Áp dụng chính sách khoan hồng theo Luật Cạnh tranh ở một số quốc gia

Mục lục

Cơ sở lý luận và thực tiễn áp dụng chính sách khoan hồng theo luật cạnh tranh của một số nước trên thế giới và đề xuất bổ sung cho Việt Nam.

TỪ KHÓA: Chính sách khoan hồng, Góp ý sửa đổi Luật,

Dẫn nhập

Thực tiễn cho thấy các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh (TTHCCT) thường khó bị phát hiện vì chúng được thực hiện một cách bí mật. Vì vậy, theo kinh nghiệm ở các quốc gia, vùng lãnh thổ có truyền thống luật cạnh tranh lâu đời như Mỹ, Nhật hay Liên minh châu Âu (EU), xây dựng một hệ thống chế tài nghiêm khắc vẫn chưa đủ đảm bảo thành công cho việc điều chỉnh các TTHCCT. Vấn đề lớn nhất đối với các cơ quan quản lý cạnh tranh khi đối phó với các trường hợp TTHCCT là thu thập chứng cứ và thông tin cần thiết để làm căn cứ khởi xướng điều tra các vụ việc cạnh tranh[1]. Để giải quyết yêu cầu này, nhiều quốc gia trên thế giới đã thông qua và áp dụng thành công chính sách khoan hồng nhằm khuyến khích các doanh nghiệp và cá nhân tiết lộ chứng cứ và thông tin quan trọng làm cơ sở cho việc phát hiện, điều tra và xử lý các TTHCCT.

Luật Cạnh tranh Việt Nam đã có hiệu lực từ ngày 1/7/2005 (LCT 2005), tuy nhiên cho đến nay chỉ mới có một TTHCCT giữa 19 doanh nghiệp bảo hiểm phi nhân thọ bị chính thức phát hiện và ra quyết định xử lý[2]. Trong khi đó, thực tiễn thực thi luật cạnh tranh ở các nước trên thế giới cho thấy các TTHCCT là một trong những vi phạm diễn ra thường xuyên và phổ biến nhất cần phải được kịp thời xử lý để duy trì môi trường cạnh tranh tự do, cũng như bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Chính vì vậy, chỉ một thời gian ngắn sau khi LCT 2005 ra đời, đã có một số ý kiến đề xuất xây dựng bổ sung chính sách khoan hồng trong việc điều tra xử lý các TTHCCT[3] và đề xuất này cũng đã được đưa vào chương trình dự kiến sửa đổi luật cạnh tranh trong thời gian tới[4]. Trong phạm vi bài viết này, tác giả sẽ mô tả và phân tích các cơ sở lí luận của chính sách khoan hồng, các nguyên tắc xây dựng một chính sách khoan hồng hiệu quả của Mỹ, Nhật và EU, qua đó đúc kết một số kinh nghiệm cho việc xây dựng chính sách khoan hồng tại Việt Nam.

1. Cơ sở lí luận để xây dựng chính sách khoan hồng

Khoan hồng là việc cho phép miễn trừ hay giảm trừ hình phạt đối với doanh nghiệp có hành vi vi phạm luật cạnh tranh nhưng sau đó đã hợp tác với các cơ quan thực thi luật cạnh tranh.Theo đó, nội dung cốt lõi của chính sách này là miễn trừ hoặc giảm trừ đáng kể cho các tổ chức và cá nhân tham gia chương trình khoan hồng khỏi nguy cơ bị xử phạt hành chính hay bị áp dụng chế tài hình sự nghiêm khắc mà lẽ ra họ phải gánh chịu do thực hiện hành vi vi phạm luật cạnh tranh. Từ góc độ này, chính sách khoan hồng có nét tương đồng với chế định miễn trách nhiệm hình sự trong luật hình sự Việt Nam; tuy nhiên, có phạm vi áp dụng rộng hơn, bao gồm cả miễn trừ toàn bộ và giảm trừ một phần hình phạt.

Xem thêm tài liệu liên quan:

Giá trị của chương trình khoan hồng nằm ở khả năng cho phép các cơ quan quản lý cạnh tranh được tiếp cận các chứng cứ và thông tin mật liên quan đến các TTHCCT bất hợp pháp, mà trên thực tế nếu không có chính sách này thì sẽ cực kỳ khó khăn và tốn thời gian để thu thập chúng trong giai đoạn đầu của cuộc điều tra. Vì vậy, khoan hồng có thể được sử dụng như là một phương pháp bổ sung trong việc thu thập chứng cứ, giúp giảm đáng kể chi phí điều tra cũng như chi phí xét xử cho cả cơ quan quản lý cạnh tranh và tòa án. Các cơ hội được hưởng miễn trừ hình phạt cũng khuyến khích người có chức vụ trong doanh nghiệp, là người nắm giữ đầy đủ và chi tiết các bằng chứng ngay từ đầu, cung cấp thông tin về TTHCCT và từ đó giúp cho việc thu thập các chứng cứ này của các cơ quan quản lý cạnh tranh trở nên dễ dàng hơn.

Như vậy, ảnh hưởng của chính sách khoan hồng tạo ra một hiệu ứng vòng tròn như sau: chính sách khoan hồng tạo động lực cho các thành viên giữ lại chứng cứ về TTHCCT ngay từ ban đầu, điều này làm cho cơ quan quản lý cạnh tranh dễ dàng phát hiện, điều tra và xử lý hơn; một khi hiệu quả thực thi pháp luật của cơ quan quản lý cạnh tranh tăng cao, nguy cơ doanh nghiệp tham gia TTHCCT bị phát hiện và xử phạt cũng sẽ càng gia tăng; trong tình thế đó, doanh nghiệp sẽ bị thúc đẩy chọn phương án chủ động tự tiết lộ hành vi vi phạm để xin được áp dụng biện pháp khoan hồng hơn là thụ động chờ bị cơ quan cạnh tranh phát hiện và xử lý nghiêm khắc[5]. Như vậy, mấu chốt của hiệu ứng vòng tròn do chính sách khoan hồng tạo ra thể hiện ở chỗ nó làm tăng hiệu quả thực thi pháp luật của cơ quan cạnh tranh, và chính hiệu quả cao của cơ quan cạnh tranh lại tạo ra tác động tích cực đến hiệu quả của chính sách khoan hồng.

Các nguyên tắc hoạt động của chính sách khoan hồng được xây dựng dựa trên lí thuyết trò chơi[6]. Do đó, một chính sách khoan hồng hiệu quả còn có thể giúp phá vỡ các TTHCCT từ bên trong bằng việc tạo ra các khó khăn trong việc tạo lập và duy trì các TTHCCT này. Sự tồn tại của chính sách khoan hồng tạo sự bấp bênh và mất lòng tin nội bộ giữa các thành viên tham gia thỏa thuận và qua đó làm tăng khả năng phá vỡ liên minh TTHCCT[7] bằng cách tạo cơ hội được miễn hoặc giảm trừ hình phạt cho bất kỳ thành viên của TTHCCT nào hợp tác với cơ quan có thẩm quyền. Khi đó, chi phí tạo lập và duy trì các TTHCCT sẽ phải tăng lên, và điều này cũng đồng nghĩa với việc các TTHCCT sẽ khó có thể duy trì trong thời gian dài. Do đó, một chính sách khoan hồng hiệu quả sẽ làm giảm khả năng duy trì lâu dài của các TTHCCT[8]. Ngoài ra, tại một số nước như Mỹ và Anh, áp dụng chính sách khoan hồng còn đem lại lợi ích cho bên thứ ba bằng cách yêu cầu người nộp đơn phải bồi hoàn, qua đó khôi phục lại công bằng cho bên bị thiệt hại[9].

Tuy nhiên, vẫn có những quan ngại nhất định về việc chính sách khoan hồng có thể đem lại một số tác động tiêu cực trong việc xử lý TTHCCT. Những người không ủng hộ cho rằng chính sách khoan hồng sẽ làm giảm hiệu quả răn đe của hình phạt. Tuy nhiên,với thực tế là hầu hết các TTHCCT thường khó bị phát hiện, chính sách khoan hồng thật ra lại giúp tăng cường khả năng phát hiện và trừng phạt các bên tham gia TTHCCT. Hơn nữa, việc áp dụng chính sách khoan hồng đem lại một giá trị cao hơn việc trừng phạt một số thành viên TTHCCT, đó là đảm bảo lợi ích của người tiêu dùng[10]. Kinh nghiệm áp dụng ở một số nước cho thấy, cơ quan quản lý cạnh tranh có thể bù đắp số tiền phạt giảm trừ cho người nộp đơn xin khoan hồng bằng các khoản tiền phạt đối với các đối tượng tham gia TTHCCT còn lại bằng cách nâng mức phạt hoặc nâng mức yêu cầu về giá trị của chứng cứ trong việc điều tra xử lý vụ việc. Dù áp dụng biện pháp nào đi nữa thì cả hai cách trên cũng đều có thể nâng cao hiệu quả chung của việc trừng phạt các bên tham gia TTHCCT[11].

Một ý kiến khác phản đối chính sách khoan hồng đưa ra quan ngại về đạo đức kinh doanh. Một số người cho rằng nếu pháp luật cho phép một tổ chức vi phạm pháp luật cạnh tranh có thể thoát khỏi sự trừng phạt bằng cách khai báo để chuyển trách nhiệm này cho tổ chức khác là không công bằng. Câu trả lời cho mối quan ngại này là những bằng chứng và thông tin do người nộp đơn cung cấp sẽ phải đảm bảo tính thuyết phục cho việc định tội đối với các thành viên khác của TTHCCT. Do đó, ngay cả khi người xin hưởng khoan hồng được miễn trừ thì các thành viên tham gia TTHCCT khác vẫn bị trừng phạt.[12] Như vậy, quan ngại trên có thể được giải quyết bằng cách đảm bảo phạm vi miễn trừ của chính sách khoan hồng không vượt quá mức cần thiết để đạt được hiệu quả tích cực của nó[13].

Cũng có quan điểm lo ngại rằng chính sách khoan hồng có thể tạo điều kiện thuận lợi cho việc hình thành và phát triển bền vững của các TTHCCT. Về mặt lý thuyết, các thành viên trong TTHCCT có thể lợi dụng kẽ hở của chính sách khoan hồng bằng một số phương thức nhất định. Thứ nhất, tất cả các thành viên TTHCCT đều có thể xin áp dụng biện pháp khoan hồng sau khi các hoạt động của TTHCCT đã đến thời điểm chấm dứt do không còn đem lại lợi nhuận phi cạnh tranh cho các thành viên nữa (natural death)[14]. Tuy nhiên, do hầu hết pháp luật của các nước chỉ chấp thuận miễn trừ hình phạt cho tổ chức đầu tiên nộp đơn cung cấp thông tin về TTHCCT bí mật (nguyên tắc “ưu tiên người nộp đơn đầu tiên” (the “first-in-door” principle) nên biện pháp này không chắc sẽ thành công trên thực tế. Tương tự, nguyên tắc “ưu tiên người nộp đơn đầu tiên” còn có thể ngăn chặn được việc các thành viên tham gia TTHCCT cùng nhau xin áp dụng chính sách khoan hồng nhằm mục đích trừng phạt thành viên còn lại có hành vi vi phạm thỏa thuận. Thứ hai, trong những TTHCCT phức tạp, ví dụ như thông đồng trong đấu thầu, các thành viên tham gia TTHCCT có thể lần lượt nộp đơn xin khoan hồng một khi họ nhận thấy các TTHCCT đã bị cơ quan quản lý cạnh tranh phát hiện. Tuy nhiên, khả năng này có thể được giảm thiểu bằng cách áp dụng hình phạt tù đối với những người quản lý doanh nghiệp[15]. Khi đó, họ sẽ không có động lực để tìm cách luân phiên nộp đơn nữa.

2. Những nguyên tắc xây dựng chương trình khoan hồng hiệu quả.

Như đã đề cập ở trên, việc thông qua một chính sách khoan hồng là cần thiết vì nó đem đến hiệu quả như “cây gậy và củ cà rốt” (chế tài nghiêm khắc và cơ hội được miễn trừ) khiến các thành viên tham gia TTHCCT được khuyến khích báo cáo về các hành vi bí mật này cho các cơ quan quản lý cạnh tranh. Chương trình khoan hồng cũng cần phải được thiết kế một cách tối ưu để tránh những tác động tiêu cực như đã nêu ở phần trên.

Trong một nghiên cứu gần đây về chương trình khoan hồng tối ưu dành cho doanh nghiệp, Harrington đã khẳng định rằng, khả năng duy trì của các TTHCCT bị ảnh hưởng bởi bài toán lợi ích của thành viên TTHCCT, cụ thể: lợi ích dự kiến mà một thành viên có thể thu được nếu tiếp tục duy trì TTHCCT so với lợi ích mà thành viên đó có thể được hưởng từ việc phá vỡ thỏa thuận[16]. Theo mô hình phân tích của Harrington, chính sách khoan hồng tác động đến khả năng duy trì TTHCCTtheo ba hướng:

Hướng thứ nhất, Hiệu ứng khoan hồng cho bên từ bỏ TTHCCT (Deviator Amnesty Effect) khiến cho các TTHCCT khó có thể được duy trì. Đó là vì khoan hồng làm gia tăng lợi ích dự kiến dành cho thành viên từ bỏ TTHCCT thông qua cơ hội được giảm trừ hình phạt và lợi nhuận thu được từ việc hạ giá so với các thành viên khác trong thỏa thuận. Hướng thứ hai, Hiệu ứng khoan hồng cho các bên trong TTHCCT (Cartel Amnesty Effect) làm giảm hiệu quả của chính sách khoan hồng. Vì nếu chính sách khoan hồng cho phép bất kỳ thành viên nào trong TTHCCT cũng có cơ hội để hưởng giảm trừ về hình phạt, lợi ích dự kiến nhận được cho việc tiếp tục tham gia TTHCCT sẽ tương ứng với quy mô của chương trình khoan hồng[17]. Trong khi đó, hướng thứ ba, Hiệu ứng đua tranh nộp đơn trước (Race to the Courthouse Effect) sẽ có tác dụng trung hòa ảnh hưởng của Hiệu ứng khoan hồng cho các bên trong TTHCCT bởi vì nó làm giảm lợi ích dự kiến cho việc tiếp tục tham gia TTHCCT của các thành viên nộp đơn sau[18].

Từ phân tích trên, Harrington đề xuất rằng khi một số điều kiện hợp lý được thỏa mãn, tốt nhất miễn trừ toàn bộ hình phạt chỉ nên áp dụng đối với doanh nghiệp có đơn đệ trình xin khoan hồng đầu tiên. Ngoài ra, trong trường hợp TTHCCT chưa bị phát hiện thì phương án tối ưu nhất là phê chuẩn chính sách khoan hồng cho doanh nghiệp có nguy cơ bị phát hiện và xử phạt cao; trong khi đó, đối với trường hợp đã phát hiện TTHCCT thì phương án tối ưu lại là đưa ra yêu cầu cao để được khoan hồng đối với doanh nghiệp vi phạm nhằm giúp cơ quan quản lý cạnh tranh có thể xử lý TTHCCT dễ dàng và nhanh chóng hơn[19].

Tương tự, Wils quan sát thấy rằng quy mô ảnh hưởng của chính sách khoan hồng lên sự hình thành và duy trì bền vững của các TTHCCT phụ thuộc vào ba biến số chính: (i) mức khoan hồng, giảm trừ dự kiến; (ii) xác xuất bị phát hiện và trừng phạt, và (iii) lợi ích từ TTHCCT. Một chương trình khoan hồng được thiết kế tốt nên đưa ra các mức giảm trừ cao nhằm khuyến khích các thành viên tham gia TTHCCT quyết định xin hưởng chính sách khoan hồng. Tuy nhiên, mức giảm trừ nên được xác định tùy thuộc vào thời điểm nộp đơn, cũng như mức độ hợp tác của doanh nghiệp trong quá trình điều tra xử lý. Một yếu tố quan trọng nữa là phải đảm bảo tính rõ ràng và chắc chắn của chính sách khoan hồng trong việc áp dụng các mức giảm trừ để giảm thiểu rủi ro của bên nộp đơn xin khoan hồng. Cuối cùng, uy tín trong hoạt động của các cơ quan thực thi luật cạnh tranh có thể tác động đến mức độ rủi ro của việc tiếp tục thực hiện TTHCCT. Nếu khả năng phát hiện và trừng phạt các TTHCCT mà không cần đến sự giúp sức của chính sách khoan hồng của các cơ quan có thẩm quyền càng cao, thì việc không hợp tác với các cơ quan có thẩm quyền càng đem lại nhiều rủi ro cho thành viên thỏa thuận[20].

Trong thực tiễn, báo cáo của OECD về chương trình khoan hồng nhằm chống lại những TTHCCT nguy hiểm (hard-core cartels)[21] đã đưa ra những nguyên tắc nòng cốt để thiết kế một chương trình khoan hồng tối ưu được đúc kết từ kinh nghiệm của nhiều nước. Đó là:

Thứ nhất, cần phải cam kết giảm trừ hoặc miễn trừ toàn bộ hình phạt nhằm khuyến khích các thành viên tham gia TTHCCT hợp tác với cơ quan có thẩm quyền để phá vỡ những TTHCCT bí mật.

Thứ hai, nhằm tối đa hóa những ưu đãi cho việc từ bỏ tham giaTTHCCT, chính sách khoan hồng phải đảm bảo tính rõ ràng, chắc chắn và quyền ưu tiên. Điều quan trọng là chính sách khoan hồng phải xác định rõ mức giảm trừ hình phạt cho các bên nộp đơn ngay từ đầu.

Thứ ba, phạm vi miễn trừ hoặc giảm trừ không nên chỉ hạn chế áp dụng cho doanh nghiệp đầu tiên nộp đơn xin miễn trừ. Một doanh nghiệp nộp đơn sau khi bắt đầu cuộc điều tra vẫn có thể được phép hưởng khoan hồng nếu bằng chứng và thông tin do doanh nghiệp đó cung cấp có tác dụng hỗ trợ cho quá trình chứng minh vi phạm của cơ quan thực thi trở nên dễ dàng hơn.

Thứ tư, để tăng tính hấp dẫn của chính sách khoan hồng đối với các thành viên của TTHCCT, các hình phạt phải thật sự khắt khe. Theo đó, chế tài áp dụng đối với cá nhân có thể là một động lực quan trọng để các thành viên lãnh đạo doanh nghiệp quyết định xin hưởng khoan hồng.

Thứ năm, bởi vì những quyết định khoan hồng được thông qua khi kết thúc điều tra, nên chính sách khoan hồng cần phải quy định các thủ tục thẩm định tính tin cậy của chứng cứ cũng như phải đảm bảo việc tiếp tục hợp tác của doanh nghiệp sau khi đệ đơn.

Thứ sáu, chính sách khoan hồng cũng cần phải xem xét vai trò của thành viên nộp đơn đối với quá trình hình thành và hoạt động của TTHCCT; cũng như thiện chí và động cơ của họ trong việc chấm dứt, sửa sai và bồi thường cho những tổn thất đã gây ra trước khi được hưởng khoan hồng. Theo đó, thành viên cầm đầu hoặc doanh nghiệp ép buộc các doanh nghiệp khác tham gia TTHCCT nên bị loại khỏi nhómđối tượng được hưởng khoan hồng.

Cuối cùng, việc bảo mật các thông tin là một yêu cầu quan trọng nhằm bảo vệ những thành viên nộp đơn.Có như vậy mới khuyến khích thành viên thỏa thuận nộp đơn xin khoan hồng[22].

3. Chính sách khoan hồng tại Mỹ, Nhật và EU

Tại Mỹ, chính sách khoan hồng lần đầu tiên được Bộ tư pháp (DOJ) của Mỹ giới thiệu năm 1978. Tại thời điểm này, chính sách khoan hồng chỉ áp dụng cho các tổ chức và chưa thực sự thành công cho đến khi được thay thế bằng Chính sách khoan hồng cho tổ chức 1993 và Chính sách khoan hồng cho cá nhân 1994[23]. Nguyên tắc chính của chính sách khoan hồng theo luật của Mỹ rất minh bạch và dễ dự đoán. Theo đó, việc miễn trừ các chế tài hình sự chỉ dành riêng cho những tổ chức, cá nhân nộp đơn trước. Những giảm trừ khác được áp dụng cho các tổ chức nộp đơn sau nhằm khuyến khích các tổ chức chủ động hợp tác với cơ quan nhà nước trong việc xử lý TTHCCT[24].

3.1. Miễn trừ

– Miễn trừ trách nhiệm hình sự sẽ được tự động phê chuẩn nếu doanh nghiệp tự báo cáo về hành vi TTHCCT trước khi cơ quan có thẩm quyền tiến hành điều tra, đồng thời phải thỏa mãn một số điều kiện bổ sung khác[25] (“Bản tự báo cáo”). Giám đốc, nhân viên, người lao động của doanh nghiệp tự thú nhận có liên quan đến hành vi TTHCCT của doanh nghiệp trong Bản tự báo cáo trên cũng được miễn trừ khỏi trách nhiệm hình sự nếu đáp ứng được một số điều kiện cụ thể[26].

– Trong trường hợp không thỏa mãn các điều kiện trên, doanh nghiệp vẫn có thể được phê chuẩn miễn trừ truy tố trách nhiệm hình sự nếu doanh nghiệp vi phạm lần đầu và tại thời điểm khai báo, DOJ chưa tập hợp đầy đủ các chứng cứ nhằm xác định vi phạm của doanh nghiệp. Tuy nhiên, việc xác định doanh nghiệp có đáp ứng đủ các điều kiện để được miễn trừ hay không phụ thuộc vào sự suy xét của DOJ. Khả năng được chấp thuận miễn trừ đối với các giám đốc, nhân viên, người lao động của doanh nghiệp cũng được xem xét dựa trên các căn cứ tương tự[27].

– Vì hiệu lực của chính sách miễn trừ chỉ giới hạn đối với các truy tố hình sự, các doanh nghiệp được hưởng các chương trình khoan hồng vẫn phải đối mặt với nguy cơ bồi thường gấp ba lần thiệt hại (triple-damages) từ các khiếu nại đòi bồi thường thiệt hại theo thủ tục tố tụng dân sự. Do đó, kể từ năm 2004, các tổ chức nộp đơn xin khoan hồng chỉ có nghĩa vụ pháp lý đối với những thiệt hại do họ gây ra và không phải chịu trách nhiệm liên đới đối với các thiệt hại do các thành viên khác trong TTHCCT gây ra[28].

– Chính sách khoan hồng cho cá nhân được áp dụng cho các cá nhân nộp đơn lên DOJ bằng tư cách cá nhân, không bao gồm trong Bản tự báo cáo của doanh nghiệp. Nhìn chung, các điều kiện để được phê chuẩn miễn trừ hình sự đối với cá nhân tương tự với các quy định miễn trừ hình sự đối với doanh nghiệp[29]. Một điều đáng chú ý là việc miễn trừ không áp dụng cho các doanh nghiệp hoặc cá nhân ép buộc các bên khác tham gia vào việc thực hiện các hành vi trái pháp luật[30].

3.2. Các chính sách khoan hồng dành cho tổ chức, cá nhân nộp đơn thứ hai (second in person)

Theo chính sách khoan hồng của Mỹ, không có quy định giảm trừ cố định cho các doanh nghiệp, cá nhân nộp đơn thứ hai mà tùy thuộc vào sự quyết định của DOJ trên cơ sở cân nhắc từng vụ việc cụ thể. Ở Mỹ, tòa án sẽ dựa vào các nguyên tắc được nêu trong bộ Hướng dẫn quyết định hình phạt (Hướng dẫn) của Ủy ban quyết định hình phạt Hoa Kỳ[31] làm căn cứ để tuyên một bản án có mức hình phạt thấp hơn mức hình phạt tối thiểu mà luật quy định nếu đương sự có những hỗ trợ hữu hiệu cho các cơ quan có thẩm quyền trong việc điều tra, xử lý TTHCCT. Theo thực tiễn áp dụng của DOJ, mức giảm trừ dựa trên sự hợp tác đối với các doanh nghiệp nộp đơn thứ hai sẽ dao động trong khoảng từ 30% đến 35% của mức phạt tối thiểu quy định tại Hướng dẫn. Trong một số trường hợp cá biệt, DOJ chấp thuận một khoản giảm trừ tối đa lên đến 59% của mức hình phạt thấp nhất trong Hướng dẫn[32]. Bên cạnh đó, những doanh nghiệp nộp đơn thứ hai này còn có thể được hưởng một số ưu đãi khác cho việc hợp tác, như giảm trừ phạm vi ảnh hưởng thương mại dùng để tính mức phạt đối với doanh nghiệp theo Hướng dẫn, giảm trách nhiệm cho người điều hành, hoặc xếp vào diện ân xá…[33]

Ở EU, chính sách khoan hồng của EU lần đầu tiên được giới thiệu năm 1996 do ảnh hưởng từ việc áp dụng thành công tại Mỹ[34]. Hiện tại, nền tảng pháp lý cho việc xin áp dụng các chính sách khoan hồng được quy định trong Thông báo của Ủy ban châu Âu về miễn trừ và giảm trừ mức phạt đối với các hành vi TTHCCT[35] (Thông báo). Theo Thông báo này, doanh nghiệp nộp đơn đầu tiên sẽ đương nhiên được hưởng miễn trừ khỏi bất cứ hình phạt nào mà doanh nghiệp đó có thể bị áp dụng. Đối với những doanh nghiệp không thỏa mãn các điều kiện để được chấp thuận miễn trừ, họ sẽ được giảm trừ mức phạt tương ứng với thứ tự giá trị thông tin và chứng cứ được nộp. Các điều kiện để chấp thuận miễn trừ và giảm trừ này hầu như tương tự với chính sách khoan hồng đối với doanh nghiệp của Mỹ được đề cập ở phần trên[36].

Tuy nhiên, vẫn có một số điểm khác biệt giữa chính sách khoan hồng của EU và Mỹ. Trước hết, vì các chế tài cho cá nhân chưa được áp dụng tại EU, nên không có chính sách khoan hồng dành cho cá nhân và việc chấp thuận miễn trừ áp dụng đối với một doanh nghiệp không liên quan đến các giám đốc, nhân viên hay người lao động của doanh nghiệp đó. Thứ hai, Ủy ban châu Âu cho phép áp dụng các ưu đãi đối với những doanh nghiệp nộp đơn sau bằng cách chấp thuận cho họ được giảm trừ các khoản phạt tương ứng với giá trị đóng góp trong quá trình điều tra và xử lý vụ việc[37]. Theo đó, doanh nghiệp nộp đơn thứ nhất (sau doanh nghiệp nộp đơn đầu tiên) sẽ được giảm trừ từ 30% đến 50% khoản tiền phạt mà họ có thể bị áp dụng, doanh nghiệp nộp đơn thứ hai sẽ được giảm trừ từ 20% đến 30%, và những doanh nghiệp nộp đơn tiếp theo được giảm trừ tối đa đến 20%[38]. Thứ ba, cơ sở để xem xét thông qua mức miễn trừ hay giảm trừ hình phạt được ghi nhận trong các quyết định của Ủy ban châu Âu là do sự hợp tác của doanh nghiệp vi phạm với Ủy ban châu Âu trong suốt quá trình tố tụng. Do vậy, các doanh nghiệp tham gia khoan hồng dù được chấp thuận miễn trừ khỏi các hình phạt vẫn bị xem là vi phạm Điều 101 của Hiệp ước Liên minh châu Âu (cấm TTHCCT) và không được loại trừ khỏi các trách nhiệm dân sự liên quan đến việc thực hiện các hành vi vi phạm này[39].

Tại Nhật Bản, chính sách khoan hồng của Nhật bắt đầu áp dụng từ tháng 1/2006. Bất chấp sự chống đối của cộng đồng kinh doanh tại đây trong thời gian đầu, chính sách này đã nhanh chóng đạt được thành công hơn cả mong đợi. Đến tháng 3/2008, tổng cộng có đến 179 đơn đã được nộp lên Ủy ban cạnh tranh công bằng của Nhật Bản (JFTC). JFTC đã phê duyệt chấp thuận khoan hồng cho 37 chủ doanh nghiệp trong 16 vụ việc vào năm tài chính 2007[40]. Riêng trong năm tài chính 2011, JFTC đã nhận tổng cộng 143 đơn tự tố cáo TTHCCT của doanh nghiệp theo chương trình khoan hồng, và hoàn tất xử lý 22 vụ trong đó có 5 thỏa thuận hạn chế cạnh tranh và 12 vụ về thông đồng trong đấu thầu[41].

Nguyên nhân chính đem đến thành công cho chính sách khoan hồng của Nhật là ở chỗ, nếu thành viên tham gia TTHCCT càng nhanh chóng báo cáo vụ việc lên JFTC thì sẽ được hưởng càng nhiều giảm trừ. Do đó, khoản giảm trừ được xác định theo thời điểm nộp đơn. Về mặt lý thuyết, các doanh nghiệp báo cáo cho JFTC trước khi cơ quan này tổ chức điều tra sẽ được hưởng một khoản giảm trừ lớn hơn. Điều đáng chú ý là theo chính sách ban đầu thì số lượng tổ chức, cá nhân nộp đơn hội đủ tư cách để được hưởng chính sách khoan hồng bị giới hạn ở ba đối tượng trên cơ sở áp dụng nguyên tắc ưu tiên người nộp đơn trước. Số lượng đối tượng được áp dụng khoan hồng đã được tăng lên đến năm theo Sửa đổi chính sách năm 2009[42].

Trước khi JFTC tiến hành điều tra, tổ chức đầu tiên nộp đơn và các bằng chứng, thông tin về TTHCCT có thể được hưởng miễn trừ mọi hình phạt, với điều kiện doanh nghiệp này đã chấm dứt hành vi vi phạm vào hoặc sau thời điểm cuộc điều tra được tiến hành[43]. Hơn nữa, doanh nghiệp nộp đơn đầu tiên và nhân viên của doanh nghiệp đó có thể không bị JFTC áp dụng các chế tài hình sự[44]. Các tổ chức thứ hai và thứ ba đệ trình báo cáo lên JFTC sẽ nhận được giảm trừ tương ứng với mức 50% và 30% trên khoản phạt lẽ ra phải nộp[45]. Tuy nhiên, họ có thể vẫn phải chịu các hình phạt hình sự. Nếu JFTC đã tiến hành điều tra thì miễn trừ không còn được áp dụng cho người nộp đơn đầu tiên nữa. Ba người nộp đơn đầu tiên, theo đó sẽ được chấp thuận giảm trừ tương đương 30% khoản phạt phải nộp, với điều kiện là họ thỏa mãn những điều kiện luật định[46].

Kết luận

Các cơ sở lý luận và thực tiễn nêu trên cho thấy chính sách khoan hồng đóng một vai trò quan trọng trong việc tăng cường hiệu quả thực thi pháp luật của cơ quan quản lý cạnh tranh thông qua việc nâng cao khả năng phát hiện, điều tra và xử lý các TTHCCT bí mật. Thực tế cho thấy, khi đã tham gia vào TTHCCT các doanh nghiệp thường cố gắng che dấu vi phạm, tiêu hủy bằng chứng và làm cho việc điều tra và xử lý TTHCCT trở nên khó khăn hơn rất nhiều lần. Áp dụng chính sách khoan hồng còn có ý nghĩa to lớn tạo hành lang pháp lý cho doanh nghiệp có thể thoát khỏi TTHCCT, giúp đỡ cơ quan quản lý cạnh tranh xử lý hiệu quả TTHCCT và đưa thị trường trở lại quỹ đạo bình thường của nó. Nói một cách khác, chương trình khoan hồng hiệu quả sẽ góp phần mang lại đảm bảo về môi trường cạnh tranh lành mạnh và lợi ích người tiêu dùng cho thị trường của quốc gia đó. Điều này đã được chứng minh từ những giá trị tích cực mà chính sách khoan hồng mang lại qua thực tiễn áp dụng tại các nước phát triển trên thế giới nêu trên.

Do vậy, đã đến lúc Việt Nam cần học tập, nghiên cứu và phát triển một chương trình khoan hồng nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật cạnh tranh. Tuy nhiên, để xây dựng một chương trình khoan hồng thành công, cần đảm bảo chính sách khoan hồng của Việt Nam không bỏ sót những nguyên tắc quan trọng có tính quyết định trong việc tạo ra lợi ích tích cực của chương trình, bao gồm những nguyên tắc sau:

Thứ nhất, cam kết về miễn trừ và giảm trừ phải rõ ràng và chắc chắn ngay từ đầu để thành viên của TTHCCT có thể cân nhắc được lợi ích của việc tham gia chương trình khoan hồng. Như vậy, toàn bộ nội dung chính sách khoan hồng (như điều kiện, đối tượng áp dụng, thủ tục và các mức độ miễn trừ, giảm trừ,…) phải đảm bảo tính minh bạch, dễ dự đoán cũng như phải được công khai và thông báo rộng rãi cho các doanh nghiệp;

Thứ hai, phạm vi miễn trừ và giảm trừ phải áp dụng theo thứ tự nộp đơn, trên cơ sở ưu tiên người đến trước. Kinh nghiệm của các nước trên cho thấy nguyên tắc “miễn trừ hoàn toàn cho người nộp đơn đầu tiên” (the first in door principle) là động lực quan trọng để tạo Hiệu ứng đua tranh nộp đơn trước (Race to the Courthouse Effect);

Thứ ba, mức độ miễn trừ, giảm trừ phải tỷ lệ thuận với cơ sở giá trị của chứng cứ do người nộp đơn cung cấp. Điều này vừa có thể làm giảm thiểu việc doanh nghiệp lợi dụng hiệu ứng ngược của khoan hồng để trốn tránh chế tài luật cạnh tranh, vừa khuyến khích các thành viên của TTHCCT lưu giữ các chứng cứ quan trọng góp phần đẩy nhanh quá trình xử lý TTHCCT;

Thứ tư, việc bảo mật thông tin phải hiệu quả để bảo vệ những bên nộp đơn tham gia chương trình khoan hồng.

Trên cơ sở áp dụng các nguyên tắc trên, tác giả cho rằng chính sách khoan hồng của EU là mô hình mà Việt Nam nên học tập trong quá trình thiết kế một chương trình khoan hồng riêng phù hợp với đặc thù của mình. Đề xuất nàyxuất phát từ sự tương đồng trong pháp luật cạnh tranh hiện thời của hai bên, khi cả luật Việt Nam và EU hiện nay đều không áp dụng chế tài đối với cá nhân cũng như chế tài hình sự cho những hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh – đây cũng là điểm khác biệt cơ bản so với pháp luật cạnh tranh của Mỹ và Nhật. Theo đó, cơ quan xây dựng pháp luật cần nghiên cứu kỹ các quy định cụ thể của EU về điều kiện, thủ tục, phạm vi và giới hạn giảm trừ để áp dụng tại Việt Nam.

Để đảm bảo việc phát huy hiệu quả, nội dung chính sách khoan hồng của Việt Nam cũng cần được xây dựng dựa trên yếu tố đặc thù của Việt Nam. Đó là, hiện nay nhân sự của Cục quản lý cạnh tranh còn tương đối mỏng và phải phân tán vào nhiều hoạt động khác như xử lý chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ, bảo vệ người tiêu dùng… Điều này ảnh hưởng không nhỏ đến khả năng phát hiện, điều tra và xử lý các hành vi hạn chế cạnh tranh nói chung và TTHCCT nói riêng. Số lượng các vụ việc hạn chế cạnh tranh đã bị xử lý sau gần sáu năm thực thi luật cạnh tranh đã cho thấy rõ hạn chế này. Vì vậy, chứng cứ do các doanh nghiệp tự cung cấp là nguồn căn cứ quan trọng để xử lý hiệu quả vụ việc cạnh tranh. Một chính sách khoan hồng hiệu quả phải giải được bài toán lợi ích cho doanh nghiệp và khuyến khích họ chủ động lưu giữ, cung cấp các chứng cứ quan trọng cho cơ quan quản lý cạnh tranh. Theo đó, việc áp dụng miễn trừ, giảm trừ sẽ tự động được áp dụng theo hai yếu tố là thứ tự nộp đơn và giá trị chứng cứ cung cấp, không phụ thuộc vào thời điểm nộp đơn trước hay sau cuộc điều tra. Mức độ giảm trừ cũng cần áp dụng linh hoạt hơn và nên được mở rộng đến mức tối đa nhưng không vượt quá mức cần thiết để khuyến khích doanh nghiệp từ bỏ TTHCCT.

Cụ thể, có thể cân nhắc áp dụng khoan hồng cho 5 tổ chức nộp đơn với mức tối đa lên đến 50% mức phạt có thể được áp dụng. Đối với doanh nghiệp nộp đơn đầu tiên, để được hưởng miễn trừ, doanh nghiệp đó phải đáp ứng điều kiện là cung cấp chứng cứ có hiệu lực để có thể khởi xướng một cuộc điều tra chính thức đối với TTHCCT. Đối với các doanh nghiệp nộp đơn thứ hai, mức độ giảm trừ sẽ phụ thuộc vào giá trị của chứng cứ cung cấp và thái độ tích cực hợp tác với cơ quan quản lý cạnh tranh và không nhất thiết phải theo thứ tự nộp đơn. Ví dụ, doanh nghiệp thứ tư nộp đơn cung cấp chứng cứ quyết định để kết luận hành vi vi phạm sẽ có thể được hưởng mức miễn trừ cao hơn doanh nghiệp thứ hai nộp đơn nhưng chứng cứ có giá trị yếu hơn. Điều này sẽ khuyến khích các doanh nghiệp cung cấp các bằng chứng quan trọng để chứng minh vi phạm sau khi TTHCCT đã bị phát hiện. Đồng thời, vai trò của doanh nghiệp trong TTHCCT cũng cần phải được xem xét khi xây dựng tiêu chí cho hưởng miễn trừ; cụ thể, sẽ không áp dụng chính sách khoan hồng đối với doanh nghiệp cầm đầu, lôi kéo, ép buộc doanh nghiệp khác tham gia thỏa thuận. Điều này sẽ làm giảm động lực lôi kéo, hình thành TTHCCT của doanh nghiệp ngay từ đầu.

Ngoài ra, như đã đề cập, chính sách khoan hồng được áp dụng như là một biện pháp bổ sung với các chế tài của luật cạnh tranh nhằm phát huy hiệu quả “cây gậy” và “củ cà rốt” đối với các thành viên TTHCCT. Vì vậy, để tạo thêm động lực cho các thành viên TTHCCT chủ động nộp đơn tham gia chương trình khoan hồng, các vi phạm TTHCCT cần phải được kịp thời phát hiện và xử lý nghiêm khắc. Do vậy, song song với việc áp dụng chính sách khoan hồng, các cơ quan quản lý cạnh tranh Việt Nam cũng cần phải chú trọng nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật của mình. Một khi uy tín và hiệu quả của cơ quan cạnh tranh đủ mạnh để doanh nghiệp nhận thức được rủi ro cao trong việc tiếp tục tham gia TTHCCT, đây sẽ trở thành một động lực thúc đẩy doanh nghiệp tự động khai báo và nộp đơn xin hưởng khoan hồng. Chỉ khi đó, chính sách khoan hồng mới thực sự trở nên hấp dẫn và phát huy tối đa được hiệu quả tích cực của mình.

CHÚ THÍCH

[1] Xem Wouter P.J. Wils, Leniency in Antitrust Enforcement: Theory and Practice, 30 World Competition, tr. 26-54, xem tại http://papers.ssrn.com/sol3/cf_dev/AbsByAuth.cfm?per_id=456087.

[2] Hà Phạm, “19 doanh nghiệp bảo hiểm phi nhân thọ bị phạt do thỏa thuận ấn định giá dịch vụ bảo hiểm vật chất xe ô tô”, Bản tin Cạnh Tranh & Người tiêu dùng của Cục Quản lý Cạnh tranh, Số 19-8/2010, tr. 13.

[3] Ví dụ, xem Phan Công Thành, “Chính sách khoan hồng và tác động phá vỡ Các-ten”, tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 117 – tháng 2/2008.

[4] Cục Quản lý Cạnh tranh, Báo cáo rà soát các quy định của luật cạnh tranh Việt Nam, 2012, tr. 45.

[5] Cecile Aubert, Patrick Rey và William E. Kovacic, “The impact of Leniency and Whistleblowing Programs on Cartels”, 24 International Journal of Industrial Organization, tr. 1260-4.

[6] Xem thêm Joseph E. Harrington, “Optimal Corporate Leniency Programs”, 56 The Journal of Industrial Economics 2 (June 2008), tạiwww.econ.jhu.edu/People/Harrington/jie08.pdf.; Bruce H. Kobayashi, “Antitrust, Agency and Amnesty: An Economic Analysis of the Criminal Enforcement of the Antitrust Laws Against Corporations”, 69 George Washington Law Review 5-6, (October/December 2001); và Cecile Aubert, Patrick Rey vàWilliam E. Kovacic, Tlđd.

[7] Josehp E. Harrington, Tlđd, tr. 217.

[8] Wounter P.J. Wils, Tlđd, tr. 23-4.

[9] Wounter P.J. Wils, Tlđd, tr. 26.

[10] Ví dụ Thông báo của Ủy ban về việc miễn trừ và giảm trừ hình phạt trong các vụ TTHCCT [2006] OJ C298/17, tr. 3. xem thêm OECD, Fighting against Hard-core Cartels: Harm, Effective sanctions and Leniency programmesm, tr. 26.

[11] XemWounter P.J. Wils, Tlđd, tr. 26-9.

[12] Xem OECD, Tlđd, tr.26.

[13] Wounter P.J. Wils, Tlđd, tr. 32.

[14] Margaret C. Levenstein và V. Suslow, “What Determines Cartel Success?”, Journal of Economic Literature, Vol.XLIV, 2006, tr. 45-95.

[15] Wounter P.J. Wils, Tlđd, tr. 29-31.

[16] Josehp E. Harrington, Tlđd.

[17] Xem Massimo Motta và Michele Polo, Leniency Programs and Cartel Prosecution, IGIER Working Paper No. 150, tạihttp://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=165688.

[18] Josehp E. Harrington, Tlđd, tr. 216-8.

[19] Như trên.

[20] Wounter P.J. Wils,Tlđd, tr. 24.

[21] Xem chú thích số 12.

[22] OECD, Tlđd, tr. 7-10.

[23] Từ 1978 đến 1993, DOJ nhận được một đơn xin khoan hồng mỗi năm. Tuy nhiên, bối cảnh đã thay đổi sau bản thay đổi 1993, chẳng hạn 90% các vụ việc được phát hiện năm 1997 đều do sự hỗ trợ của những thành viên nộp đơn xin khoan hồng. Xem S.D. Hammond, Cornerstones of an effective leniency program, Speech presented before the ICN Workshop on Leniency Program, Sydney, 2004.

[24] S.D. Hammond, Measuring the Value of Second-In Cooperation in Corporate Plea Negotiations, phát biểu tại Hội nghị thường niên mùa xuân lần thứ 54 của Phân ban Luật Chống độc quyền, Đoàn luật sư Hoa Kỳ, tại Washington D.C., Tháng 3/2006.

[25] Xem A.1-6, Bộ Tư Pháp Hoa kỳ, Chính sách khoan hồng cho công ty, 1993.

[26] Xem Phần C, như trên.

[27] Như trên.

[28] §213, Đạo luật Tăng cường và cải cách chế tài hình sự chống độc quyền 2004.

[29] Bộ Tư pháp Hoa kỳ, Chính sách khoan hồng cho cá nhân, 1994.

[30] Cập nhật chương trình khoan hồng cho công ty của Mỹ, xem S.D. Hammond, Recent Developments Relating to the Antitrust Division’s Corporate Leniency Program, phát biểu tại Hội nghị thường niên lần thứ 23 về Tội phạm có chức vụ.

[31] Guidelines Manual of the United States Sentencing Commission.

[32] Xem chú thích 32.

[33] Như trên.

[34] Wounter P.J. Wils, “The Commission Notice on the Non-Imposition or Reduction Fines in Cartel Cases: A Legal and Economic Analysis”, 22 European Law Review, tr. 125-140.

[35] Xem chú thích 12, Thông báo số OJ C298/17.

[36] Như trên, tr. 8-11.

[37] “Khái niệm “giá trị gia tăng” ý nói đến phạm vi mà chứng cứ được cung cấp trở nên vững chắc, bằng đặc tính vốn có và/ hoặc mức độ chi tiết của thông tin đó, khả năng của Ủy ban chứng minh được có sự TTHCCT”. Tlđd, tr. 25.

[38] Tlđd, tr. 26.

[39] Tlđd, tr. 39.

[40] Masanori FUKAMACHI, Chuyên viên kế hoạch cao cấp, JFCT’s efforts towards deterring cartels and bid-rigging, phát biểu tại Hội nghị thường niên lần thứ 4 của Asian Competition Forum.

[41] JFTC, Annual Report of FY 2011, tr. 10 tại http://www.jftc.go.jp/e-page/index.html.

[42] Xem tại website của JFTC: http://www.jftc.go.jp/e-page/index.html.

[43] Phần 7-2(7), Luật Chống độc quyền của Nhật Bản.

[44] Xem the JFTC’s policy on Criminal Accusation and Compulsory Investigation of Criminal Cases Regarding Antimonopoly Violation, 2005.

[45] Phần 8-2(8), Luật Chống độc quyền của Nhật Bản.

[46] Phần 7-2(9), Luật Chống độc quyền của Nhật Bản.

Tác giả: TS. Nguyễn Anh Tuấn

Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 01/2013 (74)/ 2013 – 2013, Trang 45-53

Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý