy định của pháp luật”.[7] Theo quan điểm của chúng tôi, chỉ nên xem “chiếm hữu, sử dụng, định đoạt” là các quyền năng cơ bản chứ không thể bao hàm toàn bộ các quyền của chủ sở hữu. Ví dụ, chủ sở hữu nhà ở ngoài quyền chiếm hữu (nắm giữ, chi phối tài sản),[8] sử dụng, định đoạt (được phép chuyển giao, từ bỏ, tiêu dùng hoặc tiêu hủy tài sản),[9] còn có quyền trang trí, tô vẽ, sơn sửa… ngôi nhà theo sở thích miễn không trái pháp luật, đạo đức xã hội. Ngoài ra, trong “quyền sử dụng” đã bao hàm quyền chiếm hữu, thậm chí cả quyền định đoạt quyền sử dụng theo quy định của BLDS năm 2015. Do vậy, việc liệt kê các quyền năng trên có thể vừa thừa, lại vừa thiếu đối với quyền sở hữu.

Cách tiếp cận thứ nhất dường như mới chỉ đề cập đến “hoạt động sử dụng trong quyền sử dụng đất”. Thậm chí, ngay cả khi xem xét dưới góc độ là một quyền năng trong quyền sở hữu, thì “quyền sử dụng đất” cũng có những đặc trưng riêng so với quyền sử dụng tài sản thông thường khác, cụ thể:

i. Trong hoạt động sử dụng đất, có việc thực hiện quyền của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu và người sử dụng đất. Giáo trình Luật Đất đai của Trường Đại học Luật Hà Nội phân biệt sự khác nhau giữa quyền sử dụng đất của Nhà nước và của người sử dụng đất về mặt lý luận, biểu hiện trên những khía cạnh cơ bản sau: Quyền sử dụng đất đai của Nhà nước phát sinh dựa trên cơ sở Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đất đai, nên quyền sử dụng đất này là vĩnh viễn, trọn vẹn và không bị ai hạn chế. Còn quyền sử dụng đất của người sử dụng xuất hiện khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép nhận chuyển quyền sử dụng đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất… và phụ thuộc vào ý chí của Nhà nước. Vì vậy, quyền sử dụng đất của họ bị hạn chế bởi diện tích, thời hạn và mục đích sử dụng… Nếu như quyền sử dụng đất của Nhà nước mang tính gián tiếp và trừu tượng thì ngược lại, quyền sử dụng đất của người sử dụng đất lại mang tính trực tiếp và cụ thể.[10] TS Nguyễn Văn Cường và PGS-TS Nguyễn Minh Hằng nhận định “người không phải là chủ sở hữu cũng có quyền sử dụng tài sản trong các trường hợp được chủ sở hữu chuyển giao quyền sử dụng hoặc do pháp luật quy định. Có thể nói, quyền của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu luôn tiềm ẩn trong quyền và lợi ích của người sử dụng đất. Người sử dụng đất chỉ được phép chuyển quyền sử dụng đất khi được sự đồng ý và chứng nhận của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.[11] Đồng thời, các tác giả cũng đưa ra quan điểm về quyền sở hữu và quyền sử dụng đất“Nhà nước có quyền sở hữu đất đai, người sử dụng đất cũng có quyền sở hữu đất đai bằng việc Nhà nước ghi nhận quyền chuyển quyền sử dụng đất bao gồm các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế và thế chấp quyền sử dụng đất. Việc thừa nhận này chính là Nhà nước đã thừa nhận hình thức sở hữu đất đai có điều kiện, nói cách khác đây là hình thức sở hữu kép đối với đất đai”.[12]

Theo TS Nguyễn Văn Cường và PGS-TS Nguyễn Minh Hằng, đối với đất đai đã hình thành chế độ sở hữu kép. Trong đó, quyền sở hữu đất đai của người sử dụng đất được hình thành thông qua việc ghi nhận và cho phép của Nhà nước. Tuy nhiên, nếu thừa nhận quyền sở hữu đất đai của người sử dụng đất, chúng tôi nhận thấy có một số vướng mắc sau: Một là, người sử dụng đất là một chủ thể, nhưng hành vi “sử dụng đất” lại là một quyền năng trong quyền sở hữu. Nếu cho rằng “người sử dụng đất” là “chủ sở hữu kép đối với đất đai” sẽ vấp phải sự mâu thuẫn về lý luận, bởi theo đúng lý thuyết về quyền sở hữu trong pháp luật Việt Nam, “người sử dụng đất” chỉ là người có một trong những quyền năng trong quyền sở hữu, do vậy không thể xem “người sử dụng đất” là chủ sở hữu đất đai với đầy đủ ba quyền năng chiếm hữu, sử dụng, định đoạt mặc dù thực tế họ được trao gần như đầy đủ ba quyền năng đó đối với đất đai. Hai là, “đất đai” là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, đất đai không được đề cập đến với tư cách là đối tượng của giao dịch dân sự mà chỉ có “quyền sử dụng đất”. Tuy nhiên, quan điểm trên của các tác giả chưa nêu vị trí của “quyền sử dụng đất” mà chỉ đề cập đến “đất đai” trong giao dịch dân sự. Về nội dung này, theo quan điểm của chúng tôi, chỉ có “quyền sử dụng đất gắn với từng thửa đất cụ thể” mới có thể trở thành đối tượng của giao dịch dân sự chứ không thể có “đất đai” chung chung. Do vậy, việc thừa nhận “chế độ sở hữu kép” đối với đất đai vô hình trung đã loại bỏ “quyền sử dụng đất” với tư cách là một đối tượng có vai trò quyết định trong các giao dịch chuyển quyền sử dụng đất.

ii. Hoạt động sử dụng đất là sự tác động trực tiếp đối với đất chứ không phải với “quyền sử dụng đất”. Quyền sử dụng đất mặc dù có vị trí đặc biệt trong pháp luật Việt Nam, nhưng nếu chỉ được xem xét là một quyền năng trong quyền sở hữu, quyền sử dụng đất sẽ trở thành một quyền ảo nếu không gắn với đất. Dưới góc độ là hoạt động sử dụng đất, “quyền sử dụng đất” hóa thân vào đất, các chủ thể có quyền sử dụng đất được trực tiếp khai thác, hưởng các hoa lợi, lợi tức phát sinh từ đất. Dưới góc độ là đối tượng của các giao dịch chuyển quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất có vị trí tương đối độc lập so với đất. Có nghĩa, mặc dù quyền sử dụng đất vẫn gắn với từng mảnh đất, thửa đất cụ thể nhưng các chủ thể không thể và cũng không nhất thiết phải tác động trực tiếp vào đất mà tự “quyền sử dụng đất” đã trở thành đối tượng được định giá và chuyển giao.

iii. Ngoài quyền khai thác, tác động trực tiếp để khai thác lợi ích của tài sản, chúng ta còn bắt gặp quy định mới trong BLDS năm 2015 về quyền sử dụng, đó là “Quyền sử dụng có thể được chuyển giao cho người khác theo thỏa thuận hoặc quy định của pháp luật”.[13] Quy định này đã tạo nên điểm khác biệt cơ bản so với quan niệm truyền thống trước kia về quyền sử dụng. Nội dung “quyền sử dụng” được mở rộng không chỉ giới hạn trong việc trực tiếp khai thác công dụng của tài sản mà còn được chuyển quyền sử dụng đó cho người khác. Nếu theo quy định của BLDS năm 2015, thì quyền sử dụng đất sẽ không chỉ là “hoạt động trực tiếp khai thác lợi ích, hoa lợi… từ đất” mà còn là quyền chuyển giao quyền sử dụng đất cho người khác. Nhưng ở đây có sự phân biệt giữa “chuyển giao quyền sử dụng” theo quy định tại Điều 189 BLDS năm 2015 với hoạt động chuyển quyền sử dụng đất. Theo chúng tôi, việc chuyển giao quyền sử dụng đất hiểu theo quy định tại Điều 189 BLDS năm 2015 chỉ là sự cho phép người khác được trực tiếp khai thác, tác động trực tiếp vào đất (chuyển giao hoạt động sử dụng đất) chứ không có sự chuyển giao về chủ thể sử dụng đất thông qua các giao dịch chuyển quyền sử dụng đất.

Trở lại với vấn đề “quyền sử dụng đất” là một trong ba quyền năng của quyền sở hữu hay có thể đứng độc lập so với quyền sở hữu, chúng tôi cho rằng cần phải xác định trong từng bối cảnh cụ thể. Nếu chỉ xem xét về mặt thuật ngữ, “quyền sử dụng” đúng là một nội dung trong “quyền sở hữu”. Nếu xét về công dụng, “quyền sử dụng đất” là “quyền khai thác các thuộc tính có ích của đất đai để phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước hoặc là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi ích từ tài sản” như các quan điểm đã nêu. Nhưng nếu xét trong khoa học pháp luật dân sự, hầu hết các tác giả đều xem xét quyền sử dụng đất trên bình diện rộng hơn cả về chủ thể và nội dung, bao gồm Nhà nước và người sử dụng đất, hoạt động sử dụng đất và hoạt động chuyển quyền sử dụng đất. Mặc dù vậy, quan niệm về quyền sử dụng đất của các tác giả dường như vẫn chưa làm rõ ranh giới giữa quyền sử dụng và quyền sở hữu đất, quyền sử dụng đất và đất đai. Do vậy, quyền sử dụng đất có lúc được xem xét như một quyền năng trong quyền sở hữu, có lúc lại đồng nhất với đất đai. Việc nghiên cứu về quyền sử dụng đất nếu chỉ dừng ở đây, sẽ tạo nên trở ngại không chỉ trong lý luận mà cả trong thực tiễn khi xác định đối tượng của các giao dịch về chuyển quyền sử dụng đất.

2. Quan điểm thứ hai: Quyền sử dụng đất là vật quyền

Vật quyền có nguồn gốc từ luật học La Mã, được chia thành 2 loại là: i. quyền sở hữu và ii. các loại vật quyền khác (mà các nước gọi là vật quyền hạn chế) để phân biệt với quyền sở hữu với tư cách là vật quyền đầy đủ, trọn vẹn. Các loại vật quyền hạn chế có nhiều điểm khác nhau, nhưng đều có chung các đặc điểm sau đây: i. Đều có tính phái sinh từ một quyền sở hữu nào đó; ii. Nội dung của các vật quyền khác ngoài quyền sở hữu luôn mang tính không đầy đủ, không trọn vẹn. Chính vì vậy, người ta gọi các quyền này là vật quyền hạn chế.[14] Trong quá trình dự thảo BLDS sửa đổi, bổ sung 2015, các chuyên gia cũng đưa ra các ý kiến đề xuất xây dựng khái niệm vật quyền thay vì quy định “tài sản và quyền sở hữu” trong BLDS năm 2005. Trong bản báo cáo gửi Ủy ban pháp luật của Quốc hội về “Những hạn chế, bất cập cơ bản của Phần thứ hai “Tài sản và Quyền sở hữu” của Bộ luật Dân sự 2005 và những nội dung mới trong Dự thảo Bộ luật Dân sự (sửa đổi)”, PGS-TS Dương Đăng Huệ nhận định sự cần thiết phải xây dựng khái niệm vật quyền, đặc biệt đối với quyền sử dụng đất, bởi lý do “trong xã hội hiện đại, trước yêu cầu phải khai thác tiết kiệm và hiệu quả mọi tài sản trong xã hội, nên các vật quyền khác ngoài quyền sở hữu luôn được các Nhà nước quan tâm, ghi nhận và bảo vệ. Đặc biệt, ở Việt Nam ta, xuất phát từ các đặc thù của chế độ chính trị, kinh tế, đặc biệt là chế độ sở hữu toàn dân về một số tài sản đặc biệt (đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản… và các tài sản mà Nhà nước đầu tư, quản lý) nên đã xuất hiện các tiền đề kinh tế – xã hội cho việc hình thành các loại vật quyền khác mà nhiều nước trên thế giới không có. Ví dụ thứ nhất, ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, nhưng việc khai thác, sử dụng đất đai lại là công việc và nhu cầu của nhiều tổ chức, cá nhân, nên để phát huy vai trò, giá trị của đất đai thì Nhà nước phải giao đất cho các chủ thể này sử dụng. Giao đất thì Nhà nước phải giao quyền đối với đất. Quyền này đương nhiên không thể gọi là quyền sở hữu vì theo nguyên tắc từ thời La Mã cổ đại đến nay thì một tài sản chỉ có thể có một quyền sở hữu mà thôi. Vậy quyền đó là gì? Ở Việt Nam, quyền đó được gọi là Quyền sử dụng đất. Quyền sử dụng đất là một công cụ pháp lý để toàn dân thực hiện quyền sở hữu của mình về đất đai. Đối với đất được giao, người sử dụng đất cũng có một số quyền năng nhất định, và các quyền năng này, tổng hợp lại, được gọi một cách ngắn gọn, chính thức là Quyền sử dụng đất. Xét về tính chất thì quyền này có tính phái sinh vì bắt nguồn từ quyền sở hữu toàn dân về đất đai, và phụ thuộc vào quyền sở hữu này”.

Việc thừa nhận quyền sử dụng đất là vật quyền sẽ giải quyết được cơ sở phát sinh quyền sử dụng đất về mặt lý luận mà không cần phải xác định các vấn đề liên quan đến quyền sở hữu, quyền sử dụng đất. Theo đó, quyền sử dụng đất là một loại vật quyền của người sử dụng đất, nó độc lập với vật quyền là quyền sở hữu của Nhà nước và các loại vật quyền liên quan đến quyền sử dụng đất của các chủ thể khác. Tuy nhiên, nếu thừa nhận vật quyền, thì pháp luật phải giải quyết được vấn đề về tài sản và các giao dịch liên quan đến tài sản và vật quyền nói chung. Nếu không, sẽ có thể dẫn đến sự hỗn loạn trong các giao dịch dân sự liên quan đến vật quyền và tài sản. Vướng mắc có thể phát sinh bao gồm:

i. Xét về căn cứ phát sinh, các “vật quyền” được hình thành dựa trên mối quan hệ giữa một chủ thể với vật (sở hữu, sử dụng, chiếm hữu, quản lý, thuê, mượn, ủy quyền). Vật quyền được hiểu là các quyền năng pháp lý, không thể trực tiếp cảm nhận, cầm, nắm… Nói cách khác, vật quyền là sợi dây vô hình kết nối giữa chủ thể có vật quyền đối với vật và được bảo vệ bởi các quy định pháp luật. Nếu coi quyền sử dụng đất là vật quyền, đồng nghĩa với việc pháp luật thừa nhận “vật quyền có thể được định giá và trở thành đối tượng của giao dịch dân sự”. Quan niệm sẽ phá vỡ lý thuyết về tài sản với quyền năng tối cao của chủ sở hữu. Bởi cùng một loại tài sản, sẽ có thể có ít nhất hai đối tượng được định giá độc lập trong giao dịch dân sự là “vật quyền đối với tài sản” và “tài sản”. Điều này vô hình trung sẽ gây rủi ro cho chủ sở hữu tài sản bởi tính hữu hình của tài sản và tính vô hình của vật quyền.

ii. Trong mối quan hệ với đất đai, không chỉ tồn tại “quyền sử dụng đất” với tư cách là vật quyền mà còn có đất, các tài sản gắn với đất. Nếu thừa nhận “vật quyền” là quyền sử dụng đất, thì pháp luật cũng phải thừa nhận các “vật quyền” đối với tài sản gắn với đất. Nói cách khác, “vật”, “quyền sở hữu” và các “vật quyền khác” đối với “vật” đều có thể trở thành đối tượng của giao dịch dân sự.

iii. Nếu thừa nhận việc trao đổi “vật quyền”, pháp luật sẽ không thể dừng ở khái niệm “vật quyền” mà cần phải có quy định về quyền sở hữu, sử dụng hay chiếm hữu… đối với vật quyền đó. Như vậy, việc xác định “vật quyền” sẽ chỉ dừng ở các yếu tố vô hình. Trong khi đó, vật – đối tượng hữu hình và là cơ sở phát sinh “vật quyền” lại không được đề cập. Về lý thuyết, “vật quyền” có nhiều ưu điểm và giải quyết được những vướng mắc về lý luận khi xác định quyền của các chủ thể, đặc biệt là quyền của người không phải chủ sở hữu tài sản trong quan hệ đất đai. Tuy nhiên, để tạo sự thông thoáng khi xác lập các giao dịch dân sự, chúng tôi cho rằng chủ thể, đối tượng, quyền và nghĩa vụ của các bên cần được quy định cụ thể. Có nghĩa, vật, với tư cách là đối tượng và nguồn gốc phát sinh vật quyền của các chủ thể, cần phải có vị trí pháp lý độc lập chứ không phải chỉ có “các quyền của chủ thể đối với tài sản đó”.

Là một tài sản đặc thù, nên vấn đề sở hữu đất hay sở hữu các quyền đối với đất (vật quyền) cũng được các nhà nghiên cứu nước ngoài quan tâm. Đối với các quốc gia thừa nhận chế độ sở hữu tư đối với đất đai, nhiều chuyên gia đặt câu hỏi:“Chế độ sở hữu tư nhân có ảnh hưởng gì đến cộng đồng, sự phát triển bền vững và thế hệ tương lai, và liệu chủ sở hữu có thực sự được đối xử với đất đai như các tài sản khác”? TS. Lynton K.Caldwell, Đại học Chicago, nhận định trong lịch sử lập pháp ở các nước phương Tây, các quyền liên quan đến đất không bao giờ được thể hiện tuyệt đối trên thực tế và chỉ xuất hiện rất ít ỏi về mặt lý thuyết. Ông trích dẫn lời bình luận của tác giả R.G. Crocombe: “Thuật ngữ “chủ sở hữu” là một khái niệm nhầm lẫn. Con người không bao giờ thực sự là “chủ sở hữu” đối với đất, anh ta chỉ sở hữu các “quyền đối với đất” mà thôi”. Quyền năng đối với việc sử dụng và chuyển nhượng đất luôn bị ràng buộc với giá trị xã hội, cộng đồng, vương quốc hay nhà nước. Các quyền thể hiện sự sở hữu tuyệt đối thường sẽ không được giải thích bởi luật thực định hay đồng bộ hóa thành một quyền sở hữu tuyệt đối với tư cách là một quyền dân sự. Tác giả phân tích, nếu lấy yếu tố “tư hữu” là đối tượng, thì quyền sở hữu đất không đảm bảo được điều đó. Sự “tư hữu” của chủ sở hữu có thể bị xâm phạm bởi cơ quan quyền lực công vì nhiều lý do, trong đó có các khoản thuế và rất nhiều mục đích công cộng như làm đường cao tốc, sân bay, chưa kể đến việc không có rào chắn nào bảo vệ các chủ sở hữu thoát khỏi những tác động của xã hội hiện đại như tiếng ồn, ánh sáng, rác thải, ô nhiễm khí quyển… Hầu hết pháp luật của các nước đều cho rằng “sở hữu” đất được hiểu như “quyền” hơn là sự “tư hữu”, bởi không ai tạo ra đất, do vậy cũng không ai có thể coi đất đai như là “của riêng”. Bài viết có dẫn lời của Giáo sư Denman “quyền sở hữu hay các quyền khác được thiết lập đối với đất, suy cho cùng, chỉ thực sự có ý nghĩa khi mà người đó có thể tiến hành các kế hoạch tích cực đối với việc sử dụng đất và các tài nguyên thiên nhiên”. Cuối bài viết, tác giả cũng đưa ra kết luận “quyền sở hữu tư về đất đai, chỉ thực sự có giá trị khi những quyền này đảm bảo tốt hơn các giá trị cộng đồng”.[15]

Đồng quan điểm, TS. Fabian Thiel cho rằng quyền sở hữu tư đối với đất thực ra chịu rất nhiều ràng buộc với các nghĩa vụ khác. Theo luật, chủ sở hữu đất có toàn quyền đối với đất và các tài sản do mình tạo dựng trên đất (hay còn gọi là bất động sản) và được bảo vệ trước bất kể chủ thể thứ ba nào. Tuy nhiên, ông đưa ra quan ngại liệu có sự mâu thuẫn giữa bảo vệ quyền sở hữu tư với trật tự sở hữu của xã hội? Để dung hòa giữa lợi ích tư và công, có hai công cụ quan trọng nhất mà Nhà nước áp dụng trong chính sách đất đai là quy hoạch, kế hoạch và thuế giá trị gia tăng đối với đất.[16] Các quan điểm trên mặc dù không trực tiếp đề cập đến vật quyền đối với đất, tuy nhiên đã xem xét theo hướng đề cập đến quyền đối với các “quyền đối với đất” thay vì “sở hữu đất”.

Trải qua thời gian dài, vật quyền đã chứng minh giá trị của mình trong khoa học pháp lý. Quyền đối vật với hai quyền năng quan trọng là quyền đeo đuổi và quyền ưu tiên của chủ thể có vật quyền, hoặc vật quyền trong giao dịch bảo đảm…[17] đã thực sự đề cao vai trò của các chủ thể có vật quyền hay các quyền đối với vật mà lý thuyết về tài sản trong pháp luật hiện hành của nước ta chưa giải quyết được. Tuy nhiên, theo GS-TS Lê Hồng Hạnh thì “trong khoa học pháp lý hiện đại ở các quốc gia trên thế giới, khái niệm vật quyền không còn được sử dụng mà thay vào đó là khái niệm quyền tài sản với nội hàm rộng, đầy đủ và chính xác hơn khái niệm vật quyền”.[18] Đồng thời, GS-TS Lê Hồng Hạnh cũng cho rằng, khái niệm “property”(tài sản) được định nghĩa rất khái quát và chính xác về mặt pháp lý. Tài sản được hiểu là những gì cụ thể hoàn toàn thuộc về một cá nhân, một chủ thể và hiểu rộng hơn về mặt pháp lý là toàn bộ những quyền mà một chủ thể đối với một tài sản nhất định được Nhà nước đảm bảo và bảo vệ. Với cách hiểu mở rộng này, khái niệm tài sản được mở ra đối với bất cứ loại quyền và lợi ích có giá trị nào, bao gồm cả tài sản cố định và tài sản lưu động, nhượng quyền, địa dịch (hay quyền sử dụng bất động sản liền kề)… Khái niệm tài sản rộng, có tính khái quát cao nên hệ thống pháp luật của đa số các nước phát triển nó thành quyền tài sản. Việc sử dụng khái niệm này mang lại sự bảo vệ toàn diện và đầy đủ hơn quyền tài sản của con người.[19]

3. Quan điểm thứ ba: Quyền sử dụng đất là tài sản

Pháp luật dân sự Việt Nam quy định “tài sản bao gồm vật, tiền, giấy tờ có giá và các quyền tài sản”[20] và “tài sản là vật, tiền, giấy tờ có giá và quyền tài sản; tài sản bao gồm bất động sản và động sản. Bất động sản và động sản có thể là tài sản hiện có và tài sản hình thành trong tương lai”.[21] Cách liệt kê trên có thể dẫn đến cách hiểu, theo quan điểm của các nhà lập pháp Việt Nam, “tài sản” có thể bao gồm cả vật vô chủ.

Nhiều nhà nghiên cứu luật học trên thế giới và Việt Nam quan niệm: “Tài sản là một từ được sử dụng chung để chỉ mọi thứ là đối tượng của quyền sở hữu, hoặc hữu hình hoặc vô hình, hoặc bất động sản hoặc động sản. Ta cũng có thể bắt gặp cách định nghĩa tài sản khác mà các luật gia common law thường sử dụng, như: theo định nghĩa rộng về tài sản như một số quyền (a bundle of rights), tài sản là bất kể những gì có khả năng sở hữu, hoặc bởi cá nhân, tập thể hoặc cho lợi ích của người khác”.[22] Cũng có quan điểm “Tài sản (property) không phải là một vật mà là một quyền hoặc một loạt quyền được cưỡng chế thực hiện trong quan hệ với những người khác. Giải thích cách khác, thuật ngữ tài sản có nghĩa là những quan hệ giữa con người liên quan đến các yêu cầu đối với những thứ hữu hình và vô hình”.[23]

Chúng tôi đồng thuận với quan điểm tài sản gắn với quyền sở hữu, bao gồm cả các đối tượng hữu hình và vô hình, cả “vật” và các quyền tài sản. Trong tiếng Anh, phân biệt với “things”(vật), “property”là một từ vừa để chỉ tài sản, vừa có nghĩa sự sở hữu, điều này cũng được hiểu tài sản luôn đi liền với sự xác định quyền sở hữu. Ở đây, có sự phân biệt giữa “vật” gắn với quyền sở hữu (property- tài sản) và “vật” không gắn với quyền sở hữu (things– vật). Trong trường hợp lợi ích, quyền của các chủ thể có sự độc lập tương đối với “vật” và có gắn với quyền sở hữu (quyền sở hữu trí tuệ, quyền sử dụng đất, các vật quyền khác…) thì sẽ được gọi là các tài sản vô hình hay quyền tài sản. Về nội hàm của quyền tài sản, chúng tôi nhận thấy cách hiểu theo phân tích của GS-TS Lê Hồng Hạnh[24] sẽ giải quyết được những vướng mắc cả về lý luận và thực tiễn trong trường hợp xác định quyền sử dụng đất là vật quyền hay quyền tài sản.

Trở lại với đất và quyền sử dụng đất, pháp luật Việt Nam quy định đất đai là bất động sản[25] và quyền sử dụng đất là quyền tài sản.[26] Việc quy định “quyền sử dụng đất” là quyền tài sản thay vì “vật quyền” tiếp cận gần với quan niệm về quyền tài sản trong khoa học pháp lý hiện đại của các quốc gia trên thế giới.[27] Đồng thời, xác định sự độc lập tương đối của “quyền sử dụng đất” trong các giao dịch dân sự. Sở dĩ mang tính “độc lập tương đối”, bởi quyền sử dụng đất chỉ là cầu nối giữa người sử dụng đất với đất. Để hiện thực hóa các quyền của quyền sử dụng đất, người sử dụng đất phải tác động vào đất. Riêng đối với hoạt động chuyển giao, thì quyền sử dụng đất có thể được định giá độc lập và trở thành đối tượng của giao dịch dân sự. Mặc dù vậy, ngay khi được định giá và được xem xét như là một đối tượng của giao dịch dân sự với tư cách là tài sản, vẫn tồn tại các hướng tiếp cận khác nhau liên quan đến việc xác định quyền sử dụng đất là quyền tài sản hay bất động sản. Hướng tiếp cận thứ nhất cho rằng quyền sử dụng đất thực chất là bất động sản, vì nó gắn với đất đai. Hướng tiếp cận khác lại xem xét quyền sử dụng đất là quyền tài sản. Tuy nhiên, nếu coi quyền sử dụng đất là quyền tài sản, thì những tài sản được xây dựng trên đất được xác định như thế nào? Bên cạnh đó, tự bản thân quyền sử dụng đất không thể đứng độc lập. Chúng ta có thể nhận thấy sự mâu thuẫn về lý luận và thực tiễn. Trên phương diện lý luận, đây là quyền tài sản. Thực tiễn, thì quyền sử dụng đất đã hóa thân hay hữu hình hóa bằng đất đai và các công trình trên đất, hay nói cách khác quyền sử dụng đất gần với khái niệm bất động sản hơn. Các chủ thể khi thực hiện giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất cũng không thể di chuyển quyền năng này mà chỉ có thể tiếp nhận quyền sử dụng đất đó trên một mảnh đất cụ thể.

Theo BLDS năm 2005 (Điều 188), quyền tài sản là quyền định giá được bằng tiền và có thể chuyển giao trong giao lưu dân sự, kể cả quyền sở hữu trí tuệ. Điều 115 BLDS năm 2015 định nghĩa quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền, bao gồm quyền tài sản đối với đối tượng quyền sở hữu trí tuệ, quyền sử dụng đất và các quyền tài sản khác. Đối chiếu với quy định của BLDS năm 2005 và BLDS năm 2015, thì quyền sử dụng đất thỏa mãn các điều kiện và mặc nhiên được coi là quyền tài sản. BLDS năm 2015 rút gọn đặc điểm “có thể chuyển giao trong giao lưu dân sự” so với BLDS năm 2005. Chúng tôi cho rằng sự rút gọn này là hợp lý bởi đã là tài sản thì đều có thể thành đối tượng chuyển giao trong giao lưu dân sự. Trong bối cảnh nước ta hiện nay, để giải quyết hài hòa về lý luận và thực tiễn, quy định quyền sử dụng đất là quyền tài sản và đất đai là bất động sản theo pháp luật hiện hành là phù hợp.

4. Một số đề xuất hoàn thiện pháp luật

Trên cơ sở các nội dung nghiên cứu và phân tích về quyền sử dụng đất, căn cứ các quy định pháp luật hiện hành, chúng tôi đề xuất một số giải pháp sau:

Thứ nhất,quy định về “quyền sở hữu đối với quyền sử dụng đất” trong các trường hợp người sử dụng đất được quyền định đoạt đối với quyền sử dụng đất thông qua việc chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho, góp vốn… và được sử dụng đất với thời hạn ổn định, lâu dài.

Thứ hai, sửa đổi “đăng ký đất đai” thành “đăng ký quyền sử dụng đất” hoặc “đăng ký giao dịch chuyển quyền sử dụng đất”, đồng thời xây dựng hệ thống đăng ký tài sản đối với “quyền sử dụng đất” chứ không phải đối với “đất”.

Chương 7 Luật Đất đai năm 2013 quy định về việc đăng ký đất đai, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất”, để phù hợp với lý luận về quyền sở hữu, quyền sử dụng đất theo pháp luật hiện hành, chúng tôi đề xuất pháp luật nên sửa đổi “đăng ký đất đai” thành “đăng ký quyền sử dụng đất” hoặc “đăng ký giao dịch chuyển quyền sử dụng đất”. Bởi xét về bản chất pháp lý, Nhà nước giao quyền sử dụng đất chứ không giao đất và việc quản lý của nhà nước trong lĩnh vực đất đai với người sử dụng đất là “quyền sử dụng đất” chứ không phải “đất đai”.

Ví dụ: ở Trung Quốc, chế độ sở hữu tư về đất đai vốn không được thừa nhận, nhưng trong Hiến pháp (sửa đổi) năm 1988, các quyền sử dụng đất cũng đã được xem xét trên cơ sở tách khỏi quyền sở hữu và có thể được tư nhân hóa. Trung Quốc cũng đã thiết lập một hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất với tư cách là tài sản. Như vậy, đã có sự tách biệt giữa chủ sở hữu đối với đất và chủ sở hữu đối với quyền sử dụng đất. Trên cơ sở này, quyền sử dụng đất trở thành đối tượng của các giao dịch thương mại. Đồng thời, quốc gia này cũng thành lập cơ quan quản lý việc thu phí bắt buộc đối với các trường hợp chuyển quyền sử dụng đất. Theo đánh giá của các chuyên gia, sự sửa đổi này đã tạo nên một điểm sáng trong hệ thống pháp luật đất đai Trung Quốc, nâng hiệu quả sử dụng và tạo sự linh hoạt trong chính sách đất đai, đưa quyền sử dụng đất đến với những người thực sự có nhu cầu sử dụng, tránh tình trạng lãng phí như trước kia.[28]

Thứ ba, bên cạnh các quy định về quản lý đất đai (thuộc trách nhiệm của Nhà nước), pháp luật nên xây dựng cơ chế quản lý quyền sử dụng đất trên cơ sở tách biệt hai nội dung: (i) Quản lý hoạt động sử dụng đất (khai thác, sử dụng các lợi ích của đất) và (ii) Quản lý quyền sử dụng đất với tư cách là tài sản và là đối tượng của giao dịch dân sự.

Thứ tư, đối với các giao dịch chuyển quyền sử dụng đất phải đăng ký, pháp luật nên bỏ thủ tục công chứng, chứng thực với tư cách là yêu cầu bắt buộc. Bởi trong quan hệ đất đai, chỉ có Nhà nước và người sử dụng đất có mối quan hệ bị ràng buộc bởi quy định pháp luật. Còn tổ chức công chứng là bên trung gian, nếu quy định bắt buộc về sự tham gia của bên thứ ba đối với giao dịch chuyển quyền sử dụng đất, vô hình chung pháp luật đã hạn chế quyền bình đẳng, tự do ý chí của các chủ thể trong quan hệ pháp luật dân sự.

Chúng tôi cho rằng, trong điều kiện cải cách thủ tục hành chính như hiện nay, chỉ nên duy trì một điều kiện bắt buộc là đăng ký hợp đồng. Bởi việc đăng ký không chỉ thể hiện vai trò quản lý Nhà nước còn thể hiện sự minh bạch, bảo đảm an toàn và quyền lợi cho người thứ ba ngay tình. Các cán bộ Nhà nước khi tiếp nhận hồ sơ đăng ký giao dịch chuyển quyền sử dụng đất phải có trách nhiệm xem xét, thẩm định và thông báo, hướng dẫn để người dân thực hiện đúng quy định pháp luật.

CHÚ THÍCH

* NCS. ThS, LS, Phòng Pháp chế – Tin học, Tổng Công ty Công nghiệp Hóa chất mỏ – Vinacomin.

[1] Trần Quang Huy (chủ biên), Giáo trình Luật Đất đai, Trường Đại học Luật – Hà Nội, Nxb. Công an nhân dân, 2013, tr. 95, 96.

[2] Nguyễn Văn Cường, Nguyễn Minh Hằng, Giao dịch về quyền sử dụng đất vô hiệu – Pháp luật dân sự và thực tiễn xét xử,Nxb. Thông tin và truyền thông, 2011, tr. 17.

[3] Nguyễn Viết Tuấn, Luận văn thạc sĩ “Hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật dân sự Việt Nam”, 2006, tr. 5, 6.

[4] Nguyễn Viết Tuấn, Luận văn thạc sĩ “Hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật dân sự Việt Nam”, 2006, tr. 10.

[5] Điều 164 BLDS năm 2005, Điều 158 BLDS năm 2015.

[6] Điều 192 BLDS năm 2005.

[7] Điều 189 BLDS năm 2015.

[8] Điều 186 BLDS năm 2015

[9] Điều 192 BLDS năm 2015.

[10] Trần Quang Huy (chủ biên), Giáo trình Luật Đất đai, Trường Đại học Luật – Hà Nội, Nxb. Công an nhân dân, 2013, tr. 95, 96.

[11] Nguyễn Văn Cường, Nguyễn Minh Hằng, Giao dịch về quyền sử dụng đất vô hiệu – Pháp luật dân sự và thực tiễn xét xử,Nxb. Thông tin và truyền thông, 2011, tr. 17.

[12] Nguyễn Văn Cường, Nguyễn Minh Hằng,Giao dịch về quyền sử dụng đất vô hiệu – Pháp luật dân sự và thực tiễn xét xử,Nxb. Thông tin và truyền thông, 2011, tr. 18.

[13] Điều 189 BLDS năm 2015.

[14] Dương Đăng Huệ,“Những hạn chế, bất cập cơ bản của Phần thứ hai “Tài sản và Quyền sở hữu” của Bộ luật Dân sự 2005 và những nội dung mới trong Dự thảo Bộ luật Dân sự (sửa đổi)”, Báo cáo Bộ Tư pháp gửi Ủy ban pháp luật của Quốc hội năm 2014.

[15] Dr. Lynton K.Caldwell, Đại học Chicago, “Rights of ownership or rights of use? The need for a new conceptual basis for land use policy”, (1974) đăng trên http://scholarship.law.wm.edu.

[16] Dr. Fabian Thiel, “Property entails obligations–Land and property law in Germany” (2009), đăng trên https://www.fig.net/…/magel_melbourne_feb_2003.pdf.

[17] Nguyễn Ngọc Điện, “Góp ý sửa đổi BLDS – Vận dụng lý thuyết vật quyền vào việc hoàn thiện pháp luật về tài sản”, (8/01/2015), đăng trên: http://moj.gov.vn/dtblds/Pages/tin-tuc.aspx?ItemID=36.

[18] Lê Hồng Hạnh, Sử dụng khái niệm quyền tài sản thay cho vật quyền trong dự thảo Bộ luật Dân sự (sửa đổi), Tạp chí Nhà nước và pháp luậtsố 4/2015, tr. 7.

[19] Lê Hồng Hạnh, Sử dụng khái niệm quyền tài sản thay cho vật quyền trong dự thảo Bộ luật dân sự (sửa đổi), Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 4/2015, tr. 7.

[20] Điều 165 BLDS năm 2005.

[21] Điều 105 BLDS năm 2015.

[22] Ngô Huy Cương, “Những bất cập về khái niệm tài sản, phân loại tài sản của Bộ luật Dân sự 2005 và định hướng cải cách”,Tạp chí Nghiên cứu lập phápsố 9/2009.

[23] Lê Hồng Hạnh, “Sửdụng khái niệm quyền tài sản thay cho vật quyền trong dự thảo Bộ luật Dân sự (sửa đổi)”, Tạp chí Nhà nước và pháp luậtsố 4/2015, tr.8 – 9.

[24] Lê Hồng Hạnh, Sử dụng khái niệm quyền tài sản thay cho vật quyền trong dự thảo Bộ luật dân sự (sửa đổi), Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 4/2015, tr. 7.

[25] Điểm a, khoản 1 Điều 107 BLDS 2015

[26] Điều 115 BLDS 2015

[27] Lê Hồng Hạnh, Sử dụng khái niệm quyền tài sản thay cho vật quyền trong dự thảo Bộ luật dân sự (sửa đổi), Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 4/2015, tr. 7.

[28] Zhenhuan, Yuan, “Land use rights in China”,Cornell Real EstateReview, (2004), số 3, tr. 73 – 78.

Tác giả: TS. Nguyễn Thùy Trang* – Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 04(98)/2016 – 2016, Trang 57-64