Giá trị pháp lý của “Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”

Bài viết: Giá trị pháp lý của Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo pháp luật Việt Nam

• Tác giả: Thân Văn Tài*, Nguyễn Thị Phi Yến**
• Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 02(96)/2016 – 2016, Trang 43-51

TÓM TẮT

Bài viết đưa ra ba mức độ về giá trị pháp lý của giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và phân tích ưu điểm, hạn chế của mỗi mức độ, thông qua đó, đối chiếu với quy định hiện hành và thực tiễn áp dụng các quy định về vấn đề này của Việt Nam nhằm làm rõ hạn chế, bất cập của chúng. Từ đó, tác giả đề xuất một số kiến nghị cụ thể trong việc hoàn thiện pháp luật đất đai về vấn đề này.

ABSTRACT:

The article provides three levels of the validity of the land use right certificate and analyzes the advantages and disadvantages of each level. It compares the current regulation and practical application of this matter in Vietnam in order to clarify their limitations and inadequacies. Finally, the authors specify recommendations for the improvement of land law on this issue.

TỪ KHÓA: không có,

KEYWORDS: no,

Giấy chứng nhận quyền đối với đất đai nói chung, trong đó có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất[1] (GCNQSDĐ) ở Việt Nam là một chứng thư pháp lý được lập ra khi chủ thể đăng ký một quyền dân sự đối với một thửa đất nhất định. Do đó, ý nghĩa đầu tiên và dễ thấy nhất là nó chứng minh được một quyền nào đó đã được đăng ký. Khi xảy ra tranh chấp về quyền đó, liệu giấy này có giá trị chứng minh người có tên trên giấy có phải là người có quyền hợp pháp hay không còn phụ thuộc vào việc pháp luật thừa nhận ý nghĩa của việc đăng ký quyền đó ở mức độ nào. Nếu việc đăng ký là sự kiện có ý nghĩa xác lập quyền thì phải thừa nhận người có tên trên giấy đó là người có quyền hợp pháp. Nếu việc đăng ký chỉ nhằm mục đích thông tin về quyền thì giấy đó, nếu được cấp, không đủ giá trị để chứng minh người đó là người có quyền hợp pháp. Nếu việc đăng ký có tác dụng suy đoán quyền, giấy chứng nhận quyền đó nếu được cấp sẽ là chứng cứ chuyên biệt, cho phép suy đoán người có tên trên giấy là người có quyền hợp pháp. Việc lựa chọn và thiết lập quy tắc thừa nhận giá trị pháp lý của giấy chứng nhận về quyền ngoài việc tuân thủ nguyên lý đó còn phải bảo đảm phù hợp với hoàn cảnh thực tế, đáp ứng yêu cầu bảo vệ quyền lợi của người tham gia thị trường và tạo động lực thúc đẩy, phát triển kinh tế.

Thế nhưng, với các nước có tổ chức cấp giấy chứng nhận, thì sự thừa nhận giá trị pháp lý của giấy đó không phải lúc nào cũng tuân thủ đúng nguyên lý. Việt Nam là một trong những nước có tổ chức cấp GCNQSDĐ và thực tiễn trong những năm gần đây đang đặt ra nhu cầu cần nghiên cứu, đánh giá cụ thể về vấn đề này. Với cách tiếp cận trên, bài viết đi sâu đánh giá mức độ thống nhất giữa: (i) giá trị pháp lý của GCNQSDĐ với ý nghĩa của việc đăng ký; (ii) giá trị pháp lý giá trị pháp lý của GCNQSDĐ ở khía cạnh giao dịch và khía cạnh giải quyết tranh chấp, (iii) giá trị pháp lý của GCNQSDĐ với việc giải quyết những đòi hỏi mà thực tiễn đang đặt ra.

1. Ba mức độ giá trị pháp lý của giấy chứng nhận tương ứng với sự thừa nhận mức độ ý nghĩa của hoạt động đăng ký đất đai

Hiện nay, nhiều nước trên thế giới không cấp giấy chứng nhận về quyền cho chủ thể đối với một thửa đất khi họ đăng ký quyền đó. Tuy nhiên, do chính hiệu lực của hoạt động đăng ký, quyền đó có thể được thừa nhận là đã xác lập, hoặc sẽ được bảo vệ theo một cách thức cụ thể. Ở Việt Nam, không phải mọi trường hợp đăng ký đất đai đều dẫn đến kết quả là cấp GCNQSDĐ cho chủ thể. Điều này cho thấy, cả phương diện lý luận và thực tiễn đều khẳng định, giấy chứng nhận về quyền cho một chủ thể đối với một thửa đất nhất định không phải là điều kiện tiên quyết cho việc xác lập hay bảo vệ quyền đó. Ở Việt Nam, hoạt động này giúp người có GCN về quyền thực hiện các quyền của mình (giấy chứng nhận có vai trò như một phương tiện hữu hiệu khi thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất).[2] Tuy nhiên, ở một bình diện chung hơn, cấp giấy chứng nhận về quyền cho người đăng ký là cung cấp chứng cứ để họ chứng minh rằng quyền của mình đối với thửa đất đã được đăng ký theo thủ tục luật định. Thực chất, các thông tin trên giấy này được trích xuất từ hồ sơ đăng ký. Do vậy, giá trị pháp lý của giấy chứng nhận phải tương thích, thống nhất với ý nghĩa của hoạt động đăng ký đất đai.

Hiện nay, ý nghĩa của hoạt động đăng ký đất đai được xác định khác nhau giữa các hệ thống đăng ký. Trên thế giới, hiện nay có ba hệ thống đăng ký đất đai tiêu biểu là: (i) hệ thống đăng ký xác lập quyền, (ii) hệ thống đăng ký đối kháng với người thứ ba và (iii) hệ thống đăng ký suy đoán quyền.[3] Do đó, việc xem xét ý nghĩa của việc đăng ký trong mỗi hệ thống này cho phép khẳng định ở phương diện lý luận sự tồn tại các mức độ giá trị pháp lý của giấy chứng nhận quyền đã đăng ký.

1.1. Hệ thống đăng ký xác lập

Đối với hệ thống đăng ký xác lập quyền, đăng ký đất đai là sự kiện có ý nghĩa xác lập quyền. Các giao dịch hay sự kiện pháp lý (thời hiệu hay thừa kế) không có giá trị xác lập quyền cho người mua hay người được thụ hưởng quyền từ một sự kiện pháp lý. Theo logic, hệ thống này không cho phép người chưa đăng ký được khởi kiện tranh chấp quyền với người đã đăng ký theo một vụ việc dân sự thông thường, mà phải khởi kiện tranh chấp đó theo trình tự thủ tục cải chính hồ sơ địa bạ, một thủ tục chặt chẽ, phức tạp. Tuy nhiên, kể cả khi người chưa đăng ký quyền chứng minh được mình là người có quyền đích thực đối với thửa đất, nhưng do một lý do nào đó không thuộc lỗi của mình, mà quyền đó được đăng ký cho người khác thì cơ quan đăng ký phải bồi thường thiệt hại, còn người đã được đăng ký, theo đúng logic của hệ thống xác lập quyền, vẫn tiếp tục được thừa nhận là có quyền hợp pháp đối với thửa đất.

Ý nghĩa của hoạt động đăng ký cho thấy, nếu các nước trong hệ thống đăng ký này cấp giấy chứng nhận về quyền cho người đăng ký, thì giấy đó là bằng chứng duy nhất và tuyệt đối để chứng minh quyền của người có tên trên giấy. Bởi vì, nếu muốn chứng minh quyền đó là của mình, họ buộc phải chứng minh quyền của mình đã xác lập theo luật định, tức đã được đăng ký. Việc chứng minh một quyền đã được đăng ký là điều kiện đủ để khẳng định một cách thuyết phục họ là người có quyền hợp pháp. Và điều này chỉ có thể được thực hiện với chứng cứ là giấy chứng nhận quyền mà người đó đã được cấp. Nếu chứng cứ không phải là giấy chứng nhận quyền mà chẳng hạn là bản hợp đồng hay di chúc hoặc chứng cứ khác… thì chỉ có thể chứng minh sự tồn tại của một giao dịch hay sự kiện pháp lý nào đó. Khi giao dịch hay sự kiện pháp lý nào đó không là sự kiện xác lập quyền thì các chứng cứ đó không có giá trị pháp lý chứng minh quyền của một người đã được xác lập.

Nếu giá trị pháp lý của giấy chứng nhận được thiết lập ở mức độ này, sẽ có những ưu điểm nhất định. Thứ nhất, hệ thống này tạo dựng được một niềm tin gần như tuyệt đối cho người mua, người nhận chuyển quyền thửa đất. Vì khi họ giao dịch với người có giấy chứng nhận, là người được thừa nhận một cách chắc chắn có quyền định đoạt tài sản thì người mua sẽ tránh được những rủi ro nhất định như việc bị tuyên bố giao dịch vô hiệu do người có tên trên giấy không là người có quyền định đoạt. Từ đó cho thấy, quyền lợi của người giao dịch với người có giấy chứng nhận (người ngay tình) được bảo đảm và bảo vệ một cách thích đáng. Điều này có ý nghĩa quan trọng trong việc thúc đẩy sự phát triển của thị trường bất động sản. Đồng thời, nó làm giảm chi phí giao dịch do đã giới hạn phạm vi và chi phí khảo sát mà người mua phải tiến hành trước khi giao dịch nhằm đảm bảo quyền lợi cho mình.[4] Thứ hai, nó giảm thiểu đáng kể công sức và chi phí phát sinh từ việc đánh giá chứng cứ của Tòa án. Khi một người chứng minh được quyền của họ đã được đăng ký thông qua việc cung cấp giấy chứng nhận quyền thì vụ án trở nên đơn giản, tránh việc đánh giá chứng cứ một cách tùy tiện, có thể dẫn đến việc thừa nhận quyền cho một người thiếu tinh thần trách nhiệm với chính tài sản của mình (người không đăng ký). Thứ ba, mức độ giá trị pháp lý này của giấy chứng nhận về quyền có thể phát huy vai trò và nâng cao chất lượng, hiệu quả của phương thức thương lượng, hòa giải trong giải quyết tranh chấp. Khi giá trị pháp lý của giấy chứng nhận về quyền được thừa nhận ở mức độ cao, thì việc sử dụng nó trong hòa giải thương lượng sẽ khiến cho các bên dễ đạt được thỏa thuận hơn, do tính thuyết phục của chứng cứ được bảo đảm.

1.2. Hệ thống đăng ký đối kháng với người thứ ba

Ở hệ thống đăng ký đối kháng với người thứ ba (chẳng hạn như hệ thống đăng ký ở Pháp),[5] việc đăng ký chỉ có ý nghĩa về mặt thông tin, tức nhằm yêu cầu người thứ ba tôn trọng quyền, mà không có ý nghĩa xác lập quyền. Điều này có nghĩa là luật vẫn thừa nhận quyền cho một chủ thể đã được xác lập thông qua một giao dịch, sự kiện nào đó mà không đăng ký. Đặc trưng này cho thấy, nếu cấp giấy chứng nhận về quyền cho người đăng ký như ở Việt Nam, thì chứng thư này không thể là chứng cứ để chứng minh người được cấp giấy đó là người có quyền đó hợp pháp. Bởi vì, giấy đó chỉ chứng minh được quyền đó đã đăng ký và người khác có thể chứng minh quyền đó là của họ bằng việc chứng minh sự tồn tại của một giao dịch hay sự kiện pháp lý mà theo đó họ là người được thụ hưởng quyền. Như vậy, thực chất, với ý nghĩa của việc đăng ký mà hệ thống này thừa nhận, nếu cấp giấy chứng nhận quyền thì chỉ có thể thừa nhận chứng thư đó có giá trị pháp lý như những chứng cứ thông thường khác. Cho nên chứng thư này cần được đánh giá theo các quy định chung về chứng cứ. Tòa án hoặc cơ quan khác có thẩm quyền có thể thu hồi hoặc hủy giấy đó nếu cho rằng giấy đó chứng nhận quyền cho một người không có quyền đích thực hoặc nội dung, khách thể của quyền không đúng với thực tế.

Khi thừa nhận giá trị pháp lý của giấy chứng nhận về quyền chỉ như những chứng cứ thông thường khác trong giải quyết tranh chấp, thì theo đúng logic của nó, một người muốn chuyển quyền một thửa đất không bắt buộc phải là người có giấy đó. Pháp luật thừa nhận họ có quyền hợp pháp ngay cả khi không đăng ký, thông qua giấy tờ khác. Đồng thời, cũng chính vì thế mà việc xác định ai là người có quyền sử dụng đất hợp pháp trong giải quyết tranh chấp đất đai sẽ phụ thuộc rất nhiều vào việc đánh giá chứng cứ, truy tìm nguồn gốc, lai lịch của thửa đất từ nhiều năm về trước. Điều này là hết sức phức tạp và phát sinh những chi phí không nhỏ, có thể dẫn đến bế tắc trong giải quyết tranh chấp khi không thu thập được chứng cứ. Việc thừa nhận giá trị pháp lý như thế cũng có thể tạo tâm lý e ngại, thiếu tin tưởng gây thiệt hại không nhỏ cho người tham gia thị trường. Bởi lẽ, một người giao dịch với người có giấy chứng nhận quyền đó, đã đặt trọn niềm tin vào giấy đó (người ngay tình) nhưng giao dịch của họ vẫn có nguy cơ bị xác định là vô hiệu do người có tên trên giấy không được thừa nhận một cách chắc chắn là người có quyền định đoạt. Để giảm thiểu rũi ro này, họ buộc phải thực hiện các biện pháp và bỏ ra các chi phí nhất định cho việc khảo sát, xác định các vấn đề pháp lý có liên quan đến thửa đất đó. Hệ thống đăng ký này chỉ có ưu điểm là không tạo ra áp lực quá lớn trong việc bảo đảm tính chính xác của việc đăng ký, cũng như không đặt ra trách nhiệm bồi thường khi có sai sót trong đăng ký.

1.3. Hệ thống đăng ký suy đoán quyền

Đối với hệ thống đăng ký suy đoán quyền, người đã đăng ký quyền đối với một thửa đất nào đó được suy đoán là người có quyền hợp pháp đối với thửa đất đó. Sự kiện đăng ký chỉ được thừa nhận là có giá trị suy đoán pháp lý về việc người đăng ký là người có quyền. Điều này có nghĩa là, pháp luật vẫn thừa nhận quyền của một người đã được xác lập thông qua một giao dịch hay sự kiện pháp lý kể cả khi không đăng ký. Tuy nhiên, do giao dịch hay sự kiện pháp lý đó không được công bố cho toàn xã hội nên không được khuyến khích mà ngược lại, gắn liền với trách nhiệm tự chứng minh khi có tranh chấp (chẳng hạn như hệ thống đăng ký Alsace-Lorraine).[6] Như vậy, nếu cấp giấy chứng nhận về quyền trong hệ thống này, giấy chứng nhận quyền không phải là chứng cứ duy nhất và có thể bị đảo ngược. Thực chất, nó là chứng cứ đặc thù, được cá thể hóa về giá trị pháp lý so với các chứng cứ thông thường khác. Việc thiết lập quy tắc đặc thù này chỉ cần tiến hành từ luật chuyên ngành, điều chỉnh về hoạt động cấp giấy này. Nếu một người không có giấy chứng nhận quyền, tức không chứng minh được quyền đã đăng ký thì không được suy đoán là người có quyền nhưng vẫn có thể bằng những chứng cứ khác chứng minh, thuyết phục quyền đó là của mình. Giá trị suy đoán này của giấy chứng nhận về quyền sẽ không cho phép tòa án, cũng như không đặt ra trách nhiệm cho tòa án phải thực hiện các hoạt động đánh giá chứng cứ. Việc đặt nặng trách nhiệm tự chứng minh cho người không có giấy chứng nhận về quyền sẽ là biện pháp có hai tác dụng: Một là, nó tạo ra một bài học không quá đắt cho người có quyền thực sự nhưng ý thức bảo vệ quyền chưa cao; hai là, việc miễn nghĩa vụ chứng minh cho bên có giấy sẽ là sự tưởng thưởng cho bên này, khi họ có ý thức, trách nhiệm bảo vệ quyền sở hữu, công bố quyền của mình cho toàn xã hội biết. Bên cạnh đó, ở khía cạnh giải quyết tranh chấp, việc thừa nhận giá trị pháp lý của giấy chứng nhận về quyền theo ý nghĩa của hệ thống này đã kế thừa được những ưu điểm của giấy chứng nhận quyền theo nguyên lý hệ thống đăng ký xác lập quyền mà phần trên đã nói. Thậm chí, nó có thể khắc phục được hạn chế của hệ thống kia, đó là không đặt ra trách nhiệm nặng nề cho nhà nước trong việc bảo đảm sự chính xác gần như tuyệt đối của việc thể hiện các nội dung trên giấy chứng nhận so với thông tin đăng ký hoặc so với thực tế. Đồng thời, nó tạo ra một cơ hội cho người có quyền đích thực đối với một thửa đất nào đó được chứng minh quyền đó là của mình bằng những chứng cứ khác, nếu vì một lý do chính đáng nào đó mà họ chưa đăng ký quyền đó. Tuy nhiên, với logic đó, việc thừa nhận giá trị pháp lý của giấy chứng nhận theo hệ thống này có thể trong một số trường hợp không bảo vệ được một cách trọn vẹn, đầy đủ quyền lợi cho người đã giao dịch với người có giấy chứng nhận.

2. Giá trị pháp lý của giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật và thực tiễn áp dụng ở Việt Nam

2.1. Giá trị pháp lý của giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở khía cạnh giao dịch

Đối với người chuyển quyền, một nguyên tắc căn bản trong giao lưu dân sự, đó là người chuyển quyền phải là người có quyền sử dụng đất hợp pháp. Pháp luật quy định một trong những điều kiện cơ bản để người này được chuyển quyền là phải có GCNQSDĐ.[7] Nếu không có GCNQSDĐ mà vẫn tiến hành giao dịch thì giao dịch đó được xác định là vô hiệu do trái với quy định của pháp luật. Đây cũng là xu hướng trong thực tế.[8] Việc bắt buộc phải có GCNQSDĐ như thế có lẽ là do nhà làm luật đang yêu cầu người chuyển quyền phải là người có quyền định đoạt đối với tài sản. Nói cách khác, GCNQSDĐ có giá trị pháp lý là loại giấy tờ duy nhất cho phép người sử dụng đất thực hiện một số hình thức chuyển quyền. GCNQSDĐ là loại giấy tờ duy nhất để chứng minh một người nào đó có quyền sử dụng đất hợp pháp.

2.2. Giá trị pháp lý của giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong việc xác định ai là người có quyền sử dụng đất hợp pháp

Ở khía cạnh giải quyết tranh chấp, giá trị pháp lý của GCNQSDĐ theo quy định hiện hành cũng như thực tiễn áp dụng có một số đặc trưng sau đây:

Thứ nhất, GCNQSDĐ không đủ giá trị pháp lý chứng minh người có tên trên giấy là người có quyền sử dụng đất hợp pháp.

Luật Đất đai năm 2013, cũng như các Luật Đất đai trước nó, có nhắc đến GCNQSDĐ nhiều lần ở nhiều quy phạm khác nhau. Tuy nhiên, chúng không cho thấy quy tắc nào về xác định giá trị pháp lý của GCNQSDĐ. Ngay cả Điều 203 của luật này quy định trực tiếp về vấn đề giải quyết tranh chấp đất đai, có nhắc đến GCNQSDĐ, song nhắc đến với tính chất là một căn cứ để phân định cơ chế, thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai. Theo đó, tranh chấp về việc xác định ai là người có quyền sử dụng đất hợp pháp, mà diện tích đất tranh chấp đó đã được cấp GCNQSDĐ thì tòa án có thẩm quyền giải quyết theo quy định về tố tụng dân sự. Điều này được hiểu như một sự chỉ dẫn cho tòa án rằng, việc đánh giá giá trị pháp lý của GCNQSDĐ là dựa trên các quy định về chứng cứ. Nó cũng đồng thời cho thấy, người chưa có giấy cũng có quyền khởi kiện người có giấy trước tòa án, theo thủ tục như vụ án dân sự thông thường khác.[9] Khi không thừa nhận giá trị pháp lý tuyệt đối của GCNQSDĐ thì việc cho phép người không có giấy khởi kiện như vừa nêu cũng có phấn hợp lý. Tuy nhiên, nếu so sánh khía cạnh này với khía cạnh giao dịch dân sự, kết luận đưa ra có thể khác, và điều này được bài viết nói đến ở phần sau.

Nhìn lại các quy định hiện hành về chứng minh và chứng cứ trong Bộ luật Tố tụng dân sự thì các tình tiết, sự kiện ghi trong giấy chứng nhận quyền sở hữu tài sản nói chung, trong đó có GCNQSDĐ sẽ không được miễn chứng minh.[10] Do đó, trong thực tiễn, kể cả khi một bên tranh chấp đã cung cấp GCNQSDĐ và bên kia không có chứng cứ thuyết phục nhưng tòa án vẫn thường có xu hướng cho rằng “chưa đủ cơ sở để giải quyết vụ án”.

Chẳng hạn, trong vụ tranh chấp giữa ông Thiện và bà Lan năm 2005, tòa án đã nhận định: Diện tích này nguyên là của Hiển và cụ Hưởng, năm 1991, bà Lan được cấp GCNQSDĐ. Từ nhận định đó, tòa án kết luận:“việc tòa án cấp sơ thẩm, phúc thẩm chưa thu thập chứng cứ, thẩm tra lại việc đăng kí kê khai cấp GCNQSDĐ của bà Lan có đúng trình tự thủ tục hay không mà chỉ căn cứ vào việc trình bày của các bên đương sự cũng như một sô chứng cứ có trong hồ sơ vụ án là chưa đủ cơ sở để giải quyết vụ án. Do đó, hủy bản án phúc thẩm và bản án sơ thẩm”.[11] Phần kết luận ở trên cho thấy, GCNQSDĐ cũng chưa có đủ giá trị pháp lý xác định ai là người có quyền sử dụng đất hợp pháp trong thực tiễn. Đây là xu hướng khá phổ biến hiện nay,[12] một xu hướng dựa trên nguyên lý của hệ thống đăng ký đối kháng với bên thứ ba.

Thứ hai, thiếu quy tắc suy đoán tính hợp pháp của chứng cứ là GCNQSDĐ trong đánh giá chứng cứ, dẫn đến việc tòa án xin ý kiến của cơ quan khác để đánh giá hoặc suy đoán về tính hợp pháp của loại giấy này.

– Cách thức đánh giá tính hợp pháp của GCNQSDĐ: Như đã nói ở trên, việc đánh giá tính hợp pháp của GCNQSDĐ dựa trên quy định chung về chứng cứ. Do đó, trong thực tiễn xét xử, tòa án thường xin ý kiến của cơ quan Tài nguyên và Môi trường về giá trị pháp lý của nó. Chẳng hạn, trong Quyết định số 166/2012/DS-GĐT ngày 28/3/2012 về tranh chấp quyền sử dụng đất giữa ông Dũng và ông Chì, Tòa dân sự tòa án Tối cao cho rằng “Mặc dù ông Dũng có kê khai và được cấp GCNQSDĐ. Tuy nhiên, theo Báo cáo số 70/BC-ĐC ngày 18/6/1999 của Phòng địa chính – Nhà đất huyện Gia Lâm thì việc cấp GCNQSDĐ cho ông Dũng là không đúng pháp luật. Như vậy,có căn cứ xác định diện tích đất ao (bao gồm phần đã được cấp GCNQSDĐ) là của cụ Bạt (mẹ ông Chì) và cụ Cơ (Dì ông Chì) được cha mẹ phân chia. Do đó, hủy bản án dân sự phúc thẩm và bản án dân sự sơ thẩm”. Phần lập luận ở trên cho thấy, tòa án có xu hướng suy đoán giá trị pháp lý của chứng cứ là GCNQSDĐ trên cơ sở ý kiến của cơ quan có liên quan.[13]

– Cơ sở để hủy bỏ GCNQSDĐ:Ý kiến của cơ quan quản lý đất đai không chỉ là cơ sở xem xét lại vụ án mà còn là cơ sở để hủy GCNQSDĐ (chấm dứt giá trị pháp lý của GCNQSDĐ).[14] Điều đáng nói hơn, tòa án còn có xu hướng thừa nhận quyền sử dụng đất cho nguyên đơn chỉ vì cơ quan Tài nguyên và Môi trường cho rằng GCNQSDĐ của bị đơn được cấp không đúng pháp luật ngay cả khi nguyên đơn không có chứng cứ thuyết phục.[15] Đây là sự suy đoán thiếu thuyết phục. Thậm chí, có trường hợp, khi cơ quan này xác nhận GCNQSDĐ được cấp đúng pháp luật, tòa án vẫn hủy giấy chứng nhận.[16]

2.3. Một số đánh giá

Với thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng như vừa nêu, chúng tôi có một số nhận xét sau đây:

Một là, giá trị pháp lý của GCNQSDĐ ở khía cạnh giao dịch chưa thống nhất với khía cạnh giải quyết tranh chấp, cũng như chưa thống nhất với ý nghĩa của việc đăng ký.

Theo khoản 3 Điều 188 Luật Đất đai năm 2013, việc chuyển quyền hay cho thuê, cho thuê lại, thế chấp quyền sử dụng đất phải đăng ký và có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký vào sổ địa chính. Do đó, nếu việc chuyển dịch tài sản thông qua giao dịch nhưng không đăng ký thì vô hiệu. Điều này có nghĩa, khi không đăng ký, bên nhận chuyển quyền phải trả lại quyền sử dụng đất mà không được thừa nhận là người có quyền đối với thửa đất đó. Thực tiễn xét xử, trong phạm vi nghiên cứu của chúng tôi, cũng thể hiện xu hướng này.[17]

Như vậy, kể cả khi giao dịch đó được công chứng hoặc chứng thực thì không những không có hiệu lực đối với bên thứ ba (như hệ thống đăng ký đối kháng với bên thứ ba), mà còn không có hiệu lực đối với chính các bên tham gia, nếu không đăng ký. Nói cách khác, ở khía cạnh này, pháp luật không thừa nhận quyền sử dụng đất cho người nhận chuyển quyền nếu không được đăng ký. Dẫu cho người này có thể bằng một chứng cứ nào đó chứng minh được một cách thuyết phục sự tồn tại của giao dịch thì pháp luật cũng không thừa nhận rằng quyền của người nhận chuyển quyền đã được xác lập. Từ đây cho thấy, chính việc đăng ký đất đai, chứ không phải bất cứ một yếu tố nào khác, mới có thể tạo ra hiệu lực của giao dịch, một đặc điểm giống với hệ thống đăng ký xác lập quyền.

Thế nhưng, khi người nhận chuyển quyền đã đăng ký quyền đó thì vẫn chưa được phép chuyển quyền cho người khác như phần trên đã nêu, vì có thể chưa được cấp GCNQSDĐ. Điều này cho thấy sự thiếu thống nhất giữa giá trị pháp lý của giấy này với ý nghĩa của việc đăng ký. Chúng tôi cho rằng, giá trị pháp lý của GCNQSDĐ trong trường hợp này là rất khó xác định, tồn tại một khoảng cách nhất định với ý nghĩa của hoạt động đăng ký đất đai. Từ đó, nảy sinh những vướng mắc về cơ chế thực hiện quyền mà khó có thể giải đáp một cách thuyết phục. Đó là, tại sao một người nhận chuyển quyền, đã được thừa nhận là có quyền sử dụng đất hợp pháp (khi họ đăng ký vào sổ địa chính) nhưng lại không được phép định đoạt tài sản đó thông qua việc chuyển quyền cho một người khác?

Ở mối quan hệ khác, chúng ta thấy giá trị pháp lý của loại giấy tờ này bị thay đổi đáng kể khi so sánh vấn đề này giữa khía cạnh giao dịch dân sự và giải quyết tranh chấp đất đai. Ở khía cạnh giao dịch dân sự, giá trị pháp lý của giấy này được nâng lên rất cao: là điều kiện để chuyển quyền, là loại giấy tờ duy nhất chứng minh một chủ thể có quyền đối với một thửa đất, nhưng ở khía cạnh giải quyết tranh chấp lại bị hạ xuống rất thấp: chỉ là những chứng cứ thông thường, có thể bị bác bỏ bởi bất cứ chứng cứ khác. Sự thiếu thống nhất này khiến những cam kết của Nhà nước trong Luật Đất đai năm 2013: “xác nhận quyền sử dụng đất hợp pháp cho người sử dụng đất”[18] không thực hiện được. Nói khác đi, nó khiến người ta nghĩ rằng, Nhà nước cam kết với những người chưa đăng ký nhằm phục vụ cho việc quản lý của mình, nhưng khi đã đăng ký, cơ chế bảo đảm giá trị pháp lý của giấy đó lại không tồn tại để bảo vệ họ trong quan hệ dân sự. Điều này làm cho thái độ, trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo hộ quyền tài sản chưa thể hiện ở mức độ thích đáng nhất.

Hai là, việc thừa nhận giá trị pháp lý của GCNQSDĐ chỉ như những chứng cứ thuần túy là chưa phù hợp với điều kiện khách quan ở Việt Nam và không đáp ứng được nhu cầu bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của người dân.

Do phải tập trung cho việc kháng chiến trong một thời gian rất dài, cũng như việc yếu kém, buông lỏng quản lý trong thời gian qua, cho nên ở Việt Nam còn có cả hàng triệu thửa đất tuy đang có người sử dụng nhưng chưa được đăng ký cũng như không có cơ sở xác định chính xác lai lịch, nguồn gốc thửa đất. Với hoàn cảnh đó thì việc thừa nhận giá trị pháp lý của GCNQSDĐ theo nguyên lý của hệ thống đăng ký đối kháng với người thứ ba là rất khó đáp ứng được yêu cầu đặt ra, nếu không muốn nói là không thể làm được. Vì vậy, có thể dẫn đến kéo dài tranh chấp hoặc đình chỉ vụ án, thậm chí, thừa nhận quyền cho một người thiếu thiện chí, không ngay tình. Như trong Quyết định số 595/2009/DS-GĐT đã nêu, tòa án đã cho rằng “không đủ cơ sở giải quyết vụ án”. Điều này cho thấy sự bế tắc trong giải quyết tranh chấp, đồng thời sẽ thiếu thuyết phục. Nếu không thừa nhận thửa đất là của bà Lan (người có giấy) thì dựa trên cơ sở nào tòa án nhận định thửa đất là của cụ Hiển và cụ Hưởng? Tòa án muốn khẳng định điều đó, theo đúng logic, phải có chứng cứ thuyết phục để khẳng định người chuyển giao thửa đất đó cho hai cụ là người có quyền sử dụng đất hợp pháp… (nếu chưa có chứng cứ thuyết phục phải truy tìm tiếp về nguồn gốc thửa đất). Điều này nếu làm được là một điều lý tưởng nhưng thực tế rất khó. Tuy nhiên, nếu theo hệ thống đăng ký suy đoán quyền, khi ông Thiện không có chứng cứ thuyết phục, bà Lan được suy đoán là người có quyền sử dụng đất nên không kéo dài tranh chấp hay đình vụ án do không có chứng cứ. Sự suy đoán này có thể không phải là chân lý nhưng ít nhất, nó thể hiện được tính nhân văn của pháp luật, đó là bảo vệ quyền cho người có thiện chí và ngay tình:kiên trì đeo đuổi, quản lý tài sản trong thời gian dài; tích cực, chủ động tuân thủ pháp luật và đăng ký, công bố cho toàn xã hội biết quyền đó. Bên cạnh đó, nếu giá trị pháp lý của GCNQSDĐ như thế, sẽ không bảo vệ được quyền lợi của người giao dịch với người có giấy, trong đó có người thứ ba ngay tình.[19] Từ đó, tạo ra một hệ lụy tiêu cực đối với thị trường quyền sử dụng đất mà phần trên đã có đề cập.

Ba là, việc xác định giá trị pháp lý của GCNQSDĐ theo quy định chung về chứng cứ đã làm nảy sinh những tác động tiêu cực trong phân loại, đánh giá chứng cứ, làm cho việc áp dụng trở nên bất hợp lý và tùy tiện. Quyết định số 166/2012/DS-GĐT ở trên cho thấy, “thông báo” của Phòng địa chính – Nhà đất, một loại văn bản do cơ quan chuyên môn ban hành, với thủ tục, thẩm quyền cũng như trách nhiệm pháp lý của người ký chưa được quy định rõ, lại có thể bác bỏ hoàn toàn giá trị pháp lý của GCNQSDĐ do tập thể Ủy ban nhân dân ban hành, trong khuôn khổ chặt chẽ của pháp luật. Ở nguyên tắc quản lý nhà nước, điều này là bất hợp lý và việc đánh giá chứng cứ như trên là thiếu thuyết phục, gây bức xúc cho bên có GCNQSDĐ. Tuy nhiên, với nhiệm vụ thực thi các quy định chung về chứng cứ trong tố tụng, tòa án dường như không có biện pháp nào hữu hiệu hơn để đánh giá loại chứng cứ này. Ở góc độ nhất định, có thể hiểu điều đó là bắt buộc.[20] Khi không có biện pháp nào hữu hiệu hơn trong đánh giá chứng cứ là GCNQSDĐ, mà chỉ sử dụng những văn bản hành chính thuần túy để bác bỏ quyền dân sự như trên, việc hủy giấy chứng nhận có nguy cơ gia tăng và tùy tiện như trong bản án của tòa án Thị xã Phổ Yên đã nêu.

3. Kết luận và kiến nghị

Phân tích ở trên cho thấy, có sự tồn tại của ba hệ thống đăng ký tiêu biểu với sự thừa nhận ba mức độ ý nghĩa khác nhau của việc đăng ký đất đai. Điều này cho phép suy luận khả năng tồn tại ba mức độ giá trị pháp lý của giấy chứng nhận đối với quyền đã đăng ký. Ở Việt Nam, sự thừa nhận giá trị pháp lý của GCNQSDĐ chưa dựa trên nền tảng đó, cũng như chưa quan tâm tới các nhân tố đó nên đang cần phải có sự thay đổi. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là nên thay đổi theo hướng nào: GCNQSDĐ là chứng cứ tuyệt đối và duy nhất để chứng minh quyền hay là chứng cứ suy đoán quyền?

Từ những ưu điểm và hạn chế phân tích ở trên cho thấy, chúng ta chưa hội đủ các tiền đề cần thiết để thừa nhận việc đăng ký có ý nghĩa xác lập quyền nên cũng không thể thừa nhận GCNQSDĐ là bằng chứng tuyệt đối và duy nhất để chứng minh ai là người có quyền sử dụng đất hợp pháp. Tuy nhiên, chúng ta hoàn toàn có thể xây dựng trong luật đất đai quy tắc suy đoán về giá trị pháp lý của GCNQSDĐ. Một quy định như thế có tác dụng hạn chế những vụ kiện tiến hành tùy thích, chỉ nhằm mục đích gây rối loạn cuộc sống đang bình yên của người khác.[21] Với tinh thần đó, nên sửa đổi, bổ sung một số quy phạm sau của Luật Đất đai năm 2013:

Một là, bổ sung vào khoản 16 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 quy tắc suy đoán sau khái niệm GCNQSDĐ, quy tắc này không áp dụng cho trường hợp GCNQSDĐ đã bị cơ quan có thẩm quyền ra quyết định thu hồi hoặc hủy.[22] Đồng thời, bổ sung quy phạm chỉ dẫn cách thức đánh giá chứng cứ là GCNQSDĐ trong trường hợp các bên tranh chấp đều có GCNQSDĐ: “Người có tên trên GCNQSDĐ được coi là người sử dụng đất hợp pháp,trừ trường hợp cơ quan có thẩm quyền đã có quyết định bằng văn bản về việc thu hồi hoặc hủy giấy chứng nhận đó.

Trường hợp các tình tiết, sự kiện ghi trong GCNQSDĐ có sự khác nhau và việc giải quyết vụ án cần làm rõ các tình tiết, sự kiện đó, tòa ánđánh giá giấy chứng nhận theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự”.

Hai là, thay thuật ngữ “xác nhận”bằng thuật ngữ “xác định”trong khái niệm GCNQSDĐ được nêu ở khoản 16 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 nhằm nhấn mạnh giá trị pháp lý của nó trong giải quyết tranh chấp và phù hợp với quy tắc suy đoán được bổ sung ở trên: “GCNQSDĐ là chứng thư pháp lý để Nhà nước xác định quyền sử dụng đất hợp pháp của người có quyền sử dụng đất”. Bởi vì, GCNQSDĐ phải là cơ sở để tòa án xác định ai là người có quyền sử dụng đất hợp pháp mà không thể chỉ đơn thuần là sự “xác nhận”, bởi sự xác nhận đó có thể dễ dàng bị thay đổi, hủy bỏ khi một người khác cho rằng sự xác nhận đó là không đúng và khởi kiện nó.[23]

Ba là, bổ sung quy tắc miễn trách nhiệm chứng minh cho người có tên trên GCNQSDĐ tại Điều 203 Luật Đất đai năm 2013:“Người có GCNQSDĐ quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất không có nghĩa vụ chứng minh”.

CHÚ THÍCH

*,** ThS, Trường ĐH Luật – Đại học Huế.

[1]  Thuật ngữ “GCNQSDĐ”sử dụng ở bài viết này muốn nói đến loại chứng thư pháp lý được cấp nhằm chứng minh quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất. Hiện nay, do đối tượng tài sản được cấp giấy chung với quyền sử dụng đất còn bao gồm nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất nên Luật Đất đai năm 2013 đã sử dụng tên gọi là “GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất”.

[2] Thân Văn Tài, “Vai trò của GCNQSDĐ và vấn đề kiện đòi giấy này trên thực tế”, Tạp chí Luật sư Việt Nam, số tháng 10/2015, tr. 42.

[3] Nguyễn Ngọc Điện, “Đăng ký bất động sản ở Việt Nam – các vấn đề lý luận và thực tiễn”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 6/2012, tr. 38.

[4] Đỗ Thành Công, “Quyền đòi lại bất động sản từ người thứ ba ngay tình”, Kỷ yếu hội thảo “Pháp luật đất đai và nhà ở với vấn đề bảo đảm quyền con người tại Việt Nam”do Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh tổ chức năm 2011, tr. 121.

[5] P. Malaurie và L. Aynès, Droit civil. Les biens. La publicité foncière, Cujas, Paris, 1999, tr. 382. Dẫn theo: Nguyễn Ngọc Điện, “Đăng ký bất động sản ở Việt Nam – các vấn đề lý luận và thực tiễn”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 6/2012, tr. 38.

[6] Ph. Simler và Ph. Delebecque, Droit civil. Les sûretés, La publicité foncière, Dalloz, Paris, 2009, tr. 731. Dẫn theo Nguyễn Ngọc Điện, “Đăng ký bất động sản ở Việt Nam – các vấn đề lý luận và thực tiễn”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 6/2012, tr. 38.

[7] Điểm a khoản 1 Điều 188 Luật Đất đai năm 2013.

[8] Chẳng hạn, ông Bình, bà Chại là chủ sử dụng hợp pháp đối với diện tích 133,75 m2đất tại thị trấn Trạm Tấu (Yên Bái) đã được cấp GCNQSDĐ. Năm 2000, ông bà bán căn nhà và chuyển nhượng 55,5 m2đất (một phần diện tích chuyển nhượng không được thể hiện trên GCNQSDĐ). Hội đồng thẩm phán cho rằng: “theo quy định của pháp luật đất đai thì thỏa thuận trên là trái pháp luậtdo phần đất chuyển nhượng chưa được cấp GCNQSDĐ” (Quyết định giám đốc thẩm số 168/2006/DS-GĐT về vụ án tranh chấp hợp đồng mua bán nhà, đất của tòa án nhân dân Tối cao).

[9] Tương tự, ngoại trừ Luật Đất đai năm 1987 (chỉ giao nhiệm vụ giải quyết tranh chấp đất đai cho cơ quan hành chính), Luật Đất đai năm 1993 và Luật Đất đai năm 2003 cũng không thiết lập bất cứ quy tắc nào chuyên biệt về GTPL của GCNQSDĐ, mà việc xác định vấn đề đó vẫn thuộc nhiệm vụ của pháp luật về tố tụng dân sự. Nhận diện vấn đề này có ý nghĩa quan trọng khi bài viết có đề cập đến một số tranh chấp trong các giai đoạn áp dụng các đạo luật nêu trên. Xem thêm: Điều 38 Luật Đất đai năm 1993 và Điều 136 Luật Đất đai năm 2003.

[10] Đây là xu hướng được thể hiện ở Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004 (sửa đổi, bổ sung năm 2011) cũng như Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015.

[11] Tòa dân sự tòa án nhân dân Tối cao, Quyết định giám đốc thẩm số 595/2009/DS-GĐT ngày 17/11/2009 về giám đốc thẩm vụ án tranh chấp về quyền sử dụng đất.

[12] Một vụ án tương tự, tại Quyết định số 41/2010/DS-GĐT ngày 27/10/2010 về việc giám đốc thẩm vụ án tranh chấp đòi nhà cho ở nhờ, Tòa dân sự tòa án nhân dân tối cao nêu quan điểm“Tòa án cấp sơ thẩm và cấp phúc thẩm chỉ căn cứ vào việc cụ Nhị được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà và quyền sử dụng đất để công nhận cụ Nhị có quyền sở hữu nhà và quyền sử dụng toàn bộ đất là chưa có căn cứ”.

[13] Tương tự, trong Quyết định số 01/2010/DS-GĐT ngày 14/01/2010, Tòa dân sự tòa án nhân dân tối cao cho rằng: “Ủy ban nhân dân Bến Lức đã có công văn số 428/CV.UB ngày 24/8/2004 xác định việc cấp GCNQSDĐ cho bà Ngọt là không đúng quy định của Ủy ban nhân dân tình Long An. Nhưng tòa án cấp sơ thẩm và phúc thẩm căn cứ vào việc bà Ngọt được cấp GCNQSDĐ để xác định diện tích đất tranh chấp thuộc quyền hợp pháp của bà Ngọt là thiếu căn cứ”.

[14] Ông Lợi nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất của bà Trâm năm 1999. Năm 2000, ông được Ủy ban nhân dân huyện Giồng Tôm (Bến Tre) cấp GCNQSDĐ. Năm 2004, tranh chấp giữa ông Lợi và anh Hùng xảy ra. Bản án dân sự phúc thẩm số 227/DSPT ngày 29/7/2004 của Tòa phúc thẩm tòa án nhân dân tối cao tại Tp. Hồ Chí Minh quyết định: “Hủy bỏ GCNQSDĐ số 736/QSDĐ/QĐ-UB ngày 01/8/2000 của Ủy ban nhân dân huyện Giồng Tôm cấp cho ông Lê Ngọc Lợi, tại thửa đất số 273, diện tích 480m2”. Xem thêm vụ việc này tại Bản án số 227/DSPT ngày 29/7/2004 của Tòa phúc thẩm tòa án nhân dân tối cao tại Tp. Hồ Chí Minh.

[15] Tại Quyết định giám đốc thẩm số 222/2010/DS-GĐT ngày 24/5/2010, tòa dân sự tòa án nhân dân tối cao nêu quan điểm: “Theo công văn số 97/CV-UBND của Ủy ban nhân dân thị xã Hà Tiên xác định việc cấp GCNQSDĐ cho ông Lâm là trái pháp luật. tòa án cấp sơ thẩm và phúc thẩm xác định đất tranh chấp thuộc quyền sử dụng đất hợp pháp của ông Tượng là có cơ sở”.

[16] Năm 1993, ông Trần Văn Bình (Thị Xã Phổ Yên – Thái Nguyên) được cấp GCNQSDĐ. Sau đó, ông tặng cho một phần diện tích đất này cho 3 người con (3 thửa khác nhau). Năm 2011 tranh chấp giữa ông và em gái phát sinh. Qua hai lần xét xử, tòa án Phổ Yên đều ra quyết định hủy toàn bộ ba GCNQSDĐ của các con ông Bình và hủy một phần giấy chứng nhận của ông Bình, cho dù Phòng Tài Nguyên và Môi trường Thị xã Phổ Yên khẳng định rằng việc cấp GCNQSDĐ là hoàn toàn đúng trình tự thủ tục tại thời điểm cấp. Theo: Đài truyền hình Việt Nam, chương trình hộp thư truyền hình: Sổ đỏ và những hệ lụy, phát sóng ngày 25/9/2015. Xem tại: http://vtv.vn/video/hop-thu-truyen-hinh-so-do-va-nhung-he-luy-94562.htm.

[17] Ngày 13/7/2000, vợ chồng bà Tuyết bán nhà và chuyển nhượng đất cho ông Thắng, có chứng thực của Ủy ban nhân dân phường và sau đó hồ sơ được chuyển lên Ủy ban nhân dân thị xã Sơn Tây để đăng ký. Khi chưa đăng ký, nhà và đất bị kê biên thi hành án và bán đấu giá cho bà Vân. Bản án sơ thẩm số 09/2007/DSST ngày 27/7/2007 của tòa án thị xã Sơn Tây và bản án phúc thẩm số 21/2008/DSPT của tòa án tỉnh Hà Tây đều theo hướng coi hợp đồng giữa vợ chồng bà Tuyết và ông Thắng vô hiệu do chưa đăng ký, buộc ông Thắng trả lại nhà cho bà Vân.

[18] Khoản 16 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013.

[19] Hiện nay, theo pháp luật dân sự, người nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất do giao dịch với người có GCNQSDĐ không được liệt kê là một trong những loại người được bảo vệ, tức giao dịch mà họ tham gia không được xác định là có hiệu lực. Do đó, loại người này sẽ bị thiệt thòi. Xem thêm: Thân Văn Tài, “Hoàn thiện quy định về bảo vệ quyền lợi của người thứ ba ngay tình khi giao dịch dân sự vô hiệu trong dự thảo Bộ luật Dân sự sửa đổi”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 8/2015, tr. 35.

[20] Các vụ việc nêu trên cho thấy, khi các tòa sơ thẩm, phúc thẩm không quan tâm đến thông báo của cơ quan địa phương nên bị tòa án nhân dân tối cao giám đốc thẩm, tức yêu cầu quan tâm đến ý kiến này.

[21] Tác giả Nguyễn Ngọc Điện, trong một công trình khoa học đã công bố, từng có quan điểm như vậy sau khi nghiên cứu một cách tổng quan cơ sở lý thuyết và ý nghĩa khác nhau của các hệ thống đăng ký quyền đối với bất động sản. Xem thêm: Nguyễn Ngọc Điện, “Đăng ký bất động sản ở Việt Nam – các vấn đề lý luận và thực tiễn”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 6/2012, tr. 38..

[22] Theo quy định tại Điều 106 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 87 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP thì cơ sở để thu hồi GCNQSDĐ là quyết định của cơ quan giải quyết tranh chấp đất đai (bản án, quyết định của tòa án; quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính như: Ủy ban nhân dân cấp huyện, tỉnh hoặc Bộ Tài Nguyên và Môi trường). Việc chấm dứt GTPL của GCNQSDĐ dựa trên cơ sở là quyết định hủy giấy của cơ quan có thẩm quyền cấp giấy (ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc cấp huyện).

[23] Viện Khoa học xã hội vùng Nam Bộ, Từ điển tiếng Việt, Nxb. Từ điển Bách Khoa, Hà Nội, 2013, tr.1113, thuật ngữ “xác nhận” có nghĩa là “thừa nhận đúng sự thật”. Từ này mang nặng tính hành chính, không phù hợp với việc đăng ký, xác lập quyền dân sự. Hơn nữa, cũng do mang nặng tính hành chính cho nên khi có chủ thể cho rằng quyền đó là của họ thì ngoài việc đương sự cung cấp CC, cơ quan có thẩm quyền phải tự xem xét lại sự xác nhận đó, tức là có bản chất tương tự như việc giải quyết khiếu nại đối với hành vi hành chính.